ALCA Ultimo
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Capítulo Tercero Los contenidos del ALCA El ALCA no es sólo un tratado de libre comercio. Y no lo es en dos sentidos. En primer lugar, porque contiene previsiones y regula actividades y situaciones que están fuera de lo que habitual y razonablemente puede entenderse por «comercio». Así, se incorporan al mismo asuntos como los servicios, las inversiones y los derechos de propiedad intelectual que sólo en una extensión desmesurada del concepto pueden entenderse de contenido comercial. El ALCA se adelanta a la OMC. En los borradores del ALCA están incorporados los «nuevos temas» o «temas de Singapur», cuyo proceso y metodología de discusión aún no han podido ser aprobados en la OMC: inversiones, normas de competencia, compras del estado y facilitación del comercio.68 Los borradores de las pretensiones de la Unión Europea para sus negociaciones con los países de América Latina en materia de «libre comercio», recientemente conocidos, siguen la misma línea. Se trata de ángulos de ataque diferentes, diversificados, para lograr el mismo propósito: la apertura de los mercados de los países pobres a la acción de las corporaciones y el capital trasnacional en todos los terrenos imaginables. En segundo lugar, el ALCA es mucho más que un tratado de libre comercio por sus objetivos. Basta repasarlos para comprender su verdadera naturaleza. Al efecto nos remitimos a lo que venimos de exponer en el Capí- 68. Estos 4 temas se denominan «de Singapur» porque fueron introducidos en el ámbito de la OMC en la Segunda Reunión Ministerial que tuvo lugar en ese país en 1996. Se trata de «temas nuevos» que los países en desarrollo se resisten a discutir hasta tanto se hayan resuelto los temas «viejos», en particular agricultura y problemas de implementación. La presión de los países centrales para comenzar las negociaciones respecto de los temas de Singapur ha ido creciendo, hasta alcanzar la situación de colapso en que desembocó la reciente reunión de Cancún, cuyo antecedente –en esta materia y en cuanto al fracaso rotundo de las negociaciones, es la ya legendaria reunión de Seattle (1999)–. Los cuatro temas en cuestión se hallan plenamente incorporados a los borradores del ALCA, lo que constituye una prueba de la ofensiva diversificada y multifrontal de las corporaciones y las naciones desarrolladas para alcanzar sus objetivos en el más breve tiempo posible. El contexto global y hemisférico 87 tulo 2 de este ensayo. Coincidiendo con este punto de vista, la organización GRAIN 69 señala: «Aunque el acuerdo se denomine ‘de libre comercio’, lo que se busca con el ALCA es el control por parte del gran capital –y especialmente del gran capital estadounidense– de todas las actividades y recursos de los países de América. Si se aprueba, sus disposiciones no afectarán solamente el comercio, sino la producción, los servicios, la propiedad de la tierra, el agua y los recursos naturales. Las diversas actividades económicas, y especialmente las economías campesinas, se verán sometidas a fuertes presiones y tensiones; las garantías ciudadanas y derechos humanos, los derechos de las comunidades locales, los derechos de los pueblos indígenas, los derechos laborales, el derecho al conocimiento y la cultura y formas básicas de soberanía se verán aún más restringidas que en la actualidad. Veremos cómo se privatizan los espacios y actividades públicos que aún permanecen, y posiblemente nos veremos enfrentados a formas de represión e ilegalización inexistentes hasta ahora».70 Los nueve temas centrales En la «Cumbre de Santiago» (abril de 1998) se definieron los grupos de trabajo para la discusión de los 9 temas principales que componen el contenido del tratado. Esos temas –que permanecen en vigencia luego de la reunión ministerial de Miami–, son: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Agricultura Servicios Inversiones Solución de controversias Propiedad intelectual Subsidios, normas antidumping y derechos compensatorios Políticas de Competencia Compras del Sector Público y Acceso a mercados 69. GRAIN es una organización no gubernamental de carácter internacional que, según su propia definición, «trata de promover una respuesta frente a una de las amenazas más insidiosas para la seguridad alimentaria: la erosión genética». Su trabajo consiste en «Proteger y reforzar el control comunitario de la biodiversidad agrícola, Promover una agricultura rica en biodiversidad y detener la destrucción de la diversidad genética.» La sigla significa: «Acción Internacional por los Recursos Genéticos». 70. GRAIN: «Una introducción al ALCA», enero de 2003. 88 El ALCA, un camino hacia la anexión Examinaremos cada uno de ellos para profundizar en la comprensión y explicación de los contenidos de los borradores en curso de negociación. 1. Agricultura Se trata de uno de los temas que mayores dificultades ha presentado para los países industrializados en las negociaciones que se desarrollan en la OMC. La intención de abrir plenamente esta actividad para las grandes empresas choca con la resistencia de los países periféricos, la mayoría de los cuales son productores agrícolas. En ejercicio de la estrategia de ataque multifrontal, se empuja la negociación en el seno del ALCA, un tratado de alcance hemisférico, no global. Lo que se obtenga en el ALCA se trasladará luego a la OMC. En aplicación de su táctica de dos caras, Estados Unidos presiona en el hemisferio hacia la liberalización y la mercantilización agrícola total, propone la disminución o eliminación de los aranceles que protegen las agriculturas domésticas de los países no desarrollados del hemisferio, y excluye de la negociación todo aquello que resulta más sensible para sus intereses: la apertura de su mercado, la eliminación de los subsidios agrícolas y de las barreras no arancelarias, que pretende se resuelvan en el ámbito de la OMC. El ALCA, al igual que el TLCAN visualiza la agricultura como una industria, desconociendo su papel como elemento básico para la sustentación de la vida, que comprende la conservación de la tierra y los recursos naturales, la alimentación de las personas y las comunidades y la preservación de la biodiversidad. Si bien estos tres elementos son centrales en la vida y la tradición americana, resultan totalmente desconocidos en los borradores del tratado. La perspectiva, de aprobarse éste, ya se conoce. Los beneficiarios de las nuevas normas internacionales son, en forma exclusiva y excluyente las grandes corporaciones del agribusiness. Los granjeros norteamericanos y canadienses padecen desde hace 10 años las consecuencias del TLCAN: bajan sus ingresos, pierden control sobre su producción y sus cosechas, se incrementa su deuda, ven disminuido su número en forma constante; los agricultores y las comunidades campesinas e indígenas en México, arruinados por la competencia desleal de los productos agrícolas subsidiados norteamericanos que ingresan a saco en el mercado de su país a precios que hacen imposible la competencia, deben abandonar sus tierras, su modo de vida ancestral, su cultura ligada al trabajo agrícola, y van a engrosar el cinturón de miseria de las grandes ciudades. El contexto y hemisférico Losglobal contenidos del ALCA 89 El capítulo sobre agricultura del ALCA toma como base los acuerdos ya alcanzados en la OMC, salvo en lo que refiere a las medidas de control sanitario y fitosanitario, que se disminuyen en relación a lo negociado en el seno de aquélla, para facilitar el comercio en la materia. La idea básica es que en el ALCA no puede volverse atrás respecto de lo acordado en la OMC, se prevé una sola línea de desarrollo y ésta consiste en el avance en la liberalización comercial y la eliminación de la mayor parte de las medidas regulatorias o de protección que aún existen. Pero esta liberalización es concebida desde Estados Unidos, como «de una sola vía»: mientras mantiene sus enormes subsidios agrícolas, pretende apertura y desregulación en el resto del continente, eliminación de barreras tarifarias (disminución de aranceles) y no tarifarias y va, como se verán enseguida, bastante más allá. La liberalización –en el sentido que ésta adquiere en el ALCA– apunta a suprimir toda intervención gubernamental en la actividad agrícola, lo que incluye la eliminación de subsidios y ayuda interna, créditos preferenciales, exoneraciones tributarias, políticas de estímulo y selectividad, apoyo a la comercialización y al sostenimiento de precios, normas de preferencia para productos de origen nacional, asistencia técnica, procesos de educación y capacitación productiva, apoyo para la introducción de nuevas tecnologías, y aún la investigación en esta área. Al igual que en el resto del tratado, las autoridades nacionales pierden su potestad reguladora, pierden su capacidad de promover, alentar o desalentar las actividades económicas en función de las conveniencias públicas, las necesidades de la población o los requerimientos de sus proyectos nacionales: se obligan a un retiro total. No se ha descuidado ningún detalle. Para completar la apertura total e indiscriminada, se establece la reducción de aranceles y gravámenes a productos importados, se disminuyen los requisitos en materia de sanidad y se simplifican los contralores fronterizos para agilitar el paso de las mercancías. Los gobiernos son privados también de su potestad de racionalizar las importaciones y exportaciones de productos alimenticios. Lo único que permanece intocado y ha sido declarado innegociable es la política proteccionista de Estados Unidos. 2. Servicios También en torno a este tema las negociaciones en la OMC están trabadas o al menos seriamente enlentecidas, lo que explica la presión para lograr la 90 El ALCA, un camino hacia la anexión apertura en el marco del ALCA. La definición de servicios que contienen los borradores del tratado es, como ya indicáramos en el Capítulo 2 de una amplitud total: un servicio es… un servicio y todos ellos quedan disponibles para la inversión extranjera. La intención es evidente. Todo lo que no quede liberalizado, abierto, pasible de privatización directa o indirectamente a través de otras disposiciones del ALCA, cae «por defecto» en la canasta gigante y sin fondo conocido de «los servicios». Cuando hablamos de servicios nos referimos habitualmente a las comunicaciones y telecomunicaciones, la banca, las prestaciones profesionales, la salud, la educación etc. El ALCA liberaliza todas estas actividades y las deja a disposición de las corporaciones y los inversores. Pero no se detiene allí: alcanzará con que una actividad cualquiera sea definida como «servicio» –con abstracción de su naturaleza y de su contenido– para que se convierta automáticamente en «servicio» y quede en las mismas condiciones de apertura, desregulación, desprotección y disponibilidad. Pero no es la apertura total el único objetivo del ALCA en esta materia. Las presiones del FMI y el Banco Mundial durante más de una década han dado lugar a la privatización de numerosos servicios públicos a lo largo y ancho del continente. Se trata de consolidar estas privatizaciones ya cumplidas y hacerlas irreversibles. La historia reciente de las privatizaciones es, por lo general, una historia de graves perjuicios para los habitantes de los países en que han tenido lugar. De hecho en muchos casos han provocado el encarecimiento de los precios y tarifas, la conformación de monopolios y oligopolios privados, con la consiguiente y previsible reticencia ulterior en las inversiones; el incumplimiento de los contratos, la disminución de la calidad de las prestaciones. De los monopolios públicos preexistentes se ha pasado en muchos casos a regímenes de monopolio, cuasi-monopolio o cartelización privados, con efectos completamente negativos para los usuarios. Adicionalmente, ello ha significado la eliminación de hecho de la competencia e incluso del «beneficioso» papel regulador del mercado. Es precisamente el mercado –abierto indiscriminadamente por las privatizaciones– quien ha conducido los procesos de monopolización, habida cuenta del poder desmesurado de las grandes corporaciones beneficiarias de los contratos. En la perspectiva de éstas, es necesario evitar la «vuelta atrás», aunque más no fuera como reacción frente a los incumplimientos. Se trata de impedir el camino de regreso y poner a salvo estas lucrativas fuentes de ganancias incluso frente a los cambios políticos o de filosofía económica que en algunos países se vislumbran: atar en el presente para asegurar el futuro. El contexto y hemisférico Losglobal contenidos del ALCA 91 En algunos países de América –Uruguay es un ejemplo señalado, pero no único– la resistencia popular, la acción de los sindicatos y la oposición de izquierda lograron impedir buena parte de las privatizaciones o desalentar gravemente las iniciativas gubernamentales con ese contenido. El referéndum derogatorio o anulatorio –un recurso de democracia directa previsto en muchas constituciones americanas– ha sido uno de los mecanismos utilizados, dando lugar a masivas expresiones de la soberanía popular. Las disposiciones del ALCA harán imposibles estas formas de oposición y resistencia, arrasando de hecho con aquellas manifestaciones soberanas. La privatización estaría abierta ahora desde el tratado internacional, no se requeriría una ley doméstica para hacerla posible. Aún cuando fuera admisible el referéndum derogatorio contra la ley de ratificación del tratado –alternativa harto discutible y de difícil defensa– los efectos de una derogación o anulación serían devastadores: como mínimo, el país cuya rebelde ciudadanía hiciera uso de tal opción, quedaría expuesto a sanciones y a los reclamos de los inversores por violación del tratado y «expropiación» de ganancias esperadas. En la OMC las discusiones en esta materia se conducen a través del Acuerdo General para el Comercio de Servicios, –GATS por su denominación en inglés71. En ese ámbito, Estados Unidos procura la expansión de los acuerdos existentes para incluir más sectores, eliminar regulaciones y controles y facilitar las privatizaciones. Siendo gravitante, el peso de Estados Unidos en ese ámbito no es decisivo. Sí lo era en la negociación del TLCAN, donde sus contrapartes –México y Canadá– resultaban considerablemente más débiles. Estados Unidos logró en el TLCAN la liberalización de todos los aspectos e instancias de la prestación de servicios, incluyendo desde la apertura de una empresa nueva a la compra de una firma local, o aún la prestación transfronteriza de determinados servicios, sin necesidad de establecer siquiera una oficina doméstica. Los servicios educativos en Canadá se han constituido en un buen ejemplo de esta práctica. En el marco del GATS, algunas reglas se aplican a todos los sectores de servicios, pero los gobiernos mantienen el derecho de establecer cuáles son los incluidos en el régimen de liberalización. Es el sistema de «listas positivas», que deja un margen de autonomía en manos de las autoridades domésticas, que pueden establecer el contenido de esas listas, bien que en el 71. GATS: General Agreement on Trade in Services. 92 El ALCA, un camino hacia la anexión marco de una presión general orientada a lograr su continua ampliación. Una vez que un sector queda comprendido en las disposiciones del GATS, los inversores y las corporaciones gozan automáticamente de derechos ilimitados para competir, restringiéndose concomitantemente la capacidad de los estados de regular o aplicar criterios de selectividad, según sus intereses. No está permitido retirar un servicio de la lista positiva, salvo que se esté dispuesto a pagar una compensación a todos los restantes países miembros de la OMC. En el ALCA la situación es la inversa –y por consiguiente mucho más grave– pues, como se ha dicho, todo lo imaginable, todo lo describible, potencialmente, es un servicio. En este caso, la lista es prácticamente infinita, abarca todo lo que no resulte expresamente excluido. La exclusión será en todo caso el fruto de arduas negociaciones y de la entrega de otros beneficios u oportunidades como moneda de cambio. Se ha sostenido con razón que el ALCA y el GATS «son como dos divisiones del mismo ejército, buscando conquistar el mismo territorio utilizando diferentes metodologías». La acción combinada y convergente del FMI y el Banco Mundial presionando a las privatizaciones, el contenido de las negociaciones –y las presiones– en la OMC y la ofensiva del ALCA muestran que la estrategia de múltiples frentes es una realidad y está en plena ejecución. Lo que hemos analizado respecto del sector «comercio de servicios» es una prueba más de ello. 3. Inversiones En el Capítulo 2 examinamos las propuestas del ALCA en materia de inversiones. La amplia definición de éstas que contiene el borrador del tratado, los principios transversales de «trato nacional» y «nación más favorecida», el nuevo concepto de expropiación y las normas para la solución de controversias constituyen un todo armónico que resulta transparente y revelador para establecer los objetivos reales del ALCA. A su vez, en el Capítulo 4 se analiza la experiencia recogida por los países miembros del TLCAN luego de 10 años de vigencia de éste. Lo ocurrido en Canadá y especialmente en México con las inversiones extranjeras es incontestable. Cabe agregar que la otra palanca de la pinza estranguladora se acciona desde la OMC, donde el acuerdo en materia de inversiones responde a la El contexto y hemisférico Losglobal contenidos del ALCA 93 sigla de TRIMS 72, casi una onomatopeya del sonido de una inofensiva campanilla. Los TRIMS prohíben a los gobiernos exigir requisitos de desempeño para las inversiones extranjeras directas, que son las únicas a que hace referencia por ahora. También en este terreno, el ALCA va bastante más lejos, siguiendo la ruta del TLCAN. Mientras los acuerdos TRIMS se aplican a las inversiones luego de establecidas, es decir luego de materialmente realizadas, el TCLAN y el ALCA –más generosos con los inversores– formulan un estatuto general que se aplica a todos los interesados aún antes de realizar las inversiones, consagrando un conjunto de derechos que prácticamente no tienen limitaciones. Mientras los TRIMS no incluyen el derecho de los inversores a accionar directamente contra los estados, las normas de solución de controversias en el TLCAN y el ALCA consagran ese derecho. En el ámbito de la OMC sólo se admiten reclamaciones del tipo «Estado versus Estado», en el TLCAN y el ALCA, inversores y corporaciones son jerarquizados como sujetos internacionales y pueden demandar a las autoridades nacionales, provinciales y locales cuando entienden que han sido perjudicadas en sus intereses. En el Capítulo 4 ofrecemos una larga lista de acciones legales emprendidas ante tribunales privados, por sumas millonarias, que las corporaciones han entablado contra Estados Unidos, México o Canadá, aprovechando las inauditas facilidades que les otorga el TLCAN. Para no repetir nuestras reflexiones, ya conocidas por el lector, nos limitaremos en este punto a transcribir parcialmente algunos de los elementos más significativos del sustancioso informe producido por OXFAM73 a comienzos de 2003: «El precedente más significativo y el modelo seguido para el capítulo de inversiones del ALCA es el Capítulo 11 del TLCAN. Este conjunto de reglas promueve los derechos para los inversionistas, más allá de las regulaciones previstas bajo el GATT, y establece limitaciones importantes en la capacidad de los gobiernos para regular la inversión y conducirla al logro 72. TRIMS: «Trade Related Investment Measures Agreement» – Acuerdo sobre reglas en materia de inversiones relacionadas con el comercio. 73. Oxfam es una ONG internacional «dedicada a la búsqueda de soluciones definitivas para la pobreza y el sufrimiento en el mundo». Afirma la creencia de que «todo ser humano tiene derecho a una vida digna y con oportunidades» e informa que para ello, «trabaja con comunidades pobres, asociados locales, voluntarios y donantes». El informe se titula «Comercio con Justicia para las Américas - Agricultura, Inversiones y Propiedad Intelectual, tres razones para decir no al ALCA». 94 El ALCA, un camino hacia la anexión de un desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza. Al igual que en el TLCAN, el capítulo sobre inversión del ALCA incluye: • Una definición muy amplia de las inversiones, incluyendo inversiones de cartera y financieras así como la inversión extranjera directa tradicional, limitando las posibilidades de regular las inversiones especulativas dañinas; • Un mecanismo de arreglo de disputas de ‘Inversionista –Estado’ que otorga a las corporaciones extranjeras el derecho a demandar directamente a los gobiernos por supuesta ruptura de las reglas de inversión, sobrepasando por tanto, las leyes nacionales y los sistemas judiciales nacionales; • Extensas protecciones a los inversionistas respecto de un amplio rango de regulaciones gubernamentales. La promulgación de una ley, sea para el medio ambiente, salud o bienestar público, que se perciba como interferencia a la capacidad de la firma de obtener una ganancia futura para su inversión, puede ser considerada una expropiación indirecta; • Garantías de que los inversionistas extranjeros deben ser tratados igual que los inversionistas nacionales (Trato Nacional) y acordar el mismo tratamiento para todos los países miembros (Trato de la Nación mas Favorecida). El impacto de estos requisitos en las pequeñas industrias locales emergentes, sin capacidad de competir a esa misma escala, será devastador, ya que limitan la capacidad del gobierno para ayudar a sus propias empresas discriminando a las extranjeras; • Las prohibiciones contra el uso de requisitos de desempeño. Esto impide a los estados regular la inversión para que adquiera una parte de sus suministros de fuentes locales, satisfaga necesidades del desarrollo nacional o cumpla con metas de empleo, todo lo cual ayudaría a promover el desarrollo». Bajo las disposiciones del ALCA, los estados nacionales renunciarán a toda posibilidad de desarrollar su propia política de inversiones: no podrán aplicar criterios de selectividad, no podrán excluir las que estimaren dañinas o indeseables, no podrán exigir requisitos de desempeño, transferencia de tecnología, porcentajes de empleo nacional, obligación de adquirir insumos en el mercado doméstico, no podrán limitar o condicionar la repatriación de beneficios ni exigir cuotas de reinversión, no podrán proteger ningún sector de actividad nacional, ni estimularlo; no podrán establecer controles para los movimientos de dinero, el tráfico de divisas, la fuga de El contexto y hemisférico Losglobal contenidos del ALCA 95 capitales. Ningún proyecto nacional de desarrollo autónomo será posible en estas condiciones. 4. Solución de controversias Las previsiones del ALCA en esta materia, que ya hemos considerado exhaustivamente en este trabajo, constituyen un ataque a la soberanía de los estados nacionales. Los conflictos que se susciten en las materias comprendidas por el tratado, no se someterán a las cortes de jurisdicción internacional –que es el ámbito propio de los estados– ni a los tribunales locales de cada país –que son quienes hasta ahora tienen competencia para juzgar en los asuntos que se suscitan dentro del territorio nacional–, sino a tribunales arbitrales privados, regidos por normas de derecho privado, integrados por «expertos» –generalmente altos ejecutivos y asesores o consultores en tránsito del directorio de una multinacional al directorio de otra– que sesionarán en forma prácticamente secreta, y cuyos fallos serán en principio inapelables. Como no podía ser de otra forma, las intervenciones hasta ahora conocidas de este tipo de tribunales, –significativamente abundantes en el marco del TLCAN como veremos infra– ofrecen un claro sesgo a favor de los intereses de los inversores y las grandes corporaciones a los que responden en última instancia. El origen y la trayectoria de estos jueces privados, así como las convicciones usualmente los inspiran, sus vínculos muchas veces evidentes y conocidos con los grandes estudios de abogados al servicio de las corporaciones –con asiento en Washington o Nueva York– hacen previsible la dirección de sus fallos. Ya se han generado numerosos conflictos por esta razón en el ámbito del TLCAN. Las corporaciones han utilizado este recurso incluso para eludir decisiones de las jurisdicciones domésticas que le eran desfavorables y obtener fallos privados de sentido inverso. El informe de OXFAM que ya citamos alude a estos tribunales indicando que es conocida su reputación de «falta de transparencia» y «manejo de criterios antidemocráticos».74 74. Véase, en el mismo sentido: Public Citizen and Friends of the Earth, septiembre 2001: NAFTA Chapter 11 Investor-to-State Cases: Bankrupcting Democracy. Véase también el análisis sobre Inversiones de la Alternativa para las Américas de la Alianza Social Continental (ASC). 96 El ALCA, un camino hacia la anexión El menoscabo del estatuto soberano de los estados se perfecciona de esta manera. Las administraciones nacionales entregan otra prerrogativa esencial de su soberanía y de su condición de sujetos del derecho internacional, y se ven arrastradas a someterse a jurisdicciones privadas, con pérdida de derechos que le son propios, garantías y formalidades de procedimiento. 5. Propiedad Intelectual La propiedad intelectual ha estado en el centro de los debates en los últimos años, en particular gracias a la ofensiva que desde los países desarrollados se ha venido llevando a cabo para intentar uniformizar la legislación universal en la materia y asegurarse, mediante la venta de patentes, licencias, royalties y contratos de transferencia, los beneficios resultantes. Se trata de un tema particularmente crítico para los países de América Latina y el Caribe en cuanto involucra elementos de información y conocimiento, ciencia y tecnología así como otros aspectos clave directamente vinculados a la salud, el desarrollo, la protección de la biodiversidad, los derechos de las comunidades rurales y la seguridad alimentaria. Ya en 1995 se introdujo en la OMC el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Relacionados con el Comercio, conocidos como Acuerdos «TRIPS» por su sigla en inglés. En principio, el objetivo es la protección legal de la propiedad de las ideas, innovaciones, creaciones artísticas y aspectos del conocimiento a través de un complejo sistema que involucra los derechos de autor, las patentes y las marcas. Dado el papel de la tecnología en la economía y la producción contemporáneas, no es necesario abundar en la demostración de la importancia del asunto. Los países centrales son los principales interesados en el reconocimiento y defensa de este derecho de propiedad, pues en ellos se produce la mayor parte de los adelantos tecnológicos e innovaciones y hacia ellos –hacia sus gigantes corporativos– fluyen luego los enormes beneficios que se generan. Argumentan que se trata de proteger esos derechos para asegurar el retorno de los costos de inversión y mantener activa y estimulada la actividad de investigación y desarrollo. La promesa de facilitar la transferencia de tecnología a los países en desarrollo está ligada habitualmente a este planteamiento, como una promesa de compensación que, de más está decirlo, rara vez se cumple en plenitud. El contexto Losglobal contenidos y hemisférico del ALCA 97 El efecto real de los TRIPS ha sido el de acentuar la monopolización del conocimiento –muchas veces elaborado con el aporte de científicos, técnicos y artistas provenientes del tercer mundo, cooptados o capturados mediante una secular política tendiente a alentar la fuga de cerebros–. El efecto de esta apropiación privada de las ideas y los conocimientos no es otro que la profundización de la brecha que divide a pobres y ricos. Una nueva fuente de transferencia de recursos se halla en acción e involucra aspectos intelectuales y científicos. En pocas palabras, se trata de la «transferencia de recusos humanos». En esta materia existen en clara oposición dos núcleos de interés: el de las grandes empresas que invierten en investigación y desarrollo –según sus criterios, en última instancia determinados por la búsqueda de ganancias– y el público, es decir lo más de seis mil millones de seres humanos que pueblan el planeta. Los Acuerdos TRIPS, el TLCAN y el proyecto del ALCA no ofrecen dudas en la elección, consagrando el predominio completo del interés empresarial por encima del interés público. En buena medida, los productos resultantes de la utilización de los nuevos conocimientos generados, se orientan a satisfacer los requerimientos de los mercados de consumidores ricos, dejando de lado –de manera creciente– la atención de las necesidades de las mayorías pobres y miserables del mundo. Nuevamente, en la elección entre las necesidades –muchas veces planteadas como la alternativa dramática de «vida o muerte»– de miles de millones de personas, y los deseos y hábitos de consumo y despilfarro de una minoría pudiente, la decisión –consagrada en normas de rango internacional– se inclina a favor de los más poderosos. Las prioridades acerca de qué investigar, en qué dirección o para qué fines innovar, qué inventar, qué nuevos productos desarrollar están en su mayor parte inspiradas en la búsqueda de mayores ganancias. Según un informe de Oxfam, y a vía de dramático ejemplo, «…menos del 10% de los gastos globales de las investigaciones en salud están dirigidos al 90% de las enfermedades más comunes de la mayoría de la población».75 Siguiendo su sesgo habitual, las normas internacionales desconocen al conocimiento tradicional como propiedad intelectual de rango equivalente a la que es fruto de la investigación en los grandes centros científicos del norte. Así, conocimientos, prácticas, saberes y creaciones que se han ido 75. OXFAM: «Comercio justo para las Américas», briefing Nº 37, 2002. 98 El ALCA, un camino hacia la anexión elaborando colectivamente a lo largo de siglos, cuyos titulares son principalmente las comunidades de pequeños agricultores y los pueblos indígenas en cuyo seno carecen de valor comercial, son utilizados libremente en beneficio común y resultan ajenos completamente al concepto de «propiedad» y más aún a la idea inconcebible en este terreno de «propiedad privada», quedan huérfanos de reconocimiento y protección.76 Esto facilita su apropiación por parte de las grandes corporaciones que rápidamente los absorben, los formalizan y los patentan, sea como «descubrimientos», «innovaciones» o «frutos de la investigación». Se trata inequívocamente de un latrocinio, de actos de piratería perpetrados constantemente a lo largo y ancho del mundo. Los borradores conocidos del ALCA no contienen previsiones que apunten a impedir o revertir estos procesos, sino todo lo contrario. Algo similar ocurre en materia de biodiversidad. Muchas empresas, notoriamente las relacionadas con las industrias farmacéutica y de producción de semillas, pero no sólo ellas, exploran continuamente el fabuloso banco genético universal y patentan elementos –genes, secuencias de genes, información genética– que se hallan en la naturaleza y pertenecen –fuera de toda duda– al patrimonio común de la humanidad. Los emprendimientos tendientes a patentar la información proveniente del mapeo del genoma humano, no son sino un aspecto, tal vez el más aberrante, de esta línea de acción. La filosofía que se agazapa –rapaz, ávida, inescrupulosa– detrás de estas actividades se orienta a la mercantilización progresiva de toda la realidad, buscando transformar en bienes, en oportunidades de negocios, en lucro y beneficios todo lo que existe. Los acuerdos en materia de propiedad intelectual vigentes, los que forman parte del TLCAN y los que se proyectan en el ALCA, tienen la misma dirección e idénticos contenidos. La empresa privada, su «derecho» a la acumulación infinita de ganancias y la apropiación también privada y lucrativa de los bienes comunes y el conocimiento son los valores dominantes y muchas veces excluyentes que determinan la orientación y los propósitos de las normas internacionales. Nada tiene que ver todo esto con el libre comercio, con el derecho al desarrollo, con la utilización del conocimiento para generar bienestar y asegurar una vida digna a las grandes mayorías. 76. Comunidades y pueblos que viven en su inmensa mayoría en los países en desarrollo, en los cuales se concentra, además, casi el 90% del total de recursos biológicos del mundo. El contexto Losglobal contenidos y hemisférico del ALCA 99 En su propuesta al ALCA, Estados Unidos pretende ir, nuevamente, más allá de los Acuerdos TRIPS, buscando mayor protección y mayores beneficios para sus grandes conglomerados corporativos.77 Las líneas generales de esta propuesta apuntan a la extensión del plazo de duración de las patentes (20 años en el caso de los TRIPS), en particular en el área de los productos farmacéuticos y de ingeniería genética; a impulsar la actualización y la unificación de las leyes de propiedad intelectual al interior de los distintos países aumentando los controles y las sanciones y reforzando el valor, contenido y plazo de las patentes; a conferir mayor protección a las marcas, en particular las «más conocidas», a incluir los frutos del conocimiento en las cláusulas de «trato nacional» –para equiparar la posición de los autores nacionales con la de los extranjeros– y de «la nación más favorecida» –para asegurar que cualquier ventaja otorgada a un tercer país beneficie del mismo modo y simultáneamente a los demás– hipotecando cualquier hipótesis de investigación y desarrollo selectivos estructurados sobre bases de cooperación científica y técnica en espacios regionales o subregionales. Todo esto está en el ALCA. De aprobarse el tratado, las corporaciones industriales de Estados Unidos y Canadá gozarán de entera libertad para apropiarse del conocimiento tradicional de los pueblos de América Latina y el Caribe, succionar recursos de biodiversidad y transformarlos en lucrativas patentes, competir sin limitaciones y en igualdad de condiciones con las empresas locales, todo ello sin ninguna responsabilidad recíproca: ni en relación a la conservación ambiental, ni a la retribución por los conocimientos e informaciones genéticas apropiados, sin obligaciones concretas, tangibles y exigibles en materia de transferencia de tecnologías. Una situación particular de la aplicación de estos principios y estas normas refiere a la relación entre la propiedad intelectual y la seguridad alimentaria. La práctica de crear organismos genéticamente modificados (OGM) protegidos a través del sistema de patentes amenaza la biodiversidad –por expansión, por ejemplo, de los cultivos transgénicos que desplazan a las variedades autóctonas y contaminan las especies vernáculas preservadas a través de los siglos y adecuadas al hábitat y ambiente ecológico en que han sido seleccionadas y desarrolladas a lo largo de generaciones– y amenaza también la supervivencia de millones de pequeños agricultores que desarrollan cultivos de subsistencia o restringidos al mercado interno o a 77. A causa de ello esta propuesta es conocida como «TRIPS plus». 100 El ALCA, un camino hacia la anexión pequeñas secciones de éste. La práctica milenaria de reservar una parte de la cosecha de semillas para su reutilización en futuros cultivos, es legalmente imposible cuando se utilizan semillas patentadas, que año a año deben comprarse a la multinacional productora. Existen ya numerosos casos de demandas promovidas por estas corporaciones contra agricultores que jamás adquirieron semillas patentadas, pero cuyos cultivos se vieron contaminados genéticamente por polinización desde los cultivos transgénicos. El perjuicio –que ataca la biodiversidad, perjudica a los agricultores y constituye un atropello a sus derechos básicos– es transformado –a través de ese tipo de acciones judiciales inauditas– en otra «oportunidad de negocios» para las grandes corporaciones. Las «soluciones» pergeñadas, se complementan. Si atamos en el mismo paquete –y en el ALCA es precisamente así– los nuevos derechos de los inversores, la libertad de acceso a los mercados de los países pobres, las limitaciones de origen múltiple a las potestades reguladoras de los estados nacionales y estas disposiciones relativas a la propiedad intelectual, visualizaremos un panorama de pesadilla. El ejemplo más notorio de las consecuencias que la puesta en práctica de tal «paquete» arroja, será claramente visible cuando refiramos, más adelante, lo que ha ocurrido en México en relación al maíz, un cultivo tradicional –milenario– de ese país, integrante esencial –por si fuera poco– de la dieta básica de la inmensa mayoría de su población. 6. Subsidios, antidumping, derechos compensatorios Los defensores del libre comercio critican enérgicamente este tipo de medidas a las que identifican como «distorsiones del mercado». Los subsidios –que pueden ser directos o indirectos y abarcan un conjunto muy amplio de prácticas destinadas a apoyar la producción doméstica, incluido el aporte directo de dinero– son utilizados para estimular un sector de la economía, mantener su competitividad, alentar las exportaciones a precios bajos –aunque el costo de producción no lo sea– y en general proteger la industria o la agricultura nacional respecto de la competencia extranjera. Los derechos compensatorios tienen como finalidad compensar a los productores domésticos de los perjuicios causados por las importaciones. Las leyes antidumping permiten a los gobiernos defender su aparato El contexto Los global contenidos y hemisférico del Los contenidos delALCA ALCA 101 productivo, protegiéndolo contra importaciones de mercaderías que se comercializan internacionalmente por debajo de su costo de producción. La redacción de los borradores del ALCA aparece como ambigua en esta materia, y refiere a la exploración de caminos para «mejorar las reglas y procedimientos… evitando la creación de barreras injustificadas al comercio». La ambigüedad se explica porque precisamente es Estados Unidos quien utiliza estos recursos de manera sistemática, en una actitud claramente proteccionista y ajena a cualquier versión del concepto «libre comercio» que se pueda imaginar. El problema es que Estados Unidos no puede negociar con sus contrapartes del ALCA la supresión de estas medidas o su anulación en virtud de las limitaciones y condicionamientos que para el ejecutivo estipulara el «fast track».78 El concepto de legislación antidumping que hemos definido más arriba, es el generalmente aceptado en materia de comercio internacional. Sin embargo, en el caso de Estados Unidos la expresión adquiere una dimensión más abarcadora y por lo tanto susceptible de un manejo más flexible que amplía las defensas para la industria y la agricultura estadounidenses. El economista Juan Manuel Rodríguez lo explica así: «Las leyes antidumping en Estados Unidos se basan en el concepto originario del dumping pero a los empresarios norteamericanos no se les exige demostrar que un productor extranjero está fijando sistemáticamente precios bajos. Sólo necesitan demostrar al Departamento de Comercio que las importaciones ‘fueron vendidas por debajo de su justo valor’ o alternativamente probar a la Comisión Estadounidense del Comercio Internacional que estas importaciones causan o amenazan causar perjuicios materiales a la industria norteamericana o retardar materialmente el establecimiento de una industria. Obsérvese que en caso que apareciese un producto competitivo, el productor norteamericano podría pedir la aplicación de la ley antidumping sin tener que demostrar que ese producto nuevo ingresa a un precio bajo porque su productor del exterior aplica dumping, es decir, lo exporta a un precio inferior al que lo vende en el mercado interno. Lo único que tiene que demostrar es que causa perjuicio a una industria norteamericana o que retrasa una inversión».79 78. Ver supra, Capítulo I, apartado 4, «Debates y contradicciones en la sociedad norteamericana»: La batalla por el fase track. 79. Juan Manuel Rodríguez: «El ALCA, de su origen a Québec», Revista del Sur Nº 115/ 116, Montevideo, mayo 2001. 102 El ALCA, un camino hacia la anexión Al analizar el debate que originó en ese país la discusión de la «vía rápida» de negociación, hicimos referencia a una carta dirigida al presidente Bush y suscrita por 62 senadores –es decir, casi las dos terceras partes del total de 100 integrantes del cuerpo. En esa carta –fechada el 7 de mayo de 2001– los senadores expresan literalmente: «Leyes comerciales claves para Estados Unidos, como la ley antidumping, la ley de derechos compensatorios, el Artículo 201 y el Artículo 301 son un elemento fundamental de la política comercial de Estados Unidos. Una amplia gama de sectores agrícolas e industriales han aplicado exitosamente estos estatutos para resolver problemas comerciales. Lamentablemente, la experiencia indica que en los próximos años seguramente varias otras industrias estarán en situación de depender de ellas… cualquiera sea el motivo– Estados Unidos no debería ofrecer sus leyes comerciales como elementos negociables en las negociaciones comerciales, ni aceptar disposiciones que debiliten o socaven las leyes comerciales de Estados Unidos». Como hemos visto, Bush obtuvo finalmente en agosto de 2002 la autorización para negociar por la «vía rápida», en un clima de grandes presiones sobre los congresistas y senadores, por un margen mínimo de votos en el caso del Congreso y con serias limitaciones en comparación con autorizaciones similares otorgadas en el pasado a otros presidentes. Estos antecedentes, y la práctica comercial constante de Estados Unidos que utiliza esas disposiciones con profusión, habitualidad y muchas veces mala fe para manejar la política de comercio internacional a su antojo, revelan que es políticamente imposible para la administración republicana ponerlas sobre la mesa como elemento de negociación. Inversamente, la supresión de tales normas resulta fundamental para los restantes países de América, que conocen sobradamente a causa de una larga experiencia en la materia el uso y abuso que de tales normas realiza Estados Unidos para limitar, controlar y aún manipular con objetivos políticos el acceso a su mercado. No es extraño entonces que durante la Cumbre de las Américas realizada en Québec, «varios presidentes latinoamericanos, incluyendo los de Argentina y Brasil, las mayores potencias comerciales al sur del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), insistieron en la derogación de las normas antidumping como elemento clave del acuerdo de libre comercio hemisférico que debería firmarse en el 2005».80 80. Roberto Bissio: «Senado bloquea al ALCA y a la Ronda del Milenio», Revista del Sur, Nº 115/116, Montevideo mayo de 2001. El contexto Losglobal contenidos y hemisférico del ALCA 103 En esta materia entonces, los negociadores se mueven en terreno resbaladizo. La eliminación de las normas y las prácticas proteccionistas norteamericanas es imprescindible para los restantes países miembros del tratado en discusión, y al mismo tiempo, imposible para Estados Unidos. Sin un acceso asegurado y objetivamente reglado al mercado norteamericano, la razón principal de las naciones del sur para adherir al ALCA se esfuma. En el terreno de las negociaciones asoma un límite aparentemente infranqueable para el doble discurso estadounidense y lo pone en evidencia. Mientras presiona hacia la apertura, la liberalización y la desregulación, pretende preservar incólumes sus prácticas proteccionistas. Estados Unidos ha pretendido eludir este espinoso asunto remitiéndolo al ámbito de la OMC En las recientes declaraciones del canciller de Brasil, Celso Amorim a que hicimos referencia en la sección 6 del Capítulo primero, Itamaratí –hábilmente– devuelve el balón: «Los temas más sensibles y que representarían obligaciones nuevas para Brasil como la parte normativa de la propiedad intelectual, los servicios, inversiones y compras gubernamentales, serían transferidos para la OMC, siguiendo el ejemplo de lo que pretende Estados Unidos en relación a los temas que le son más sensibles, como los subsidios agrícolas y las reglas antidumping». Un mes después de las declaraciones de Celso Amorim, la OMC fracasó en su intento de introducir estos temas en el espacio de negociación, entre otras razones, por la firme postura de Brasil –acompañado de India, China, Argentina, México, Malasia y un conjunto de 20 naciones subdesarrolladas– negándose a discutirlos mientras no se diera resolución satisfactoria a dos asuntos previos: agricultura y problemas de implementación. Estos dos temas, absolutamente cruciales para el mundo subdesarrollado, siguen sin alcanzar ninguna forma efectiva de resolución a pesar de los años transcurridos (aproximadamente 10) desde que fueron planteados. La reticencia, las maniobras dilatorias y las continuas promesas incumplidas de las economías dominantes, parecen haber agotado la paciencia de los reclamantes y han conducido a la OMC a una crisis cuya resolución todavía no puede anticiparse. 7. Políticas de competencia El sentido último del capítulo de Políticas de Competencia, congruente con la filosofía general que inspira el ALCA, consiste en establecer como principio activo en las relaciones internacionales que tengan lugar a partir de su 104 El ALCA, un camino hacia la anexión aprobación un elemento que forma parte esencial de aquella filosofía: el principio de la competencia en el mercado como valor absoluto y superior, minimizando el papel del Estado. Este quedará acotado al rol de gendarme encargado de mantener vivas e intactas las «leyes» propias del mercado, asegurar la libre competencia y reprimir las infracciones. Una vez más el texto expreso del borrador utiliza un lenguaje que provoca a la distracción, encubriendo una realidad que, a poco se interpreten adecuadamente los contenidos explicitados, queda al descubierto en su verdadero significado y su extrema ferocidad. Para el borrador, «políticas de competencia» refiere a un conjunto de medidas destinadas a impedir la configuración de monopolios y evitar la proliferación de prácticas anticompetitivas. El reverso de esta medalla es claro, y en él se visualiza el auténtico valor perseguido: la regla de la competencia libre llevada al grado de lo absoluto. Nuevamente se ignoran las diferencias y las asimetrías, se propone el juego en un terreno abiertamente inclinado a favor de los intereses de las grandes corporaciones. La competencia libre, en las condiciones presentes y habida cuenta de los enormes desniveles existentes no es otra cosa que una regla que habilitará a los gigantes corporativos a arrasar con sus frágiles rivales del mundo en desarrollo. No puede ser de otra forma, no hay otro resultado imaginable. Eliminar prácticas anticompetitivas implica, como decíamos, establecer la libre competencia como norma principal. Lo que supone –desde este nuevo ángulo– otro reaseguro de la amplia libertad que se pretende garantizar a las grandes corporaciones en su aspiración de acceso ilimitado a los mercados de los países del hemisferio. Las empresas de pequeño y mediano porte existentes en los espacios económicos nacionales simplemente no podrán resistir la competencia abierta con las corporaciones y desaparecerán. La competencia seguirá siendo «libre» –en esta acepción salvaje de la libertad– pero lo será entre los gigantes corporativos campeando a sus anchas en los mercados domésticos. Una de las características más señaladas de este capítulo es el tratamiento similar que se otorga a los monopolios públicos y a los privados –con ventajas para éstos, como no podía ser de otra forma. El borrador del ALCA atribuye por igual fines mercantiles a las empresas públicas y privadas, desconociendo de hecho y de derecho la función que las primeras tienen reservada en cualquier proyecto de desarrollo nacional autónomamente establecido. A la vez ignora el contenido social de sus actividades, dejando de lado el hecho de que muchas veces su misión consiste en prestar un servicio El contexto Losglobal contenidos y hemisférico del ALCA 105 determinado para dar satisfacción a derechos básicos de los ciudadanos con prescindencia de la capacidad económica de éstos, beneficiando aún a aquéllos que no están en condiciones de pagar una contraprestación a cambio. Ignora asimismo que en otros casos la razón de ser del emprendimiento público consiste en mantener en la órbita estatal y bajo control del estado una labor de valor estratégico para el país en su contexto particular. Olvidan los autores del borrador del ALCA que el cometido de las empresas públicas no es siempre el de perseguir ganancias y beneficios, que su lógica es desde la base, diferente y aún opuesta a la de las empresas privadas. Para el ALCA, la única diferencia entre las empresas públicas y las privadas radica en la identidad del propietario, con total desconocimiento de su papel o su función. Si bien admite la existencia de empresas públicas, las sujeta a la lógica mercantil y las empuja a la lucha darwiniana en el seno del mercado. Por este camino, una vez más, se arrincona al Estado privándolo de instrumentos sustantivos en la implementación de políticas públicas democráticamente decididas, acordadas en el ámbito nacional conforme a necesidades, tradiciones, prácticas y costumbres incanjeables y absolutamente legítimas. El Estado es enajenado de una parte esencial de su misión, es acosado para impedir que interfiera en el libre juego del mercado, se le cercenan sus posibilidades de definir y conducir un proceso de desarrollo propio, independiente, libremente elegido y democráticamente consentido. Se le reduce casi exclusivamente al papel de tutor de las leyes del mercado, de garante de la preservación del régimen de libre competencia. Irónicamente, el ALCA –sin ponerse colorado por la contradicción– admite la existencia de monopolios privados, si éstos se fundan en derechos de propiedad intelectual (patentes, marcas, derechos de autor). Para estos monopolios, no existe limitación, están al abrigo de la libre competencia y no se sabe cómo ni cuándo se someten a las sacrosantas reglas de la oferta y la demanda. Conforme al capítulo de Políticas de Competencia, los estados quedarán obligados a poner en práctica diversos tipos de medidas y acciones necesarias para impedir las prácticas anticompetitivas, sean éstas de carácter público o privado. Muchas veces los estados se ven en la necesidad de establecer y mantener monopolios públicos, de fijar regulaciones o sistemas de estímulo y ayuda a la producción doméstica, de establecer regulaciones administrativas para favorecer o desalentar algún tipo de actividad, en fin, de dar cumplimiento a su responsabilidad de diseñar y poner en práctica políticas defi106 El ALCA, un camino hacia la anexión nidas según los intereses y objetivos de la sociedad cuyos destinos dirige. En el ALCA estas facultades desaparecerán y la misión del Estado se restringirá y se invertirá. Será el ángel guardián de la libre competencia, tendrá la obligación de impedir todas esas acciones que antes ejecutaba por sí solo –o compartía con el sector privado– y castigar a los infractores. 8. Compras del sector público Las compras del sector público, que involucran la voluminosa adquisición de bienes y servicios que habitualmente realizan el Estado, las empresas públicas y las administraciones municipales y locales, configuran una presa especialmente apetecible. El objetivo que se persigue en este caso no es otro que el de lograr abrir esta zona de las economías domésticas a la competencia internacional en condiciones de igualdad con los proveedores nacionales, eliminando preferencias, selectividad y otros requisitos normalmente previstos en las legislaciones que regulan estas operaciones. En otras palabras, el proyecto, en relación al rubro que consideramos, no tiene otro significado que la extensión del régimen de apertura y liberalización también a este sector de las economías, consolidando el gesto o la intención, ya referidos con anterioridad, de abarcar hasta el más recóndito rincón de las mismas en el amplio abanico de «oportunidades de negocios». Este es otro caso en que el ALCA avanza bastante más allá que la OMC. El rubro «compras gubernamentales» es precisamente uno de los cuatro «temas de Singapur», sobre el cual, en aquel ámbito no ha existido acuerdo ni siquiera para comenzar a discutir acerca de las modalidades de la negociación, ni hablar de la negociación misma de los contenidos. Recordemos que la consideración de dichos temas fue objeto de irreductible resistencia por parte de numerosos países no desarrollados en la reciente Conferencia Ministerial de Cancún. Nuevamente en este capítulo hace su aparición el principio del «trato nacional», un leit motiv de este proyecto, cuya aplicación redondea y define el contenido de la apertura pretendida. Es claro que la aceptación de las normas proyectadas –tal como ha ocurrido en el TLCAN– lleva a cuestas nuevas limitaciones a la discrecionalidad soberana de los países vinculados por el tratado, que perderían prácticamente en forma completa la posibilidad de usar la fuerte palanca de las compras públicas para estimular la producción nacional, discriminar positivamente a favor del empleo nacional e El contexto Losglobal contenidos y hemisférico del ALCA 107 incidir activamente sobre la economía doméstica.81 Es sabido que una opción fuerte a la hora de implementar políticas anticíclicas en los casos de recesión, consiste en volcar recursos a la economía por la vía del incremento del gasto público. Esta herramienta –a la que recurre con frecuencia Estados Unidos– quedaría anulada en los hechos si las normas del ALCA se aprobaran con los contenidos que venimos considerando. Inversamente, tales disposiciones serán de poco beneficio para la mayoría de las economías del sur. Por razones de escala, limitaciones tecnológicas y falta de especialización productiva, es prácticamente impensable que la producción nacional de aquéllas pueda competir razonablemente como proveedora del estado norteamericano. Ello, sin contar con las barreras complementarias y siempre activas implementadas a través de las medidas no arancelarias. 9. Acceso a mercados El acceso a los mercados poderosos, de alto poder adquisitivo, es un objetivo acariciado por todos los países en desarrollo. De hecho, en los discursos y en las declaraciones, la promesa de tal acceso oficia como elemento de persuasión, frecuentemente utilizado para ablandar la resistencia de aquellos en relación a otros temas críticos, de especial interés para los países centrales, o para arrancarles concesiones actuales, contantes y sonantes en función de compromisos mentidos que, luego, en la práctica, siempre resultan postergados. En el caso del ALCA, el premio mayor lo constituye el acceso al mercado norteamericano, el más fuerte y rico del planeta, el de más alto nivel de consumo. 81. En Uruguay, las normas sobre adquisiciones del sector público están compendiadas en la recopilación conocida como TOCAF. El artículo 52 de este cuerpo normativo, dispone: «En todas las contrataciones… deberá darse preferencia a los productos nacionales en paridad de calidad o aptitud con los extranjeros… En la adjudicación de los contratos de obras públicas, existiendo similitud en los diversos elementos que compongan las ofertas, se otorgará preferencia a aquellas que impliquen una mayor utilización de mano de obra y materiales nacionales». A su vez el artículo 53 establece: «En aquellas contrataciones públicas que tenga por objeto la adquisición de mercaderías o productos procedentes del extranjero… deberán considerar preferentemente las propuestas que ofrezcan soluciones favorables para la colocación de productos nacionales exportables». Estas disposiciones, cuyos objetivos son claros y compartibles serán de aplicación imposible en caso de aprobarse las reglas que para este tipo de operaciones incorporaría el ALCA. 108 El ALCA, un camino hacia la anexión El comercio internacional se ve obstaculizado en buena medida por la existencia de barreras defensivas que los países arbitran para evitar la inundación de sus mercados locales con mercaderías importadas que compiten –en precio y calidad– con las de la producción doméstica. Esas barreras están constituidas en general por las tarifas arancelarias –generalmente expresadas como un porcentaje sobre el precio de importación que se adiciona al costo de las mercaderías elevando consecuentemente su precio en el mercado importador. También se manifiestan bajo la forma de impuestos específicos, y barreras no arancelarias que abarcan un conjunto de instrumentos y prácticas discriminatorias: desde la prohibición lisa y llana hasta la fijación de cuotas. También las normas sanitarias y fitosanitarias –en principio concebidas para la defensa de los mercados domésticos respecto de la introducción de plagas y enfermedades– suelen emplearse, desleal o disimuladamente, con idéntica finalidad proteccionista. El grupo de negociación del ALCA que se ocupa del acceso a mercados, tiene en su agenda 6 puntos: aranceles, medidas no arancelarias, normas de origen, medidas de salvaguardia, normas y barreras técnicas al comercio y procedimientos aduaneros. Las negociaciones abordan una dicotomía de intereses enfrentados: mientras los países ricos pretenden la eliminación de los obstáculos al libre comercio, en particular respecto de los productos industriales, no aparecen dispuestos a suprimir las barreras proteccionistas que han edificado para defender su propia producción, en particular la del sector agrícola. En el caso particular del ALCA Estados Unidos presiona hacia la eliminación total de los aranceles con el objeto de facilitar el ingreso de sus productos a los mercados de los restantes países del hemisferio. Para Estados Unidos, esta medida implica un beneficio pleno: en primer lugar, porque sus aranceles son, en promedio, considerablemente más bajos, por lo que su eliminación, en su caso, tendría un impacto menor; en segundo lugar, porque ello facilitaría el comercio para algunos de sus principales rubros de exportación, que son manufacturas; y en tercer lugar, porque, entre tanto, mantiene las restantes medidas proteccionistas que, en su estrategia defensiva resultan mucho más importantes, activas y eficaces que los aranceles. El borrador conocido del ALCA prevé la eliminación total de los aranceles en 3 etapas y en un período total de 10 años. El primer tramo, a regir desde la aprobación del tratado comprende el 40% de las importaEl contexto Losglobal contenidos y hemisférico del ALCA 109 ciones de cada país; los dos tramos siguientes (eliminación total de aranceles para el 30% de las importaciones en cada caso) entrarían a regir a los 5 y 10 años, respectivamente, de dicha aprobación. Nuevamente en este caso, la aplicación del principio falso de «igualdad» conduce a ignorar las abismales asimetrías que existen entre las diversas economías del hemisferio, en particular, aquellas que se registran entre Estados Unidos y el resto de los países involucrados en el ALCA, sea que se los tome uno a uno, o aún agrupados como conjunto. La eliminación de aranceles afectará irremediablemente a las industrias domésticas de todos los países de la región. Combinada con el principio de trato nacional, que implica un tratamiento idéntico para las mercaderías extranjeras y las nacionales una vez que las primeras traspasaron la frontera, el resultado no será otro que el de establecer condiciones para el desarrollo de la competencia directa entre la producción nacional y la de las grandes corporaciones norteamericanas. Las diferencias tecnológicas, de escala y de posibilidades en la manipulación de los precios –parte de las asimetrías no reconocidas– operará en una dirección única: la ruina progresiva de la industria doméstica en casi todos los sectores, con el consiguiente debilitamiento económico, el incremento de la dependencia y la pérdida de puestos de trabajo. Ya hemos analizado lo que implica el «trato nacional» en materia de inversiones. Peligros semejantes abriga su inclusión en este capítulo del tratado proyectado, que refleja la filosofía básica del ALCA: privilegiar por sobre todas las cosas esta concepción del libre comercio, dejando de lado la atención de necesidades concretas y urgentes, así como el derecho al desarrollo, imperativos ineludibles para los países pobres. Un tratado de libre comercio que centrara sus preocupaciones en la promoción del desarrollo debería partir de una concepción radicalmente inversa, favoreciendo las posibilidades de desenvolvimiento en armonía con los planes nacionales de desarrollo. Sólo en esas condiciones el comercio «libre» –pero con una libertad orientada por la finalidad superior del desarrollo– sería beneficioso para los países del sur. Sólo reconociendo las enormes asimetrías existentes entre los 34 países del ALCA y estableciendo disposiciones claras y efectivas de «trato diferenciado» en función de las diferencias verificadas, un tratado que comprendiera a este elenco de naciones sería útil para el progreso de éstas. En el ALCA ocurre todo lo contrario. Ningún punto es descuidado por los sagaces negociadores norteamericanos. También presionan para la eliminación de las llamadas «barreras 110 El ALCA, un camino hacia la anexión técnicas», que entran en la categoría de «no arancelarias», incluyendo medidas tendientes a la protección de la seguridad, la salud, el medio ambiente, establecidas según las condiciones propias de cada país y los criterios de sus respectivas administraciones. No es necesario explicar que la supresión de este tipo de barreras –que si bien afectan o pueden afectar el comercio se orientan en realidad a la protección y preservación de otro tipo de bienes de interés público– elimina o reduce seriamente las facultades regulatorias de los gobiernos nacionales, en materias que suelen ser decisivas Efectos similares provocará la supresión de las llamadas medidas de salvaguardia. Se trata también de medidas defensivas, que los gobiernos tienen a su disposición para proteger, en circunstancias especiales, un sector de actividad. Se expresan en el establecimiento de limitaciones –temporales o permanentes– a las importaciones de uno u otro tipo, y constituyen, fuera de toda duda, opciones soberanas que deben ser decididas con total autonomía. En el ALCA estas facultades desaparecerán o quedarán profundamente debilitadas. En forma similar a lo que ocurre en el TLCAN, para poner en práctica estas medidas se requiere que exista un «daño grave o una amenaza de daño grave» a un sector de la producción del país de que se trate y se ha propuesto limitarlas al período de desgravación progresiva, también definido como «período de transición». Se ha calificado de «ambiguos» muchos de los elementos que condicionan la aplicación de este tipo de medidas, y al menos el de «daño o amenaza de daño» parece merecer inequívocamente esa calificación. La ambigüedad –con la subsecuente ausencia de garantías– es la piedra de toque de este capítulo. Para complementar estos comentarios, es necesario considerar otro elemento incluido en el capítulo que analizamos: el de los acuerdos subregionales. La propuesta del proyecto consiste en no modificar las concesiones recíprocas preexistentes entre las partes, siempre que éstas no sean mayores que las otorgadas en el seno del ALCA. Esta disposición apunta a liquidar o comprometer gravemente la posibilidad de acuerdos integracionistas regionales o subregionales, rompiendo uno de sus elementos clave. Las mayores preferencias que los países miembros del ALCA pueden otorgarse entre sí –aún cuando provengan de acuerdos anteriores– quedan automáticamente «empatadas» por el ALCA, y ninguno de ellos puede realizar concesiones mayores a otro u otros países por ninguna razón. Para el caso concreto de Uruguay, esta propuesta entraña graves perEl contexto Losglobal contenidos y hemisférico del ALCA 111 juicios –en cuanto implica la pérdida de las importantes preferencias de que goza con Argentina y Brasil, –sus principales socios comerciales– y reduce poco menos que a la insignificancia los «beneficios» del proyecto hemisférico.82 82. Un estudio reciente de Silvia Laens y María Inés Terra, «La integración de las Américas: efectos sobre el bienestar del MERCOSUR y opciones para su negociación», que constituirá el Capítulo IV del libro actualmente en prensa «El MERCOSUR y la creación del Area de Libre Comercio de las Américas», editado y coordinado por Fernando Lorenzo (CINVE) y Marcel Vaillant (UDELAR) de próxima publicación por la Red Mercosur y el Woodrow Wilson Center, analiza a través de un modelo de simulación los impactos previsibles del ALCA en la subregión. Las autoras concluyen que «los efectos del ALCA sobre los países del MERCOSUR serían pequeños» y agregan: «Es más, estos efectos han sido sobreestimados en todos los estudios previos que no tienen en cuenta los acuerdos preferenciales existentes». (Citas tomadas del briefing distribuido en ocasión de la mesa redonda celebrada en ALADI el 3 de octubre de 2003 bajo el título «¿Es el ALCA un buen negocio para los países del MERCOSUR?»). 112 El ALCA, un camino hacia la anexión
