Marco analítico para el diseño de política pública

Marco analítico para el diseño
de política pública
Recursos naturales, medio ambiente,
economía y política pública
Jean Acquatella
CEPAL
Curso MARNE, ILPES, 18 de mayo 2009
CONTENIDOS
1. Política ambiental y de recursos
naturales en el contexto latinoamericano.
2. CEA: marco analítico para identificar
prioridades de política a nivel nacional.
3. Fases en el desarrollo de instrumentos
de política para responder a las
prioridades identificadas.
Política ambiental y recursos
naturales
1. Agenda “verde”
-
Conservación, sistemas nacionales de áreas protegidas,
reservas forestales, protección de cuencas, suelos, ecosistemas
etc.
2. Agenda “marrón”
–
Saneamiento, contaminación atmósferica, contaminación de
aguas, residuos industriales, etc.
3. Manejo de Recursos Naturales
–
Régimen de concesiones para explotación de RRNN, regulación
minera, forestal, pesquera, recursos hídricos, tributación de
renta de explotación RRNN, etc.
Conceptos económicos en el análisis
de política ambiental y RRNN
1. Agenda “verde”
-
Recursos de libre acceso (bienes públicos),
Ausencia de derechos de propiedad (tenencia de la tierra),
Ausencia de mercados (para conservación, biodiversidad,
protección de cuencas etc.)
Fallas de mercado y fallas de política (incentivos perversos).
2. Agenda “marrón”
–
–
–
Contaminación: clásico ejemplo de “externalidad”
Mercados incompletos y ausencia de derechos (calidad del aire)
Financiamiento de bienes públicos: agua, aire (¿Quién paga?)
3. Manejo de Recursos Naturales
–
–
Asimetrías de información, información incompleta
Fallas regulatorias, incompatibilidad de incentivos, mercados
incompletos, externalidades, pasivos ambientales etc.
Instrumentos de política ambiental
y recursos naturales
1. Agenda “verde”
-
Ordenamiento territorial, zonificación bio-económica, EIA
Regulación de usos y planes de manejo, régimen de tenencia
de la tierra, subsidios reforestación, PSA etc.
2. Agenda “marrón”
–
–
Regulación de residuos, efluentes y emisiones, EIA,
Normativa industrial, transporte, combustible, químicos
–
Infraestructura de saneamiento, residuos sólidos, etc.
3. Manejo de Recursos Naturales
–
–
Regulación minera, forestal, pesquera, y para explotación de
recursos hídricos. EIA
Fiscalización de régimenes de manejo y tributación de
concesiones de explotación RRNN, etc.
Observaciones casos nacionales
• Escasa evidencia de internalización de costos ambientales
Poca información sobre costo económico de externalidades ambientales y valor
de bienes/servicios ambientales,
Regulación e instrumentos se traducen en señales de precio débiles
Fallas de política y subsidios perversos (ej. fertilizantes y agroquímicos)
Ausencia de impuestos y tasas que reflejen los costos ambientales de las
decisiones de producción y consumo.
• Escasa generación y disponibilidad de información pública para
la gestión ambiental.
• Percepción social de riesgo y prioridades de política
desalineadas en relación B/C (beneficio/costo)
• Presupuestos públicos rezagados respecto a mandato legales
de gestión ambiental
Observaciones casos nacionales (cont.)
• Presencia de distorsiones e incoherencia entre
estructuras de incentivos de políticas sectoriales y los
objetivos de política ambiental y RRNN.
ƒ Competencia fiscal en los sectores de recursos
naturales (incompatibilidad de incentivos entre atracción de
inversiones y restricciones de manejo de recursos)
ƒ Informalidad y regímenes de tenencia de la tierra
(deforestación, expansión frontera agrícola)
ƒ Débil poder de negociación de la autoridad ambiental
frente a funciones económicas en escenario político del
gobierno.
Diagnóstico: hechos estilizados
• Países carecen de plataforma operativa que permita el
desarrollo conjunto de instrumentos y coordinación de
políticas entre autoridades
Autoridad ambiental
Vínculo operativo
Autoridad fiscal
débil
• Incoherencia entre estructuras de incentivos implícitas en
política fiscal y sectorial con la internalización de costos
ambientales
Estructura incentivos
política macro y sectorial
Estructura de incentivos
regulación ambiental
Falla de coordinación de políticas =
Incoherencia en la estructura de incentivos
El entorno latinoamericano
•
Volatilidad macroeconómica y pobreza (alta tasa de descuento y
horizontes de planeación cortos en decisiones públicas y privadas)
•
•
Débil poder de negociación y prioridad política de la autoridad ambiental
Reflejado en poca coordinación e integración de políticas (ej.
ambientales y fiscales, agrícolas, transporte, desarrollo urbano, etc.)
Proceso presupuestario no guarda coherencia con mandatos legales del
área ambiental.
•
•
Poca información sobre costo económico de externalidades ambientales
y valor de bienes/servicios ambientales
•
Poca información pública sobre el costo económico de la degradación
ambiental y la distribución del mismo entre distintos estratos socioeconómicos de la población.
•
Gran dinamismo y volatilidad del mercado político al interior del
aparato público (juego de poder dentro del legislativo, entre agencias,
entre niveles de gobierno)
Entorno regulatorio con Fallas de
Coordinación al interior del aparato
público
Autoridad AM BIENT AL
Autoridad FIS CAL
R egu la ció n d ire ct a + in stru m en to s ec o nóóm ic o s + in c en tiv o s rep u t a cio n ales …
Fisco
Reguladores
ambientales
Legislativo
Leyes
Comportamiento
consumidores
Comportamiento
E N TO R N O
E C O N Ó M IC O
Inversionistas
inversionistas
Mercados incompletos.
Situación macroeconómica.
Situación fiscal.
Competencia fiscal y otras fallas de
política.
Coherencia con política sectorial y
regional (subsidios presentes etc.) .
Industria
regulada
Industria
Regulada
ENTORNO JURÍDICO
INSTITUCIONAL
Plataforma institucional y
presión social existente.
Fiscalización local.
Construcción de
consensos políticos.
Coordinación interagencial.
Especificidad territorial de la
gestión ambiental.
Desafíos para la autoridad política
ambiental y RRNN
1.
Correcta identificación de problemática y prioridades de
política
–
2.
Darle contenido económico a las prioridades y opciones
de intervención
–
–
3.
Con base en información rigurosa sobre el estado y tendencias de la base
ambiental y de RRNN y su incidencia en salud pública, producción,
riesgos, capital natural etc.
Valoración social del costo económico de status quo y tendencias
Estimar relación B/C de opciones de intervención pública (regulación,
instrumentos de política etc.)
Situarse a la par de otras políticas sectoriales en la
competencia por recursos públicos y desarrollo de
instrumentos de política (desafío político – institucional).
CONTENIDOS
1. Política ambiental y de recursos
naturales en el contexto latinoamericano.
2. CEA: marco analítico para identificar
prioridades de política a nivel nacional.
3. Fases en el desarrollo de instrumentos
de política para responder a las
prioridades identificadas.
Costo económico (% PIB annual) estimado de la degradación ambiental
Colombia (CEA, 2006) y Perú (2007)
COLOMBIA
Estimación del costo económico anual de la degradación ambiental
desagregado por tipo de causa
PERU
World Bank: CEA Colombia 2006 y Perú 2007
PERU
Relación Beneficio/Costo de distintas intervenciones
en sector agua y saneamiento
COLOMBIA
PERU
PERU
Relación Beneficio/Costo de distintas intervenciones
en reducción de contaminación de aire intradomiciliario
COLOMBIA
PERU
COLOMBIA
PERU
Worldbank CEA
Worldbank, Colombia CEA (2006)
Worldbank, Colombia CEA (2006)
Worldbank, Colombia CEA (2006)
Worldbank, Colombia CEA (2006)
CONTENIDOS
1. Política ambiental y de recursos
naturales en el contexto latinoamericano.
2. CEA: marco analítico para identificar
prioridades de política a nivel nacional.
3. Fases en el desarrollo de instrumentos
de política para responder a las
prioridades identificadas.
Metodología diseño instrumentos
de política ambiental
Fases
1. Análisis del problema de política pública
2. Identificar opciones de instrumentos
3. Desarrollo del instrumento
Fase I: análisis del problema
1.
Definir claramente el objetivo de política ambiental
(a
cuyo logro responderá el instrumento).
2.
Analizar los mecanismos de regulación directa
existentes (por qué estan fallando? Cuáles son los obstáculos?)
3.
Analizar las distorsiones fiscales que afectan las
metas ambientales (subsidios perversos, fallas de coordinación de
políticas)
4.
Clara comprensión de los actores involucrados y su
comportamiento económico (incentivos a los que responden)
Fase II: identificar opciones
1.
Requisitos teóricos de las distintas opciones (estructura del
mercado, competencia, información asimétrica, características del proceso
contaminante etc.).
2.
Analizar experiencias previas nacionales e
internacionales (factores de éxito o fracaso bajo condiciones similares)
3.
Considerar barreras institucionales (capacidad requerida para
cada tipo de instrumento, coordinación con otras agencias/ministerios vinculados
a su aplicación)
4.
Considerar barreras legales (basamento legal en legislación
ambiental y fiscal vigente)
5.
Aceptación política y percepción pública.
Fase III: desarrollar el instrumento
1.
Valoración monetaria (reflejar precio/valor por el uso del recurso, costo
marginal de controlar la contaminación, costo de oportunidad del usuario, etc o
elasticidad demanda-precio de la base sobre la cual incide.).
2.
Implementación jurídica (evitar choque con derechos establecidos
etc.)
3.
Impacto económico-social (quienes ganan, quienes pierden,
cuanto?, estimación de recaudación a generarse y su distribución.)
4.
Planificar la implementación (rol de cada institución, introducción
gradual etc.)
5.
Capacitación y construcción de consenso político.
Conclusiones
Política ambiental y RRNN es:
•
Inherentemente multi-sectorial y multi-disciplinaria.
•
Análisis económico puede informar:
–
–
–
–
–
Diagnóstico de los incentivos y determinantes de la problemática a
nivel micro, sectorial y macroeconómico.
Identificación de prioridades de política en función de su costo
social e impacto distributivo.
Ordenamiento de opciones de intervención e instrumentos de
política en función de su relación beneficio/costo, o costoeficiencia para alcanzar los objetivos de política.
Identificación de barreras (informalidad, indefinición de derechos,
régimenes de tenencia, ausencia de mercados y fiscalización etc.)
Alinear la política tributaria (incentivos e impuestos) con las metas
nacionales de manejo sustentable de RRNN y medio ambiente.
Conclusiones
Política ambiental y RRNN es:
•
Inherentemente multi-sectorial y multi-disciplinaria.
•
Análisis político-institucional y de economía
política de la regulación ambiental es clave:
–
–
–
–
–
Fallas de coordinación al interior del aparato público. Fallas de
política, distorsiones y incentivos perversos en otras políticas.
Identificación de actores sociales y grupos de interés
Generación de información objetiva para la gestión ambiental,
priorización de intervenciones y manejo de percepción de riesgos.
Manejo de información pública y construcción de apoyo y
aceptación pública.
Construcción de capacidad técnica, presupuestaria y capital
político de la autoridad ambiental..
Finalmente
ÎContinuar la curva de aprendizaje y desarrollo
institucional para una adecuada integración de
políticas para el desarrollo sostenible.
Desarrollo
institucional
Integración efectiva
pol. ambiental-fiscal
Aplicación vigorosa de
instrumentos económicos
Coherencia entre incentivos
macro, sectoriales y ambientales
ALC
Inicio del proceso
tiempo