dividir para reinar: centralismo, regionalización en crisis y un nuevo

DIVIDIR PARA REINAR: CENTRALISMO, REGIONALIZACIÓN EN
CRISIS Y UN NUEVO MODELO DE ESTADO PARA CHILE.
Ramón Mayorga McDonald1
CONTENIDO
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
GENERALIDADES
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL CENTRALISMO EN CHILE
REGIONALIZACIÓN: NOCIONES, DIAGNÓSTICO Y ALGUNOS DESAFÍOS PENDIENTES
ESTADO FEDERAL: EXPERIENCIA Y FACTIBILIDAD EN CHILE
ESTADO REGIONAL: DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA
CONCLUSIÓN
GENERALIDADES
Gobernar vastos territorios distantes entre sí siempre ha sido un asunto problemático
para antiguos imperios, potencias colonialistas, y también para las democracias
contemporáneas. El gobernante por muy poderoso que sea, es primero que todo un ser
humano, y como tal dista de ser omnipresente como exigiría gobernar de manera justa
y eficaz.
Muy por el contrario, esto no debe haber sido inconveniente en la ciudad-estado griega,
o en los feudos medievales, ya que el ámbito en que se desarrollaba la actividad del
Estado pre-moderno era reducido espacialmente. Sin embargo, con el surgimiento del
Estado moderno y la génesis de las primeras comunidades políticas jurídicamente
organizadas pasó a ser una cuestión pública de primera importancia.
En las monarquías absolutistas la respuesta a este dilema era fácil: un Estado
fuertemente centralizador, donde la figura omnipotente del monarca podía gobernar
1
Estudiante de Derecho y Ayudante de Derecho Constitucional (desde 2009 a la fecha). Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Austral de Chile.
1
todos los territorios que quisiera. El Jefe del Estado derivaba su poder de un ser
supremo, y como tal no podía cometer errores y no era responsable, por lo que no se
dudaba sobre sus capacidades a la hora de decidir sobre asuntos varios distribuidos a lo
largo de reino. Además, la ciudad en que el monarca tuviere su residencia se volvía el
centro neurálgico de todas las actividades de la monarquía; y todo el resto de las
ciudades, pueblos y comarcas pasaban a segundo plano.
Con las revoluciones de finales del s. XVIII (francesa y norte-americana) el panorama
cambió drásticamente. Coincidieron ambos episodios históricos en desmarcarse del
absolutismo y de la monarquía, pero a su vez tomaron caminos distintos sobre cómo
organizar políticamente sus territorios. Surgen así los modelos de Estado Unitario y
Federal.
En Francia se establece como lo conocemos hoy el modelo de Estado Unitario. Se trata
de aquel que posee un solo centro de impulsión política y un conjunto único de
instituciones de gobierno. No existe un reparto de potestades entre la persona jurídica
estatal y otras personas jurídicas de índole territorial. El fundamento revolucionario para
adoptar este modelo fue su mayor coherencia con la igualdad ante la ley, principio
rector de ese movimiento social. Se trataría de un sistema más igualitario, al aplicarse
un único sistema jurídico a toda la población por igual, sin distinción alguna de clase
social, origen, raza, religión, y por supuesto tampoco del lugar de la república en que
viviere y desarrollare sus actividades cotidianas.
Por su parte la Revolución Norte-americana que concluyó con la independencia de las
trece colonias británicas formando los Estados Unidos de América, originó un modelo
territorial distinto: el Federal. Estos son aquellos Estados políticamente plurales, en que
no existe un único centro de poder, sino que se trata de un Estado compuesto por
unidades estatales que constituyen la federación a través de un pacto. De hecho
etimológicamente la palabra federalismo proviene del latín foedus (pacto o alianza). Se
entendió que para comunidades que habían tenido orígenes separados pero que
2
mantenían ciertos vínculos en común era mejor conservar la mayor parte de su
soberanía, aunque delegando parte de ella en una persona jurídica estatal distinta que
se encargare de ciertos asuntos como la defensa y las relaciones exteriores: el gobierno
federal.
Luego en la historia, surgió un modelo intermedio de organización territorial del poder:
el Estado Regional. Este, en ocasiones llamado autonómico, busca compatibilizar por
una parte la idea de unidad con la de autonomía y descentralización. Lo que lo aleja del
modelo unitario es que se trata de un Estado descentralizado políticamente, y no sólo
administrativamente. Las diversas funciones del Estado se desdoblan presentándose en
cada una de las entidades territoriales (llámense regiones o de otro modo).
Chile es un Estado Unitario, fundamentalmente desconcentrado administrativamente,
aunque en teoría también descentralizado territorial y funcionalmente; más la
descentralización se queda en lo administrativo y no llega a lo político, legislativo ni
judicial.
¿Cómo podemos diagnosticar nuestro actual modelo de división territorial del poder?
Una forma sencilla y fácil de aprehender es hacerlo mediante un aforismo. Un aforismo
es una declaración concisa que expresa sucinta y coherentemente un principio o idea,
ilustrando ciertas situaciones basadas en la experiencia. En un comienzo fueron usados
fundamentalmente en las ciencias naturales, y con el tiempo también llegaron a la
ciencia política y jurídica.
“Dividir para reinar” (o Divide ut regnes) es una sentencia que si bien tiene
antecedentes desde la actividad del Senado romano, ha sido acuñada como tal por el
célebre Nicolás Maquiavelo en varias de sus obras2. La traemos a colación porque
representa fielmente cómo el Leviatán chileno se las ingenia para gobernar territorios
2
Fundamentalmente en lo referido al Libro VI de su obra Dell'arte della guerra, donde queda claro que
todo su trabajo se apoya y fundamenta en las instituciones del antiguo imperio romano.
3
tan distantes, y también cómo debería hacerlo. Esto que el ser y el deber ser estén
conjugados en el mismo adagio puede parecernos extraño, pero deja de serlo cuando
consideramos que existen varios sentidos en los cuales podemos entenderlo.
Si leemos su espíritu y su letra podemos llegar a nociones divergentes. Analizarlo
literalmente, nos lleva a entender que explica el modo correcto de gobernar una nación,
o cualquier asunto; y esto es evitar la concentración del poder en pocas manos, yendo a
la dirección contraria de un Estado fuertemente centralizado. Dividir el poder, delegarlo,
es esencial para reinar. Una especie de sinónimo a contrario sensu del refrán popular
“quien mucho abarca, poco aprieta”.
Por otro lado, el espíritu de la frase, que fue con el que fue usada por Maquiavelo en
sus obras, como buen consejo para un príncipe gobernante fue otro. En efecto, significa
fundamentalmente la conveniencia para potencias colonialistas de dispersar a la
población de los territorios dominados, para así someterlos fácilmente por su debilidad.
Ambos sentidos reflejan al Chile de hoy. La regionalización implicó un “dividir para
reinar”, al fragmentar al país en fracciones de territorio carentes de relevancia política, y
de poder alguno. La regionalización acabó siendo una buena herramienta para someter
políticamente a las regiones al gobierno central, sin mayores elementos para decidir sus
propios destinos, debido a su debilidad de origen. Pero esto se aleja mucho del otro
sentido que se ha otorgado a viejo adagio usado por Maquiavelo; para gobernar
justamente hay que delegar el poder concentrado originalmente en las distintas
unidades territoriales, para así alcanzar un desarrollo armónico entre las distintas partes
del territorio. Si se quiere reinar, hay que dividir el poder con que se ejercen las
funciones, y descentralizar política y administrativamente el país.
Es esto lo que precisamente busca un amplio grupo de movimientos políticos y sociales,
y millones de chilenos. Desde hace muchos años, aunque con mayor énfasis en el
último tiempo hemos sido testigos de una serie de manifestaciones ciudadanas que
4
trascienden más allá de las divisiones políticas, y buscan poner en la palestra el asunto
del centralismo en Chile y la falta de oportunidades que presentan las regiones en
comparación a la capital. Esta falta de oportunidades se manifiesta muchas veces en un
trato desventajado de parte del gobierno central, que se manifiesta en un sinnúmero de
expresiones. Ocurrió así en Magallanes, Calama, Aysén, Arica, Chiloé y muchos lugares
más en la última década. El paradigma centralista que impregna toda nuestra historia
republicana, y el modelo regionalizador impulsado tras el golpe de Estado se encuentran
en crisis. Cada vez carecen de mayor legitimidad democrática.
¿El principal fundamento de esta crisis? Vivimos en una larga y angosta faja de tierra en
que los paisajes y costumbres son variados. Aunque nuestra Constitución ni nuestra
clase política lo reconozca somos una nación multicultural. Para esto debemos hacer un
par de nociones teóricas al respecto.
La Organización de Naciones Unidas tiene ciento noventa y dos Estados afiliados. Sin
embargo el número de pueblos, naciones o grupos etno-lingüísticos supera con creces
los seis mil. Este desfase indica que cada Estado acoge a su vez a un número
indeterminado de grupos étnicos o culturales. La homogeneidad cultural no existe.
Estado es un concepto jurídico, la comunidad política jurídicamente organizada. En tanto
los conceptos de pueblo y nación son ideas sociológicas. Pero, ¿qué diferencia a un
pueblo de una nación? Ambas son colectividades vinculadas por lazos étnicos o
culturales, pero en segundo caso son aquellas colectividades que adquieren conciencia
política o nacional. Tienen conciencia de su potencial político como nación,
especialmente en ejercer el derecho a la libre determinación, lo que no sucede con los
pueblos3.
3
Un análisis más detallado de estas nociones conceptuales, se realiza en el estudio de Rodolfo
Stavenhagen, “la cuestión étnica”.
5
Ello nos lleva a concluir que el ideal de Estado-Nación es un concepto equívoco y ficticio.
Podríamos decir que no hay Estados formados por una sola nación salvo contadas
excepciones (como ocurre con Islandia o Portugal). Chile no es un Estado-Nación como
se pretende, y se ha pretendido históricamente. A lo largo y ancho de la larga y angosta
faja de tierra sobre la cual tiene competencia territorial, el Estado chileno acoge a un
número importante de comunidades étnicas o culturales. Los pueblos originarios son un
buen ejemplo de aquello, considerando a mapuches (pehuenches, lafkenches, huilliches,
picunches), rapa nui, aymará, y los pueblos de los canales australes; sin considerar un
número importante de etnias desaparecidas. En ciertas zonas de Chile también hay
grupos no étnicos que presentan una identidad marcada: los chilotes, magallánicos,
aiseninos o los habitantes del norte minero son otro ejemplo de aquello.
En este trabajo buscaremos realizar un diagnóstico crítico del actual régimen de división
político-administrativo nacional, analizando sus antecedentes, sus principales falencias y
un par de alternativas de solución a los problemas derivados de él desde la vereda de la
teoría política y las formas de Estado.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL CENTRALISMO EN CHILE
El Ethos fundacional del Estado de Chile suele identificarse con el Cabildo Abierto de
Santiago del 18 de septiembre de 1810, y con el proceso que se desarrolló los años
siguientes, desembocando en la Declaración de Independencia del 12 de febrero de
1818. Sin embargo, mucho antes de los acontecimientos producidos a raíz de la
detención de Fernando VII por José Bonaparte, el territorio que hoy ocupa Chile había
sido ya ocupado por una rica variedad de pueblos originarios, dentro de los cuales como
es obvio, el más numeroso y extenso territorialmente hablando fue y sigue siendo el
pueblo mapuche, llamado por los españoles araucano.
6
El centralismo no fue herencia mapuche, muy por el contrario, su estructura política era
extremadamente descentralizada. Cada comunidad era dirigida por un lonco o cacique,
quien hacía las veces de líder durante la mayor parte del tiempo, y no tenía injerencia
alguna en la organización de las demás comunidades. Sólo en un estado
excepcionalísimo como es la guerra, estas dispersas comunidades indígenas se unían y
conferían el título de toqui al miembro elegido para dirigirlos como líder. Este es sin
lugar a dudas el principal motivo de la fuerte resistencia araucana al dominio europeo:
los mapuches no tenían capital, ni un líder supremo a diferencia de los incas y aztecas.
Tenochtitlán y Cuzco fueron blancos mucho más cómodos para el conquistador, puesto
que centralizaban el poder completo del imperio, y capturando a su líder se aseguraban
la dominación del pueblo entero. Eso explica también que el pueblo mapuche conserve
parte importante de sus tradiciones y costumbres, logro que las llamadas “grandes
civilizaciones” americanas no lograron conseguir. Todo esto sin profundizar en las
estructuras descentralizadas de otros pueblos como el aymara o el rapa nui.
En realidad, la concentración del poder estatal en la capital vino luego, y es de herencia
foránea. De hecho, como se ha dicho, Santiago nunca estuvo destinado a ser la capital,
y cuando llegó a serlo también fue anti-centralista4, víctima de la concentración del
poder de la corona y del Virreinato del Perú, que impedía a la Capitanía General de Chile
tomar decisiones autónomas en temas tan importantes como el comercio con las demás
colonias, lo que deprimía fuertemente la economía del ya infortunado asentamiento.
Los propios próceres de la independencia americana cimentaron un principio centralista
y autoritario en la estructura de los nacientes Estados. Simón Bolívar llegó a decir que la
democracia y el federalismo eran ideales demasiado inalcanzables para los jóvenes
pueblos de América, San Martín propuso un modelo de monarquía constitucional en el
sur de América y O’Higgins devino en dictador, lo que terminó irritando no sólo a la
aristocracia santiaguina sino que a sus antiguos aliados regionales5. El prócer nacional
4
5
VALENZUELA, E., Alegato Histórico Regionalista, Ediciones SUR, Santiago de Chile (1999), pp. 27, 31.
Ibídem, p. 39.
7
pretendió instaurar un Estado altamente centralizado, y sólo con su abdicación se
consideró recién la posibilidad de estructurar la naciente República de modo tal que las
provincias tengan un poder importante de decisión y no se sometan a la voluntad del
gobierno capitalino.
Dos figuras se destacan en la génesis de las ideas descentralizadoras, o mejor dicho
derechamente federales: Ramón Freire y José Miguel Infante. El primero llegó a ser
Director Supremo tras la abdicación de O’Higgins, y como antiguo líder penquista
promovió un sistema descentralizado políticamente, postulando un sistema federal. Por
su parte, José Miguel Infante fue el redactor de la Constitución de 1826, único intento
de organizar el poder bajo un esquema federal en Chile. Esta Carta Fundamental
estructuró el territorio nacional sobre la base de ocho provincias autónomas del poder
central, en cada una de las cuales existiría una Asamblea Provincial de corte legislativo,
y como autoridad ejecutiva un Intendente elegido por los alcaldes de los municipios que
formaban la provincia.
Ya en 1825 la prensa santiaguina se resistía al federalismo, ¿el motivo? Chile era muy
pobre para aquello, sólo podía sostenerse un gobierno y obviamente sería el de
Santiago. No había dinero para pagar los soldados en Concepción o construir un liceo en
La Serena, pero era posible invertir en teatros y paseos en Santiago. Además desde un
comienzo se desconfiaba de los provincianos “incultos” como se ha dicho6.
Fracasado el federalismo, José Miguel Infante nunca desechó la idea de que algún día
Chile volviera a estructurarse de ese modo, y se dedicó a la publicación de “El Valdiviano
Federal”, como periódico difusor de las ideas federalistas y partidario del despertar
autonómico regional.
El federalismo se desechó en Chile tras esa experiencia, y para que no quedase duda
alguna la Constitución portaliana consagró en el Art. 2 de dicha Carta fundamental: “La
6
Ibídem, pp. 45-46
8
República de Chile es una e indivisible”7, principio que no fue discutido casi en el siglo
de vigencia de dicha Constitución. Al igual que Bolívar, Portales consideró que la
madurez del pueblo no era merecedora siquiera de la democracia, por tratarse de
sujetos llenos de vicios de todo tipo y no de ciudadanos ejemplares aptos para el
ejercicio absoluto de las libertades. En esta misma lógica, la visión paternalista concibió
a las provincias como sujetos inmaduros e incapaces.
La Constitución de 1925 no innovo en la materia, y en realidad la Constitución de 1980
tampoco. Pero ¿Cuál es la historia constitucional del Estado Unitario que actualmente
consagra nuestra Carta Fundamental? En la sesión 11°, llevada a cabo el 30 de octubre
de 1973, mientras comenzaban a discutirse los principios y valores esenciales que
debían inspirar la nueva Constitución, el comisionado Lorca presentó un documento
preparado por un grupo de profesores de Derecho Constitucional de la ciudad de
Valparaíso, en el cual se señalaba como un punto importantísimo sobre el cual debía
innovar la Constitución la estructura del Estado, en la medida que dada la especial
condición geográfica de Chile y su proyección marítima, parecía que la posibilidad de
cierto esquema federal se tornaba indispensable. No se trataba necesariamente de
hacer de Chile un Estado federal, pero sí cuasi-federal8.
Quien también mencionó la idea de un Estado cuasi-federal, fue uno de esos profesores
de Derecho Constitucional que luego expuso presencialmente ante la Comisión, Enrique
Pascal, presbítero y académico de la Universidad Católica de Valparaíso, que entre cuyas
ideas tildadas de “revolucionarias” por los comisionados, junto con una forma de
gobierno parlamentaria, se encontraba la de un Estado cuasi-federal. Esto con objeto de
diversificar el desarrollo del país, ya que la concentración del poder producto del Estado
unitario, era a su juicio la causa del estancamiento de este9. Pero no sólo se tomó en
consideración la opinión doctrinal de profesores partidarios del federalismo, sino que
7
Constitución Política de la República de Chile (1833), Art. 2.
Actas de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, Tomo I, p. 113.
9
Ibídem, pp. 479-480.
8
9
también por ejemplo la visión de José Guillermo Guerra, para quien la experiencia
federalista decimonónica consistió en una imitación inconsulta de las instituciones de
Estados Unidos, que en nada tenían que ver con la realidad nacional. Esto en la medida
que en el país norteamericano lo que se pretendió con la Constitución fue unir lo que
estaba desunido, mientras que en Chile dicha imitación implicó desunir lo que ya estaba
unido10.
Durante la sesión 40°, se comenzó a discutir el Art. 1° del proyecto de Constitución,
cuyo inciso primero rezaba “El Estado de Chile es unitario y está formado por regiones
dotadas de facultades y recursos para promover su desarrollo”11. Se armó un amplio
debate sobre dicha disposición pero en ningún caso sobre si la forma del Estado debía
ser unitaria o federal, era demasiado claro que no se variaría en la materia, por lo que la
discusión se redujo a determinar si el Estado está formado por regiones, o si su
territorio está dividido en regiones.
Quien más adelante sí fue algo más innovador en la discusión fue el comisionado Díez,
quien señaló que a nivel de Derecho comparado se había logrado la regionalización, y
que los constitucionalistas ya aceptaban que existía una forma de Estado intermedia
entre el Estado Unitario y el Estado federal, que se conocería como Estado Regional. Sin
embargo, el comisionado Guzmán no creyó que existiera dicha forma de Estado
intermedia que pudiera conjugar tanto las virtudes del Estado unitario con las del
federal. Finalmente esa visión fue la que prosperó, y se consagró aunque con confusas
intenciones regionalizadoras la forma unitaria del Estado.
10
11
Actas de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, Tomo II, p. 8.
Ibídem, p. 858
10
REGIONALIZACIÓN: NOCIONES, DIAGNÓSTICO Y ALGUNOS DESAFÍOS PENDIENTES
Si bien la Carta fundamental del año 1980 estableció las bases de nuestro sistema
político, no innovando respecto a la forma de nuestro Estado; sí innovo incorporando
una nueva directriz al actuar del Estado: la regionalización.
La división territorial actualmente vigente en el país, fue instaurada a través de los
Decretos Leyes 573 y 575 del año 1974. Esta fue resultado del proyecto elaborado por
la Comisión Nacional para la Reforma Administrativa (CONARA), creada pocos meses
después del golpe de Estado.
El objetivo fundamental de este proceso fue incentivar el desarrollo armónico de Chile
dentro de las distintas realidades regionales que existen en el país. También se
encontraba generar una nueva organización administrativa de carácter territorial,
modificando la división de provincias vigente en dicha época. Para algunos, la
regionalización en Chile es una división del territorio nacional en unidades que consulten
los elementos de infraestructura adecuados a una política de desarrollo económico,
social, cultural y de seguridad nacional12.
De cierto modo, esta técnica de reparto territorial de potestades administrativas buscó
minimizar lo más posible la dependencia económica y social de cada unidad regional
respecto a la capital del país. En un comienzo la regionalización respondió a un objetivo
geo-político, orientado al poblamiento de espacios territoriales con especial énfasis en
las zonas extremas. Dentro de esta política de fortalecimiento se crearon una serie de
instrumentos, financieros como los FNDR y los Fondo Común Municipal; institucionales
como las Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMI) o la Subsecretaría de Desarrollo
Regional y Administrativo (SUBDERE) del Ministerio del Interior, o de fomento a la
economía como el sistema de franquicias tributarias y aduaneras en zonas extremas,
12
CRUZ-COKE OSSA, C., Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, Ediciones Universidad Finis
Terrae, Santiago de Chile (2009), p. 716
11
dando origen no sólo a las llamadas leyes de excepción, sino que también a los recintos
francos de Iquique y Punta Arenas.
La
regionalización
opera
fundamentalmente
mediante
dos
principios:
el
de
descentralización y desconcentración, ambas en la esfera administrativa. Los órganos
centralizados son por una parte, aquellos que operan vinculados estrechamente al
órgano Ejecutivo; carecen de personalidad jurídica y patrimonio propio pues actúan en
base a la personalidad y patrimonio del Fisco. Por el contrario, la descentralización
consiste en dotar a ciertos órganos y servicios públicos de personalidad jurídica y
patrimonio propio, lo que les permite actuar con mayor independencia. La
desconcentración en cambio, implica un traspaso de competencias desde un órgano de
jerarquía superior a uno de jerarquía inferior, aunque siempre bajo la personalidad
jurídica fiscal. Ambas son técnicas de reparto de potestades administrativas.
¿En qué ámbito territorial operan los órganos descentralizados y desconcentrados
territorialmente? En el ámbito de la región, entendida como un área o extensión
geográfica relativamente uniforme en aspectos diversos. Existen distintas ideas de
región. Por una parte, la región natural que agrupa una zona homogénea en función de
(como es obvio) sus características naturales (tales como el relieve, hidrografía, clima,
flora y fauna, entre otros). Existe también la región cultural, cuyo elemento
caracterizante se determina en base las actividades que el hombre desarrolla en el
territorio.
Las unidades territoriales en que el país se dividió, fueron regiones políticoadministrativas que sirvieran a los fines de la descentralización y desconcentración
administrativa. Pese a que en muchos aspectos la creación de las regiones presentó a
nuestro juicio ciertas falencias (que ya analizaremos en un apartado posterior),
12
debemos reconocer que no fue de sumo arbitraria y se basó en una serie de criterios
técnicos considerados por CONARA. Entre ellos se encontraban13:
a) Contar con una dotación de recursos naturales que avalara una perspectiva de
desarrollo económico de amplia base. Aquello implica en cierto modo asegurar la
auto-sustentabilidad económica de la unidad regional. Ya sea, la minería en las
regiones del norte grande, la agricultura y pesca en la zona central, la silvicultura
y salmonicultura en la zona sur; o la ganadería ovina e hidrocarburos en la zona
austral.
b) Poseer una estructura urbano-rural que garantizara un nivel de servicios básicos
a la población regional, y además contar con un lugar central que actuara como
núcleo de las actividades económicas y sociales. De suyo es que cada región
debía contar al menos con un importante centro urbano, alrededor del cual se
desarrollaran las actividades regionales; lo que sin embargo produce otro
problema analizado posteriormente.
c) Existencia de una base poblacional suficiente para impulsar el desarrollo,
actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo. Razón por la cual se
explica que las regiones del extremo austral sean las más extensas
territorialmente pese a contar con las menores tasas de poblamiento, y extensas
zonas del anecúmene; y de esta manera compensar este criterio con el de
tamaño territorial.
d) Es indispensable que su delimitación geográfica contemple los objetivos de la
seguridad nacional en armonía con las metas de desarrollo regional y nacional.
e) El tamaño de las regiones debe ser tal, que facilite la eficiencia desde el punto de
vista de la administración territorial y el manejo de recursos.
Las regiones originalmente propuestas fueron trece, contando la Región Metropolitana
de Santiago. Era un número invariable pues se encontraba constitucionalmente
consagrado. Sin embargo, el año 2007 dos nuevas regiones surgieron tras la reforma a
13
CONARA, Chile hacia un nuevo destino, Documento N° 2 (1976), Santiago de Chile.
13
dicha disposición constitucional, lo que permitió ingresar los proyectos de ley que dieron
origen a la Región de Arica-Parinacota, y a la Región de Los Ríos.
Dentro de pocos años se cumplirán cuatro décadas desde que se puso en marcha el
proceso de regionalización del país. Es tiempo suficiente como para realizar un análisis
de ciertas cuestiones. De manera general, debemos estar de acuerdo con que la
regionalización ha sido un avance en la desconcentración y descentralización del país.
Sin embargo, ha decepcionado en las expectativas de ser la primera etapa de un
proceso gradual de traspaso de competencias a órganos con personalidad jurídica y
patrimonio propio; que comience con la función administrativa, pero que continúe con
las funciones políticas, de gobierno, legislación, y también la judicial.
Se han realizado muchas críticas a nuestro actual modelo de distribución territorial del
poder. Aquí nos remitiremos a analizar algunas de ellas, no necesariamente las más
relevantes (lo que queda a su juicio), sino que fundamentalmente aquellas que nos
despiertan mayor interés académico, y que no han sido mayormente analizados, salvo
excepciones.
A. Construcción autoritaria de las regiones: primacía del criterio de seguridad
nacional.
Pese a que como ya mencionamos, el diseño de la división político-administrativa no fue
del todo arbitrario (pues se basó en una serie de criterios usados por el órgano creado a
esos efectos), hubo un criterio que tuvo preponderancia frente a otros: el criterio de la
seguridad nacional. El asunto de la seguridad nacional es un concepto usado
frecuentemente en geopolítica. El concepto de territorio es a la cultura de los militares lo
que el mercado es a la cultura de los economistas; es su espacio profesional por
naturaleza14.
14
BOISIER, S., “Chile: la vocación regionalista del gobierno militar”, en Revista EURE, n° 77, Vol. XXVI
(2000), pp. 81-107.
14
Valorar de sobremanera el asunto de la seguridad nacional en desmedro de otros
criterios, provoca ciertos problemas que se mantienen hasta hoy, y que han dado lugar
a una serie de dolores de cabeza para el gobierno central.
Muchos han dicho que se trató de una división autoritaria y sin tomar en consideración
las particularidades del territorio: fueron “regiones impuestas”15. En el fondo, se
aplastaron los particularismos territoriales y se impuso un modelo de sociedad uniforme,
que tuvo sus virtudes en la construcción del Estado-Nación, pero al costo de instaurar
una cultura nacional más extranjerizante que autóctona y un modelo de relaciones
sociales extremadamente centralizado. De Arica a Magallanes el país parece ser
uniforme, pero en verdad dista de serlo16.
Un caso particular de construcción autoritaria de una entidad regional es el de la Región
de Los Lagos, que fundió provincias históricamente independientes y con culturas
disímiles. La provincia de Valdivia, originalmente límite norte de dicha región luchó cerca
de treinta años por autonomía hasta la promulgación de la ley que creó la Región de los
Ríos. Las provincias de Osorno y Llanquihue comparten la herencia común producto de
la colonización alemana, pero tienen una cultura absolutamente distinta por un lado a la
provincia de Palena, de influencia patagónica y más vinculada a la Región de Aysén, y
por otro a la provincia de Chiloé asunto sólo comparable al de Isla de Pascua en la
conservación de su cultura vernácula derivada de su situación insular.
Por ello no es de extrañar que dos nuevas regiones hayan nacido los últimos años, la de
Arica-Parinacota y la ya mencionada Región de Los Ríos, en respuesta a una frustración
de décadas por no haberse considerado su identidad propia ni la distancia con los
centros de “poder” regionales. Otras reivindicaciones semejantes existen a la fecha,
como en las provincias de Aconcagua, Chiloé o Ñuble.
15
VALENZUELA, E., ob. cit., p. 14.
BOISIER, S., ob. cit.
16
15
La determinación de criterios para la confección de las regiones, dentro de los cuales se
encontraban la presencia de recursos naturales que hicieran sustentable a la futura
región, cantidad de población relevante y presencia de un centro político, económico y
social no fue suficiente para una construcción exitosa del modelo; el principal objetivo
de la división regional siempre fue servir a los fines de la “seguridad nacional”.
Es un mito decir que el centralismo fue concebido como instrumento de igualdad, ello
no logra explicar por qué las regiones extremas pese a los vale decir, desactualizados
instrumentos de excepción o fomento a su economía, siguen teniendo menos
oportunidades que otras, y están más retasadas comparativamente con localidades de
igual latitud en países vecinos. Un ejemplo de aquello es que en los años 70’, la ciudad
de Porvenir (capital de Tierra del Fuego chilena) contaba con una población cercana a
los 5.000 habitantes, superando a sus vecinas argentinas de Río Grande y Ushuaia. Sin
embargo, cuarenta años más tarde, la ciudad chilena conserva igual número de
población; mientras que las argentinas en su conjunto superan las 150.000 almas. Lo
mismo sucede en el extremo norte del país, en que los pueblos del altiplano disminuyen
cada vez más su población en vez de aumentarla.
En conclusión, si uno de los objetivos de la regionalización fue incentivar el poblamiento
del anecúmene, construyendo regiones en base a una adecuada configuración de ella
para así proteger la seguridad nacional, no hay dudas en que se ha fracasado.
B. El asunto de la concentración en el Valle del Río Mapocho.
Otra de las cuestiones que no ha cambiado desde el inicio del proceso regionalizador ha
sido el asunto de la concentración en la capital. Para todos es incuestionable que lo
primero que se concentra en la capital es la población. Santiago de Chile, históricamente
16
ha concentrado un porcentaje más que significativo del universo poblacional chileno 17.
Hoy la cuestión dista de haber cambiado, en la medida que según estimaciones
preliminares de los resultados del Censo 2012, del total de la población chilena
(16.572.475), 6.683.852 viven en la Región Metropolitana, cifra equivalente al 40,33%
de la población total, a pesar que el territorio de dicha región sólo representa un 2% del
territorio nacional18.
Esto deriva en algo mucho más preocupante que es la concentración electoral en una
única gran ciudad (porque aunque el Gran Valparaíso y el Gran Concepción representan
los siguientes centros densamente poblados no alcanzan mayormente a representar el
poder de la capital como principal asentamiento), por lo que las promesas de campaña
de los candidatos, principalmente del duopolio político chileno suelen nuevamente
“concentrarse” en el Valle del Mapocho, y no se presentan al electorado regional
grandes ideas frente a la vitrina nacional que significan los debates televisados y la
franja electoral, sino sólo cuando esos candidatos visita alguna de las ciudades
regionales.
Otra consecuencia es la concentración del poder político, en la medida que al conjugar
la concentración con un sistema profundamente presidencialista, la capital se convierte
en el único centro de decisiones políticas. En este contexto es que consideramos
acertada la decisión del gobierno militar de trasladar la sede de nuestro poder legislativo
al puerto de Valparaíso; y no queda más que rechazar categóricamente la propuesta de
algunos parlamentarios de volver a instalar el Congreso Nacional en la ciudad de
Santiago. Más allá que la mayor o menor eficacia del trabajo legislativo dependa de
encontrarse a 127 kilómetros al noroeste de la capital, es una señal simbólica muy
importante en pos del desarrollo regional; y de que los habitantes de las regiones se
sientan partícipes del escenario en que se deciden sus destinos.
17
MARTÍNEZ, J., “Redistribución espacial de la población de Chile” En: Seminario sobre Distribución y
Movilidad Territorial de la Población y Desarrollo Humano, San Carlos de Bariloche, Argentina, mayo de
1994. Disponible en: <http://www.eclac.org/publicaciones/xml/3/5433/LCG177_p7.pdf> p. 20
18
Resultados preliminares CENSO de población y vivienda 2012, versión digital disponible en
<http://www.censo.cl/2012/08/resultados_preliminares_censo_2012.pdf>
17
Existe también concentración del poder económico y mediático, ya que las grandes
empresas del país tienen sus casas matrices en la capital, sus plantas ejecutivas viven
en esta e invierten en ella también. Respecto a los medios de comunicación masivos
más importantes, también desarrollan sus actividades desde la capital. Periódicos, radios
y principalmente los canales de televisión, que muy aisladamente presentan noticias de
las regiones que no sean para mostrar las bellezas naturales e invitar al santiaguino a
visitarlas. De seguro habrá oído a más de algún “provinciano” (como algunos
santiaguinos llaman a sus compatriotas del norte o del sur) quejarse de escuchar hasta
el hastío noticias sobre los problemas del transantiago, los estragos que las lluvias o el
viento han acarreado en la ciudad, o los delitos cometidos en la capital; siendo que
problemas delictuales, climáticos y de transporte ocurren en todo Chile sin que se les
preste un poco de atención.
La construcción de un gran centro demográfico, político y económico en el centro de la
República ha sido a la vez causa y efecto de la desconfianza por el poder regional o
local. Las decisiones son tomadas por las autoridades centrales en sus oficinas con vista
a la Plaza de la Constitución y no suelen considerarse las cualidades propias del
territorio afectado por dicha decisión política o administrativa. No existe real conciencia
o comprensión de la situación que viven los habitantes de dichos territorios, derivadas
muchas veces del aislamiento o las duras condiciones climáticas, entre otras; ninguna
de esas condiciones existentes en la capital.
La regionalización no ha incentivado el poblamiento de otras zonas del país, ni el
desarrollo de otro centro urbano de la misma importancia que Santiago de Chile
influyente en lo político, económico, mediático, electoral y demográfico. Segunda
conclusión.
18
C. La falacia de la descentralización en los Gobiernos Regionales.
Existe una imponderable contradicción entre el discurso y la práctica descentralista. Uno
de los principios inspiradores del proceso de regionalización es el de descentralización
administrativa. En virtud de aquel, como ya hemos dicho, el nivel central del Estado
traspasa competencias a órganos competentes funcional o territorialmente, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto del fiscal.
Entre otros niveles, se buscó llevar la descentralización política al nivel regional. En esta
esfera, las funciones del poder ejecutivo (gobierno y administración) se encuentran
radicadas en órganos distintos. La función de gobierno se encuentra radicada en la
figura del Intendente Regional, representante directo e inmediato del Presidente de la
República en el territorio de la región. Por su parte, la función de administración
superior de la región se encuentra a cargo de un órgano en teoría descentralizado: el
Gobierno Regional.
¿Por qué en teoría descentralizado? Porque es un órgano al que la Constitución Política
reconoce personalidad jurídica y patrimonio propio, sin embargo su composición
contradice este principio fundamental. Esto, porque el Gobierno Regional (comúnmente
abreviado GORE) está formado por el Consejo Regional y el Intendente Regional (leyó
bien, el representante designado por el Presidente de la República forma parte de un
órgano “descentralizado” y no sólo eso, es su órgano ejecutivo y hasta hace poco
presidía el órgano resolutivo).
Esto contradice abiertamente la naturaleza misma de la descentralización, entendiendo
que un órgano de estas características desarrolla sus actividades de forma
independiente al gobierno central, no interviniendo este de manera alguna en la toma
de decisiones derivada del ejercicio de sus funciones de administrador regional.
19
Este asunto aparentemente conduce a una serie de conflictos de intereses en la figura
del Intendente; quien busca conciliar los intereses del gobierno central con los de la
comunidad regional. Sin embargo, el conflicto es sólo aparente porque queda de
manifiesto que la máxima autoridad regional privilegiará en todo su actuar los intereses
de La Moneda. Al ser funcionario de la exclusiva confianza del Presidente de la
República cualquier actuación contraria a las directrices del gobierno, podría ser la
última de sus actuaciones como Intendente Regional.
De hecho, el propio General Pinochet, respondiendo irascible a las críticas de los
Intendentes por las consecuencias que las políticas económicas del régimen producían
en regiones, forjó la famosa frase: “Recuerden los señores Intendentes que son
representantes del Presidente de la República en las regiones y ¡no representantes de
las regiones ante el Presidente!19
Soluciones a esta cuestión se han propuesto varias en doctrina, y también por actores
políticos. Entre ellas, se encuentra la elección popular del Intendente, su exclusión
definitiva del Gobierno Regional, o el nombramiento y remoción compartido entre el
Presidente de la República y el Consejo Regional.
Además hay otra contradicción en el diseño institucional regional. ¿Cómo puede decirse
que la función administrativa se encuentra territorialmente descentralizada en los
Gobiernos Regionales, si éstos además de ser integrados por un funcionario de la
exclusiva confianza del Jefe de Estado; comparten además parcialmente la función
administrativa con cada Gobernador? Recordemos que la función del Gobernador,
también funcionario de la exclusiva confianza del Presidente de la República, es la
administración superior de la provincia en las esferas de atribución del Intendente como
órgano ejecutivo del Gobierno Regional. Esta función de la máxima autoridad provincial
se deriva de la integración del Intendente en el Gobierno Regional, interviniendo en la
administración superior de la región también. Si el Intendente fuera excluido del
19
BOISIER, S., ob. cit., p. 96.
20
Gobierno Regional, la figura del Gobernador como funcionario designado por el
Presidente perdería justificación.
Tercera conclusión. Decir que el Gobierno Regional es un órgano territorialmente
descentralizado es una falacia, desde que su diseño institucional contradice el principio
fundamental de la descentralización: la independencia del gobierno central. Es así, como
en nuestro modelo, el único ejemplo de descentralización territorial con todas sus letras
es el caso de la Municipalidad, que desarrolla sus actividades en una esfera reducida a
nivel local.
D. La paradoja centralista ad infinitum: regiones centralizadas.
Por último, nos referiremos brevemente a un problema inserto en la idiosincrasia estatal
de muchos países, y no sólo de Chile. Este es la paradoja del centralismo ad infinitum.
La concepción centralista está tan impregnada en las instituciones de Chile, que todos
los problemas derivados del centralismo que ya hemos mencionado (fundamentalmente
la concentración) se vuelven a replicar a nivel regional, provincial, comunal, y así
indefinidamente. Probablemente este es el problema más difícil de erradicar de todos.
Por mucho que cambie la estructura institucional del gobierno interior del Estado,
descentralizando políticamente o cambiando la forma de Estado, será probablemente un
problema que se mantendrá.
En casi todas las regiones se repite el problema de la concentración. La capital regional
congrega al mayor número de habitantes, es sede del gobierno regional, el poder
económico allí se concentra, los medios de comunicación regionales, y así muchas cosas
más. Existe gran desigualdad entre municipios ricos y pobres, allí es donde opera la
herramienta solidaria del Fondo Común Municipal. Sin embargo, es un instrumento que
muchas veces se queda corto a la hora de estrechar las brechas que existen al interior
de una misma región.
21
Tras realizar un somero diagnóstico, y esbozar algunas críticas del proceso de
regionalización, podemos decir que el proceso de descentralización gradual que se inició
con ella resultó estancado, y no se siguió avanzando más allá. Nos quedamos en la
descentralización administrativa (que ya vimos, también presenta serias falencias en
uno de sus órganos fundamentales: el Gobierno Regional), y no resolvió problemas
importantísimos que cuarenta años después de la reforma administrativa iniciada por
CONARA siguen presentes.
¿Qué alternativas tiene el Estado de Chile para avanzar en esa vía? Sin duda, múltiples.
Sin embargo, nos centraremos en analizar aquella solución más radical, y por ello
menos considerada por la clase política en Chile; que desde la vuelta a la democracia no
ha puesto en el tapete la discusión sobre un cambio en nuestra forma de Estado.
Sabemos que se trata de alternativas no consideradas, o con muy poca fuerza aún en
nuestro país. Sin embargo, analizando la posibilidad es posible abrir el debate para
futuras reformas políticas de fondo en nuestro país; que en algún momento tendrán que
llegar.
Nuestro Estado ha sido siempre (salvo la fallida experiencia federal en la época de
ensayos constitucionales caracterizada por la inexperticia de nuestros gobernantes y el
embrionario estado de nuestras instituciones) un Estado Unitario. Pero, ¿alguien ha
pensado seriamente alguna vez cómo podría llegar a ser Chile un Estado Regional o
Federal? ¿Y qué ventajas traerían dichas formas descentralizadas en lo político al
desarrollo del país?
ESTADO FEDERAL: EXPERIENCIA Y FACTIBILIDAD EN CHILE
Aunque existirían variadas opciones de reforma a la estructura estatal, probablemente la
más “revolucionaria” parafraseando a los miembros de la Comisión de Estudios de la
Nueva Constitución, sería la de hacer de Chile un país federal. En teoría podría llegar a
22
ser posible, en la medida que se ha dicho que es posible modificar las estructuras
centralistas, porque ellas fueron de construcción histórica y no de herencia inevitable20.
La literatura constitucionalista señala que existen básicamente dos formas de constituir
un Estado federal. La primera, que Estados independientes celebren un pacto por medio
del cual se unen y den origen a la Federación. La segunda, que un Estado Unitario
decida reformar su estructura jurídica y se fragmente en Estados o provincias
autónomas, siempre bajo un mismo Gobierno federal.
Desde otra perspectiva, se ha dicho que la tipología de Estados federales en virtud de
su finalidad o propósito contempla tres modelos. El primero es el de la federación
coming together, como aquella cuyo propósito es la unión de las partes, como el caso
del pacto federal de la constitución norteamericana. Un segundo tipo es el de la
federación holding together que es aquella que surge de Estados Unitarios cuando lo
que se busca es mantener al Estado como unidad política en un régimen democrático;
en el fondo se devuelve la soberanía desde el Estado nacional a las comunidades
regionales, como el caso de Bélgica o India. Por último la federación putting together
que sería la formación del Estado federal no voluntaria o anti–democrática, es decir
autoritaria o coercitiva, como es el caso de la articulación de las Unión de Repúblicas
Socialistas Soviéticas21.
Un Chile federal sería una federación holding together, como aquella que tras el fracaso
de un modelo unitario sea centralizado o descentralizado, decide constituirse como
Estado federal distribuyendo sus competencias entre Estado Federal y Estados partes o
provincias, sean cual sea su denominación. No se trataría del primer caso de un Estado
Unitario que decide transformarse en una Federación. Bélgica o Brasil son otros casos
de países que vivieron reforma semejante.
20
VALENZUELA, E., ob. cit., p. 17.
STEPAN, A. “Arguing comparative politics”. Oxford: Oxford University Press, 2001 citado en GÓMEZREINO, Marga. “La distribución territorial del poder: Estados Unitarios y federales”. Versión online
disponible en <http://campus.usal.es/~dpublico/areacp/materiales/4.5.distribterritorial.pdf>
21
23
Sin lugar a dudas se trataría de un cambio sustantivo en la concepción que tenemos de
nuestro país y la dependencia que durante la mayor parte de nuestra vida republicana
han tenido las provincias con el gobierno central.
Se trataría de un cambio de tal significancia, que incluso la interpretación que se ha
dado de nuestro emblema patrio haría que posiblemente algunos pidan su modificación
también. Se ha entendido que la estrella solitaria de nuestra bandera nacional hace
referencia al Estado Unitario vigente en nuestro país, a diferencia de lo que ocurre por
ejemplo con los Estados Unidos de América en que cada estrella simboliza uno de los
Estados miembros de la federación.
Un manifiesto federal no es algo inédito en la historia patria. Existió un momento clave
en la triste novela del federalismo en Chile, una fecha que debe destacarse por lo
trascendente, pero olvidada en la actualidad. Se trata de la firma del Acta de Unión de
las Provincias, por medio de la cual en 1823 los líderes de las asambleas provinciales de
Coquimbo y Concepción lograron que el representante de Santiago consintiera en el
bosquejo de la futura constitución federal. Lo que pasó después es harina de otro
costal.
Un siglo después un grupo de jóvenes que formaron la Legión Cívica de Magallanes
también abogaron por el federalismo. Formaron luego el Partido Regionalista de
Magallanes, cuyo primer diputado electo por la zona Manuel Chaparro solicitó
derechamente federalismo. En el diario “El Magallanes” alegó por “la necesidad
imperiosa de que los habitantes de Magallanes tuvieran derechos políticos para elegir
sus representantes al parlamento y obtener por tal vía la formación del Estado federal
de Magallanes”. En algún momento llegaron incluso a exigir que deje de aplicarse la
Constitución de 1925 en el territorio más austral de Chile.
24
Pero ¿tiene Chile las condiciones necesarias para la configuración de un Estado Federal?
Básicamente ya antiguos constitucionalistas han manifestado que dos son las
condiciones esenciales para constituir un Estado Federal22. La primera, es que exista un
conjunto de pueblos unidos por lazos físicos, económicos y morales, en el grado
necesario para que sientan la aspiración de formar una organización política
independiente. Y la segunda, es que cada uno de esos pueblos tenga tal pertenencia de
su personalidad individual, que desee agruparse con los otros no para formar una
unidad, sino que una unión.
Nuestro país cumple con ambas condiciones. Históricamente, incluso antes de la
existencia del Estado como tal, su territorio ha estado vinculado de diversos modos.
Geográficamente, presenta fronteras naturales muy definidas como son el Océano
Pacífico y la Cordillera de los Andes, barreras infranqueables que dificultaban la
conectividad de la zona con lugares más lejanos. Esto implicó en que primero los
pueblos originarios, y luego los conquistadores mantuvieran relaciones económicas y
más amplias con los habitantes de la misma franja de tierra. La historia demuestra lo
mismo, Chile fue descubierto por Hernando de Magallanes en 1521, y Pedro de Valdivia
fundó las primeras ciudades chilenas sólo como centros poblados de paso hacia su
destino que era el Estrecho de Magallanes, en la medida que su autoridad se extendía
hasta dicho lugar. Luego la Capitanía General de Chile, mantenía sus límites hasta el
Cabo de Hornos. Esto se mantuvo hasta la formación del Estado, en que inicialmente el
país se extendía desde el Desierto de Atacama hasta el Cabo de Hornos. Esto se
mantuvo hasta la formación del Estado, en que inicialmente el país se extendía desde el
Desierto de Atacama hasta el Cabo de Hornos. Si bien estas comunidades nunca
tuvieron autonomía tal para decirse un “conjunto de pueblos”, su vinculación ha sido tal
que sería difícil imaginar a Estados absolutamente independientes entre sí sin el mínimo
de centralización que implica el federalismo.
22
ELORRIETA Y ARTAZA, T. Tratado elemental de Derecho Político comparado, Hijos de Reus Editores,
Madrid (1916), p. 239.
25
Pero cada una de las provincias tiene una identidad propia, lo que resulta obvio en
consideración a las características geográficas del territorio. Chile, si bien es una
angosta faja de tierra que si fuese reunida en una sola comarca de forma homogénea
no representaría una superficie mucho más que la de Francia, Zambia o Afganistán,
ostenta una extensión latitudinal de las más vastas del globo. La frontera de Chile con
Argentina es la tercera más larga del mundo, sólo superada por la de Estados Unidos
con Canadá, y la de Rusia con Kazajistán. Todos estos países son top ten en extensión
territorial a nivel mundial, y salvo Chile, todos los demás adoptan la forma federal de
Estado.
En nuestra vecina República trasandina, uno de los principales argumentos esgrimidos
para adoptar el federalismo fueron las muy diferentes condiciones geográficas y de
hábitat de las provincias y la ausencia de un sistema de comunicaciones en dicha época;
argumento perfectamente aplicable a nuestra situación en dicha época e incluso
actualmente con la salvedad del sistema de comunicaciones.
Una primera vista del mapamundi nos permitiría concluir que los Estados a nivel mundial
están equivalentemente divididos entre unitarios y federales, sin embargo no es así.
Esta falsa concepción deriva del hecho que los Estados federales son los más extensos
territorialmente y por lo mismo un amplio espacio terrestre está forma parte de una
federación. Sin embargo, la mayor parte de los Estados están construidos sobre la base
de
esquemas
unitarios,
sin
considerar
sus
mayores
o
menores
grados
de
descentralización.
De un total de ciento sesenta y siete países analizados en el estudio de índice de
democracia del periódico británico “The Economist”, veintitrés son Estados federales y
de ellos ocho son democracias plenas, seis son democracias imperfectas, cinco
regímenes híbridos y cuatro regímenes autoritarios23. Esto es sólo una muestra más de
23
CHÁVEZ FERNÁNDEZ, E., “La relación entre federalismo y democracia ¿el federalismo es una garantía
frente al autoritarismo?”, pp. 4-8. Disponible en: <http://info.juridicas.unam.mx/wccl/ponencias/8/134.pdf>
26
lo que algunos autores han afirmado como la mayor virtud del federalismo: su relación
directamente proporcional con la democracia e inversamente proporcional con el
autoritarismo. Esta ventaja no menor de esta forma estatal, se vincula directamente con
el Estado de Derecho, y el hecho de que todo Estado Federal es un Estado de Derecho,
lo que no necesariamente ocurre con los Estados Unitarios. Uno de los principios
inspiradores del Estado de Derecho es la separación de poderes, la que está doblemente
reforzada en el caso del federalismo. Si en un Estado de Derecho Unitario se separan las
funciones y los poderes en un plano, en uno Federal esta distribución de poder es doble,
vertical y horizontal, entre poder nacional y poderes locales, lo que siempre significará
una garantía al autoritarismo24.
Uno de los factores que se arguyen como clave a la hora de explicar la crisis
institucional de Chile que derivó en el Golpe de Estado fue la insuficiencia de
mecanismos y debilidad de las instituciones contempladas en la Constitución Política de
1925. Estas debilidades no sólo decían razón con el régimen presidencial o legislativo,
sino que a su vez con la estructura unitaria y centralizada de nuestro Estado que fue
factor importantísimo a la hora de tomar el poder absoluto de la nación las Fuerzas
Armadas y de Orden en todo el territorio de la República. Y este es un argumento
potente para decir que si Chile hubiere tenido una estructura federal o a lo menos
descentralizada políticamente se hubiere evitado el desenlace fatal del día once de
septiembre de 1973.
Esto de manera transversal, de uno y otro bando político; en la medida que el
federalismo hubiere impedido que el llamado “poder militar” hubiere quebrantado
nuestra democracia en todo el territorio de la República por la dificultad que implica el
controlar un país fragmentado territorialmente y con autoridades independientes unas
de otras. En otras palabras no hubiese sido suficiente con bombardear el Palacio de la
Moneda y dejar acéfalo el gobierno central, sino que a su vez que cada región o
provincia debiera haberse replicado dicho levantamiento armado y desbancar a cada
24
Ibídem, p. 9
27
uno de los órganos ejecutivos a nivel local. El mismo argumento sirve para aquellos que
creen que sin mediar el quiebre democrático, el gobierno del Presidente Allende hubiere
desembocado en un gobierno autoritario de corte marxista.
Es un buen ejercicio analizar teóricamente la posibilidad de un Estado Federal en Chile,
ya que en la práctica esta posibilidad sufre de graves inconvenientes políticos y
prácticos. En efecto, el federalismo real es resultado de procesos culturales y políticos
complejos, de larga duración25. Este no es el caso de nuestro país por ahora.
ESTADO REGIONAL: DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA
La opción que resulta más factible y adecuada para la realidad chilena actual, es la
reforma al Estado dirigida a la descentralización política a través del Estado Regional, y
no sólo a la descentralización administrativa que se ha llevado adelante a través de la
regionalización. En el apartado anterior, hemos analizado cómo es que Chile
teóricamente cumple con ciertos elementos que lo podrían llevar a constituirse en un
Estado Federal. Si esto es así, a fortiori (con mayor razón) podría llegar a ser un Estado
Regional. Quien puede lo más, puede lo menos; y en este caso, quien puede ser Estado
Federal con mayor razón puede ser Estado Regional.
No se encuentra lo suficientemente claro en doctrina si el modelo de Estado Regional es
una nueva forma de Estado, o más bien es una variante descentralizada del Unitario, o
quizás algo más centralizado del Federal. Así por ejemplo, en Italia algunos han
sostenido que el modelo allí imperante es un Estado Unitario, pero descentralizado y con
autonomía regional26.
Entre nosotros, sostendremos que se trata de un modelo distinto del unitarismo; en la
medida que presenta diferencias sustanciales con aquel. Entre esas diferencias se
25
CEA EGAÑA, J., El sistema constitucional de Chile: síntesis critica, Ediciones Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales Universidad Austral de Chile, Santiago de Chile (1999), p. 337.
26
BISCARETTI DI RUFFIA, P., Derecho Constitucional, Editorial Tecnos, Madrid (1987), p. 235.
28
encuentra una fundamental. En él, las regiones son personas jurídicas de derecho
público interno, dotadas de potestades políticas que contrapesarán el poder político
central; y no sólo una división territorial circunscrita administrativamente como ocurre
en Chile27. Esa es su característica fundamental: la descentralización política.
En cada una de estas personas jurídicas regionales se desdoblan las principales
funciones del Estado. La administrativa por cierto (única función desdoblada en la
regionalización chilena), pero también la función de gobierno político y de legislación.
Existe pluralidad de centros políticos y legislativos. Es allí donde no llega la
regionalización, ni dado el contexto normativo en que nos encontramos, llegará. Parece
existir aún cierto paternalismo por parte del Estado, que desconfía en transferir
competencias de gobierno, o legislativas para la dictación de normas con alcance
regional; siempre en concordancia con el ordenamiento jurídico nacional.
La propia ciudad de Santiago es víctima de este paternalismo. Para una ciudad de su
entidad, lo ideal sería ser administrada por un gobierno autónomo, a cargo de un
Alcalde mayor del Gran Santiago, que pueda intervenir eficazmente en asuntos como los
problemas del transporte público, la contaminación atmosférica o la delincuencia;
problemas todos que a la fecha tienen responsables diversos. Es el caso del Ministro de
Transportes y Telecomunicaciones en el caso del transporte público, que no es un
solucionador eficaz ya que tiene múltiples prioridades y preocupaciones por problemas
que aquejan a otras localidades, no pudiendo destinar el máximo de sus tiempos y
esfuerzos en la solución de los problemas de la capital.
Uno de los más férreos defensores de la idea de implantar el Estado Regional en Chile
ha sido el profesor José Luis Cea. Este, en distintas de sus obras, ha abogado por la
autonomía regional. Cea se refiere a una serie de requisitos copulativos que deben
27
MOLINA GUAITA, H., Instituciones Políticas, Legal Publishing, Santiago de Chile (2009), p. 91
29
existir para que estemos frente a esta modelo territorial de Estado28. Los analizaremos
sucintamente a la luz de la actual realidad chilena, y así concluiremos si la
regionalización ha avanzado algo o no en este camino.
a. Órganos
territoriales (regionales, provinciales, comunales, vecinales) con
personalidad jurídica de Derecho Público, funciones, atribuciones y patrimonio
propio. En esta cuestión tenemos sólo un ligero avance. En apartados anteriores
concluimos que en realidad el único órgano territorialmente descentralizado es la
Municipalidad (a la que podrían incluirse las Juntas de Vecinos, como órganos de
participación ciudadana). A nivel regional, en teoría el Gobierno Regional es un
órgano de estas características. Sin embargo, la doble funcionalidad del
Intendente echa por la borda la intención descentralizadora. Las gobernaciones
en tanto son órganos territorialmente desconcentrados del gobierno central.
b. Que los integrantes de dichos órganos sean democráticamente elegidos por el
cuerpo electoral de la división territorial respectiva, mediante sufragio universal y
en votación directa periódicamente efectuada. El municipio vuelve a ser el órgano
descentralizado por excelencia. Sin dudas, debemos reconocer eso sí que en los
últimos años se ha dado un avance significativo fundamentalmente en lo que
respecta a la elección directa de los Consejeros Regionales. La figura del
Intendente, designado en tanto funcionario de la exclusiva confianza del
Presidente de la República, no cumple con esta exigencia.
c. Que esos órganos reciban de la Constitución competencia para darse y cumplir
sus propios estatutos, o sea, para dictar y ejecutar con autonomía el Derecho
que rige en las comunidades territoriales respectivas. Esto en la práctica
sencillamente no se da. Los municipios presentan ciertos grados altos de
autonomía en su regulación interna pero siempre sujetos a la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades. Deciden sobre las materias propias de su
competencia en conformidad a la ley, pero respecto a su estatuto propiamente
tal no. Lo mismo en el caso de los Gobiernos Regionales, en los que el Consejo
28
CEA EGAÑA, J., El sistema constitucional de Chile: síntesis critica, Ediciones Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales Universidad Austral de Chile, Santiago de Chile (1999), p. 340-341.
30
Regional como órgano resolutivo interviene decidiendo en cuestiones propias de
su esfera de atribuciones, pero no en su régimen interno, que se encuentra
regulado por la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Interior
del Estado.
d. Que el ejercicio de las funciones de administración, jurisdicción y control se
realice por órganos regionales, provinciales y comunales autónomos.
e. Que se arraigue un concepto de servicio público (más que nada a nivel local) que
funcionalmente concebido y desplegado por entes sociales, rebase como parte de
una genuina modernización del Estado en Chile el monopolio estatal anacrónico e
ineficiente.
f. Que se dote a los órganos regionales, provinciales y comunales de potestades
para proteger mediante requerimiento ante el Tribunal Constitucional, sus
competencias ante transgresiones provenientes de la ley, la Administración
central u otras autoridades públicas.
g. Que la Carta Fundamental otorgue a los órganos regionales la iniciativa de ley,
aunque sólo en materias de sus competencias y sin reconocerles ninguna
injerencia colegisladora.
Respecto a las últimas exigencias, poco puede decirse; no existen ni indicios de ella en
nuestro sistema supuestamente descentralizado, por lo que nos encontramos muy lejos
de un modelo de estas características aún. Nuestra regionalización apenas es una
primera etapa de la descentralización política y administrativa efectiva.
CONCLUSIÓN
La conclusión de todo lo antes analizado es categórica. La regionalización en Chile no es
tal. Si bien es cierto que históricamente hemos tenido un Estado híper-centralizado, esto
ha traído una serie de problemas en la organización política y el desarrollo económico
del país. La gran extensión latitudinal del territorio, la multiculturalidad imperante en él,
y la falta de oportunidades que aún existen entre aquellos que viven en la capital y
31
aquellos que lo hacen en los extremos del país, exigen que exista una descentralización
política y administrativa real, y no de papel. Pese a que pronto se cumplirán cuarenta
años del proceso de regionalización, la concentración de los grandes poderes (político,
económico, mediático, electoral) en la capital del país sigue igual que antes. Pocos son
quienes han propuesto cambios de fondo al actual modelo. El Estado Unitario ha sido
inimpugnable, actuando paternalistamente con las regiones por temor a la inmadurez de
sus capacidades para decidir sobre sus propios destinos. Parece haber sospecha y
desconfianza a siquiera analizar las características de otros modelos de Estado como el
Federal o el Regional, desechándolos con argumentos profundos y racionales, y no
como ha ocurrido hasta ahora: a priori, justificándose decepcionantemente en el fracaso
de la Constitución federal de 1826.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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BISCARETTI DI RUFFIA, P., Derecho Constitucional, Editorial Tecnos, Madrid (1987).
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77, Vol. XXVI (2000), pp. 81-107.
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Ciencias Jurídicas y Sociales Universidad Austral de Chile, Santiago de Chile (1999).
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una
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autoritarismo?
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32
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MOLINA GUAITA, H., Instituciones Políticas, Legal Publishing, Santiago de Chile (2009).
STEPAN, A. Arguing comparative politics, Oxford University Press, 2001 citado en
GÓMEZ-REINO, M., “La distribución territorial del poder: Estados Unitarios y federales”.
Online: <http://campus.usal.es/~dpublico/areacp/materiales/4.5.distribterritorial.pdf>
VALENZUELA, E., Alegato Histórico Regionalista, Ediciones SUR, Santiago de Chile
(1999).
33