Directrices de COSUDE sobre la reducción del - EDA

DIRECTRICES
DE COSUDE SOBRE
LA REDUCCIÓN
DEL RIESGO
DE DESASTRES
Publicado por COSUDE, 3003 Berna
Autores:
Grupo Impulsor de las Directrices de COSUDE para la Reducción del Riesgo de Desastres:
Peter Lehmann, Giancarlo de Picciotto, Reto Wieser, Giacomo Solari, Jean-Pierre Egger, Ralph Friedländer.
Trabajo co-ordinado por Franz Stössel y apoyo externo de Markus Zimmermann y Urs Zollinger
Traducido del inglés, título original: SDC Guidelines on Disaster Risk Reduction
Traducción: Roberto Hoepfner, Roberto Méndez, Lukas Hunzinger
Producción: Geonex
Diagramación: Yvonne Del Medico
Fotografía en la tapa: Protección de orillas de río en Muminabad, Tajikistan
Segunda Edición Revisada de junio 2008
© SDC 2008
Pedidos a:
Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE)
3003 Bern
Teléfono: +41 31 322 31 24
Telefax: +41 31 324 16 94
[email protected]
Carácter obligatorio: B
Aprobado por COSTRA
Directrices: 2007-02-15
Plan de acción: 2007-08-31
Unidad Responsable: División NONA de Ayuda Humanitaria
Esta publicación también está disponible en francés, inglés y ruso.
Existe una versión electrónica en el sitio web RRD de COSUDE: www.riskandsafetynet.ch
CONTENIDO
1. El propósito de esta publicación
4
2. Antecedentes:
incremento en los desastres y el impacto dramático en la pobreza
5
3. El concepto de reducción del riesgo de desastres (RRD)
6
4. El enfoque de COSUDE sobre la reducción del riesgo de desastres
7
5.
5.1
5.2
5.3
Hacia la aplicación de las Directrices sobre RRD
Integración plena de la RRD
Actividades focalizadas de RRD
Apoyo de COSUDE al Sistema Internacional de RRD
Anexos
A El plan de acción
B La clasificación de riesgo de desastres de los países y regiones prioritarias para COSUDE
C Los principales socios temáticos en RRD
D Bibliografía adicional
E Terminología básica sobre RRD
8
8
11
14
16
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19
20
21
EL PROPÓSITO DE ESTA PUBLICACIÓN
1. EL PROPÓSITO DE ESTA
PUBLICACIÓN
La Reducción del Riesgo de
Desastres – una dimensión
importante del desarrollo
sostenible
El propósito de esta publicación es mostrar cómo COSUDE contribuye a los esfuerzos mundiales para reducir sustancialmente las pérdidas por desastres tanto en términos de vidas humanas
como por las consecuencias sociales, económicas y ambientales en las comunidades y los países
al:
1) reafirmar que la reducción del riesgo de desastres es una dimensión fundamental para garantizar la vida y los medios de subsistencia seguros como también el desarrollo sostenible,
2) tener en cuenta que muchas de las actividades de COSUDE - aunque con diversas etiquetas
- contribuyen implícitamente a las actividades de reducción del riesgo de desastres,
3) proporcionar directrices sobre cómo enfrentar de manera sistemática los riesgos de desastres
resultantes de las amenazas naturales, e
4) integrar las actividades para la reducción del riesgo de desastres en los procesos operativos
y de planificación existentes de COSUDE (integración plena).
4
Los riesgos de desastre
resultantes de amenazas
naturales
Las Directrices de COSUDE sobre Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) tratan la gestión de
los riesgos de desastres resultantes de las amenazas naturales. Son específicas para los riesgos
resultantes de (a) desastres de aparición rápida como los terremotos o los huracanes, (b) desastres de aparición lenta como la desertificación, el cambio climático y la deforestación y
(c) los desastres técnicos inducidos de forma natural, por ejemplo, un incendio en una refinería
de petróleo causado por un terremoto.
Las Directrices no abarcan los riesgos resultantes de los conflictos sociales y políticos o de las
crisis económicas y tampoco los riesgos derivados de epidemias y pandemias como el VIH /
SIDA o enfermedades de animales tales como la gripe aviar.
Audiencia Meta:
el personal de COSUDE
Las Directrices están dirigidas principalmente al personal de COSUDE en las Oficinas de la
Cooperación Suiza y en su Oficina Central pues son quienes se encargan de administrar tanto
los programas de desarrollo como los programas humanitarios y de colaboración con los gobiernos, la sociedad civil, las comunidades y el sector privado así como con las organizaciones
internacionales y las ONG’s. Sirven también como directrices para el personal de agencias
socias que operan sobre la base de un mandato de COSUDE.
Prioridad internacional:
El Marco de Acción de
Hyogo (MAH)
Estas Directrices son la respuesta de COSUDE ante los compromisos asumidos por la comunidad
internacional en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres en 2005. El Marco de
Acción de Hyogo (MAH) definió la reducción del riesgo de desastres como una prioridad para
la cooperación al desarrollo. Se informa periódicamente sobre los avances en la aplicación del
MAH a la Asamblea General de la ONU y al Consejo Económico y Social. La RRD ha atraído
una atención significativa entre una amplia gama de actores internacionales que incluyen las
instituciones financieras internacionales (IFI’s), los fondos y programas de Naciones Unidas y
la industria de los seguros. En efecto, la RRD es para muchos países una cuestión de urgente
importancia económica.
ANTECEDENTES / Incremento en los desastres y el impacto dramático en la pobreza
2. ANTECEDENTES: INCREMENTO
EN LOS DESASTRES Y EL IMPACTO
DRAMÁTICO EN LA POBREZA
El mundo enfrenta un incremento de desastres sin precedentes. El número de desastres naturales reportados - principalmente sequías, inundaciones, tormentas de viento y terremotos - se ha
triplicado en los últimos 30 años. Ha habido un incremento aún mayor en el número de personas afectadas en el mismo período. Las razones de este dramático aumento son múltiples, siendo la más importante la creciente vulnerabilidad de la gente a las amenazas naturales debida
al crecimiento de la población y a la utilización de terrenos marginales, la rápida urbanización
y los asentamientos humanos no planificados. Otros factores importantes están relacionados
con el cambio climático. Las temperaturas cada vez más altas pueden relacionarse con procesos
naturales de creciente intensidad tales como las sequías, las tormentas y lluvias torrenciales.
La degradación ambiental causada por la explotación excesiva de los recursos naturales, por
ejemplo la deforestación, también conlleva un incremento de los riesgos de desastre. El número
de desastres seguirá aumentando en el futuro a medida que el calentamiento global genera
más eventos serios relacionados con el clima. Por lo tanto, lo mínimo que necesitamos hacer es
revertir la tendencia de creciente vulnerabilidad.
El número de desastres
naturales se ha triplicado
en los últimos 30 años
Un desastre es un ”golpe” que tiene un impacto negativo a largo plazo en todos los medios
de sustento de la vida. Un desastre afecta por igual tanto las actividades económicas como
el transporte, la logística, la producción, el consumo y las estructuras sociales tales como las
familias y las comunidades. Los sistemas económicos pueden desintegrarse y, en muchos casos,
las autoridades públicas no tienen la capacidad requerida para enfrentar el problema, sobre
todo a nivel local.
Al perder la gente sus fuentes de sustento, los desastres aumentan también la presión sobre los
flujos migratorios internos e internacionales.
Los desastres resultan de una mayor vulnerabilidad ante los eventos peligrosos, una falta de
compromiso político y de recursos, y una falta de información y preparación por parte de las
comunidades expuestas, de las empresas y de las instituciones responsables.
Los desastres naturales son ”asesinos del desarrollo“ que obstaculizan el progreso hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Los resultados de años de desarrollo pueden ser eliminados por un solo desastre. Están estrechamente vinculadas la pobreza y la
vulnerabilidad a los desastres. Los pobres suelen vivir en terrenos marginales en zonas de alto
riesgo. Ellos carecen de los recursos para mitigar los efectos adversos de las amenazas naturales a través del seguro o del ahorro. Ellos carecen de los recursos para mitigar los efectos
adversos de las amenazas naturales a través del seguro o del ahorro. Por lo cual, los pobres
son por lo general más vulnerables a y desproporcionadamente afectados por los desastres.
Esto se refleja en el daño al PIB de los países de bajos ingresos. Si bien los daños causados por
el huracán Mitch en 1998 se calcularon en 4 billones de dólares americanos o, el 80 por ciento
del PIB de Honduras, los daños causados por el terremoto de Kobe en 1995 se estimaron en
130 billones de dólares americanos o „sólo“ un cuatro por ciento del PIB del Japón.
Los desastres naturales son
”asesinos del desarrollo”
al reducir el avance hacia
el logro de los ODM
Los desastres naturales
afectan a los pobres de
manera desproporcionada
Debido a la creciente frecuencia y gravedad de los desastres en muchas partes del mundo, el
cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la sostenibilidad de los logros exigirán la integración de los enfoques de gestión del riesgo de amenazas en las políticas nacionales
y en las intervenciones del desarrollo. Los planes de desarrollo defectuosos que no incorporan
actividades de prevención para reducir el riesgo de desastres elevan aun más la vulnerabilidad
a las amenazas y pueden llegar a ampliar la brecha que hay que superar en el cumplimiento
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
5
EL CONCEPTO DE REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (RRD)
3. EL CONCEPTO DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO DE DESASTRES (RRD)
La reducción del riesgo de
desastres busca
(a) reducir los riesgos
existentes,
(b) adaptarse a los
cambiantes factores de
riesgo,
(c) evitar un mayor
incremento en los riesgos
Los desastres surgen cuando un evento natural o tecnológico extremo coincide con alguna
actividad humana vulnerable. Aunque no se puede evitar totalmente las amenazas naturales,
sí se puede reducir en gran medida los desastres. La reducción del riesgo de desastres tiene
por objetivo:
a) reducir los riesgos existentes (la vulnerabilidad y las amenazas),
b) adaptarse a los cambiantes factores de riesgo (por ejemplo, el cambio climático),
c) evitar un mayor incremento de los riesgos a través de un desarrollo que toma en cuenta los
riesgos (aplicación del principio „no hacer daño“).
El riesgo de los desastres puede reducirse por la disminución de la vulnerabilidad o de la amenaza - o de ambos. Las pérdidas por desastres pueden ser mitigadas y, en algunos casos, incluso prevenirse mediante medidas ex - ante de gestión del riesgo. Por ejemplo, la plantación de
cultivos resistentes a la sequía o el diseño de edificios resistentes a los sismos. Son de particular
importancia las medidas no estructurales, tales como el desarrollo de capacidades en el ámbito
de la gestión del riesgo de desastres y la creación de una conciencia del riesgo a través, por
ejemplo, de un diálogo sobre riesgo con todas las partes interesadas.
6
La RRD es un tema de
gobernabilidad
La reducción de la pobreza, el desarrollo sostenible y la reducción del riesgo de desastres están
estrechamente vinculados entre sí. Son objetivos que se apoyan mutuamente. Su éxito depende
en gran medida de una buena gobernabilidad en todos los niveles. Con el fin de hacer frente
a los retos por delante, se debe establecer conciencia y capacidad en los niveles comunitario y
nacional para manejar y reducir los riesgos.
La fase de recuperación
temprana es una ”ventana
de oportunidad” para
construir resiliencia
Se debe tener éxito en las medidas de reducción del riesgo de desastres mucho antes de que
sobrevenga un desastre. Es necesario hacer más hincapié en actividades de prevención y preparación previas al desastre que en la simple respuesta a los desastres. Lamentablemente, es
recién ante la magnitud de un gran desastre que se logran tanto los necesarios compromisos
políticos como los recursos adecuados. En estos casos, la fase de recuperación temprana inmediatamente después de un desastre puede significar una „ventana de oportunidades“ para la
construcción de resiliencia a futuras amenazas.
La gestión del riesgo de
desastres es una inversión
efectiva en términos de
costo para el desarrollo
sostenible
Mientras que los grandes desastres y las operaciones de emergencia que los siguen logran un
alto grado de cobertura mediática, la reducción del riesgo de desastres que se ocupa de los
riesgos antes que éstos conduzcan a desastres, atrae mucha menor atención a pesar de que la
gestión del riesgo de desastres representa una inversión rentable en el desarrollo sostenible.
Cada vez hay más pruebas de los beneficios económicos de los programas específicos y de
decisiones de política dirigidas a reducir el riesgo de desastres. Hoy en día, se reconoce que por
cada dólar gastado en la reducción del riesgo se obtiene un retorno de por lo menos cuatro
dólares en pérdidas por desastres que no ocurren.
EL ENFOQUE DE COSUDE SOBRE LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE (RRD)
4. EL ENFOQUE DE COSUDE
SOBRE LA REDUCCIÓN DEL RIESGO
DE DESASTRE (RRD)
La Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) ha trabajado activamente
en el campo de la reducción del riesgo de desastres durante muchos años. La RRD es una de
las cuatro áreas prioritarias de su Departamento de Ayuda Humanitaria. La RRD está explícitamente descrita como un tema de cooperación en la estrategia de COSUDE 2010 y reafirmada
en el análisis de la cartera de COSUDE 2005/2006. Muchas de las prioridades temáticas destacadas en el análisis de la cartera de COSUDE contribuyen de manera significativa a la RRD,
por ejemplo:
– la gestión del agua y de las cuencas hidrográficas contribuye a la prevención de las
inundaciones y las amenazas relacionadas,
– el desarrollo rural y la gestión de los recursos naturales en zonas áridas contribuyen a la
prevención de la desertificación,
– la adaptación al cambio climático es una estrategia clave de preparación.
La RRD no es algo nuevo
para COSUDE
El enfoque de COSUDE para la reducción del riesgo de desastres se basa en tres estrategias:
1) La RRD se integra plenamente y de manera selectiva dentro de COSUDE y es considerada
como un aspecto con diversas prioridades temáticas. Debe ser tomada en cuenta en todos los
países que se encuentran en un alto o considerable nivel de riesgo de desastres (véase la lista
de países en el Anexo B) y/o en las actividades (proyectos) con una pertinencia espacial (es
decir, con un impacto en el uso de la tierra).1
Integración plena de la
RRD
2) COSUDE ayuda a los países socios, a la sociedad civil y a las comunidades con actividades
específicas para la reducción de los riesgos de desastres (amenazas y/o vulnerabilidad) de los
pobres.
Actividades específicas de
RRD
3) La COSUDE apoya al sistema internacional de RRD y a las instituciones a nivel regional y
mundial que buscan reducir los riesgos de desastres en los países en desarrollo propensos a
los desastres.
Apoyo al sistema
internacional de RRD
1
A diferencia de los temas de género y gobernabilidad, la reducción del riesgo de desastres no
está identificada por COSUDE como un tema transversal. Por lo tanto no es obligatorio incluirlo
en todas las actividades.
7
HACIA LA APLICACIÓN / Integración plena de la RRD
5. HACIA LA APLICACIÓN DE LAS
DIRECTRICES SOBRE LA RRD
5.1. INTEGRACIÓN PLENA DE LA RRD
COSUDE integra lo
relacionado con los riesgos
de desastres en sus
procesos en todos los
países expuestos
a un alto o considerable
riesgo de desastres
a) Marco conceptual
COSUDE integra en su planificación y procesos operativos los aspectos de riesgos de desastres
en todos los países expuestos a un alto o considerable riesgo de desastres (véase el Anexo B:
clasificación de riesgos de desastres de los países y regiones prioritarias para COSUDE) como
también en todas las actividades (proyectos) que tienen una pertinencia espacial (es decir, un
impacto en el uso de la tierra) y están situados en la zona de riesgo (incluso dentro de un país
con riesgo moderado o bajo según el anexo B). El objetivo es proteger los logros del desarrollo y evitar la acumulación de nuevos riesgos y vulnerabilidades. La reducción del riesgo de
desastres es una parte integral del desarrollo y de la intervención humanitaria en un ambiente
propenso a los desastres.
La reducción de los riesgos de desastres implica diseñar los programas y los proyectos de
manera tal que se evite o reduzca al mínimo el impacto de las amenazas. Por ejemplo, un
proyecto de riego destinado a aumentar la producción agrícola que tenga en cuenta posibles
inundaciones contribuye a la reducción de los riesgos en la zona, coadyuvando así a elevar la
sostenibilidad global del proyecto.
Con el fin de integrar preocupaciones sobre riesgo, COSUDE evalúa si una estrategia, programa o proyecto está expuesto a un riesgo y, por lo tanto, tiene un potencial para la reducción del
riesgo de desastres (potencial de RRD). COSUDE toma decisiones informadas para determinar
si los riesgos de desastres son o no un problema en un contexto específico y cómo se puede
reducir estos riesgos (evitarlos, mitigarlos o transferirlos).
La RRD – una dimensión
de los instrumentos de
COSUDE como estrategias
de cooperación y
solicitudes de entrada
o crédito
b) Instrumentos y criterios
Más concretamente, todos los aspectos de RRD deben integrarse en los siguientes instrumentos
de COSUDE:
– Las estrategias de cooperación y los procesos de planificación anual en los países de alto o
considerable riesgo de desastres (Anexo B).
– Solicitudes de entrada o crédito en los países de alto o considerable riesgo de desastres y/o
en actividades con pertinencia espacial (proyectos). A nivel de proyecto, la RRD está
integrada en la gestión del ciclo de proyecto (GCP) y para ello se cuenta con una
herramienta (Reducción del riesgo de desastres en el GCP).
– Estrategias temáticas y comunes pertinentes para los países con alto o considerable riesgo
de desastres.
La valoración del potencial de RRD de una estrategia, programa o proyecto puede ser realizada a través de la aplicación de una serie de criterios clave.
– ¿La actividad (estrategia, programa o proyecto) se encuentra en un país o región propensa
a los desastres?
– La actividad tiene pertinencia espacial (es decir, un impacto sobre el uso de la tierra)?
– ¿Es la actividad resiliente ante las amenazas?
– ¿La actividad contribuye a reducir el riesgo para las comunidades vulnerables y evita que
se empeoren los riesgos para otras (no hacer daño)?
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HACIA LA APLICACIÓN / Integración plena de la RRD
c) La construcción de capacidades en COSUDE
COSUDE coordina la orientación y las actividades de cooperación internacional de Suiza, en
general, y específicamente la reducción del riesgo de desastres. Por lo tanto COSUDE está
comprometida a garantizar que el personal de los programas de COSUDE cuente con las destrezas y herramientas técnicas sociales y procedimentales correctas para poner en práctica las
Directrices de la COSUDE para la RRD.
Lograr que los esfuerzos humanitarios y de desarrollo tengan resiliencia a los desastres e integrar la reducción de riesgos en el diseño de estrategias, programas y proyectos requiere de:
a) conciencia sobre riesgos, b) conocer las amenazas naturales y la vulnerabilidad existente,
c) contar con las competencias técnicas y temáticas y d) delegar responsabilidades a nivel local
(la descentralización).
Con el fin de cumplir estos requisitos, COSUDE ha establecido una comunidad propia de profesionales, la Red de RRD. Los elementos clave de la Red de RRD son:
– Puntos focales de RRD en las Oficinas de Cooperación en los países o regiones con un alto
o considerable riesgo de desastres (Anexo B).
– Puntos focales de RRD en la Cooperación Bilateral al Desarrollo (E) y en los Departamentos
Temáticos y de Recursos Técnicos en la Sede Central.
– Un coordinador de la Red de RRD temporalmente ubicado en el Departamento de
Ayuda Humanitaria de COSUDE. 2
– Una plataforma temática en internet (www.riskandsafetynet.ch).
La red de RRD de COSUDE
Con el fin de reducir una carga de trabajo innecesaria, la Red de RRD operará para la mayoría
de los casos directamente con los funcionarios responsables de país en los distintos departamentos en la Sede Central.
Las tareas principales de la Red de RRD son:
1) crear mayor conciencia de RRD en COSUDE,
2) intercambiar conocimientos sobre RRD al interior de COSUDE,
3) capacitar al personal de COSUDE en competencias relacionadas con RRD,
4) proporcionar asesoramiento sobre políticas y apoyo técnico en RRD,
5) facilitar consultas con expertos en RRD (internos y externos),3
6) apoyar la aplicación y el monitoreo de las Directrices de COSUDE de RRD,
7) perfeccionar o desarrollar herramientas.
COSUDE se ha comprometido también a incrementar el grado de concienciación de sus socios es decir, gobiernos, sociedad civil, comunidades y el sector privado, así como las organizaciones
internacionales y ONG’s - y de desarrollar la capacidad de éstos para integrar la reducción del
riesgo de desastres en su planificación y actividades.
2
La ubicación institucional del tema de RRD será examinada nuevamente al unificar las oficinas
sede de COSUDE en Berna y Koeniz.
3 Se enumera los socios temáticos principales (Suizos e internacionales) en el Anexo C.
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HACIA LA APLICACIÓN / Integración plena de la RRD
Las unidades operativas
y las oficinas de la
cooperación son las
responsables de la
integración de los riesgos
de desastres en los
procesos de planificación
de COSUDE
d) Responsabilidad y monitoreo
Las unidades operativas en la Sede de COSUDE (Divisiones) y las Oficinas de la Cooperación
Suiza tienen la responsabilidad primordial de integrar la reducción del riesgo de desastres en la
planificación y procesos operativos de COSUDE, donde corresponda. En consecuencia, las unidades operativas son responsables de cualquier pérdida sufrida en las inversiones de COSUDE
como resultado de las amenazas naturales por no cumplir con estas Directrices.
El monitoreo de la integración de la reducción del riesgo de desastres en los procesos de COSUDE está incorporado en los procesos estándar de monitoreo de los Departamentos. Si es
necesario, puede ser apoyado por o delegado a la Red de RRD.
Cuando los programas o proyectos de COSUDE se ven afectados por desastres, el Coordinador de la Red de RRD puede iniciar una evaluación con el fin de identificar las buenas prácticas
o las lecciones que se pueden aprender.
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HACIA LA APLICACIÓN / Actividades focalizadas de RRD
5.2. ACTIVIDADES FOCALIZADAS
DE RRD
a) Marco conceptual
COSUDE ayuda a sus socios - gobiernos, sociedad civil, comunidades, el sector privado y las
organizaciones internacionales y las organizaciones no gubernamentales - en los países propensos a desastres en la planificación y ejecución de actividades dirigidas a la reducción proactiva de los riesgos y de la vulnerabilidad de los pobres, principalmente a través del desarrollo
de la capacidad nacional y local para la gestión de dichos riesgos.
COSUDE sigue el marco conceptual de la gestión de riesgos definido en el Marco de Acción
de Hyogo. COSUDE busca eliminar o minimizar los efectos de los desastres naturales a través
de tres mecanismos dirigidos: la prevención, la respuesta y la recuperación como se muestra
en la siguiente figura. La prevención tiene el objetivo de reducir los riesgos existentes y evitar
la creación de otros nuevos. La respuesta tiene por objeto reducir el impacto de los desastres a
través de la ayuda de emergencia (rescate y supervivencia). La recuperación tiene como objetivo reducir las posibles pérdidas futuras con una táctica de recuperación adaptada que se basa
en el enfoque de „reconstruir mejor“ y en los esquemas de transferencia de riesgo.
Tres mecanismos dirigidos:
la prevención, respuesta y
recuperación
se
pa
ra
ón
nci
rar
ve
pa
ta
Pre
es
u
..
sp render para .
s
p
Ap cione
lec
Pre
Re
la .
..
Evento
Tomar medidas de . . .
Recuperación
Marco conceptual
Las contribuciones de COSUDE a la prevención, respuesta y recuperación pueden ser implementadas a través de la cooperación multilateral o de las organizaciones socias, a través de
la colaboración directa con los gobiernos socios o mediante la intervención directa del Departamento de Ayuda Humanitaria de COSUDE en las fases de respuesta y de recuperación.
COSUDE puede confiar en un gran número de instituciones competentes para el apoyo técnico
(véase el Anexo C).
La prevención y la recuperación pueden agruparse en medidas estructurales y no estructurales. Mediante las medidas estructurales se busca la (re) construcción para reducir o evitar los
posibles impactos de las amenazas; estas incluyen acciones de ingeniería y construcción de
estructuras e infraestructuras de protección resistentes a las amenazas. Las medidas no estructurales son las políticas, la toma de conciencia, el desarrollo de capacidades, el compromiso
público y las asociaciones público-privadas (incluido el seguro) que pueden reducir el riesgo y
los impactos asociados.
b) Prevención
Las actividades de prevención son compromisos de largo plazo y pueden tener dos componentes: la prevención y/o la preparación. Si bien las medidas de prevención tratan de evitar
o reducir al mínimo los desastres, la preparación está encaminada a garantizar una respuesta
eficaz a los desastres.
Prevención: la prevención y
la preparación
11
HACIA LA APLICACIÓN / Actividades focalizadas de RRD
Se apoya a los socios a través de la sensibilización y/o el desarrollo de capacidades (fortalecimiento de las instituciones, creación de redes, reformas de los sistemas, recursos humanos) en
las siguientes áreas:
1) Análisis del riesgo: determinación de la naturaleza y el alcance de los riesgos mediante
el análisis de las amenazas potenciales (el enfoque de multi-amenazas) y la evaluación de las
condiciones existentes de vulnerabilidad y de capacidad disponible para encarar situaciones
por la elaboración de un perfil de riesgo para el lugar, el área o el país considerado.
2) Valorización de riesgos y la definición de las metas de protección: la evaluación del riesgo
incluye la percepción de los riesgos, la ponderación de los riesgos “naturales“ frente a otros
riesgos tales como los riesgos a la salud o riesgos económicos y la voluntad de invertir en una
mayor seguridad. El proceso correspondiente es un dialogo sobre riesgos con todas las partes
interesadas, incluyendo la población local y las autoridades (cuestión de gobernabilidad).
3) Una eficaz reducción del riesgo de desastres encara la vulnerabilidad de las sociedades y
su capacidad para hacerles frente. Lo más importante son las estrategias de adaptación (por
ejemplo en relación al cambio climático), la gestión de los recursos naturales (que incluyen
la planificación del uso del suelo y ordenamiento territorial) y los sistemas de alerta temprana (incluidos los procedimientos de gestión de emergencias). La gestión de la información, la
educación y la formación son componentes necesarios de este tipo de procesos. Las medidas
estructurales incluyen medidas físicas de construcción para la reducción o la prevención de los
posibles impactos de amenazas y la reducción de la vulnerabilidad. Se debe desarrollar la
capacidad de recuperación y de planificación en los países de alto riesgo.
En COSUDE, la prevención es una responsabilidad conjunta de los Departamentos de Cooperación Bilateral (E y O) y del Departamento de Ayuda Humanitaria. Aunque la responsabilidad
primordial de la prevención recae en los Departamentos de Cooperación Bilateral (E y O) la
preparación corresponde al Departamento de Ayuda Humanitaria.
La respuesta: rescate,
socorro y rehabilitación
Ventana de oportunidad
para el cambio perdurable
12
c) Respuesta
COSUDE responde a los desastres naturales a través de la ayuda de emergencia (rescate y
supervivencia) con el fin de salvar vidas y satisfacer las necesidades básicas de las víctimas. El
Departamento de Ayuda Humanitaria de COSUDE ha creado equipos especializados de respuesta rápida (que incluye la Cadena de Salvamento Suiza) que se despliegan para la evaluación de las necesidades y la prestación de asistencia inmediata sobre el terreno para satisfacer
las necesidades básicas. Se reparan los daños lo antes posible y se toman medidas adicionales
para apoyar los esfuerzos civiles de auto ayuda y preparar el terreno para la recuperación.
Las acciones de respuesta incluyen el despliegue de especialistas para el rescate de víctimas, la
entrega de alimentos y suministros de ayuda (por ejemplo, ropa, mantas y tiendas de campaña),
el suministro de asistencia médica y contribuciones financieras a los organismos internacionales
y locales de ayuda humanitaria.
La respuesta a los desastres naturales no sólo es de importancia inmediata, también puede
tener un impacto a largo plazo. Los desastres generalmente proporcionan una ventana de
oportunidad para el cambio perdurable. Es ante desastres que se hace palpable la necesidad
de una gestión del riesgo y además se centra la atención de todos los niveles de la sociedad.
Estas situaciones ofrecen una oportunidad para mejorar la capacidad de una sociedad para
enfrentar mejor los riesgos y los desastres mediante la creación de oportunidades de desarrollo
que vayan más allá de la mera gestión de los riesgos. Esto puede dar lugar a cambios en la
gestión ambiental, el acceso a los recursos (tierra, agua, crédito) y en las estructuras de poder,
incluida la de género.
Con el fin de proporcionar una respuesta rápida y eficaz a los desastres naturales, COSUDE
presta especial atención al apoyo de coordinación eficiente entre las unidades de respuesta
HACIA LA APLICACIÓN / Actividades focalizadas de RRD
en la fase de socorro. COSUDE apoya firmemente a los organismos internacionales como el
Grupo Asesor Internacional en Búsqueda y Rescate (INSARAG), la Oficina de Coordinación
de Asuntos Humanitarios (OCHA) y la Federación Internacional de la Cruz Roja y de la Media
Luna Roja (IFRC).
Las cuestiones ambientales resultantes de un desastre (natural) son muy importantes y con frecuencia se descuidan durante las operaciones de respuesta y recuperación. COSUDE apoya
activamente la Unidad Conjunta del PNUMA/OCHA para el Medio Ambiente a través de sus
expertos (la unidad ABC del CSA) en el ámbito del manejo de residuos, productos químicos y
derrames de petróleo, agua y de otros tipos de degradación del medio ambiente.
Las cuestiones ambientales
después de un desastre
En COSUDE, la responsabilidad primordial para responder a los desastres naturales corresponde al Departamento de Ayuda Humanitaria.
d) Recuperación
Los esfuerzos para apoyar al gobierno y a las comunidades afectadas en el restablecimiento de
los medios de vida, la infraestructura y la gobernabilidad deben ser iniciados lo antes posible y,
de ser posible, durante la fase de socorro. La recuperación tiene tres dimensiones principales:
a) la reconstrucción o reemplazo de las estructuras físicas gravemente dañadas, incluido el medio ambiente natural, b) la restauración y re-revitalización de la economía y c) la restauración
de las estructuras institucionales y sociales. Son muy valiosos el conocimiento y las capacidades
locales por lo que deben ser tomadas en consideración.
Retorno a la normalidad:
la recuperación física,
económica y social
COSUDE apoya la introducción de medidas de reducción del riesgo de desastres durante la
fase de recuperación para reducir las posibles pérdidas futuras. Los esfuerzos de recuperación
deben evitar la creación de nuevos riesgos y el agravamiento de los ya existentes. Asimismo,
se debe tomar en cuenta las lecciones aprendidas de anteriores eventos. Se debe brindar una
protección especial ante futuros daños a infraestructuras tales como las escuelas, los hospitales
y las instalaciones de telecomunicaciones.
En COSUDE, la recuperación es una responsabilidad tanto del Departamento de Ayuda Humanitaria como de los Departamentos de Cooperación Bilateral (E y O). La asignación de tareas
depende del contexto de cada país. En los países en los que COSUDE no tiene ninguna estrategia de cooperación, las actividades de recuperación son responsabilidad del Departamento
de Ayuda Humanitaria. En los países donde COSUDE dispone de un programa bilateral para
el desarrollo, la asignación del trabajo debe ser establecida sobre la base de la complementariedad. En general, el Departamento de Ayuda Humanitaria es responsable de la fase de
recuperación temprana mientras que la recuperación a largo plazo y la fase de reconstrucción
son una responsabilidad compartida que se transfiere gradualmente a los Departamentos de
Cooperación Bilateral. Puesto que el contexto de cada país como los desastres que ocurren
son únicos, se requiere de distintas medidas de recuperación y no es posible crear una “receta“
para la asignación de tareas. Sin embargo, todos los esfuerzos de recuperación deben integrarse en actividades de cooperación al desarrollo. La transferencia de responsabilidades del
Departamento de Ayuda Humanitaria a los Departamentos de la Cooperación Bilateral debe
ser definida de común acuerdo y caso por caso.
No existe una
“receta” para la división
de funciones entre
la ayuda humanitaria y
el desarrollo bilateral
e) Monitoreo
El monitoreo de las actividades de RRD es parte del proceso normal de supervisión de los
departamentos de COSUDE. Si es necesario puede ser apoyado por o delegado a la Red de
RRD. Cuando los programas o proyectos de COSUDE se ven afectados por los desastres, el
Coordinador de la Red de RRD puede iniciar una evaluación con el fin de identificar las buenas
prácticas o lecciones que se pueda aprender.
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HACIA LA APLICACIÓN / Apoyo de COSUDE al sistema internacional de RRD
5.3. APOYO DE COSUDE AL SISTEMA
INTERNACIONAL DE RRD
a) Marco conceptual
COSUDE promueve una mejora de las normativas y del sistema operativo internacional de
RRD que apoya a nivel local, nacional y regional (trans-nacional) a instituciones para elevar los
niveles de capacidad en los países propensos a desastres en la adopción de medidas y toma de
decisiones para reducir el riesgo de desastres.
La reducción del riesgo de
desastres es un tema de
múltiples partes interesadas
La reducción del riesgo de desastres es un tema de múltiples partes interesadas. Son cruciales
los esfuerzos coordinados en los planos mundial y regional (trans-nacional) para lograr una
eficaz reducción de los riesgos. La gestión de los desastres naturales ha sido tradicionalmente
una preocupación de las instituciones humanitarias tales como la Oficina de Coordinación de
Asuntos Humanitarios (OCHA) y la Federación Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna
Roja (IFRC). Más recientemente, las agencias de desarrollo como el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Mundial han identificado la RRD como un área
prioritaria. En 1999 la Asamblea General de las Naciones Unidas creó la Estrategia Internacional
para la Reducción de los Desastres (EIRD) para fomentar y coordinar las actividades de la RRD
a nivel mundial. Sin embargo, la integración más sistemática de la RRD en la planificación del
desarrollo sigue siendo un desafío en todos los niveles.
b) Las actividades
COSUDE contribuye al fortalecimiento del sistema internacional de RRD:
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Nivel normativo
1) A nivel normativo: mediante la promoción de la RRD en los foros multilaterales, por ejemplo,
en el Consejo Económico y Social (ECOSOC), la Asamblea General de la ONU y la Comisión
sobre el Desarrollo Sostenible (CDS).
Nivel operativo
2) A nivel operativo: cooperando con las principales organizaciones de desarrollo a nivel mundial, por ejemplo, las Instituciones Financieras Internacionales (IFI’s), las organizaciones de las
Naciones Unidas y las instituciones regionales para promover los programas de la RRD y hacer
que las actividades y procesos de desarrollo tengan resiliencia a los desastres, en particular
mediante la integración de la RRD en los documentos de Estrategias para la Reducción de la
Pobreza, las Evaluaciones Conjuntas del País y el Marco de Asistencia de Naciones Unidas para
el Desarrollo (UNDAF’s) en los países propensos a desastres.
Nivel institucional
3) A nivel institucional: mediante el fortalecimiento del sistema internacional mediante la promoción de iniciativas de la RRD y los mecanismos de coordinación y, apoyando, en particular, al
centro mundial de la RRD con la Secretaría General de la EIRD (Estrategia Internacional para
la Reducción de Desastres) en Ginebra, la Oficina del PNUD para Prevención de Crisis y Recuperación (PNUD / BCPR) y la Federación Internacional de la Cruz Roja y las Sociedades de la
Media Luna Roja (IFRC). Entre los otros socios clave multilaterales se encuentran la Oficina de
Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA), el Banco Mundial y el Consorcio ProVention.
Convenciones
Internacionales
4) A nivel de las convenciones internacionales: al vincular y promover la RRD en la aplicación
de los convenios internacionales sobre el medio ambiente y otros marcos y mecanismos, en
particular, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)
y la Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación (CNULD).
Agencias de Cooperación
Bilateral
5) Con las agencias donantes de ayuda bilateral: promoviendo la integración plena de la RRD
en sus actividades.
HACIA LA APLICACIÓN / Apoyo de COSUDE al sistema internacional de RRD
6) A nivel interno: mediante la revisión de las estrategias institucionales de COSUDE para sus
socios multilaterales y el fortalecimiento de los componentes de la RRD donde sea apropiado.
Nivel interno
En COSUDE, la responsabilidad para el apoyo al sistema internacional de RRD es compartida
por el Departamento Multilateral y de Políticas de Desarrollo y el Departamento de Ayuda
Humanitaria, siendo este último el principal responsable para el fortalecimiento del sistema de
la EIRD y el diálogo con las organizaciones activas en el ámbito de la RRD, mientras que el
primero busca garantizar la integración de la RRD en las agendas más amplios de desarrollo,
el debate sobre los objetivos de desarrollo del milenio y el trabajo de las agencias multilaterales de desarrollo en todos los niveles adecuados ( “la integración plena“ de la RRD). A nivel
operativo, los Departamentos de la Cooperación Bilateral son responsables específicamente de
los proyectos multi-bilaterales.
c) Monitoreo
El monitoreo del apoyo de COSUDE al sistema internacional de RRD es un componente del
proceso estándar de supervisión de los Departamentos de COSUDE, específicamente H y PM.
Si es necesario, puede ser apoyado por el o delegado a la Red de RRD.
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AnexO A / El plan de acción
PLAN DE ACCIÓN: LA APLICACIÓN
DE LAS DIRECTRICES DE COSUDE
SOBRE REDUCCIÓN DEL RIESGO DE
DESASTRES
Proceso
La Directrices de COSUDE sobre la reducción del riesgo de desastres se establecieron en 2006
y fueron aprobadas por la Dirección de COSUDE el 18 de febrero de 2007. El plan de implementación, que fue aprobado el 31 de agosto de 2007, establece una fase piloto hasta finales
de 2009, designa a ocho países piloto, a saber: Bangladesh, Mongolia, Tayikistán, Georgia,
Malí, Tanzania, Nicaragua y Perú, y no cuenta con un sistema específico de monitoreo a nivel
de los programas; el monitoreo y la evaluación de la implementación se llevarán a cabo mediante los procesos normales de control.
Los principales temas cubiertos por las Directrices
Las Directrices muestran cómo COSUDE contribuye a los esfuerzos mundiales para reducir
sustancialmente las pérdidas por desastres. El enfoque de COSUDE se basa en tres estrategias
para reducir los riesgos actuales, evitar un mayor incremento de los riesgos y adaptarse a un
entorno de riesgos cambiantes:
– Integración plena selectiva de la RRD: en los países de alto o considerable riesgo de
desastres y donde se está implementando proyectos con pertinencia espacial.
– Actividades dirigidas de RRD: ayudar a los países socios o las comunidades a elevar su
resiliencia a los desastres naturales.
– Prestando apoyo al sistema internacional de RRD.
16
AnexO A / El plan de acción
La implementación en la Oficinas de Cooperación de los países piloto
– Integración de la RRD en la Estrategia de Cooperación y en el proceso de planificación
anual (a partir del otoño de 2007)
– encarar los riesgos derivados de amenazas naturales en las zonas del programa,
– identificar las actividades en curso que podrían estar en riesgo por amenazas naturales,
– la designación de un punto focal.
– Integración de la RRD en una nueva entrada y solicitud de crédito (a partir de otoño de
2007) si la actividad tiene una clara pertinencia espacial. La herramienta de Gestión del
Ciclo de Proyecto (GCP) sirve como guía para la óptima integración de los elementos de la
RRD en la gestión del ciclo de proyectos.
– Designación de un punto focal: el punto focal es de preferencia un oficial de programa
para RRD o temas conexos (por ejemplo, agua y saneamiento, agricultura o forestal,
recursos naturales, protección y seguridad, etc.). El volumen de trabajo para el punto focal
para la RRD es de alrededor del 20 por ciento.
– El punto focal forma parte de la Red de RRD de COSUDE (comunidad de expertos).
A través de esta red (www.riskandsafetynet.ch) el/la funcionario(a) puede intercambiar
información y conocimientos, solicitar la asistencia del equipo RRD o (el Depto. H) y
compartir su experiencia.
– Se pide al punto focal la
– revisión sistemática de las actividades de COSUDE que tengan pertinencia espacial para
la potencial reducción del riesgo de desastres,
– sensibilizar al personal de la Oficina de Cooperación sobre la RRD,
– coordinar los aspectos de la RRD y contribuir a la gestión de conocimientos (la Red de
RRD),
– tomar cursos de capacitación (integración plena de la RRD y otros cursos pertinentes
sobre RRD en la región).
– El monitoreo de la integración de los aspectos de la RRD en los procesos de COSUDE está
incluido en el proceso ordinario de monitoreo de los departamentos pertinentes.
Pertinencia
COSUDE considera que la gestión del riesgo de desastres es una inversión rentable en el desarrollo sostenible que protege los avances en el desarrollo del fracaso en tiempos de crisis.
El esfuerzo adicional es mínimo en comparación con los logros alcanzados en términos de
seguridad.
Las unidades operativas (sede y campo) son los principales responsables de la integración plena
de la RRD en la planificación y los procesos operacionales en caso necesario. En consecuencia, las unidades operativas son responsables por las pérdidas sufridas por las inversiones de
COSUDE como resultado de amenazas naturales debidas al incumplimiento de las presentes
Directrices.
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de países y regiones prioritarios de COSUDE
Documento no vinculante, 28.12.2006
Cooperación al Desarrollo
Cooperación con Europa
del Este y la
Mancomunidad de Estado
Independientes (CIS)
Ayuda Humanitaria
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País Prioritario
Benín
Burkina Faso
Mali
Níger
Chad
Mozambique
Tanzania
Bolivia
Perú
Nicaragua / Centro América
Bangladesh
Bután
India
Nepal
Pakistán
Vietnam / Mekong
Programas Especiales
Ribera Occidental y Gaza
Sud de Africa
Ruanda
Madagascar
Cuba
Corea del Norte
Mongolia
Afganistán
Países Prioritarios y
Regiones
Albania
Bosnia y Herzegovina
Serbia y Montenegro
Macedonia
Ucrania
El sud del Cáucaso
(Armenia, Azerbaiyán
Georgia)
Asia Central
(Tayikistán, Kirguistán,
Uzbekistán)
Programas Especiales
Federación Rusa / Norte
Cáucaso
Moldova
Kosovo
Sierra Leona
Los Grandes Lagos
(incl. el este del Congo)
Sudán
El Cáucaso
El Oriente Medio
Región del tsunami asiático
Región del terremoto de Pakistán
La clasificación de los países y regiones prioritarias
para COSUDE se completará hacia el final de la fase piloto de aplicación (2007 - 2009).
El borrador de la lista será distribuido a mediados de junio de 2009.
Clasificación de
riesgo de desastres
Riesgo Elevado
RRD y punto focal
obligatorios
Riesgo Considerable
RRD obligatorio; punto focal
altamente aconsejable
Riesgo Moderado
RRD a demanda;
punto focal aconsejable
Riesgo Bajo
RRD a demanda;
punto focal no necesario
AnexO B / La clasificación de riesgo de desastres de los países y regiones prioritarias
Clasificación basada en:
Índice de Riesgo de Desastres (PNUD), Lugares altamente vulnerables (Banco Mundial), IDH, Mapa de Amenazas
Mundiales (Munich Re), propia experiencia
AnexO C / Los principales socios temáticos en RRD
PRINCIPALES SOCIOS TEMÁTICOS
EN EL CAMPO DE LA REDUCCIÓN
DEL RIESGO DE DESASTRES
Socios Suizos (administración, instituciones científicas, sector privado)
EDA (Departamento Federal de Asuntos Exteriores)
Las divisiones políticas I - V
Planificación estratégica
PLANAT, Plataforma de Amenazas Naturales: perfil estratégico: www.naturgefahren.ch
BAFU, la Oficina Federal para el Medio Ambiente: amenazas en general, temas de riesgo
y de seguridad: www.bafu.admin.ch/naturgefahren
Evaluación de amenazas, monitoreo
ETH / EPFL (diversos institutos): amenazas específicas, aspectos concretos,
www.ethz.ch, www.epfl.ch
WSL (Birmensdorf/Davos): amenazas de montaña: avalanchas, www.wsl.ch
Universidad de Zúrich, Geografía: temas del impacto del cambio climático en las zonas
de alta montaña, www.geo.unizh.ch/phys
SED (Servicio Sismológico Suizo): monitoreo sismológico, www.seismo.ethz.ch
Valoración de riesgo; evaluación de riesgo
ETH: Riesgo y Seguridad en la Ingeniería Civil www.ibk.ethz.ch/fa/
Fundación Diálogo de Riesgo, www.risiko-dialog.ch
Universidad de Lausanne, Instituto de Geomática y Análisis de Riesgo, www.unil.ch/igar
Universidad de Berna, Geografía, AGNAT: procedimientos conceptuales,
www.naturgefahren.ch
Prevención, Respuesta, Recuperación
BAFU, Oficina Federal para el Medio Ambiente:(bosque, agua, geología, sismos),
www.bafu.admin.ch/naturgefahren
SECO, Secretaria de estado para asuntos económicos, agua, medio ambiente, clima,
www.seco.admin.ch
VBS, Departamento Federal de Defensa, Protección de la población y deportes: Ayuda
inmediata del ejército: www.vtg.admin.ch/internet/groupgst/de/home/operationen.html
BABS, Oficina Federal para la protección de la población, www.babs.admin.ch
IRV, Asociación intercantonal de reaseguro, www.kgvonline.ch/
Swiss Re, www.swissre.com
Educación y recursos humanos
FAN, Fachleute Naturgefahren Schweiz, www.fan-info.ch
CERG, Centre d’Etude des Risques Géologiques, University of Geneva,
www.unige.ch/sciences/terre/mineral/CERG
Socios Internacionales
EIRD, La Estrategia Internacional para Reducción de Desastres,
www.eird.org y www.preventionweb.net
PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Oficina de Prevención de Crisis
y Recuperación, BCPR, www.undp.org/cpr/index.shtml
IFRC, Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja,
www.ifrc.org/sp/what/disasters/
OCHA, Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios,
http://ochaonline.un.org
Consorcio ProVention, www.proventionconsortium.org
El Grupo del Banco Mundial, www.worldbank.org/hazards
ADRC, Centro Asiático de Reducción de Desastres, Kobe, www.adrc.or.jp
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AnexO D / Bibliografía adicional
BIBLIOGRAFÍA ADICIONAL
BHRC 2003: An Operational Framework for Mainstreaming Disaster Risk Reduction
http://www.benfieldhrc.org/disaster_studies/working_papers/pdfs/workingpaper8.pdf
DFID 2006: Reducing the Risk of Disasters – Helping to Achieve Sustainable Poverty Reduction
in a Vulnerable World: A DFID policy paper
http://www.dfid.gov.uk/pubs/files/disaster-risk-reduction-policy.pdf
ECHO 2003: Disaster Preparedness and Prevention (DPP):
State of play and strategic orientations for EC policy. Working Paper
http://ec.europa.eu/echo/pdf_files/dipecho/dpp_paper.pdf
IEG 2006: Hazards of Nature, Risks to Development.
An IEG Evaluation of World Bank Assistance for Natural Disasters
http://www.worldbank.org/ieg/naturaldisasters
IFRC 2005: World Disasters Report 2005: Focus on information in disasters.
http://www.ifrc.org/publicat/wdr2005/index.asp
ISDR, 2007: Words into action: implementing the Hyogo Framework for Action.
www.preventionweb.net/english/professional/publications/v.php?id=594
GTZ 2005: Linking Poverty Reduction and Disaster Risk Management
http://www.zeneb.uni-bayreuth.de/index.php?option=com_content&task=view&lang=en&id=20
Munich Re 2006: Topics Geo – Annual review: Natural catastrophes 2006
http://www.munichre.com
ProVention Consortium, 2007: Tools for Mainstreaming Disaster Risk Reduction: Guidance Notes
for Development Organisations
http://proventionconsortium.org/themes/default/pdfs/tools_for_mainstreaming_DRR.pdf
UNDP 2004: Reducing Disaster Risk - A Challenge for Development. A global Report.
http://www.undp.org/bcpr/we_do/global_report_disaster.shtml
UNISDR 2005: Hyogo Framework for Action (HFA)
http://www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm
World Bank, 2006: Mainstreaming Hazard Risk Management into Rural Projects
http://siteresources.worldbank.org/INTDISMGMT/Resources/rural2.pdf
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AnexO E / Terminología básica sobre RRD
Terminología: Términos
básicos en la rRD
Fuente: EIRD/ONU, 2004
Evento físico, potencialmente perjudicial, fenómeno o actividad humana que puede causar la
muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económicos o degradación ambiental.
Las amenazas pueden incluir condiciones latentes que podrían representar amenazas futuras
y que pueden tener distintos orígenes: natural (geológicas, hidrometeorológicas y biológicas)
o que obedecen a procesos humanos (degradación ambiental y amenazas tecnológicas). Las
amenazas pueden ser únicas, secuenciales o combinadas en su origen y efectos. Cada amenaza se caracteriza por su ubicación, intensidad, frecuencia y probabilidad.
Amenaza
El clima en un lugar o región se altera si durante un período extenso de tiempo (por lo general
décadas o más) se produce un cambio significativo en las mediciones promedio o variabilidad
del clima en ese lugar o región.
Los cambios en el clima pueden ser debidos a procesos naturales o antropogénicos persistentes
que influyen en la atmósfera o en el uso de la tierra. Nótese que la definición de cambio climático usada en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático es más
restringida puesto que incluye solamente aquellos cambios atribuibles directa o indirectamente
a la actividad humana.
Cambio climático
Medios por los cuales la población u organizaciones usan habilidades y recursos disponibles
para enfrentar consecuencias adversas que pueden conducir a un desastre.
En general, esto implica la gestión de los recursos, tanto en períodos normales como durante
tiempos de crisis o condiciones adversas. El fortalecimiento de las capacidades de afrontamiento por lo general genera resiliencia para hacer frente a los efectos de amenazas naturales y
antropogénicas.
Capacidad de
afrontamiento
Proceso de información a la población en general, tendente a incrementar los niveles de conciencia de la misa respecto a riesgos potenciales y sobre acciones a tomar para reducir su
exposición a las amenazas. Esto es particularmente importante para funcionarios públicos en
el desarrollo de sus responsabilidades con el propósito de salvar vidas y propiedades en caso
de desastre.
Las actividades de concienciación pública promueven cambios de comportamiento que conducen a una cultura de reducción del riesgo. Esto implica información pública, difusión, educación,
emisiones radiales o televisivas y el uso de medios impresos, así como el establecimiento de
centros, redes de información y acciones comunitarias participativas.
Concientización pública
Interrupción seria del funcionamiento de una comunidad o sociedad que causa pérdidas
humanas, y/o importantes pérdidas materiales, económicas o ambientales; que exceden la
capacidad de la comunidad o sociedad afectada para hacer frente a la situación utilizando
sus propios recursos.
Un desastre es el resultado del proceso de acumulación del riesgo. Resulta de la combinación
de amenazas, condiciones de vulnerabilidad e insuficiente capacidad o medidas para reducir
las consecuencias negativas y potenciales del riesgo.
Desastre
21
AnexO E / Terminología básica sobre RRD
22
Evaluación / análisis de
riesgos
Metodología para determinar la naturaleza y el grado de riesgo a través del análisis de
amenazas potenciales y evaluación de condiciones existentes de vulnerabilidad que pudieran
representar una amenaza potencial o daño a la población, propiedades, medios de subsistencia y el ambiente del cual dependen.
El proceso de evaluación de riesgos se basa en una revisión tanto de las características técnicas de amenazas, a saber: su ubicación, magnitud o intensidad, frecuencia y probabilidad; así
como del análisis de las dimensiones físicas, sociales, económicas y ambientales de la vulnerabilidad y exposición. Se debe dar especial consideración a la capacidad de enfrentar los diferentes escenarios de riesgo y medidas para reducir sus impactos.
Gestión de emergencias
Organización y gestión de recursos y responsabilidades para el manejo de todos los aspectos
de las emergencias, en particular preparación, respuesta y rehabilitación.
La gestión de emergencias incluye planes, estructuras y acuerdos que permitan comprometer
los esfuerzos del gobierno, de entidades voluntarias y privadas de manera coordinada y comprensiva para responder a todas las necesidades asociadas con una emergencia. El concepto
gestión de emergencias es también conocido como “gestión del desastre”.
Medidas estructurales /
no estructurales
Las medidas estructurales tratan de medidas de ingeniería y de construcción tales como protección o refuerzo de estructuras e infraestructuras para reducir o evitar el posible impacto de
amenazas.
Las medidas no estructurales se refieren a políticas, concienciación, desarrollo del conocimiento,
compromiso público y métodos o prácticas operativas, incluyendo mecanismos participativos y
suministro de información, que puedan reducir el riesgo y el consecuente impacto.
Mitigación
Medidas estructurales y no estructurales emprendidas para limitar el impacto adverso de las
amenazas naturales, la degradación ambiental y la amenazas tecnológicas.
Preparación
Actividades y medidas tomadas anticipadamente para asegurar una respuesta eficaz ante el
impacto de amenazas, incluyendo la emisión oportuna y efectiva de sistemas de alertas temprana y la evaluación temporal de población y propiedades del área amenazada.
Prevención
Actividades tendentes a evitar el impacto adverso de amenazas, reduciendo la vulnerabilidad,
fortaleciendo capacidades y medios empleados para minimizar los desastres ambientales, tecnológicos y biológicos relacionados con dichas amenazas.
Dependiendo de la viabilidad social y técnica y de consideraciones costo/beneficio, la inversión
en medidas preventivas se justifica en áreas afectadas frecuentemente por desastres. En este
contexto, la concienciación y educación pública relacionadas con la reducción del riesgo de
desastres contribuyen a cambiar la actitud y los comportamientos sociales, así como a promover una “cultura de prevención”.
Recuperación
Decisiones y acciones tomadas luego de un desastre con el objeto de restaurar y mejorar las
condiciones de vida de la comunidad afectada, mientras se promueven y facilitan a su vez los
cambios necesarios para la reducción de desastres.
La recuperación (rehabilitación y reconstrucción) es una oportunidad para desarrollar y aplicar
medidas para reducir el riesgo de desastres.
AnexO E / Terminología básica sobre RRD
Marco conceptual de elementos que tienen la función de minimizar vulnerabilidades y el riesgo de desastres en una sociedad, para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación)
el impacto adversos de amenazas, dentro del amplio contexto del desarrollo sostenible.
El marco conceptual referente a la reducción del riesgo de desastres se compone de los siguientes campos de acción, según descritos en la publicación de la EIRD de 2002, „Vivir con el riesgo: informe mundial sobre iniciativas de reducción de desastres, un repaso mundial de iniciativas de reducción de desastres „, tomo I página 15:
– Evaluación del riesgo, incluyendo análisis de la vulnerabilidad, así como análisis y monitoreo de las amenazas;
– Concientización para modificar el comportamiento;
– Desarrollo del conocimiento, incluyendo información, educación, capacitación e investigación;
– Compromiso público y estructuras institucionales, incluyendo organización, política, legislación y acción comunitaria;
– Aplicación de medidas de reducción del riesgo incluyendo gestión ambiental, ordenamiento territorial y urbano, protección de servicios vitales, aplicación de la ciencia y la tecnología, formación de redes y alianzas, e instrumentos financieros;
– Sistemas de detección y alerta temprana incluyendo pronósticos, difusión de alertas, medidas de preparación y capacidades de reacción.
Reducción del riesgo de
desastres (reducción de
desastres)
Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad, potencialmente expuesta a amenazas, a
adaptarse a una situación adversa, resistiendo o cambiando, con el fin de alcanzar y mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Se determina por el grado en el cual
el sistema social es capaz de auto-organizarse para incrementar su capacidad de aprendizaje
sobre desastres pasados, con el fin de lograr una mayor protección futura y mejorar las medidas de reducción del riesgo de desastres.
Resiliencia / resiliente
Probabilidad de consecuencias perjudiciales o pérdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsistencia, interrupción de actividad económica o deterioro ambiental) resultado de interacciones entre amenazas naturales o antropogénicas y condiciones de vulnerabilidad.
Convencionalmente el riesgo es expresado por la función Riesgo = Amenazas x Vulnerabilidad. Algunas disciplinas también incluyen el concepto de exposición o valoración de los objetos
expuestos para referirse principalmente a los aspectos físicos de la vulnerabilidad.
Más allá de expresar una posibilidad de daño físico, es crucial reconocer que los riesgos pueden ser inherentes, aparecen o existen dentro de sistemas sociales. Igualmente es importante
considerar los contextos sociales en los cuales los riesgos ocurren; por consiguiente, la población no necesariamente comparte las mismas percepciones sobre el riesgo y sus causas subyacentes.
Riesgo
Nivel de pérdidas, que una sociedad o comunidad considera aceptable, dadas sus existentes
condiciones sociales, económicas, políticas, culturales, técnicas y ambientales.
En términos de ingeniería, el concepto de riesgo aceptable se usa también para definir medidas
estructurales y / o no estructurales, implementadas a fin de reducir posibles daños sin que la
población y propiedades sean afectadas, de acuerdo a códigos o “prácticas aceptadas”, basados, entre otras variables, en una probabilidad conocida sobre la ocurrencia de una determinada amenaza.
Riesgo aceptable
Provisión de ayuda o intervención durante o inmediatamente después de un desastre, que
tiende a preservar la vida y cubrir las necesidades básicas de subsistencia de la población
afectada. Cubre un ámbito temporal inmediato, a corto plazo o prolongado.
Socorro / respuesta
Condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos y ambientales,
que aumentan la susceptibilidad y exposición de una comunidad al impacto de amenazas.
Respecto a factores positivos que aumentan la habilidad de las personas o comunidad para
hacerle frente con eficacia a las amenazas, véase la definición de capacidad.
Vulnerabilidad
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