DICTAMEN N.º 268/2013, de 30 de julio.* Expediente relativo a

DICTAMEN N.º 268/2013, de 30 de julio.*
Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial instruido por el Ayuntamiento de Camuñas
(Toledo), iniciado a instancia de D.ª X, como consecuencia de la caída sufrida en el polideportivo municipal durante
una clase de gimnasia de mantenimiento.
ANTECEDENTES
Primero.- Reclamación.- Con fecha 22 de enero de 2013, D.ª X presentó, en el Ayuntamiento de Camuñas, una
reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración municipal por las lesiones sufridas al caer durante una
clase de gimnasia de mantenimiento en el polideportivo municipal. No cuantificaba la indemnización reclamada.
En el escrito de reclamación decía que el accidente ocurrió el día 15 de enero de 2013 “cuando practicaba gimnasia
de mantenimiento, en el Polideportivo Municipal, junto a otras compañeras de grupo, resultando lesionada, necesitando
asistencia médica de urgencia, prestada por el Servicio de Urgencias de la Seguridad Social, Hospital H, con diagnóstico
de: fractura de olécranon codo izquierdo”. Concluía la reclamación solicitando que por la compañía aseguradora del
Ayuntamiento se proceda a “asumir las consecuencias asistenciales y económicas que de tal accidente se deriven”.
Tras el accidente, el día 16 de enero de 2013 la reclamante fue intervenida quirúrgicamente por el Servicio de
Traumatología del Hospital H, donde permaneció hospitalizada un día, habiendo sido dada de alta por evolución
satisfactoria.
A la reclamación adjuntaba la siguiente documentación:
a) Informe de alta del Servicio de Traumatología del Hospital H, donde fue intervenida quirúrgicamente de una
fractura de olécranon en codo izquierdo producida por una caída casual. El día 17 de enero recibió el alta hospitalaria,
prescribiéndole tratamiento analgésico simple, debiendo acudir cada 24 horas a su Centro de Salud para curas, mantener el
brazo en cabestrillo y realizar movimiento de codo y dedos con frecuencia. Es citada a revisión en consultas externas de
Traumatología a las tres semanas de la operación con RX.
b) Parte médico de baja de incapacidad temporal, por enfermedad común, de fecha 16 de enero de 2013.
Segundo. Informe del monitor deportivo del Ayuntamiento.- Con fecha 31 de enero de 2013, el monitor deportivo
del Ayuntamiento de Camuñas emitió informe en el que hizo constar que los incidentes ocurrieron el día 17 de enero de
2013 (sic) a las 11:30 horas, durante la sesión de la gimnasia de mantenimiento en el Pabellón Municipal Rufino Galán. En
él se pone de manifiesto que “durante la realización de la tarea propuesta, (la reclamante) tuvo una caída al suelo por
tropiezo involuntario, en el cual tras permanecer unos minutos en el suelo y tener asistencia de primeros auxilios en la
instalación, se reincorporó y dirigió a la asistencia sanitaria la cual certificó que en la caída se había producido rotura
ósea en el brazo”. Concluye el informe señalando que el monitor se encontraba observando el desarrollo de la actividad.
Tercero. Acuerdo de inicio.- Mediante Decreto de la Alcaldía de fecha 4 de febrero de 2013, se acordó iniciar el
procedimiento de responsabilidad patrimonial, designar instructor del procedimiento, requerir de subsanación a la
reclamante, a efectos de la aportación del documento en el que se haga constar la evaluación económica de la reclamación
y de la comunicación de su domicilio a efectos de notificaciones, y suspender el plazo para resolver y notificar la
resolución, por el tiempo que medie entre la recepción del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, por
un plazo máximo de tres meses. Este acuerdo es notificado a la compañía aseguradora del Ayuntamiento y a la reclamante
informándoles al mismo tiempo del plazo de resolución (seis meses) y de los efectos de su no resolución en plazo. Consta
la efectiva notificación a la aseguradora de la corporación municipal y a la reclamante, mediante entrega personal fechada
los días 5 y 6 de febrero de 2013, respectivamente.
Cuarto. Subsanación de la reclamación.- Atendiendo el requerimiento efectuado, el día 11 de febrero de 2013 la
reclamante presentó escrito en el Ayuntamiento señalando su domicilio a efectos de notificaciones y manifestando que
“por el momento no puede determinar la evaluación económica de la responsabilidad, pues se encuentra en tratamiento
médico y dependerá de la evolución de la lesión, así como del programa de rehabilitación que tendrá que realizar una vez
le retiren la escayola que inmoviliza la lesión, pudiendo quedar secuelas , que también serían evaluables. […] Que su
demanda por lesión se circunscribe a todos los gastos sanitarios y de rehabilitación, así como la indemnización por I.T.
(sic) que legalmente sea aplicable por los días que esté impedida para realizar sus funciones normales, y en su caso
aquellos gastos directos e indirectos en los que pueda incurrir por medios técnicos y/o ayuda de terceras personas, los que
se justificarán oportunamente”.
Quinto. Alegaciones de la compañía aseguradora del Ayuntamiento.- Con fecha 12 de febrero de 2013 la
aseguradora de la corporación local presentó escrito de alegaciones en el que niega que hayan quedado acreditados los
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Ponente: Emilio Sanz Sánchez
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hechos que fundamentan la reclamación y la existencia de relación de causalidad entre los supuestos hechos y el
funcionamiento del servicio público. En él se pone de manifiesto que “los hechos se producen a consecuencia de un hecho
fortuito, propio del desenvolvimiento de la perjudicada en la actividad desarrollada y cuyo resultado no guarda relación
causal con el actuar y el funcionamiento del Excmo. Ayuntamiento de Camuñas”.
Sexto. Otros documentos.- Obra en el expediente administrativo parte médico de alta de incapacidad temporal por
contingencias comunes de fecha 22 de abril de 2013, en el que se señala como causa del alta “mejoría que permite
trabajar”.
Séptimo. Segundo requerimiento de subsanación.- Mediante providencia del instructor, de fecha 7 de mayo de
2013, se requirió nuevamente a la reclamante para que aportara “documento en el que se haga constar evaluación
económica de la responsabilidad patrimonial objeto de su petición”, bajo apercibimiento de tenerla por desistida de su
pretensión, con archivo del expediente.
Dando cumplimiento al requerimiento efectuado, el día 16 de mayo la reclamante presentó escrito ante el
Ayuntamiento cuantificando la indemnización en 5.591,04 euros, por los 96 días en que ha estado de baja impeditiva por
incapacidad temporal, a razón de 58,24 euros por día, según establece el baremo aprobado por la Resolución de la
Dirección General de Seguros de 21 de enero de 2013.
Octavo. Trámite de audiencia.- Con fecha 17 de mayo de 2013, el instructor del procedimiento dictó providencia
dirigida a la aseguradora del Ayuntamiento y a la reclamante poniéndoles de manifiesto el expediente mediante relación
detallada de los documentos que lo integran y otorgándoles un período de audiencia de diez días para que pudieran
formular las alegaciones que estimaran pertinentes. Consta en la documentación trasladada que el acuerdo fue notificado
personalmente a la reclamante, así como el acuse de recibo que acredita que la notificación fue recibida por la compañía
aseguradora. En ambos casos los interesados tomaron conocimiento de la providencia el día 23 de mayo de 2013, sin que
por ninguno de ellos se hayan formulado alegaciones en el plazo conferido al efecto.
Noveno. Propuesta de resolución.- El 19 de junio de 2013 el instructor designado formuló propuesta de resolución al
Pleno del Ayuntamiento, acordando “desestimar la petición de responsabilidad patrimonial objeto del referido expediente
(…) encontrándonos ante un hecho fortuito propio del desenvolvimiento de la perjudicada en la actividad desarrollada y
cuyo resultado no guarda relación causal con el actuar y el funcionamiento del Excmo. Ayuntamiento de Camuñas”.
En tal estado de tramitación el instructor del procedimiento dispuso la remisión del expediente, a través de la
Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con fecha 3 de
julio de 2013.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- El expediente remitido por el Ayuntamiento de Camuñas versa sobre la reclamación de
responsabilidad patrimonial de la Administración municipal, presentada por D.ª X, como consecuencia de las lesiones
sufridas en una caída durante la clase de gimnasia de mantenimiento en el polideportivo municipal.
El artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, establece los elementos esenciales del procedimiento de responsabilidad patrimonial
que han de seguir todas las Administraciones Públicas -tal y como indica su apartado 1- y, por tanto, también las
Corporaciones Locales. El apartado 3 del citado artículo en la nueva redacción otorgada por la disposición final
cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, dispone lo siguiente: “Para la determinación de
la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general con inclusión de un
procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las condiciones previstas en el artículo 143 de esta Ley. En
el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 € o a la que se
establezca en la correspondiente legislación autonómica”.
Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha, dispone que este último deberá ser consultado, entre otros asuntos, en los expedientes tramitados por
la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha referidos “a reclamaciones de responsabilidad
patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros”; y el artículo 57 de la misma Ley establece que “Las
Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la Consejería
de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes”.
Este Consejo, en sesión celebrada el 25 de enero de 2012, acordó comunicar a la Federación de Municipios y
Provincias de Castilla-La Mancha su criterio respecto a la cuantía a partir de la cual las Corporaciones Locales han de
solicitar su dictamen preceptivo en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial, considerando que “la
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remisión efectuada por el inciso final del citado artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, respecto a la
cuantía a partir de la cual es preceptivo el dictamen del órgano consultivo «o a la que se establezca en la correspondiente
legislación autonómica», debe entenderse referida al límite de seiscientos un euros que establece la Ley 11/2003, de 25 de
septiembre, para considerar preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en los expedientes
tramitados por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Límite éste que opera de igual manera con respecto a los
expedientes tramitados por las Corporaciones Locales de la Región, al ser el único establecido por la legislación
autonómica, y porque de otro modo la garantía que supone la intervención del órgano consultivo en el procedimiento
tramitado podría verse mermada en el ámbito local respecto al autonómico, si considerásemos que en el primero sólo es
preceptiva la intervención cuando la cuantía de la reclamación iguala o supera un límite (50.000 euros) que es
sensiblemente superior al establecido para el segundo (601 euros). [ ] En consecuencia, es criterio del Consejo Consultivo
de Castilla-La Mancha que su dictamen ha de ser solicitado, conforme al artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, y a los artículos 54.9.a) y 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, en los expedientes de reclamaciones de
responsabilidad patrimonial tramitados por las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha de cuantía superior a
seiscientos un euros”.
En el presente supuesto, la reclamante solicita una indemnización de 5.591,04 euros, por lo que el dictamen se emite
con el carácter de preceptivo.
II
Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos de responsabilidad patrimonial
tramitados de oficio se encuentran recogidas en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprobaba el
Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, disposición
mediante la que se produjo el desarrollo reglamentario expresamente previsto en el artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre.
Tras el análisis de las actuaciones realizadas en el curso de la instrucción, que han sido descritas suficientemente en
antecedentes, es preciso significar, en primer término, que no se ha acordado formalmente la admisión a trámite de la
reclamación, como exige el artículo 6.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, limitándose el Ayuntamiento a adoptar
acuerdo de iniciación del procedimiento, lo cual constituye un acto innecesario, toda vez que, por imperativo del artículo
4.1, en relación con el artículo 6 del Real Decreto 429/1993, la reclamación de los interesados inicia por sí sola el
procedimiento. Tal defecto procedimental, no obstante, no puede calificarse de esencial, ya que se ha tramitado el
procedimiento y se ha impulsado en todos sus trámites por el instructor.
De conformidad con el artículo 78 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, “los actos de instrucción necesarios para
la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se
realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer
aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos”,
actuaciones que para la reclamante, el artículo 6.1, párrafo segundo, del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, centra en
“la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante”.
A este respecto, se observa que la caída se produjo durante una clase de gimnasia de mantenimiento, a la que asistían
otras personas, y así lo refiere la reclamante, por lo que es cuestión lógica pensar que fue presenciado por varias personas
que pudieran dar su versión de los hechos. Sin embargo, ni la reclamante ha propuesto ni el instructor ha considerado
necesario identificar a las personas que pudieran dar testimonio del incidente, lo que sin duda hubiera arrojado algún dato
significativo sobre el tipo de actividad o ejercicio que en ese momento se estaba realizando, su grado de dificultad, o su
nivel de riesgo. Tampoco se ha solicitado ni acordado por el instructor que sobre tales extremos se amplíe o complete el
informe emitido por el monitor deportivo del Ayuntamiento. Sobre este informe, en particular, debe matizarse que si bien
en él se afirma que el incidente se produjo el día 17 de enero de 2013, a las 11:30 horas de su mañana, este Consejo
considera, por cuestión lógica, que se trata de un error, puesto que según el informe de Alta de Traumatología acompañado
con la reclamación, ese día y a la hora señalada, la reclamante se encontraba ingresada en el Hospital H tras haber sido
intervenida quirúrgicamente. Por tanto, se va a tomar como fecha de la caída el día 15 de enero de 2013, que es la fijada por
la reclamante y aceptada por el Ayuntamiento.
Las referidas carencias en la instrucción generan un vacío en el relato de hechos en cuanto al modo de producirse la
caída que, sin embargo, no deriva en nulidad del procedimiento, toda vez que la reclamante ha participado activamente en
el expediente, cumplimentado todos los requerimientos que le han sido dirigidos, presentando escritos cuando lo ha
considerado necesario y teniendo conocimiento de la posibilidad de formular alegaciones y proponer pruebas desde el
momento en que se le notificó el acuerdo de inicio del procedimiento, hasta que se le comunicó la apertura del trámite de
audiencia.
Por último, el expediente se halla adecuadamente ordenado con arreglo a un criterio cronológico, dispone de un índice
numerado de los documentos que lo conforman, y ha sido completamente foliado; circunstancias estas que han facilitado su
estudio de cara a la emisión del presente dictamen.
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III
Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La
responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango
constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que “los
particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos”.
Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal
formulación legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los
particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que sólo serán
indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de
acuerdo con la Ley.
A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una
compacta doctrina, según la cual “los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial
por los daños y perjuicios causados a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un
daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su
origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no se
haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la
Ley” -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de
23 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006, entre otras muchas, o, en parecidos
términos, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos
precitados cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad
patrimonial, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.
El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la
doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que “al afirmar que
es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional
responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cuál
sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí
la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de
Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992], pues cualquier consecuencia dañosa
derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio
individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad”
-Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ
1998\9967)-.
Sin embargo, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de junio de 1999, “este carácter objetivo, tal y
como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de
Estado, no implica que todos los daños producidos en los servicios públicos sanitarios sean indemnizables, pues ello
llevaría a configurar la responsabilidad administrativa en estos casos, de forma tan amplia y contraria a los principios
que la sustentan, que supondría una desnaturalización de la institución. Así pues, de acuerdo con dicha doctrina, para
apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis, de modo que tan
solo en el caso de una infracción de esta ley cabrá imputar a la Administración de la cual dependen los servicios
sanitarios la responsabilidad por los perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que
tales perjuicios no son imputables a la Administración y han de ser soportados por el particular, sin que generen, en modo
alguno, el derecho a percibir una indemnización”. En idéntica línea el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de abril de
2000 declaró que “el criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de
asistencia sanitaria es la de la adecuación objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no
conductas irregulares por parte de los agentes de la Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo
buen fin no siempre puede quedar asegurado”, añadiendo en otra Sentencia de 25 de abril de 2002 que “prestada la
asistencia sanitaria con arreglo a la regla de la buena praxis desde el punto de vista científico, la consecuencia de la
enfermedad o padecimiento objeto de atención sanitaria no son imputables a la actuación administrativa y por tanto no
pueden tener la consideración de lesiones antijurídicas”.
Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico
de lesión, entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber
existe cuando la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados
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por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta
imposición legal o por otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con
incidencia sobre la entidad del riesgo generado por el actuar de la Administración.
La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae
necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños
producidos y de su evaluación económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia,
que encuentra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de
las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su
cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y colaboración
en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos 78.1 y
80.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro
lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de una
conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción
de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000
(Ar. RJ 2000\4049)-.
También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el
ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues, conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el
hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.
El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece
de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad
patrimonial de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de
una amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho
vínculo teleológico su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la
reclamación -así, Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar.
RJ 1994\4783)-. Sin embargo, dicha tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de
producción mediatas, indirectas y concurrentes que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando
intervengan otras causas, lo que deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal
Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061), de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999
(Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes
y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.
Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de
reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el
artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: “Se solicitará que el dictamen se pronuncie
sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en
su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización [...]”.
IV
Requisitos para el ejercicio de la acción.- Expuestos los presupuestos jurídicos exigidos legalmente para el
reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, y antes de pasar al examen de los elementos
sustantivos configuradores de la misma, procede analizar la concurrencia de las legitimaciones activa y pasiva inherentes a
la reclamación.
Concurre legitimación activa en la reclamante, pues es la persona que ha sufrido la lesión cuya indemnización se
pretende.
Asimismo, corresponde la legitimación pasiva al Ayuntamiento de Camuñas, dado que es el titular de la instalación
deportiva en la que se produjo el suceso y a quien compete la seguridad y el mantenimiento del inmueble, y la gestión y
desarrollo de las actividades que en ella se realizan, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25.2.a) y m) de la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local.
Por lo que al plazo del ejercicio de la acción se refiere, los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y
4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, establecen que “el derecho a reclamar prescribe al año de producido el
hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o
psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las
secuelas”.
En el presente supuesto, aunque la caída se produjo el día 15 de enero de 2013, habiéndose fundado la reclamación en
los daños físicos sufridos, el plazo empieza a computarse desde el día 22 de abril de 2013, que es el momento en que la
reclamante recibe el alta médica de incapacidad temporal para el trabajo, por lo que resulta evidente que la solicitud
interpuesta con fecha 22 de enero de 2013, está presentada dentro del plazo conferido para ello.
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V
Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- La parte solicita indemnización
por 96 días de baja impeditiva, en los que ha permanecido en situación de incapacidad temporal, ascendiendo el montante
de la reclamación a 5.591,04 euros.
Consta acreditado en el expediente que la interesada sufrió fractura de olécranon en codo izquierdo de la que tuvo que
ser intervenida quirúrgicamente el día 16 de enero de 2013, tras lo cual permaneció hospitalizada, hasta el día 17 de enero
en que recibió el alta hospitalaria. De la misma manera, ha resultado probado que ha permanecido en situación de
incapacidad temporal por contingencias comunes desde el día 16 de enero hasta el día 22 de abril de 2013, lo que completa
un total de 96 días, de los cuales uno estuvo hospitalizada.
En definitiva, debe considerarse probada la realidad y efectividad del daño respecto de los días de baja, computando 1
día de estancia hospitalaria (del 16 al 17 de enero de 2013) y 95 días impeditivos de baja comprendidos entre el 17 de enero
y el 22 de abril de 2013.
Lo anterior nos lleva a examinar la causa del daño, a fin de determinar la concurrencia de relación causal entre el daño
y el funcionamiento del servicio público.
La existencia de cualquier deficiencia en el polideportivo o de actividad dirigida generadora de riesgo en instalaciones
municipales, pone de manifiesto bien una falta de conservación, en el primer caso, o bien una falta del deber de cuidado en
su desarrollo, en el segundo, que compete al Ayuntamiento, por mandato del artículo 25.2.a) y m) de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, reguladora de las bases de Régimen Local, lo que supone que, si como consecuencia de falta de mantenimiento o de
un uso inadecuado de dichas instalaciones, se producen daños a las personas o a las cosas, el Ayuntamiento podría ser
responsable de los mismos.
Sin embargo, la responsabilidad no se produce de forma automática por el hecho de que se produzca una lesión en las
instalaciones deportivas municipales, sino que debe acreditarse la relación de causalidad existente entre el mantenimiento y
gestión de aquellas y el daño producido, cuya prueba le corresponde a la reclamante, pues no puede olvidarse que, cuando
se trata de procedimientos iniciados a instancia de parte, el artículo 6.1, segundo párrafo, del mismo Real Decreto, impone
al solicitante la concreción y acreditación del daño, así como del resto de los requisitos exigidos para el éxito de la acción.
Así, sobre la carga de la prueba se ha pronunciado expresamente el Tribunal Superior de Justicia de Aragón en la sentencia
de 16 de noviembre de 2009 (Arz. JUR 2010\380464), en un supuesto de daños por caída en la vía pública, al decir que “es
a la parte actora a quien corresponde, en principio, la carga de la prueba de las cuestiones de hecho determinantes de la
existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración económica de la lesión, así como del substrato fáctico de la
relación de causalidad que permita la imputación de la responsabilidad patrimonial de la Administración”.
En el supuesto sometido de dictamen, la reclamante señalaba, como único fundamento de su pretensión, haber sufrido
el accidente en el polideportivo municipal mientras practicaba gimnasia de mantenimiento. Ahora bien, no hace un relato
del modo en que se produjo la caída, ni refiere el tipo de ejercicio que en ese momento estaba realizando, ni denuncia que
el mismo supusiera un riesgo que finalmente se materializó en la caída generadora de las lesiones, ni afirma que existiese
alguna deficiencia en el pavimento o en el material de la instalación que originase el tropiezo. Tampoco se ha aportado el
testimonio de persona distinta de la reclamante que pudiera esclarecer la mecánica del incidente, cuando hubiera resultado
bastante fácil encontrar a alguien que hubiese dado su versión de los hechos, teniendo en cuenta que se produjeron durante
una clase colectiva de gimnasia de mantenimiento, a la que habían acudido, en palabras de la reclamante, “otras
compañeras”.
Frente a ello, el monitor deportivo del Ayuntamiento con fecha 31 de enero de 2013 informa que la caída se produjo
por un “tropiezo involuntario” durante la realización de la tarea propuesta, sin aportar más detalle del ejercicio que se
estaba desarrollando o la forma en que se originó el tropiezo.
La escasa información proporcionada por el informe municipal no invalida la sucinta versión de los hechos ofrecida
por la reclamante, pero tampoco aporta mucho a su esclarecimiento. Esta total ausencia de acreditación sobre la causa de la
caída y sobre la forma en la que se produjo el daño, hace pensar que la caída de la reclamante se debió simplemente a una
caída casual o fortuita, tal y como podía haberse caído en otro lugar o en otra circunstancia y sin que en ello tuviera nada
que ver el funcionamiento del pabellón municipal o con el desarrollo de la sesión de gimnasia.
Todo ello conduce inexorablemente a informar de modo desfavorable la reclamación, ya que los datos obrantes en el
expediente no permiten establecer una relación causal lógica entre el daño y el funcionamiento del servicio público, ni
siquiera permiten acudir a la prueba de presunciones como consecuencia del vacío existente en cuanto al modo en que tuvo
lugar la caída.
En casos similares al contemplado, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia tiene declarado en sentencia de 7 de
septiembre de 2005 (RJCA. 2007\63) que: “se requeriría para entender existente la relación de causalidad primero que la
caída se hubiera producido en consecuencia del deficiente estado del pavimento del polideportivo, es decir, que la junta de
dilatación a que se alude como causa de la caída, existiera y representara efectivamente un obstáculo peligroso generador
de un riesgo grave en relación con los usos normales a efectuar, en cuyo caso si existiría una anormal actuación en los
servicios municipales, obligados a mantener las instalaciones públicas de su titularidad en estado de conservación tal que
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no ponga en riesgo la seguridad de las personas que las utilizan, que necesariamente la Administración Local ha de
prestar de acuerdo con las previsiones del artículo 25.2.a) de la Ley 7/85 de 2 de abril (RCL 1985, 799, 1372), Reguladora
de las Bases del Régimen Local, esto es, que la existencia de dicha deficiencia en el suelo del pabellón polideportivo, si
sería atribuible al Ayuntamiento demandado, por el incumplimiento de sus deberes de conservación de elementos de un
servicio público de su titularidad generador de un riesgo grave en relación con los usos normales a efectuar en la
instalación publica de referencia. Y como esta circunstancia tampoco ha resultado acreditada, no puede entenderse que el
Ayuntamiento sea responsable de toda consecuencia dañosa que se pueda producir en situaciones como la descrita”.
Debe completarse el razonamiento anterior señalando que por la reclamante no se ha fijado como título de imputación
de la Administración Local la existencia de defectos constructivos en el pavimento del Polideportivo, ni deficiencias de
conservación, ni riesgo de la actividad que se estaba desarrollando ni peligrosidad del material que en ella se estaba
utilizando. El solo hecho de practicar la actividad en las instalaciones municipales no convierte al Ayuntamiento en
responsable universal frente a cualquier daño o lesión que en ellas se produzca.
En este sentido, es reiterada la jurisprudencia que viene a reconocer que el estándar de eficacia que es exigible a los
servicios públicos municipales no es de carácter absoluto, pues, en otro caso, se llegaría a la exigencia de un estándar de
eficacia que excedería de los que comúnmente se reputan obligatorios en la actualidad y convertiríamos a las
Administraciones Públicas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad
desfavorable o dañosa para los administrados con independencia del actuar administrativo, transformando el sistema de
responsabilidad de las Administraciones Públicas en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento
jurídico, como ha dicho el Tribunal Supremo en las sentencias de fechas 5 de junio de 1998 (RJ. 1998\5169) y 13 de
septiembre de 2002 (RJ. 2002\8649).
En definitiva, a juicio de este Consejo, la mera localización del percance en un espacio municipal y su producción
durante el desarrollo de una actividad deportiva no implican en el presente caso una vinculación causal efectiva con el
funcionamiento del servicio público imputado, resultando improcedente el reconocimiento de responsabilidad patrimonial
solicitado.
VI
Sobre la indemnización solicitada.- Aún cuando se considere improcedente la declaración de responsabilidad
patrimonial solicitada, cabe hacer una última valoración sobre el monto de la indemnización instada por la interesada, quien
ha fijado la cuantía pedida al efecto por referencia al sistema de valoración de daños corporales aplicable en el ámbito de
los accidentes de circulación, estimando así que el importe total del daño reclamado asciende a 5.591,04 euros, por 96 días
impeditivos de baja.
Para la determinación de la cuantía indemnizatoria por daños físicos, este Consejo Consultivo viene atendiendo con
carácter orientativo al sistema para la valoración de daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación,
recogido como Anexo al Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor.
En cuanto al momento en que ha de valorarse daño el artículo 141.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece que la “cuantía
de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su
actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial con arreglo al índice de
precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago
de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria”.
En el expediente sometido a dictamen resultan de aplicación las reglas y parámetros de evaluación extraídos de las
Tablas aplicables al año 2013, fijados por la Resolución de 21 de enero de 2013, tomando para su cuantificación la Tabla
V.A), por 96 días de incapacidad temporal, a razón de 71,63 euros por 1 día de estancia hospitalaria; y 58,24 euros por cada
uno de los 95 días impeditivos.
Aunque la interesada no lo solicita, dado que ha quedado probado que se encontraba en edad laboral y trabajando al
tiempo del accidente, sobre el importe que resulte de valorar los días por incapacidad temporal, se aplicará el 10 % de
factor de corrección, en virtud del apartado B) de la Tabla V del baremo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
Que no habiéndose acreditado la existencia de la relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios
públicos prestados por el Ayuntamiento de Camuñas (Toledo) y los daños alegados por D.ª X como consecuencia de la
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caída sufrida en el polideportivo municipal durante la clase de gimnasia de mantenimiento, procede dictar resolución
desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada.
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