Análisis de las políticas conciliatorias entre la vida familiar y laboral

CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO
DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS CONCILIATORIAS
ENTRE LA VIDA FAMILIAR Y LABORAL EN MÉXICO
ACCIONES DEL GOBIERNO FEDERAL 2000-2007
DP2/IF16/2008
Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los derechos de autor
corresponden a la investigadora o investigador que elaboró el presente documento
Contenido
Pág.
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Presentación
I. Introducción
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II. Marco conceptual metodológico
7
1. La conciliación de los ámbitos productivo y reproductivo Género y
7
Derechos Humanos
2. Compromisos internacionales de derechos humanos vinculantes
9
para el gobierno mexicano
A) Derecho a que se reconozca el trabajo doméstico
9
B) Derecho a combinar las responsabilidades familiares y
10
laborales
C) Derecho a contar con servicios destinados al cuidado de las
11
hijas e hijos
D) El derecho a recibir cuidados
11
3. Políticas públicas y conciliación de la vida familiar y laboral
12
4. Tipos de políticas conciliatorias
15
5. Experiencias internacionales
17
III. Acciones del gobierno federal para conciliar la vida familiar y laboral
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1. Marco normativo de las políticas conciliatorias en México
20
2. Las acciones emprendidas por el gobierno federal
23
IV. Análisis desde la perspectiva de género y los derechos humanos
31
1. Las acciones instrumentadas
31
2. Los actores involucrados
34
3. Avances logrados y carencias de las acciones federales para el
35
cumplimiento de los compromisos internacionales en el ámbito de la
conciliación
V. Comentarios finales
36
VI. Referencias
38
2
Presentación
La finalidad del presente trabajo es contrastar las acciones para conciliar la vida
familiar y laboral llevadas a cabo en México por el gobierno federal durante los
últimos siete años, respecto a experiencias internacionales, con el fin de valorar
las implicaciones de dichas acciones en el mantenimiento, reforzamiento o
transformación de las relaciones de género y por tanto, de su impacto para
disminuir o no, la desigualdad entre mujeres y hombres.
El documento compara las acciones gubernamentales reportadas por el gobierno
o las instituciones federales que se refieren a la conciliación de la vida familiar y
laboral, consignadas en información de carácter institucional (informes de
actividades de dependencias federales y reportes e informes del gobierno
mexicano ante organismos internacionales disponibles de manera pública en
medios informáticos), respecto de tratados, convenciones, recomendaciones u
observaciones internacionales de derechos humanos aplicables en la materia, de
carácter vinculante para el Estado mexicano, así como de las experiencias
internacionales en la materia.
Los resultados del análisis constituyen un aporte para el trabajo legislativo, al
consignar los temas y el enfoque que el propio gobierno considera más relevantes,
lo que contribuye a definir si el tipo de medidas instrumentadas constituyen
avances en el cumplimiento de los compromisos internacionales del gobierno en la
materia.
3
I. Introducción
Las políticas conciliatorias son las acciones instrumentadas tanto en el ámbito
público como en el privado para facilitar la compaginación del trabajo doméstico y
familiar con la participación en el mercado laboral. Esto es, la conciliación de la
esfera productiva y la reproductiva, en tanto el mayor obstáculo para la
participación de las mujeres en igualdad con los hombres, el cual se deriva de la
asignación de las tareas domésticas, de crianza y de cuidado a las mujeres como
responsables casi exclusivas.
La creciente preocupación de muchos gobiernos por una política correcta para la
reconciliación entre trabajo y vida familiar , se debe a que ésta contribuye a crear
un mercado laboral diferente y a promover metas sociales que son objetivos
gubernamentales básicos: aumentar la oferta global de trabajo y el empleo –para
incrementar así el ingreso nacional-, fomentar fuentes seguras y estables de
ingreso para las familias, y que éstas se encuentren en mejores condiciones para
afrontar las tensiones de la vida moderna, obtener mejores resultados en el
desarrollo de los niños, lograr una mayor equidad de género y la toma de
decisiones reproductivas al interior de las familias. Logros que, en conjunto,
contribuyen a un desarrollo sustentable de las sociedades (OCDE, 2005). Sin
embargo, en la mayoría de países latinoamericanos se hace referencia a
mecanismos o arreglos que utilizan las mujeres para responder a las demandas
del mundo de trabajo y de la esfera familiar. Es decir, la conciliación se considera
como una necesidad de las mujeres a nivel individual y no del conjunto de la
sociedad o como responsabilidad del Estado (CEPAL, 2007).
El tema de la conciliación de la vida familiar y laboral recién ha comenzado a
formar parte de la agenda pública nacional. Se reconoce que las actividades de
cuidado, que recaen de manera casi exclusiva en las mujeres, representan un gran
obstáculo para alcanzar la igualdad de oportunidades y de trato en el mercado
4
laboral, las cuales se reflejan y aumentan en la previsión social 1 . De lo anterior se
sustenta la necesidad de conciliar la vida familiar y laboral, mediante políticas
conciliatorias
que
permitan
alcanzar
la
igualdad
de
oportunidades
y
responsabilidades entre las personas (Espinosa, P., 2007; Inmujeres 2006). A la
luz de las experiencias internacionales, actualmente se reconoce que aun y
cuando se promueva y desarrolle acciones sensibles a la realidad familiar, éstas
pueden
contener
sesgos
de
género,
en
cuyo
caso,
el
peso
de
las
responsabilidades del cuidado sigue recayendo en las mujeres, lo que dificulta su
inserción económica en igualdad de oportunidades y de condiciones con los
hombres.
El sistema tradicional autoritario está pesando para impedir las transformaciones
en producir la autonomía femenina y un desarrollo integral de todos los miembros
de las unidades familiares (Schmukler, 2001). A pesar de lo señalado en
convenciones internacionales en la materia, las mujeres deben repartir su tiempo
según la tajante división entre el mundo público y el privado. Quienes están en
ambos, al incorporarse en el mercado laboral, deben conciliarlo, no como una
elección, sino como una obligación. La carga de trabajo y las responsabilidades
que deben asumir implican tensiones entre ambos espacios, así como
restricciones a la libertad de las mujeres, en un contexto en el que la maternidad y
el cuidado de las personas adultas dependientes continúan sin concebirse como
una responsabilidad social (Marco, 2005).
Los escasos avances están destinados a que las mujeres concilien su vida laboral
con la familiar: los programas y disposiciones legales para que mujeres y hombres
puedan conciliar las responsabilidades familiares, el trabajo doméstico y el
remunerado se limitan a determinada población objetivo (cuidado para las hijas e
1
Este término se refiere a las prestaciones de beneficio de los trabajadores y de sus familiares o
beneficiarios que tengan por objeto elevar su nivel de vida económico, social, cultural e integral; los
cuales se otorgan bajos esquemas formales que son parte de una política pública de Estado que
forma parte de la política laboral. En el marco legislativo nacional (Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y Ley Federal del Trabajo) se hace referencia a las instituciones de
seguridad y previsión social, si bien no se da una definición puntual de la misma.
5
hijos de mujeres jefas de hogar o de escasos recursos); generalmente se destinan
para las trabajadoras, operando el supuesto de que son ellas quienes deben
conciliar, por ser las responsables del trabajo doméstico y del cuidado infantil. Se
evidencia así que el cuidado y la crianza aun no se conciben como
responsabilidades sociales, ya que es muy poca la porción de esta
responsabilidad que asumen los hombres, las empresas y los Estados (Marco,
2005), en detrimento del desarrollo de la sociedad en su conjunto y de las
libertades fundamentales de las mujeres. Esto es, libertad para trabajar, para ser
madres, para su desarrollo personal, entre otros derechos que no se pueden
ejercer en igualdad con los hombres.
En el tema de la reconciliación de trabajo y vida familiar la discusión internacional
actualmente apunta a distinguir entre las disposiciones legales y las políticas
públicas que tienden a dar una adecuada respuesta a las exigencias fisiológicas
de la maternidad, por un lado, y las necesidades de la reproducción social que
pueden ser compartidos entre hombres y mujeres, por otro lado (Daeren, 2001).
Los estudios desde la perspectiva de género han evidenciado la necesidad de
normativas e incentivos, que equiparen derechos y obligaciones de mujeres y
hombres en cuanto a responsabilidades familiares y que proporcionen facilidades
para el cuidado de niños/as y ancianos/ as a trabajadores de ambos sexos (Marco,
2005). En tanto el Estado asume un papel normativo del contrato social entre
mujeres y hombres que se refleja en la legislación laboral, ésta debe contemplar la
redistribución de las responsabilidades de cuidado en todos los miembros de la
sociedad y no solo en las mujeres, así como el reconocimiento del trabajo
realizado por las mujeres para la reproducción social (CEPAL, 2007; Pautassi,
2007a). Pero la regulación laboral es sólo uno de los ámbitos en esta materia.
Se considera que la instrumentación de acciones afirmativas es una primera fase,
a la que debe seguir una estrategia de cambio estructural que, entre otras
transformaciones, promueva la reorganización de la división sexual del trabajo en
6
todos los ámbitos, como efecto inmediato y necesario de universalizar el derecho,
tanto a proveer como a recibir cuidados, a fin de reconocer el cuidado como una
responsabilidad social, dada su primordial trascendencia en la economía y el
bienestar de las sociedades. El éxito de las políticas conciliatorias como base de
un desarrollo sustentable tanto en términos sociales como económicos implica el
planteamiento de transformaciones efectivas, de carácter estructural, que permitan
alcanzar la igualdad entre mujeres y hombres (Pautassi, 2007b).
II. Marco conceptual metodológico
1. La conciliación de los ámbitos productivo y reproductivo
La asignación casi exclusiva del trabajo de cuidado no remunerado a las mujeres
sigue siendo una de las causas de la discriminación laboral, y aunque diversos
convenios
internacionales
demandan
responsabilidades
compartidas
entre
mujeres y hombres, son escasos los avances al respecto. Esta pauta cultural es
reforzada por el Estado, cuando las relaciones laborales entre el mercado, y entre
mujeres y hombres asignan al género femenino la responsabilidad del cuidado del
hogar y de las personas.
Género y derechos humanos
Al reconocer la contribución que las mujeres realizan a la economía por medio del
trabajo reproductivo, el cuidado cobra una centralidad indiscutible para
comprender su valor en términos de garantías de reproducción social (Marco,
2005). Sin embargo, hacer visible el trabajo que significa para las mujeres asumir
de forma casi exclusiva las responsabilidades familiares y domésticas del cuidado
puede implicar que dicha responsabilidad, como atribución de papeles de género
tradicionales, se refuerce en términos jurídicos; es decir, que los ordenamientos
laborales determinan que las personas sujetas de derecho para asumirlas son las
mujeres (Pautassi, 2007b). Esto es, cuando se concibe la necesidad de conciliar la
vida laboral y la vida familiar como un problema de las mujeres.
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El trabajo no remunerado que se realiza en el ámbito doméstico para transformar
los bienes y proveer los servicios requeridos por la reproducción cotidiana de las
personas se equipara con el concepto de economía del cuidado (Rodríguez,
2005). El desarrollo teórico en torno a la “economía del cuidado” incluye en este
espacio el conjunto de actividades, bienes y servicios necesarios para la
reproducción social y cotidiana de mujeres y hombres, vinculado con el desarrollo
económico de los países y las relaciones sociales de género. Conformada como
campo de estudio, la economía del cuidado nuclea al conjunto de las actividades
socialmente útiles que no son monetariamente remuneradas, pero también crea
bienes y servicios para el consumo directo de los miembros del hogar (Pautassi,
2007b). Por ello, el análisis del trabajo de cuidado no remunerado se vincula con
el análisis de los hogares.
No obstante, la distribución del trabajo de cuidado no remunerado que se lleva a
cabo en el ámbito doméstico se encuentra condicionada por la existencia de
servicios de cuidado provistos por fuera del hogar. Es en dicho sentido que se
habla de una economía del cuidado ampliada, para incluir la provisión de los
servicios de cuidado por parte del Estado y del mercado (Rodríguez, 2005), y que,
desde un enfoque más amplio, refiere a la organización social del cuidado
(Aguirre, 2008).
El enfoque de derechos retoma la economía del cuidado para definir los elementos
que, en conjunto constituyen un derecho humano, como un primer paso para
distribuir las responsabilidades de cuidado entre todos los miembros de la
sociedad y no solo en las mujeres, en aras de efectivizar la igualdad formal pero
especialmente la igualdad material de mujeres y varones. No se trata de promover
únicamente una mayor oferta de cuidado, que indiscutiblemente resulta
indispensable; lo que se pretende es universalizar la responsabilidad, la
obligación, la tarea y los recursos necesarios para el cuidado (Pautassi, 2007b).
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El valor del enfoque de derechos radica principalmente en la capacidad de guiar
con estándares y principios la actuación de los Estados democráticos en
situaciones concretas, pero además contribuye a la consecución de políticas y
prácticas equitativas (Artigas, 2005).
2. Compromisos internacionales
Por una parte, se encuentran los derechos que brindan protección a la función
biológica de la maternidad, como son la licencia de maternidad pagada, así como
el derecho al goce de la licencia de maternidad conservando el empleo,
antigüedad y prestaciones; a no ser despedidas del empleo por ejercer la función
reproductiva; así como a regresar al empleo después del periodo de descanso pos
parto. Estos son amparados por la legislación mexicana, así como por la
CEDAW
y
el PIDESC.
Por otra parte, debe hacerse referencia a los derechos vinculados con las
responsabilidades del cuidado de las personas dependientes, tanto niñas y niños,
como personas adultas mayores, enfermas o con discapacidad. En primera
instancia, entre los compromisos internacionales que protegen los derechos de las
personas que brindan los cuidados, la mayoría de los aquí mencionados fueron
identificados en un estudio previo en materia de derechos laborales de las mujeres
(González, Márdero y Contreras, 2008):
A. Derecho a que se reconozca el trabajo doméstico
La falta de reconocimiento del trabajo reproductivo y la baja inserción de las
mujeres en los espacios públicos ocasionan que la distribución de oportunidades
para las mujeres sea históricamente inequitativa respecto a los hombres (Pautassi,
2007a). Es
necesario redefinir y revalorizar el espacio de lo doméstico en su
contexto como economía constituida por actividades, bienes y servicios necesarios
para la vida cotidiana de las personas (Knebel, 2005). La posibilidad de mejorar las
condiciones de desigualdad entre los géneros es más viable en el mercado laboral
protegido, sin embargo resulta más difícil para las mujeres cuyo trabajo no es
9
remunerado (Birgin y Pautassi, 2002). La adopción de medidas legislativas y de
políticas públicas, que aseguren y promuevan la igualdad laboral y el ejercicio
pleno del derecho al trabajo son una medida para romper el desfase entre espacio
privado y público derivada de la división sexual del trabajo. Lo cual implica la
reorganización de las actividades de mujeres y hombres, y la inclusión en el marco
legal del trabajo realizado por las mujeres para la reproducción social.
El Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer (CEDAW, por sus
siglas en inglés) en su recomendación general N° 17 señala que la medición y
cuantificación del trabajo doméstico no remunerado de las mujeres y su
reconocimiento en cuanto al aporte al Producto Nacional Bruto (PNB) pone de
manifiesto la función económica que ellas desempeñan; lo cual provee una base
para la formulación de otras políticas relacionadas con el adelanto de las mujeres.
La finalidad es garantizar el reconocimiento social y económico al trabajo
doméstico no remunerado de las mujeres. Aunque de manera excepcional, en la
región latinoamericana se reconoce a nivel constitucional el trabajo doméstico no
remunerado como una actividad económica que crea valor agregado, es decir, una
labor productiva (Montaño y Aranda, 2006).
B. Derecho a combinar las responsabilidades familiares y laborales
La adopción de acciones positivas y de medidas legislativas enfocadas a regular la
armonización de la vida familiar y laboral es requisito para promover el principio de
igualdad, en tanto el Estado asume un papel normativo del contrato social entre
mujeres y hombres, que debe reflejarse en la legislación laboral (CEPAL, 2007;
Pautassi, 2007). Para ello, es necesario socializar las responsabilidades del
cuidado hacia más actores sociales ausentes: el Estado y los hombres; para liberar
a las mujeres de la exclusividad en las responsabilidades reproductivas y de
cuidado (CEPAL, 2007a). El marco internacional de derechos humanos, así como
una de las recientes leyes aprobadas para la igualdad de mujeres y hombres en
nuestro país, constituyen el marco de referencia que protege este derecho:
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Los artículos 5 y 16 de CEDAW; la recomendación general No. 21 de Cocedaw y los
artículos 37 y 38 de la LGIMH.
C. Derecho a contar con servicios destinados al cuidado de las hijas e hijos
Tener servicios de cuidado para hijas e hijos es una necesidad básicas de las
madres trabajadoras, que se considera requisito fundamental para promover la
inserción de las mujeres en la fuerza de trabajo (OIT, 1995). Sin embargo, estos
servicios para madres trabajadoras se convierte en un mecanismo que obliga a las
mujeres a adaptarse a un mercado de trabajo masculino, al tiempo que la
responsabilidad sobre la carga del cuidado continúa asimétricamente distribuida
(Prentice, 2005). Es necesario por tanto, definir el alcance, orientación y
disponibilidad de servicios para el cuidado de niñas y niños y en su caso de
personas dependientes, debe definir si favorecen la inserción de las mujeres en el
mercado laboral o promueven las responsabilidades compartidas entre mujeres y
hombres (Pautassi, 2007a). El artículo 11 de
CEDAW
confiere protección a esta
prerrogativa como un derecho humano, que debe ejercerse en pie de igualdad
entre mujeres y hombres.
El cuidado de las personas adultas mayores, es uno de los temas que pocos
marcos jurídicos consideran como parte de las necesidades de las y los
trabajadores en cuanto a las responsabilidades familiares de las que deben
hacerse cargo (Pautassi, 2007a). Al plantear el cuidado como cuestión de
derechos, tanto de quienes proveen los mismos, como de las personas que los
reciben (Pautassi, 2007b), podemos señalar otros instrumentos de derechos
humanos, vinculantes para el gobierno mexicano. Debe tenerse en consideración
que la ausencia de medidas conciliatorias afecta a quienes más cuidados
requieren.
D. El derecho a recibir cuidados
El énfasis en dichas acciones, basadas en el bienestar de las niñas y los niños, se
sustenta, además de los ordenamientos ya referidos, en los derechos de la
11
infancia. En tal sentido, Pautassi (2007b) refiere que el artículo 18 de la
Convención Internacional de los Derechos del Niño estipula que el Estado debe
garantizar que se reconozca el principio de que ambos padres tienen obligaciones
comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del niño, siendo la
preocupación principal el interés superior del niño. Dentro de las medidas a
adoptar por el Estado, se encuentren aquellas que garanticen a los niños de
padres que trabajan, puedan beneficiarse de servicios e instalaciones para su
cuidado.
El derecho que tienen las personas adultas mayores a ser cuidadas se sustenta
en los instrumentos internacionales de derechos humanos, específicamente se
hace referencia a este grupo en la Observación General N° 6 del Comité del Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC): Los
derechos económicos, sociales y culturales de las personas mayores. Este
ordenamiento reconoce el derecho a la protección y el cuidado durante la
ancianidad, a cuyo efecto, el Estado debe llevar a cabo medidas especiales,
poniendo en marcha el máximo de sus capacidades (Pautassi, 2007b).
3. Políticas públicas y conciliación de la vida familiar y laboral
En primera instancia, debe hacerse una distinción entre políticas explícitas de
familia y las que afectan la familia. Las primeras se refieren a programas y
acciones diseñados específicamente para incidir en la problemática que enfrentan
las familias. Las políticas conciliatorias se encuentran entre las principales
políticas familiares explícitas que se han desarrollado a nivel internacional. Por
otra parte, la legislación familiar, los apoyos para vivienda salud y educación y
aquellos destinados a erradicar la pobreza, son actividades y políticas
gubernamentales que no están específica o esencialmente destinadas a la familia,
pero que tienen consecuencias indirectas para ésta. (DIF, s.f.).
De igual forma, debe distinguirse entre políticas conciliatorias y políticas con
efectos conciliatorios (Camacho y Martínez, 2006). Esto es, entre aquellas que
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benefician la conciliación de la vida familiar y laboral de manera indirecta, y
aquellas que explícitamente buscan vincular el trabajo doméstico con el empleo
remunerado. Las políticas conciliatorias surgen en Europa en el marco de las
políticas laborales, específicamente, en las políticas de empleo, con la finalidad de
facilitar el acceso de las mujeres al mercado laboral. Su principal objetivo ha sido
la incorporación de la familia y el cuidado como un área en la que se requiere
instrumentar medidas para hacer posible la igualdad laboral de las mujeres
(Astelarra, 2006).
Sin embargo, no todas las políticas conciliatorias pueden considerarse políticas de
género. En la medida en que las acciones no contemplan incidir en la desigualdad
entre mujeres y hombres, pueden contribuir a perpetuar las desventajas de las
mujeres e incluso, ahondar las diferencias entre géneros (Martínez y Monge, 2007;
Prentice, 2006; Pautassi, 2007a). Las políticas conciliatorias propiamente dichas,
señalan Martínez y Camacho (2006) -como medidas para fomentar la
armonización de las responsabilidades de las mujeres y los hombres en lo que
respecta al trabajo y la familia-, comienzan a formar parte del debate y la agenda
pública en América Latina después de la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer
(Pekín, 1995).
Conviene por tanto, hacer algunas distinciones. En la práctica, las medidas
conciliatorias son políticas dirigidas a las mujeres, a menos que busquen una
redistribución de responsabilidades con los hombres. Las políticas conciliatorias
incorporaron las familias y los servicios que se prestan en ellas a las políticas de
género, en la medida en que éstas buscan resolver la desigualdad de las mujeres
en el ámbito público (Astelarra, 2006).
Las políticas de género “pueden ser definidas como tales en tanto apunten a la
superación de los patrones de segregación por sexo en el trabajo productivo y en
el reproductivo” (Monge y González, 2005, p. 3), toda vez que la división sexual
del trabajo es el eje de desigualdad que estructura de manera jerárquica la tajante
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división entre el ámbito público y el privado (Astelarra, 2006; Monge y Martínez,
2006; Molyneux, 2007). De esta forma, las políticas conciliatorias coherentes con
una perspectiva de género, se dirigen a la modificación de los pesos relativos del
trabajo productivo y reproductivo, respecto a los patrones tradicionales que
asignan esté último, de manera casi exclusiva, a las mujeres (Monge y González,
2005).
En dicho sentido, como estrategias para buscar la equidad de género, las políticas
de conciliación pueden referirse a alguna de estas tres estrategias señaladas por
Astelarra (2006), que son necesarias y están articuladas entre sí:
Igualdad de oportunidades, busca el acceso de las mujeres al mundo público. Se
busca que las personas tengan iguales oportunidades en el desempeño de los
roles. Se trata de que las mujeres tengan las mismas oportunidades para
incorporarse al ámbito público que los hombres. El énfasis principal está en la
educación de las mujeres y en la eliminación de leyes discriminatorias.
Acción positiva, demanda el reequilibrio entre mujeres y hombres en el mundo
público; ya que cuando las mujeres acceden al mundo público arrastran roles
femeninos, que están jerarquizados. Así, la educación no aporta la posibilidad de
ejercer de la misma forma roles que los hombres en el ámbito público.
Cambios estructurales, pretende la reorganización de la división sexual del trabajo
en todos los ámbitos; propone el cambio de la base estructural de la desigualdad,
es decir la existencia de la división entre el ámbito público y el privado
jerarquizados, ya que en esta división surge la desigualdad en todos los niveles y
características del sistema de género.
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4. Tipos de políticas conciliatorias
Diversos trabajos desarrollados para analizar las políticas conciliatorias en
América Latina retoman el esquema de clasificación manejado por Durán (2004;
c.p. Sunkel, 2007; por Camacho y Martínez, 2006 y por Monge y González, 2005).
Las medidas para conciliar el trabajo reproductivo y el de mercado pueden ser
secuenciales, cuando se dirigen a permitir que un ámbito no se superponga al del
otro.
En términos de las áreas de intervención propuestas por Sunkel (2007), se
refieren a la organización del trabajo, esto es, primordialmente, regulaciones del
ámbito laboral, como son las disposiciones que norman la jornada y el espacio
laboral, así como los permisos y licencias de las personas trabajadoras para
hacerse cargo de sus responsabilidades familiares.
a) Políticas de organización del trabajo. Estas políticas son claves pues pueden
aumentar el tiempo disponible de los trabajadores/as para la familia (padres o
madres), cuestión que está al centro del conflicto familia- trabajo. Entre estas políticas
destaca la regulación de la jornada laboral en un rango que permita conciliar el
conflicto familia-trabajo y aspectos relacionados como son: las medidas que dan a los
padres el derecho a trabajar a tiempo parcial; las medidas que condicionan el trabajo
en horarios especiales (tardes, noches, fines de semana); y las regulaciones del
tiempo de vacaciones anuales pagadas. Una segunda política de organización del
tiempo de trabajo se refiere a los permisos familiares. Estos permisos se basan en el
derecho de los padres —mujeres y hombres— a tomar tiempo del trabajo para
destinarlo a los cuidados familiares. Incluyen: el permiso maternal, permiso paternal y
otros permisos por razones familiares (por ejemplo, disposiciones en caso que un niño
esté enfermo). (Sunkel, 2007, p. 105).
Por otra parte, se encuentran las políticas de derivación, las cuales consisten en
que el Estado promueva que las actividades de cuidado se trasladen de unas
mujeres a otras, ya sea en redes familiares de apoyo o como trabajo doméstico
remunerado, es decir, hacia el mercado; el cual comprende diversos servicios,
entre ellos: transporte escolar, residencias para familiares adultos mayores,
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servicios de alimentación, guarderías. Estas actividades también pueden derivarse
a instituciones no mercantiles (comunitarias) (Camacho y Martínez, 2006). De esta
forma, siguiendo el esquema manejado por Sunkel, las políticas derivativas se
refieren al área de la economía del cuidado.
b) La economía del cuidado. En los últimos años se ha acuñado el término «economía
del cuidado» para referirse a ese espacio de actividades, bienes y servicios
necesarios para la reproducción cotidiana de las personas. El «cuidado» se refiere a
los bienes y actividades que permiten a las personas alimentarse, educarse, estar
sanas y vivir en un hábitat propicio. «Abarca por tanto al cuidado material que implica
un trabajo, al cuidado económico que implica un costo y al cuidado psicológico que
implica un vínculo afectivo» (Rodríguez, 2005: 4). Incluye el trabajo no remunerado
que realizan principalmente las mujeres en el hogar y la provisión extra-hogar de
servicios de cuidado: la provisión pública y mercantil. Abarca principalmente los
cuidados intergeneracionales: el cuidado infantil y el de los adultos mayores. (Sunkel,
2007, p. 106).
Un tercer tipo de políticas conciliatorias, o como señalan Camacho y Martínez
(2006), las políticas conciliatorias propiamente dichas, se enfocan a cambios en la
formulación de los papeles productivo y reproductivo, que implican cambios
culturales tanto en el ámbito familiar como en el del mercado de trabajo, los cuales
deberán reflejarse en la normatividad que rige éste último. Son cambios de largo
plazo.
Es necesario considerar el entorno real en que se realizan las políticas
conciliatorias, es decir, se establecen en un contexto productivo que escapa a la
regulación normativa y con escasa cobertura de políticas públicas (Benería, 2006;
Pautassi, 2007a). En dicho contexto, se proponen tres estrategias que se pueden
realizar:
• Reducir las tensiones entre las actividades productivas y reproductivas que
llevan a cabo las mujeres (Martínez y Monge, 2007), que se vincula
estrechamente con la normatividad que regula las relaciones laborales.
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• Instrumentación de medidas, como servicios de cuidado infantil y los horarios
escolares, las cuales se relacionan más con el ámbito de las políticas públicas.
• Cambios culturales, la redistribución de los roles productivos y reproductivos
entre mujeres y hombres. Implica la transformación del mercado laboral para
generar alternativas a la tradicional división del trabajo entre hombre/proveedormujer/cuidadora.
Monge y González (2005) identifican los principales temas a que se refieren las
políticas en materia de conciliación de la vida familiar y laboral: licencias materna y
paterna, trabajo a jornada parcial, los arreglos flexibles del trabajo, y los servicios
de cuidados para niñas, niños y otras personas dependientes. Para la región
latinoamericana, señalan los autores, solamente encontraron casos de medidas
instrumentadas para reducir la tensión entre los ámbitos familiar y laboral
(secuenciales) y derivativas.
5. Experiencias internacionales
El diseño de la política social es un factor clave que contribuye a facilitar o no la
conciliación de la vida profesional y laboral de mujeres y hombres, sumado con
medidas de carácter institucional, como horarios escolares adecuados y
tendientes a la implantación de un reparto más igualitario del tiempo de cuidado
entre ambos sexos (De Villota, 2006).
Las políticas de conciliación en Europa surgieron con dos objetivos: fomento del
empleo femenino y aumento de la natalidad. El interés de las políticas para
abordar la doble presencia de las mujeres vino no sólo para resolver el problema
de las dificultades de las mujeres en el empleo, debido a las cargas de
responsabilidad familiar, sino al descenso de la natalidad. (Astelarra, 2006).
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Las políticas de conciliación respecto al fomento del empleo femenino surgieron
como parte de la política de pleno empleo para las mujeres e impulsaron dos tipos
de medidas: los permisos de maternidad/paternidad y la provisión de servicios de
cuidados. Aunque la primera propuesta no era nueva, la novedad consistió en que
también los hombres podían pedir dichos permisos, para buscar romper con los
roles tradicionales de género en el hogar. La segunda política se refiere, en su
mayoría al cuidado de los niños, aunque cada vez se incorporan más servicios
para las personas adultas mayores y dependientes (Astelarra, 2006).
El potencial de redistribución de los servicios de cuidado desde esta perspectiva
de equidad, en que el cuidado se amplía y se colectiviza su responsabilidad social,
permitiendo a hombres y mujeres compartir igualitariamente la obtención de un
salario y la prestación de cuidados (Prentice, 2006). Algunos países han optado
por considerar el lapso dedicado por las mujeres para el cuidado de los niños
como parte del tiempo laboral, aun si éstas no han contribuido al sistema de
pensiones (James et al., 2005).
Un ejemplo de acciones afirmativas es repartir el costo de las licencias de
maternidad entre el total de aportantes a la seguridad social; diversos estudios han
demostrado que el monto de ello es mínimo (Camacho y Martínez, 2006). Sin
embargo, su cobertura sería limitada. Otro ejemplo mencionado por las mismas
autoras es Chile, en donde el Estado absorbe en su totalidad el costo de la
licencia por maternidad.
Con relación a las licencias paternas y maternas, resalta el caso de Suecia, pues
el permiso parental se otorga por 480 días, dividido entre ambos progenitores,
pudiendo transferirse entre ellos hasta 180 días y 30 de ellos es obligatorio que los
tomen los hombres, pues son irrenunciables e intransferibles (Almenara, 2004). En
contraste, Pautassi (2007a) señala que en América Latina no existen licencias
parentales, pues en los países que las otorgan, la duración de los permisos por
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paternidad es muy corta y no remite por tanto, a la corresponsabilidad en la
crianza de las y los hijos.
Un paso pionero ha sido la aprobación de un ordenamiento (Ley de dependencia
Universal en España) a través del cual, todas las personas dependientes tendrán
acceso al cuidado que necesiten independientemente de su capacidad económica;
es decir, sin tener que recurrir necesariamente al mercado para encontrar ese
cuidado. Se reconoce así, la necesidad del cuidado en las sociedades humanas y
se asume el cuidado como un derecho humano, y el no cuidado como una afrenta
a la dignidad humana (Knebel, 2006). En contrapartida, cabe señalar que, si bien a
partir de 1999 en dicho país se ha incluido en el marco normativo una serie de
disposiciones conciliatorias para regular el tiempo de trabajo, fundamentalmente,
éstas reproducen los papeles tradicionales de mujeres y hombres (Quintanilla,
2005).
Se recomienda (Arriagada, 2007) transitar del cuidado como situación privada y
responsabilidad femenina a un tema de derechos: derecho a cuidar y a ser
cuidados. En la trilogía: cuidado, cuidadoras (con y sin remuneración) y personas
cuidadas (Pautassi, 2007b). La perspectiva de derechos posibilita este
reconocimiento, que es un primer paso para cuestionar la base estructural de la
desigualdad: la división entre el ámbito público y el privado jerarquizados. En igual
dirección, se debe avanzar en el reconocimiento del trabajo reproductivo como
trabajo y considerar su valor económico y su aporte al sistema económico
(Pautassi, 2007b).
III. Acciones del gobierno federal para conciliar la vida familiar y laboral
La primera parte de este apartado se hace referencia al marco rector de las
políticas públicas con efectos conciliatorios que rige las acciones federales durante
la presente administración. La segunda parte, que hace referencia a las acciones
instrumentadas, contiene referencias tanto al sexenio actual como al anterior, toda
vez que en el primer caso, dichas acciones aun son incipientes, y en el segundo,
porque sirven como punto de referencia de las que plantea la presente
19
administración federal, las cuales han sido reportadas ante organismos
internacionales para dar cuenta de los avances en la materia.
1. Marco normativo de las políticas conciliatorias en México 2007-2012
A. Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012
La igualdad de oportunidades constituye el tercer eje del
PND
2007-2012. Uno de
sus objetivos nacionales consiste en “reducir significativamente las brechas
sociales, económicas y culturales persistentes en la sociedad, y que esto se
traduzca en que los mexicanos sean tratados con equidad y justicia en todas las
esferas de su vida, de tal manera que no exista forma alguna de discriminación”
(Presidencia de la República, 2007).
Como parte este eje se propone la igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres, así como propiciar la igualdad de oportunidades para las personas que
por su situación conforman los grupos más vulnerables de la sociedad se
reconoce como una obligación del Estado. El
PND
señala que uno de los objetivos
de la política social es abatir la marginación y el rezago que enfrentan los grupos
sociales vulnerables: adultos mayores, niños y adolescentes en riesgo o situación
de calle y personas con discapacidad. Esto es, de las personas que más requieren
de cuidados y por tanto, de ser beneficiarios de las políticas conciliatorias.
En relación con la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, se incluye
en el tercer eje el objetivo 16, que se refiere a “eliminar cualquier discriminación
por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las
mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por
igual”. Para ello, plantea como una de sus estrategias (16.6) facilitar la integración
de la mujer al mercado laboral a través de la provisión de servicios de cuidado
infantil (expansión del sistema nacional de guarderías y estancias infantiles).
El
PND
resalta la operación del programa de Estancias infantiles, el cual
proporciona ayuda a las madres trabajadoras en dos sentidos: para las mujeres
20
trabajadoras que prestan los servicios, así como a aquellas que pueden acudir a
trabajar al tener una opción de cuidado para sus hijas e hijos. Dicho marco rector
señala que este programa también beneficiará a los hombres, cuando ambos
padres trabajan o a los padres solos.
De igual forma, el
PND
2007-2012 menciona que se promoverán reformas a las
leyes laborales para facilitar que el hombre pueda compartir la responsabilidad del
cuidado de los hijos.
B. Programa Nacional de Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad)
2007-2012
El diagnóstico presentado por Inmujeres (2008) sobre la situación de las mujeres,
base de la elaboración del programa nacional rector en materia de igualdad entre
mujeres y hombres, reconoce que la falta de políticas y estrategias en torno a la
conciliación trabajo-familia es una de las causas de la menor participación de las
mujeres en el mercado laboral, debido fundamentalmente, a la desigual carga de
trabajo doméstico: 4.6 veces más para las mujeres que para los hombres; cuyo
valor, no reconocido como aporte económico, es de más de un quinto del PIB.
El sexto de sus objetivos estratégicos consiste en “potenciar la agencia económica
de las mujeres en favor de mayores oportunidades para su bienestar y desarrollo”.
A tal efecto, se considera de manera particular una estrategia con cuatro líneas de
acción y una más que forma parte de otra estrategia para alcanzar el mismo
objetivo; así como otras dos líneas de acción, dos de las cuales se destinan a dar
cumplimiento a dos objetivos estratégicos más:
Estrategia 6.5: Desarrollar, promover y adoptar, políticas y acciones de
conciliación trabajo-familia que propicien la igualdad y equidad en las
responsabilidades familiares, favorezcan el trabajo de las mujeres, mejoren sus
condiciones de competencia laboral y eleven su calidad de vida.
21
• Líneas de Acción
6.5.1. Incrementar la oferta de servicios de cuidado mediante el impulso a la
formación de empresas sociales prestadoras de servicios.
6.5.2. Desarrollar modelos de certificación para la conciliación trabajo-familia que
agreguen valor de calidad a las empresas y productos que los adopten.
6.5.3. Desarrollar y promover alternativas para socializar o distribuir los costos de
las medidas de conciliación trabajo-familia, tales como la extensión de los
permisos de cuidado infantil, las licencias de paternidad y otros similares.
6.5.4. Desarrollar estrategias de defensa y protección de la democracia de
consumo en el sector servicios con
PEG
particularmente en la conciliación trabajo-
familia y promover una cultura de consumo sustentable ampliando el entorno de
información a las mujeres para fortalecer sus derechos como consumidoras.
6.4.9. Promover que dentro de las acciones de los programas de equipamiento de
infraestructura y servicios a las poblaciones de las zonas rurales, se incorporen las
necesidades de atención y cuidado a los miembros de las familias de las mujeres
participantes en los proyectos productivos, a fin de conciliar trabajo y familia en el
medio rural.
Como parte de la institucionalización de una política transversal con perspectiva
de género (Objetivo estratégico 1), se considera en una de las estrategias (1.4) el
establecimiento de normas que aseguren la conciliación de la vida familiar y
laboral en la Administración Pública Federal. Para ello se plantea (línea de acción
1.4.2) “emitir lineamientos en coordinación con las instancias normativas para
modificar la cultura laboral y establecer una política pública de conciliación de la
vida laboral y familiar de mujeres y hombres”.
El quinto objetivo estratégico es “fortalecer las capacidades de las mujeres para
ampliar sus oportunidades y reducir la desigualdad de género”. Como parte de la
estrategia de mejorar la salud de las mujeres a través del aumento de la calidad y
cobertura de los servicios, se plantea realizar acciones para el cuidado de las
personas adultas dependientes se plantea una línea de acción (5.3.7) para “crear
22
medidas de corresponsabilidad de las instituciones y arreglos familiares para
enfrentar en condiciones de equidad la economía del cuidado, en especial para la
atención de las personas de la tercera edad, con discapacidad y enfermos
crónicos”.
C. Política laboral. Programa sectorial 2007-2012
El noveno de los objetivos que guían la política laboral federal durante la presente
administración consistente en promover la equidad y la inclusión laboral, considera
como su primera estrategia el diseño de una política laboral para la igualdad de
oportunidades entre mujeres y hombres. Una de las líneas de acción a tal efecto,
se refiere a “Impulsar reformas legislativas que incidan en la equidad e inclusión
laboral; en la conciliación entre la vida familiar y laboral; y en la prohibición de todo
tipo de discriminación y violencia en el trabajo”.
El diseño de la política señalada se realizará a través de acciones afirmativas y
prácticas laborales que fomenten la equidad en el ingreso, la movilidad y la
permanencia en el empleo. (Metas de Prosperidad y Equidad de Género). El
indicador considerado para dar cuenta del cumplimiento del objetivo nueve, es el
porcentaje de instituciones públicas y empresas certificadas por la Norma de
Igualdad Laboral, con una meta fijada para 2012 del total de las instituciones
públicas (sic) de la
APF
certificadas, así como 10% de las medianas y grandes
empresas registradas en la Secretaría de Economía (DOF, 21 de enero de 2008, p.
48, cuarta sección).
2. Las acciones emprendidas por el gobierno federal
A. Acciones reportadas a instancias internacionales
Los informes presentados por el gobierno mexicano (Inmujeres, 2007) ante
instancias internacionales como parte de sus compromisos asumidos, ya sean con
un carácter político o jurídicamente vinculante, dan cuenta de las acciones en
materia de conciliación de la vida familiar y laboral como parte de las políticas de
igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y las de familia.
23
Como parte del informe presentado en la X conferencia Regional sobre la Mujer de
América Latina y El Caribe en 2007, con base en los objetivos de la Plataforma de
Acción de Pekín, para dar seguimiento a las acciones instrumentadas por los
gobiernos, resaltan los planteamientos emanados del Plan Nacional de Desarrollo
de la presente administración (PND 2007-2012); los cuales pueden considerarse
como parte de políticas públicas explícitas para las familias, principalmente las
relativas a la provisión de servicios de apoyo para las actividades de cuidado de
niñas y niños, más que de personas adultas mayores y otras personas
dependientes.
En relación con el objetivo de adoptar políticas proactivas para la creación de
empleos y acciones afirmativas para asegurar la igualdad de condiciones de
mujeres y hombres en el mercado laboral, se reporta que, en el marco del
Programa de Desarrollo laboral de Inmujeres, la
STPS
llevó a cabo reuniones y
firmas de convenios con diversos sindicatos para elaborar diagnósticos de la
condición de vida laboral-familiar por sindicato, para plantear acciones concretas
en la materia (Inmujeres, 2007, p. 8).
En cuanto al punto sobre “reconocer el valor económico del trabajo doméstico y
productivo no remunerado, procurar protección y apoyo para las mujeres que
trabajan en el sector informal, particularmente en relación con los servicios de
cuidado de niños y niñas y personas adultas mayores, e implementar políticas que
permitan conciliar la vida familiar y laboral, involucrando a hombres y mujeres en
este proceso” el informe presentado por el gobierno mexicano ante
CEPAL
en 2007
resalta las siguientes acciones:
Realización en 2002 de la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo (ENUT). La
recopilación de datos a nivel nacional sobre las actividades que realizan mujeres y
hombres en cuanto a actividades dentro y fuera de los hogares contribuye a
visibilizar y reconocer el aporte de las mujeres en trabajo no remunerado, así
24
como la desigualdad en la distribución de cargas de trabajo. A partir de dicha
fuente de información, se han elaborado cálculos sobre el aporte del trabajo
doméstico no remunerado al Producto Interno Bruto (PIB).
Realización en 2004 de un estudio sobre los factores que intervienen en ambas
esferas y una campaña de sensibilización en el Distrito Federal. El reporte de las
acciones instrumentadas por la presente administración en dicho ámbito también
consigna que:
• Al primer semestre de 2007 se contaba con tres mil estancias infantiles para
la atención de casi 51 mil niñas y niños menores de uno a tres años de edad
• Se establece el Sistema Nacional de Guarderías y Estancias Infantiles, con
la participación de diversas instituciones
Con el objetivo de ofrecer opciones educativas a los hijos de familias uniparentales
o madres trabajadoras el “Programa Escuela de Tiempo Completo amplía el
tiempo de estancia en el centro educativo y diversifica las experiencias formativas
de los alumnos:
• Se reporta una fase de arranque en el ciclo lectivo 2007-2008 a instrumentar
en 461 escuela de doce estados, con una segunda fase al siguiente año
escolar que cubra un total de mil escuelas en todas las entidades federativas
Asimismo, en el informe presentado en la X Reunión Regional señalada, como
parte de la promoción de buenas prácticas laborales para conciliar el trabajo y la
familia, se reporta acciones de la administración federal en el periodo 2001-2006
en beneficio de trabajadoras y trabajadores con responsabilidades familiares:
• Implementación del Modelo de Reconocimiento “Empresa Familiarmente
Responsable” por parte de la
STPS,
en beneficio de ochenta mil trabajadoras y
trabajadores en 2006.
• Firma de 17 convenios de colaboración entre dicha instancia y los gobiernos
locales y empresas para promover el establecimiento de lactarios y los
permisos parentales para los trabajadores con responsabilidades familiares.
25
• Realización de estudios y campañas de sensibilización en el tema de
conciliación “Familia-Trabajo”.
De las acciones que prevé realizar el gobierno mexicano para la atención de las
personas adultas mayores, con base en el reconocimiento de la obligación del
Estado de brindar igualdad de oportunidades especialmente a los grupos más
vulnerables de la sociedad, a través de políticas integrales de atención, no se
reporta ante la X Conferencia Regional sobre la Mujer acciones en torno al
cuidado de las personas adultas dependientes (ancianas, enfermas o con
discapacidad).
En referencia a la revisión y modificación de la legislación laboral para adecuarla a
la participación de las mujeres en la economía y para considerar la contribución de
los hombres en la crianza de hijas e hijos, el gobierno mexicano ha considerado:
• Visibilizar a las mujeres como trabajadoras y también como jefas de familia
• Incluir un esquema integral que elimine la discriminación por motivo de
relaciones familiares, con un sistema de incentivos fiscales para la contratación
de mujeres jefas de familia, entre otras
• Formalizar el trabajo de medio turno para las mujeres, así como la
reglamentación del trabajo en casa y el teletrabajo
En el informe señalado también se prevé garantizar a trabajadoras jefas de familia
la protección social cuando la soliciten y comprueben que una persona es su
dependiente. Asimismo, contribuir a mejorar sus condiciones de vida y de sus
familias con la asignación de recursos estatales (Inmujeres, 2007, p. 11).
Acerca de fortalecer la obligatoriedad del pago de asistencia económica de niños,
niñas, adolescentes y otros dependientes, el gobierno mexicano reporta diversas
resoluciones de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación que salvaguardan a
diversos integrantes de las familias, ante la disolución de los vínculos de unión:
26
• Deber de la o el cónyuge a proporcionar alimentos en los juicios de divorcio
necesario, fijada por el juez a favor de la persona demandante
• Inconstitucionalidad del las disposiciones de la Ley del ISSSTE que afectan las
garantías de seguridad social de las mujeres viudas que trabajan y reciben
remuneración por dicho concepto
• Derecho de las mujeres divorciadas a recibir una pensión alimenticia por
parte de sus ex cónyuges, en el caso de quienes se han dedicado al hogar y
cuidado de los hijos y estén imposibilitadas para trabajar o no cuenten con
bienes suficientes para su manutención
• Determinación de que la obligación de proporcionar alimentos a las y los
hijos por concepto de educación no se extingue necesariamente con la mayoría
de edad de los acreedores alimenticios
De esta forma, en el informe presentado por el gobierno mexicano se resalta la
instrumentación de acciones derivativas, en particular, para el cuidado infantil y en
menor medida, las secuenciales (como las licencias parentales), puesto que éstas
solamente quedan enunciadas. Si bien se reporta acciones para proteger a las
personas durante la vejez, como es el caso de las sentencias en materia de
pensiones, no se hace referencia al cuidado que las mujeres deben proporcionar a
las personas adultas dependientes.
Particular relevancia reviste la propuesta de formalizar el trabajo de medio turno
para las mujeres, ya que la experiencia internacional ha mostrado que tales
medidas contribuyen a aumentar la segregación ocupacional de género (OIT,
2007).
Cabe señalar que se revisó en 2002 el Comité de
CEDAW
recomendó al gobierno
mexicano, debido a la baja calidad en el empleo de las mujeres mexicanas, en lo
referente a discriminación salarial, segregación vertical y horizontal y prestaciones
sociales, adoptar las reformas necesarias a la Ley Federal del Trabajo, incluyendo
27
la prohibición de discriminación contra las mujeres, para garantizar su
participación en el mercado laboral en un plano de igualdad real con los hombres.
La propia
CEPAL,
en la fase preparatoria de la X Reunión Regional sobre la mujer
revisó el estado de ratificación (CEPAL, 2007) de los Convenios de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) de mayor importancia para la igualdad de género en
el trabajo. Dicho trabajo muestra el rezago de México respecto a otras naciones
latinoamericanas, pues nuestro país no ha ratificado la mayor parte de dichos
convenios;
entre
ellos
el
relativo
a
las
personas
trabajadoras
y
sus
responsabilidades familiares.
B. Las acciones emprendidas por las dependencias del gobierno federal
a. Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS)
En su informe de labores 2007, la STPS (2007) refiere que para dar cumplimiento al
objetivo de fomentar la equidad e inclusión laboral y consolidar la previsión social,
esta Secretaría planteó desarrollar políticas para la no discriminación laboral así
como impulsar la igualdad de oportunidades y de acceso y permanencia en el
ámbito laboral a los grupos en situación de vulnerabilidad. En este marco, las
acciones realizadas durante 2007 fueron:
• Capacitación en diversas entidades federativas de servidores públicos y
personal de empresas y sindicatos sobre igualdad de oportunidades y otros
temas vinculados con la integración laboral de las mujeres.
• En conjunción con e Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) se llevó a
cabo una campaña de difusión sobre el acceso a las guarderías como un
derecho de las madres trabajadoras.
• Durante 2007 la
STPS
también elaboró documentos relativos al tema de
género y pobreza, trabajo digno, guarderías y buenas prácticas laborales.
28
Información que se difundió a nivel municipal a través del Instituto nacional
para el Federalismo y el Desarrollo Municipal.
Esto es, durante el primer año de la presente administración federal, las acciones
realizadas consistieron fundamentalmente, en actividades de capacitación y
difusión; cabe resaltar en particular, las dirigidas a madres trabajadoras.
Cabe señalar que una de las acciones reportadas ante
CEPAL
acerca de la
realización de estudios en el tema de Trabajo-Familia (Inmujeres, 2007), consiste
en un reporte teórico y de resultados de una encuesta aplicada a nivel nacional
sobre las principales problemáticas que las personas en la materia (STPS, 2006).
En dicho documento se plantea incluso un programa nacional de conciliación de la
vida familiar y laboral, con una serie de propuestas y estrategias para diseñar e
instrumentar políticas públicas que permitan la igualdad de oportunidades en el
ámbito laboral. Varias de las consideraciones en torno a modificaciones legales
fueron retomadas y expresadas en el informe citado, como medidas que el
presente gobierno prevé realizar.
b. Secretaría de Educación Pública
En este caso, cabe señalar la ausencia de acciones reportadas en relación con la
conciliación de la vida familiar y laboral, ya que esta secretaría no reporta en su
informe anual 2007 ninguna de las actividades de carácter derivativo, señaladas
en el informe presentado por el gobierno mexicano ante
CEPAL.
Tampoco se hace
referencia al tema de conciliar la vida familiar y laboral en el programa sectorial
2007-2012.
c. Guarderías del IMSS
Dado que el informe internacional referido confiere gran relevancia a los servicios
de cuidado infantil que conforman el Sistema Nacional de Guarderías, resulta
pertinente dar cuenta de dos aspectos acerca de las acciones más recientes
reportadas por uno de sus principales componentes:
29
• En su informe actuarial y financiero para 2006 esta institución señala (IMSS,
2007) que los hombres no alcanzan ni siquiera 1% de representación en el
conjunto de personas que utilizan esta prestación; sin reparar en que las
regulaciones (Art. 201 de la Ley del Seguro Social) impiden que los hombres
afiliados al
IMSS,
que viven en pareja o no ejerzan de manera exclusiva la
custodia o patria potestad de su progenie, puedan hacer uso de los servicios de
cuidado infantil que ofrece dicha institución.
• También cabe señalar que en algunos estados la demanda del servicio
excede a la oferta, principalmente en el norte del país; y una situación inversa
se da en otras entidades federativas.
d. Programa de guarderías y estancias infantiles para apoyar a madres
trabajadoras.
Cabe señalar algunas de las características de este programa, que proporciona
servicios de cuidado infantil a las personas trabajadoras que no tienen acceso a
guarderías proporcionadas como prestaciones de seguridad social. Principalmente
se dirige a madres que trabajan o buscan trabajo:
• Señala como su oblación objetivo a madres y padres trabajadores de
hogares en situación de pobreza.
• Su objetivo general es disminuir la vulnerabilidad de los hogares en los que la
jefatura de una familia con niños o niñas entre uno y dos años once meses,
recae en una madre trabajadora o padre solo, así como los hogares en
condiciones de pobreza o en riesgo de caer en ésta, de no contar con un
segundo ingreso, aumentando las posibilidades de éstos en participar en el
mercado laboral.
• Los requisitos para tener acceso son: tener la patria potestad de al menos un
niño o niña; trabajar o buscar empleo; que los ingresos del hogar sean menores
a 6 salarios mínimos; no tener acceso a guarderías y en el caso del hombre
jefe de familia, ser el único responsable del cuidado de niñas o niños.
30
e. Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres)
Como acciones relevantes de esta institución, cabe señalar el otorgamiento de
una licencia de paternidad por diez días a su personal masculino.
IV. Análisis desde la perspectiva de género y los derechos humanos
1. Las medidas instrumentadas
Las acciones realizadas por el gobierno federal durante los últimos siete años se
concentran en dos de las seis áreas en que pueden instrumentarse medidas con
efectos
conciliatorios
analizadas
en
diversos
estudios
para
la
región
latinoamericana (Monge y González, 2005 y Camacho y Martínez, 2006): en
relación con las licencias maternas (medidas secuenciales) y los servicios de
cuidados para niñas y niños (medidas derivativas); mientras que en el caso de las
licencias paternas, el trabajo a jornada parcial y los arreglos flexibles del trabajo
(medidas secuenciales) y los servicios para el cuidado de personas adultas
dependientes (medidas derivativas) el reporte de acciones prácticamente es nulo.
En el primer caso, si bien los aspectos biológicos de la maternidad y el embarazo
se encuentran normados en la legislación laboral, no protegen los derechos de la
total de las mujeres trabajadoras, dado el alto grado de informalidad del mercado
de trabajo en nuestro país. Cabe señalar que la licencia de maternidad pre-y postparto vigente en México es inferior a la que se otorga en otros países
latinoamericanos: Chile proporciona 18 semanas, Brasil y Costa Rica 16 y
Argentina otorga trece semanas (Camacho y Martínez, 2006).
El inicio del otorgamiento de licencias paternas en el mecanismo nacional de
igualdad entre mujeres y hombres parece constituir un primer paso para la
transversalización de la perspectiva de género señalada en el programa nacional
rector en la materia. La duración de la misma (diez días) es superior a las que se
otorgan en otros países latinoamericanos (Camacho y Martínez, 2006), pero
31
ligeramente inferior a la estipulada por la ley española de igualdad para hombres y
mujeres (Colinas, 2008).
En relación con los servicios de cuidado infantil revisados, se evidencia que
atienden las necesidades básicas de las mujeres, sin plantear cambios en la
distribución de responsabilidades con los hombres. Los servicios de cuidado
infantil de nuestro país pueden ser considerados como maternalistas; como
señalan Camacho y Martínez (2006) al respecto “tienden a reforzar la noción del
cuidado como responsabilidad femenina, aún cuando se trate de mujeres que
trabajan remuneradamente. Carecen además, de objetivos de transformación de
papeles” (p.287).
Tal es la situación de las guarderías del
IMSS,
ya que tienen como población
beneficiaria solamente a las madres trabajadoras y a padres solos.
Con base en las características del programa de estancias infantiles, puede
considerarse que este se orienta a aportar ingresos a familias en situación de
pobreza, al fortalecer las capacidades de las personas para proveer ingresos a
sus hogares. En dicho sentido, los servicios de este programa se encuentran
sujetos a la demostración de carencias como apuntan para los programas dirigidos
a superar la pobreza (Camacho y Martínez, 2006). Este programa de cuidado
infantil se encuentra entre las políticas de derivación, que refuerza los papeles
tradicionales de cuidado femenino. La condición para que los hombres sean
partícipes del programa es que no cuenten con una mujer que proporcione los
cuidados requeridos por su progenie. Además, una de sus principales limitantes es
que excluye a las niñas y los niños menores de un año, lo que obstaculiza la
participación en el mercado laboral de las madres con hijos más pequeños, o que
éstas tengan que recurrir a estrategias derivativas, hacia otras mujeres,
principalmente familiares o trabajadoras domésticas remuneradas.
32
Aunque la instrumentación de medidas derivativas, como el ajuste de los horarios
escolares forma parte del discurso del PND, no se encuentran objetivos, estrategias
o líneas de acción en el programa sectorial respectivo, que permitan el
cumplimiento de lo enunciado en el marco rector de la política nacional durante los
próximos años.
En cuanto a la atención de las personas adultas mayores, la disponibilidad de
servicios para su cuidado es nula. Este es otra carga de trabajo y responsabilidad
de las mujeres que no ha sido considerada por el gobierno federal. La instancia
encargada de la atención de este grupo poblacional cuenta con residencias
diurnas, que tienen como requisito de acceso, que las personas que acudan
deben valerse por si mismas tanto física como mentalmente. Queda fuera de las
políticas públicas, por tanto, la provisión de servicios institucionales de cuidado a
las personas adultas dependientes (www.inapam.gob.mx, consultada el 29 de
junio de 2008).
De esta forma, parece corroborarse lo expresado en diversos estudios, sobre la
ausencia de políticas conciliatorias encaminadas a proveer servicios de cuidado
amplios y de calidad, como parte de una perspectiva de socialización del cuidado.
Martínez y Monge (2007) señalan al respecto que el trabajo doméstico
remunerado, de bajo costo y condiciones precarias, es el principal mecanismo
conciliatorio de las mujeres de ingresos medios y altos; a costa de la
discriminación y segregación de las empleadas domésticas.
En nuestros países, el casi inexistente desarrollo de servicios públicos de atención a
los niños más pequeños y la falta de políticas de atención de las personas
dependientes tiene que ver con la existencia de un importante contingente de
trabajadoras en el servicio doméstico en casas particulares y la posibilidad de
comprar trabajo domiciliario de bajo costo por parte de ciertos estratos de
trabajadoras asalariadas, técnicas y profesionales (Aguirre, 2007, p.113).
33
2. Los actores involucrados
La mayoría de las acciones reportadas por el gobierno federal mexicano se dirigen
a las madres trabajadoras.
La transformación de papeles y la redistribución de responsabilidades con los
hombres no se observa a nivel de programas o acciones realizadas; aunque sí se
encuentran presentes, en un nivel inicial de diagnóstico y de realización de
convenios el llevar a cabo medidas secuenciales en la empresa privada, así como
una acción instrumentada por la administración pública federal.
Los convenios con empresarios sí son considerados, principalmente para proveer
espacios para necesidades fisiológicas de la maternidad, como es la lactancia. Los
convenios
para
instrumentar
licencias
de
cuidado
para
personas
con
responsabilidades familiares aun son incipientes.
La participación del mercado en la prestación de servicios no se encuentra
considerada en las acciones reportadas por el gobierno mexicano.
La participación de sindicatos para el diagnóstico y la instrumentación de medidas
conciliatorias parece indicar que el tema de la conciliación recién comienza a
formar parte de la agenda sindicalista en México de una manera importante.
Como experiencias exitosas (OIT, 2007) cabe referir los contratos colectivos de
trabajo que confieren los mismos derechos a padres y madres.
En cuanto al movimiento organizado de mujeres, cabe señalar los comentarios de
Aguirre (2007), respecto a la importancia que el tema ha tenido para estos:
(...) En América Latina, a diferencia de los países europeos como los escandinavos o
Francia, las mujeres –a pesar de las diferencias entre países – han influido poco en
las políticas sociales y familiares, por lo cual no se han configurado las prestaciones y
servicios de cuidados como derechos sociales. (p.114).
34
3. Avances logrados y carencias de las acciones federales para el
cumplimiento de los compromisos internacionales en el ámbito de la
conciliación
Si bien varias de las acciones pueden dar cuenta de los compromisos
internacionales del gobierno mexicano, los programas instrumentados atienden en
su mayoría, las necesidades de las mujeres vinculadas con los papeles
tradicionalmente asignados al género femenino. Esto es, las políticas tienden a
mantener o reforzar las relaciones desiguales entre mujeres y hombres, más que
apuntar a la transformación de las relaciones sociales, tanto al interior de las
familias, como en su relación en el ámbito laboral.
Aunque el tema es enunciado en los principales marcos rectores de la política
nacional y de manera específica en materia de igualdad entre mujeres y hombres
y política laboral, el diseño de una política conciliatoria con perspectiva de género
es una cuestión aun pendiente, como los mismos programas nacionales señalan.
En el plano educativo, la instrumentación de acciones para transformar la
estructura jerárquica en la que se asienta la desigualdad entre mujeres y hombres
no aparece enunciada en el programa sectorial.
La corresponsabilidad para el cuidado y crianza de las hijas y los hijos en un plano
de igualdad entre mujeres y hombres no se encuentra presente en las acciones
llevadas a cabo por el gobierno federal.
Las acciones instrumentadas por el gobierno mexicano parten de un enfoque
familista, pues la carga de responsabilidades del cuidado es asignada a dicho
ámbito, sin plantear la necesidad de reconocer el valor del trabajo doméstico no
remunerado que éste implica, ni considerarlo como una responsabilidad social.
La ausencia de acciones o al menos en el terreno del discurso institucional sobre
el cuidado de las personas adultas dependientes es uno de los rezagos del
gobierno mexicano en cuanto el cumplimiento de compromisos internacionales
35
asumidos. Tampoco se evidencia la noción de asumir el cuidado como una
responsabilidad social.
Se continúa con una visión de las mujeres como proveedoras de cuidados para los
miembros del hogar. El papel de las mujeres como madres es el que se toma en
cuenta por los programas. De ahí la necesidad de revisar el enfoque de las
políticas, tanto en su diseño y finalidades. Es conveniente analizar los impactos
esperados y posibles, quizá contraproducentes, respecto al mantenimiento o
profundización de las desigualdades de género.
V. Comentarios finales
Resta hacer comentarios en dos aspectos. En primer término, de acuerdo con
estudios sobre políticas conciliatorias en América Latina, los resultados expuestos
en este documento muestran que los resultados de las políticas públicas en
materia de conciliación de la vida familiar y laboral son incipientes, pero dentro de
las fases de las políticas públicas (Camacho y Martínez, 2006) pueden
considerarse avances, como son la formulación del problema y el ingreso a la
agenda pública, ya que el tema forma parte, tanto del plan nacional de desarrollo
como del programa sectorial de política laboral, no solo del programa rector en
materia de igualdad entre mujeres y hombres. La identificación, la adopción de
soluciones y la implementación de acciones concretas, con objetivos específicos
de conciliación, que puedan ser evaluados en tal sentido, son los pasos que aun
no se registran en los informes del gobierno federal analizados.
En segundo lugar, resultaría pertinente comentar la necesaria interacción de
diferentes medidas, ya sean elaboradas explícitamente para conciliar la vida
familiar y laboral a través de la transformación de las relaciones de desigualdad
entre mujeres y hombres, o con efectos conciliatorios, que pueden ayudar al
avance de las primeras.
36
Las licencias parentales compartidas por ambos progenitores (Almenara, 2004),
en que una parte de la misma no puede ser transferida, constituye una buena
práctica, que requiere, además, incentivar el uso de este derecho por parte de los
padres. En el mismo sentido, implementar incentivos fiscales o programas de
asignación-contratación de servicios por parte de la
APF
para aquellas empresas
que lleven a cabo medidas conciliatorias con perspectiva de género, se
encuentran entre el abanico de buenas prácticas documentadas por las personas
expertas (Camacho y Martínez, 2006).
Otorgar acceso a los servicios de cuidado infantil a las personas trabajadoras de
ambos sexos, tanto de aquellos que forman parte de las prestaciones de
seguridad social como de los programas de pobreza y fomento del empleo
femenino posibilitaría cambios promovidos por políticas conciliatorias dirigidas a
transformar los papeles asignados dentro del hogar, como puede ser, la logística
del traslado de las y los niños a las instalaciones de cuidado infantil, como señalan
Camacho y Martínez (2006).
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Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
CEAMEG
H. Cámara de Diputados
LX Legislatura
Julio de 2008
www3.diputados.gob.mx/camara/CEAMEG
Comité del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
Presidenta: Dip. María Soledad Limas Frescas
Secretarias: Dip. Bertha Y. Rodríguez Ramírez
Dip. Holly Matus Toledo
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
Directora General: Mtra. María de los Ángeles Corte Ríos
Directora de Proyecto 2: Mtra. María de Lourdes García Acevedo
Elaboró: Lic. Graciela González Zetina
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