las dimensiones del desarrollo organizacional: y el plan de estudios

LAS DIMENSIONES DEL
DESARROLLO ORGANIZACIONAL:
Y EL PLAN DE ESTUDIOS DE LA ESAP
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BORRADOR FINAL
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(No reproducir, circulación restringida)
Edgar Alfonso González Salas
Bogotá, Colombia
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Bogotá, Julio de 2014
Abstract – En la primera parte se presenta a partir del fenómeno de la extensión,
singularidad propia de las organizaciones del Estado, se abordan las tendencias
organizacionales en tanto sistema complejo en permanente interacción, una unidad en la
diversidad, de lo cual además de los típicos problemas clásicos de las organizaciones
individualmente consideradas, surgen problemáticas complejas, pocas veces reflexionadas,
como lo son los de la definición de la escala o tamaño óptimo, los de especialización y
coordinación, los de descentralización y los de centralización. Las tendencias en Europa,
América Latina y Norteamérica en cuanto a dinámicas y complejidades del desarrollo
organizacional no son ajenas a las del caso colombiano. Unas y otras son parte de ese
fenómeno de la complejidad y recurrencia que encontramos en la globalización, en cuanto
existen ciertos paradigmas y referentes que se transmiten con facilidad entre países, como
se observa en esta primera aproximación. Es una reflexión hecha sobre las organizaciones y
sus tendencias en los últimos 30 años. Es un trazo de escala amplia, que permitirá avanzar
hacia conclusiones acerca de la naturaleza del estudio de las organizaciones y
posteriormente se enlazará con una caracterización del objeto de estudio de las
organizaciones. Se propone un plan curricular para el núcleo de organizaciones, que
comprende cinco bloques y que se construye desde la comprensión del objeto, la evolución
de este último, continuando con la presentación histórica y crítica del pensamiento.
Finalmente se propone abordar los aspectos diagnósticos, operacionales, instrumentales de
la comprensión, transformación y el cambio de las organizaciones. El hilo conductor de
este documento, va desde la visión desde lo abstracto, lo teórico y analítico alrededor del
objeto de estudios, hasta lo pragmático, instrumental, tecnológico y operacional para
enfrentar procesos de diseño organizacional. En el intermedio de estas perspectivas están
las llamadas escuelas que han pensado las organizaciones. Pero ellas deben verse a la luz de
las visiones históricas y bajo la cuestión de si se trata de enfoques analíticos y explicativos,
o si se trata de visiones normativas y propositivas.
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ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN
II. LOS PROCESOS DE ESPECIALIZACIÓN ORGANIZACIONAL
2.1. TENDENCIAS MUNDIALES
2.2. EL CASO COLOMBIANO
III. LOS PROCESOS DE COORDINACIÓN
3.1. TENDENCIAS GLOBALES
3.2. COLOMBIA
IV. DESCENTRALIZACIÓN
4.1. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
4.2. COLOMBIA
V. ESCALA O TAMAÑO ÓPTIMO DE LAS ORGANIZACIONES
VI LAS TENDENCIAS MICRO ORGANIZACIONALES
6.1. Organizaciones en la escena mundial
6.2. Organizaciones en el caso colombiano
VII PROPUESTA CURRICULAR
VIII DETALLE CURRICULAR Y BIBLIOGRAFÍA RELEVANTE ESTRUCTURA
DEL
CURRICULO
PROPUESTO
PARA
EL
ESTUDIO
DE
LAS
ORGANIZACIONES
8.1. ÁREAS AUXILIARES
ORGANIZACIONES
QUE
NUTREN
EL
NÚCLEO
DE
8.2. ÁREAS PRINCIPALES O MEDULARES DE LAS ORGANIZACIONES:
BLOQUES TEMÁTICOS
8.3. DESARROLLO TEMÁTICO Y BIBLIOGRÁFICO DE LOS BLOQUES
8.3.1. PRIMER BLOQUE: LOS CONCEPTOS Y LA FUNDAMENTACIÓN
DE LA REFLEXIÓN SOBRE ORGANIZACIONES
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8.3.2. SEGUNDO BLOQUE: HISTORIA DE LAS ORGANIZACIONES
ESTATALES
8.3.3. TERCER BLOQUE: LAS VISIONES DE LAS ORGANIZACIONES EN
LOS ENFOQUES DE ADMINISTRACIÓN EN PERSPECTIVA
HISTÓRICA. LAS ESCUELAS DEL ENFOQUE DE ORGANIZACIONES
8.3.4. CUARTO BLOQUE: ANÁLISIS ORGANIZACIONAL A NIVEL
MICRO
8.3.5. QUINTO BLOQUE: DESARROLLO ORGANIZACIONAL (Un curso)
IX. CONCLUSIONES
REFERENCIAS
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LAS DIMENSIONES DEL DESARROLLO
ORGANIZACIONAL:
Y EL PLAN DE ESTUDIOS DE LA ESAP
I. INTRODUCCIÓN
En las tendencias mundiales del desarrollo organizacional de los Estados, y en
particular de sus sectores públicos, se destacan ciertas tendencias de naturaleza macro
organizacional. En efecto, la organización pública contiene una complejidad particular, que
la diferencia de las demás organizaciones. Se trata de la extensión y complejidad que tienen
estas organizaciones.
Las organizaciones obedecen a dinámicas históricas. Por tanto las tendencias
organizacionales se manifiestan en forma concreta en el escenario de las transformaciones
sociales y de la manera como el Estado requiere buscar los equilibrios más apropiados para
que la institucionalidad responda a la resolución de las demandas sociales. Los enfoques en
esta perspectiva, para interpretar estas dinámicas, seguramente nos dirán mucho de las
condiciones motoras que generan la base de las trasformaciones organizacionales.
Puede ocurrir en una primera mirada que el desarrollo organizacional no exprese un
equilibrio adecuado entre la institucionalidad y las demandas sociales, porque se jueguen
ciertos intereses en la estructuración misma del Estado que lejos de responder a intereses
más amplios, respondan a intereses más específicos e incluso corporativos, que resulten
fuertemente excluyentes. Un desequilibrio excesivamente prolongado, se manifestará en
una fuerte crisis institucional, más tarde o más temprano. Y por ende se desatará una
transformación organizacional.
Los intereses particulares siempre están presentes en la estructuración del Estado,
dada la naturaleza política de estas relaciones sociales que lo configuran. Pero bajo la
premisa de un equilibrio aceptable, pueden ser intereses que se transen para mantener su
propio statu quo, a partir de amplias o menores concesiones, según el caso, a otros grupos
de interés con aspiraciones y presencia mucho mayor en el escenario social.
Las organizaciones están en el centro de estos procesos políticos, siempre que se
trate de una institucionalidad pública. Por ende, conviene examinar los procesos de
transformación organizacional recientes, considerando el fenómeno de la extensión y la
complejidad de lo que significa una organización pública que en realidad es un sistema de
organizaciones, o un complejo de estas.
Los contrastes históricos de los países, son esenciales en la comprensión de las
dinámicas macro organizacionales y en las tensiones que dan origen a los cambios.
Una de las tensiones permanentes en una primera instancia que conlleva
adecuaciones organizacionales permanentes es la forma como se encaran los balances de
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las cuentas públicas, de acuerdo a la fase del ciclo económico, y la búsqueda de equilibrios,
transmitiendo tensiones a la forma como debe actuar el Estado y por ende a la manera en
que lo hace, con base en una institucionalidad extensa. En esta última están los objetivos y
estos se asocian a modelos de gestión y operación. La cadena de transmisión de la tensión
fiscal, y las visiones que subyacen a la forma como debe ejercerse la intervención pública,
termina generalmente induciendo a cambios en la organización macro.
Se examinarán las tendencias recientes de desarrollo organizacional en el sector
público de varios países y se hará énfasis en las organizaciones colombianas, tomándolas
como referente paradigmático. Los parámetros de análisis son:
1. Especialización o difusión: lo que implica el dilema entre organizaciones con
único propósito frente a organizaciones con varios propósitos.
2. Coordinación: lo que implica el análisis de las estrategias de desarrollo
organizacional para la coordinación entre funciones, niveles y sectores. Mayor
especialización exigirá mayores grados de coordinación.
3. Centralización o descentralización: lo que implica el dilema en la visión del
desarrollo organizacional respecto de definir funciones que deben centralizarse o
descentralizarse
4. Escala: Definición del tamaño óptimo de las organizaciones
En segundo lugar, se relaciona en el documento, las tendencias de carácter micro
organizacional, las que observan las mismas características de las del nivel macro
organizacional. Este ejercicio es por ende más breve que el extenso análisis de la
problemática macro organizacional, en especial porque coincide con aquellas generales. Se
observa la misma lógica de hacer formulaciones universales y específicamente para el caso
colombiano.
En tercer lugar, a partir del examen de las tendencias tanto macro organizacionales
como micro organizacionales, y por ende, de la reflexión sobre el objeto mismo de las
organizaciones, se propone una estructura curricular, que en primera instancia será
esquemática para permitir su visualización integral. Y posteriormente se comentará en sus
grandes trazos.
Igualmente para las temáticas propuestas se relacionan los textos que se consideran
esenciales y se comenta brevemente su alcance y pertinencia. Alineada esta bibliografía con
los contenidos propuestos. No se trata por cierto de una bibliografía exhaustiva.
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II. LOS PROCESOS DE ESPECIALIZACIÓN ORGANIZACIONAL
2.1. TENDENCIAS MUNDIALES
Australia, Nueva Zelanda y Reino Unido, hacia la década de finales de la década de
los 80 y los años 90 del siglo XX, han transformado su macro organización pública
especializando los mandatos de las organizaciones individuales y por ende, avanzando
hacia un sistema de mayor numerosidad institucional. En el caso de Gran Bretaña, esta
tendencia hacia la mayor especialización organizacional, será refrenada a partir del
Gobierno de Tony Blair quien propende un Gobierno más unificado y mejor coordinado.
Igual ocurre con Nueva Zelanda y otros países que abrazaron con entusiasmo la teoría de la
especialización, muchos de ellos bajo el influjo teórico del New Public Management
(NPM).
En sus orígenes el programa “Next steps” (los siguientes pasos), 1988, del Reino
Unido, que tiene sus antecedentes en el informe Fulton de 1968, confió a las agencias la
realización de labores ejecutivas, entendidas estas como órganos ejecutivos aplicados a la
prestación de un determinado servicio, estructuradas en función de responsabilidades,
presupuestos y resultados, con amplia autonomía económica y de personal. Desde la
perspectiva organizacional, implicando un proceso de especialización de tareas, según el
cual, las agencias se separan de la estructura central del Gobierno.
El programa de Next Steps, también se fundamentó sobre las tendencias de los años
70 en la cual se dieron importantes procesos de diversificación macro-organizacional y en
la iniciativa de gestión financiera de 1982, cuyo alcance enfatizó en responsabilidades (y la
presencia de centros de responsabilidad) y metas precisas, con el pleno compromiso de la
dirección de cada organismo.
Con las agencias se rompe el criterio de uniformidad de las organizaciones, bien en
tamaño o bien en estructura, o bien en su funcionamiento, dado que precisamente la virtud
de su configuración consiste en la flexibilidad y capacidad adaptativa que ellas tendrán para
resolver, cada una, diferentes propósitos, bajo un criterio de autonomía e independencia,
con lo cual se estructuran según “bloques homogéneos de actividad ejecutiva”, para un
conjunto de funciones o bien, para desarrollar operaciones muy especializadas.
Desde una perspectiva macro organizacional estas agencias ejecutoras, suponen que
se separan de organizaciones más amplias, que concentraban desde la definición de las
políticas, pasando por la generación, asignación y manejo de los recursos, hasta concentrar
la ejecución de tareas y los procesos mismos de seguimiento, evaluación y control. En
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otros términos, la existencia de las agencias, van de la mano con una especialidad en
funciones que antes realizaba el aparato público en forma concentrada e indiscriminada,
concentradas en una misma organización.
Es interesante enfatizar en que los nexos con la estructura macro organizacional son
esenciales, incluso para definir la viabilidad del establecimiento de una agencia y del
proceso de especialización. La certeza de la estructuración de una agencia es una reflexión
que implica el análisis de las implicaciones del ente del cual se desprende, de la relación de
las actividades que se le atribuirían con el núcleo central de su función principal, de la
conveniencia de estructurarla con criterio de independencia, y al menos, de la evaluación de
que no existan otras posibilidades, como el eliminar la función, externalizarla o bien,
realizar una privatización.
Los nexos entre agencias y el aparato central de la Administración es de doble vía.
Porque la creación de agencias tiene un impacto sobre los organismos centrales
(departamentos). Implica todo el redimensionamiento del centro en términos de personal
vinculado, de cambio de roles, de nuevas exigencias de supervisión y control, entre otras.
Consideraciones macro organizacionales esenciales están dadas por evaluar el que la
función que va a cumplir una agencia sea susceptible y amerite una forma organizacional
autónoma, su tamaño y su impacto al ser creadas respecto del resto de la organización
sectorial e incluso de la macro organización. La Unidad de Eficiencia Británica en 1991,
clasificaba las agencias precisamente atendiendo los criterios macro organizacionales,
según el grado de articulación y fortaleza del enlace que tuviera con las organizaciones
centrales (departamentos) de la Administración Pública.
Desde la perspectiva macro organizacional y de su autorización para funcionar, las
agencias son objeto de discusión en varios escenarios, en el sectorial, en el de hacienda
pública y en el de función pública, cuyas deliberaciones y conveniencia se plasma en un
documento denominado “marco”, actualizado periódicamente (3 años promedio), en donde
se relieva la singularidad, el presupuesto, el cometido de la nueva agencia, lo que se espera
conseguir con la misma y el ámbito de las labores que se delegan. El documento-marco
garantiza la publicidad, y, ciertamente contrasta con la singularidad de la Administración
Británica, que no se caracteriza precisamente por tener una tradición escrita de las reglas.
Aunque este documento no tiene el propósito de hacer análisis micro
organizacional, es importante destacar que hasta los años 90 del Siglo XX, las agencias
británicas tenían una estructuración interna muy heterogénea, basadas en diferentes
competencias delegadas, en los mandatos recibidos por los ministros, en los salarios que se
les establecían a sus directores nominados por los ministros respectivos. Aunque también
con ciertas características uniformes, como son que los directores ejecutivos tuvieran
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garantizados libertad para tomar decisiones en materia de gestión de personal y recursos,
salvo que existieran limitaciones expresas.
En la misma línea de los contrastes entre las agencias, es de subrayar el sistema de
gestión financiera, con lo cual existen principalmente dos categorías básicas. Aquellas
agencias que deben autofinanciarse y por ende, tendrán criterios comerciales y utilizarán
un sistema de gastos corrientes netos, con presupuestos de gasto variables (no limitadas)
cuyo régimen les obliga a llevar un sistema de contabilidad con equilibrio, y además les
permite llevar los excedentes de un periodo a otro del presupuesto. Una modalidad de la
anterior, más flexible, es la de presupuesto comercial cuando las agencias se basan en una
actividad exclusiva de mercado, estando habilitadas para obtención de créditos, efectuar
gastos de capital y mantener el traslado de excedentes de un presupuesto a otro.
No ocurre así con las agencias que deben ser financiadas con el presupuesto del
Estado, en las cuales, hay previsto un sistema de gastos corrientes brutos, basado en su
dependencia al presupuesto central, que fija un límite al presupuesto y no permite trasladar
excedentes de una vigencia a otra.
La existencia de agencias especializadas, en realidad tiene una larga tradición en
Suecia. Mucho antes de las tendencias recientes bajo el influjo del NPM, toda vez que tiene
sus raíces en el siglo XVIII, bajo el régimen monárquico. En el momento en que el mundo
académico y de la Administración reconocía las virtudes de las innovaciones de la
especialización en Gran Bretaña y otros, Suecia tenía bien diferenciada la existencia de sus
ministerios centrales de la de sus agencias, dotadas de importante autonomía.
Al respecto señala Koldo (1993), que dicho modelo mostraba en la década de los
años ochenta tensiones evidentes entre las fuerzas centrífugas de la organización
divisionalizada, y por otra parte, las demandas de integración e interdependencia. Estas
últimas incluyen las necesidades de control del Poder Político. Cuando la crisis
macroeconómica de principios de los años ochenta las tensiones entre la autonomía y la
necesidad de ejercer un mayor control por los ministerios centrales, se hacen más intensas.
Y desde finales de los años ochenta, por ende, las agencias se articulan a un sistema de
planificación estratégico, que permite una revisión profunda cada tres años de sus objetivos,
en forma articulada al proceso de elaboración de sus presupuestos, a la vez que se
instrumentaliza un sistema de auditoría con precisos instrumentos de evaluación.
La tendencia a la especialización organizacional, en los años ochenta, como en
nueva Zelanda, se caracteriza, con la configuración de organizaciones con propósitos
únicos y coordinados y separación de funciones potencialmente conflictivos.
Organizaciones más especializadas, también se observan en Canadá, Francia y Países
Bajos.
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En el caso Francés, por ejemplo, se encontraban cerca de doscientos centros de
responsabilidad, después de que en 1990, se procedió a dar más autonomía al ejercicio de
funciones públicas, con mayor flexibilidad presupuestal, de recursos humanos y recursos
empleados en general, a fin de obtener una mayor capacidad en unidades específicas de
hacer un balance entre los recursos requeridos y el alcance de las metas que se le hayan
establecido a dichas unidades. El centro de responsabilidad implica como condición un
centro de servicios y el énfasis en lograr resultados.
Asociado a los centros de responsabilidad están las figuras similares a las de la
agencia británica, de un responsable del servicio, de unos ámbitos delimitados del ejercicio
de la función, de cuantificación de objetivos, y de un balance entre medios y fines bien
establecido, denominado marco convencional, en el que se contractualiza la relación entre
el ministerio y la unidad o centro de responsabilidad definiendo los derechos y
obligaciones, así como una contractualización del ministerio que impulsa el centro de
responsabilidad y los ministerios de hacienda y de función pública mediante el cual se
establecen las excepciones de las reglas presupuestales y de personal que caracteriza la
flexibilidad de estos centros.
En estos procesos de especialización, varios países se dotaron de formas
organizativas específicas para sus actividades comerciales o potencialmente comerciales de
los gobiernos. Las privatizaciones fueron fuertes en: Nueva Zelanda, Reino Unido, Francia
y Países Bajos. Y otras selectivas en Finlandia, Alemania, Suecia y EE UU. Se crearon
compañías públicas en Finlandia o Suecia, y en Nueva Zelanda empresas de titularidad
pública. Se constituye así una manifestación particular e histórica de las tendencias de
especialización a nivel de la estructura macro organizacional que se materializa mediante
los procesos de privatización. Estos fueron especialmente intensos en la década de los años
80 y 90 en el mundo, comenzando por los países de la Unión Europea.
Gran Bretaña promovió los procesos de privatización, en virtud de una mayor
confianza en el mercado local y global, que en el Estado, lo que significa, que las reglas
competitivas, son más eficientes y eficaces que las acciones reguladas del Estado y en
consecuencia, la asignación eficiente de los recursos y provisión de bienes, de preferencia
deben ser suministrados por la empresa y la propiedad privada, con mayor generación de
beneficios globales (que incluso resolverán a la larga las inequidades), mientras que por
excepción esas prestaciones deben estar en cabeza de la institucionalidad pública.
Se ha señalado que los objetivos prácticos y políticos de la privatización, se
orientaban por los preceptos del equilibrio fiscal, el desmonte de prerrogativas claves del
Estado del Bienestar, y una neutralización de los grupos de interés, que se amparaban
otrora, en los procesos de intervención activa del Estado. De ahí que en la práctica los
procesos privatizadores fueran especialmente importantes y menos caracterizados que en la
Europa Occidental.
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Así, en los demás países de la Europa Occidental, excepto Francia que reaccionó a
finales de los años ochenta a los procesos previos de nacionalización del Gobierno
Socialista, desde la década de los años 90 del Siglo anterior, se verifican procesos de
privatización, asociados a diversos enfoques, y también, a la importancia que se atribuye al
“Estado regulador” –aplicado a la corrección de fallos del mercado y a fomentar la
competencia-, que combina menos ejecución directa por parte del aparato público central,
la creación de agencias reguladoras independientes, el desmonte progresivo de los
monopolios públicos y en ese contexto, la privatización.
Desde 1993, se produjeron importantes ofertas públicas de ventas de acciones de las
empresas públicas, coincidiendo con el Mercado Único Europeo y el Tratado de Maastricht
en 1992. Desde 1977 y hasta 1992, de toda la privatización europea, Gran Bretaña se llevó
el 72% de todos los recursos generados por la privatización. En el periodo 1993 a 2002,
representó el 8%, mientras que fueron más significativos en su orden Italia, Francia y
España.
En términos de ingresos respecto del PIB, siguen siendo importantes por estar sus
ingresos de privatización por encima del promedio de los países de la Unión Europea,
Reino Unido, Portugal, Finlandia, Suecia, Italia, Austria e Irlanda. También puede
analizarse el esfuerzo de privatizar en términos de ingresos por habitantes, de los ingresos
privatizados respecto de los ingresos públicos, y de la importancia de las empresas
privatizadas respecto de su sector público empresarial. No nos extendernos aquí sobre estos
otros aspectos. Baste con señalar la tendencia macro organizacional.
Los sectores de privatización tuvieron que ver en parte con los procesos de
integración en la Unión Europea, como telecomunicaciones, telefonía básica, energía y
aerolíneas, actividades asociadas a la desregulación.
Las empresas preexistentes se concentraban en actividades industrial (tabaco,
alcohol, acero, metalurgia, astilleros, automóviles y aviación), financiera (bancos y las
compañías de seguros), transportes y telecomunicaciones y otras empresas de red (agua, gas
y electricidad). A finales del siglo XX estas modalidades de empresas, excepto transportes,
comunicaciones y las de red, estaban virtualmente extinguidas en la Unión Europea con
excepción de Finlandia y Suecia, que mantuvieron las empresas bajo un marco de
desregulación. Las lógicas económicas del mercado común europeo, basadas en la
competencia, la desregulación y la circulación flexible de bienes y servicios, sentaron las
bases para la eliminación de monopolios públicos y el desarrollo de actividades económicas
sujetas a estas reglas. (Judith Clifton, Francisco Comín, Daniel Díaz Fuentes, 2006)
En España a mediados de los años 80, el gobierno socialista tomó el acuerdo de no
nacionalizar empresas privadas que estuvieran liquidando pérdidas, a instancias de lo cual
en el pasado habían crecido las empresas en el sector público entre 1977 y 1982.
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Entre 1982 y 1996, no existió una política de privatizaciones en especial por el
influjo socialista y porque se aceptaba una intervención activa. No obstante en la práctica
desde 1985 se desencadenaron las privatizaciones en empresas medianas y pequeñas no
estratégicas, con el ánimo de dimensionar al Estado y evitar pérdidas.
Las grandes empresas se vendieron por el cambio del modelo de protección al libre
mercado hasta los años ochenta, a las condiciones competitivas emergidas de la integración
económica europea y la apertura económica.
Las grandes empresas industriales fueron así realizadas a oferentes multinacionales
y a grupos industriales españoles con el objetivo de fortalecer su capacidad competitiva. La
venta de acciones de las más importantes empresas de servicios público también se hizo
efectiva.
Las ventas parciales permitían financiación fresca, promover eficiencia con nuevos
gestores, mantener capital español y la participación pública.
Desde 1996, la política de privatizaciones ocupa lugar en la agenda de la política
económica, y por ende, no hay reatos de reservas en la esfera de lo público de empresas
clave que habían sido conservadas en la era anterior de privatizaciones parciales.
El proceso español de privatizaciones se resalta, por haber tenido una marcada
tendencia en el que se apela a un “tramo minorista” de significación, con un ingreso neto
razonable, y con venta en tramos de las empresas públicas (Antón Costas y Germà Bel1,
sf.).
Para el Banco Mundial (1998), las tensiones históricas entre el Estado y el sector
privado, encuentran cierta tensión, a propósito de la rigidez de la reglamentación y la
existencia de empresas estatales, cuando ellas gozan de privilegios monopolísticos, en
algunas áreas de actividad económica. Además se critica a las empresas estatales
ineficientes que van en contra del mercado, generan una carga fiscal y administrativa que
exigen las medidas de privatización.
En síntesis, en las décadas 80 y 90 del siglo XX, como tendencia macro
organizacional y apoyados en una de las expresiones de la especialización, se desarrollaron
importantes procesos de privatización, que tomaron la forma de un fundamentalismo de
mercado, como en el caso británico, o bien otras formas pragmáticas y moderadas como en
Europa Continental, e incluso formas más versátiles y democráticas de la propiedad, como
el modelo español.
La especialidad trae aparejado la necesidad de una mayor coordinación
organizacional, que se puede obtener mediante reglas de mercado, relaciones contractuales
o cuasi contractuales (con ausencia de sistemas jerárquicos organizacionales), o a través de
otras estrategias que se comentarán más adelante en el apartado siguiente. Pero dentro de
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las tendencias de ajuste organizacional es de considerar estas relaciones entre especialidad
y coordinación.
La fragmentación organizacional puede llevar también a un análisis sobre los
procesos de descentralización de la autoridad del centro a la periferia, si bien ese fenómeno
macro organizacional está determinado por características y dinámicas propias que merecen
un capítulo especial en las tendencias macro organizacionales.
Todos estos elementos en juego, esto es, la especialidad, la fragmentación, las
exigencias de coordinación y la descentralización misma, todos ellos fenómenos
organizacionales, llevan también a una discusión sobre la escala, o el tamaño óptimo de las
organizaciones, cuestión que ha ocupado un campo de análisis importante sobre el análisis
organizacional público.
La especialización ha conllevado a que los ministerios sean de menor tamaño y
estén rodeados de agencias ejecutivas especializadas, como ya se expuso alrededor de Gran
Bretaña. Entre 1988 y 1998 se crearon 140 agencias especializadas. En Francia desde 1989
cerca de 200 centros de responsabilidad. Países Bajos tiene un comportamiento análogo. En
Canadá la misma tendencia, aunque en menor grado, con la creación de agencias operativas
especiales. Italia desde 1999 también tiende a la especialización, creando agencias con
personería jurídica o bien unidades especializadas dentro de los ministerios (Pollitt y
Bouckaert, 2010).
Alemania no va por la descentralización por servicios sino más bien por la del
fortalecimiento del nivel local y es en esa perspectiva que para este caso puede discutirse la
especialización organizacional, que se enmarca dentro de la tendencia a la
descentralización.
Otro rasgo de la especialización es la creación de Cuasi mercados, de creación y
regulación pública, con gran especialización de los agentes organizacionales a cargo de la
prestación de los servicios. En Gran Bretaña, en especial al nivel local y para servicios
como salud, educación y otros servicios sociales. Esto implica la existencia de compradores
y vendedores de servicios, contractualizando las relaciones entre los entes públicos que
entran en los cuasi mercados y los diferentes agentes e incluso los usuarios de los servicios.
Las organizaciones no gubernamentales cuasi autónomas, juegan un papel en la
provisión de bienes y servicios, bien por efecto de la creación de los mercados o cuasi
mercados inducidos por el mismo Estado, o bien en definitiva por la provisión de servicios
públicos bajo formas privatizadas o bajo esquemas solidarios.
Por oposición a varios de los casos citados, están organizaciones más centralizadas
como en Bélgica, Finlandia, Alemania, Suecia, y la Comisión Europea. En estos casos, los
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rasgos organizacionales notorios son los de una estructura central fuerte, escasa
fragmentación de aquellas, y una reducción de la planta de personal limitada.
2.2. EL CASO COLOMBIANO
El caso colombiano, tiene similitudes y diferencias en punto a la especialización,
que lo ocurrido en los países europeos o en EE UU y de América Latina. El desarrollo
organizacional colombiano, tuvo una importante diversificación y especialización desde la
década de los años 50 y hasta mediados de los 80 del Siglo XX, configurando un amplio
periodo de tiempo histórico de estas dinámicas.
En parte se parece a lo ocurrido en los países europeos, pero con un contraste
importante, dado que el crecimiento y diversificación organizacional es producto de un
déficit de acción del Estado, que presiona la asunción de nuevas funciones que no se venían
ejerciendo, más allá de una especialización sistemática resultante de una visión del
desarrollo organizacional al estilo de lo ocurrido en Gran Bretaña y otros países
relacionados en los párrafos anteriores.
La diversificación institucional de las décadas mencionadas, transcurre con una
combinación del crecimiento de entes centrales y especializados por servicios. Estos
últimos diversificados e importantes, terminan reclamando el surgimiento de un régimen
que fije sus reglas de organización y gestión al interior del Estado hacia finales de los años
sesenta.
La diversificación institucional se soporta progresivamente en un incremento
sostenido del gasto público real a lo largo de las décadas, en especial de los años cincuenta
en adelante. Crecimientos importantes se dieron en el primer lustro de los años cincuenta, a
finales de los cincuenta y principios de los sesenta, principios y finales de los años setenta,
y principios de los ochenta. La segunda mitad de los ochenta marcan una nueva tendencia
de crecimiento del gasto hasta 1992. Y de ahí en adelante, es notorio el crecimiento, en
forma escalonada y fluctuante, pero tendencialmente alta. (Mauricio Avella Gómez, 2009).
Hacia finales de los años ochenta el gasto público se ubicó por encima del 30%, en
contraste con el 17% que representaba a finales de los años 60.
El informe Wiesner Bird, en 1981, determinó que el crecimiento del gasto público
en las décadas anteriores, se había asociado fuertemente con el crecimiento de un sector
descentralizado, vale decir de mayor especialización al interior del aparato macro
organizacional de la Administración. La mayor parte del gasto y de la deuda, se ejecutaron
por medio de la institucionalidad descentralizada.
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Esta tendencia de crecimiento del gasto público no es exclusivamente colombiana.
En 1960 el promedio del gasto público como proporción del PIB en los países de la OCDE
era del 30%. Para finales de la primera década del siglo XXI esa media se ubicó en el 40%
(OCDE, 2011).
Ahora bien, y es esta la segunda gran diferencia, el proceso de diversificación
institucional, no se realizó en Colombia mediante una “agenciación” al estilo Británico,
Europeo, o Americano. Se soportó en un marco de descentralización por servicios, en el
cual, las organizaciones gozan de cierta autonomía, pero no poseen los atributos de mayor
independencia propios de Gran Bretaña, aunque tampoco se trata de centros de
responsabilidad únicamente, a diferencia de la especialización de Francia, pues se trata de
verdaderos entes con reconocimiento jurídico, patrimonial y administrativo.
Desde finales de los años ochenta y principios de los años 90, Colombia avanza, en
una de sus tendencias, hacia una diversificación institucional al estilo Alemán, en el
proscenio de una época en la cual los procesos de descentralización en América Latina se
hacen relevantes. En efecto, la especialización organizacional, se hace evidente en cuanto a
la transferencia efectiva de autoridad desde el nivel central hacia el nivel subnacional. Este
aspecto se retomará en el análisis de la descentralización. Y a contrapelo de la
especialización típica del nivel nacional, se presenta un efecto pendular que detiene la
tendencia creciente de especialización por servicios, e incluso la recorta, y luego, la refleja
en esa especialización territorial (más conocida como descentralización territorial). La
descentralización avanza en síntesis, sobre todo, desde finales de los años ochenta y la
década del noventa del siglo XX.
Ya en la primera década del siglo XXI, la tendencia organizacional implica una
recentralización no solamente intergubernamental, que también la hubo, sino también en
términos de abogar por organizaciones más amplias que concentren mayores funciones y
competencias, a contrapelo de los enfoques de especialización. En este sentido Colombia,
bajo una visión más autoritaria del Gobierno Central, puede compararse a las tendencias de
varios países de la OCDE, que revisaron su modelo de especialización, posterior a los años
90, bajo un enfoque de críticas que veían en esta especialidad mayor presión fiscal y menor
articulación organizacional.
Así en la primera década de este siglo, se concibió por la estructura del poder
político gobernante, que la eclosión organizacional había conllevado progresivamente a
una alta complejidad administrativa, innecesaria diversificación organizacional, que estaba
reforzada por un abultado gasto de nóminas de personal y gasto de funcionamiento
asociado.
La tendencia macro organizacional era de crecimiento como se ha visto, durante
décadas. Hacia finales de los años 80 el proceso se detiene. Pero nuevamente se retoma el
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proceso de diversificación, coincidente con las nuevas presiones del pacto constituyente
emergido de la Constitución de 1991. En la Administración Pública Nacional en 1990
existían 204 entidades, en 1994 eran 227, en 1998 fueron 309 y en 2002 existían 302
entidades. Los gastos de funcionamiento pasaron en 1980 de algo más del 6% del PIB,
hasta arriba del 14% en el año 2003. La inversión se mantuvo relativamente estable entre
1990 y 1996, para posteriormente decrecer del 2% del PIB en 1997 a 1.8% en 2002.
Según la visión política predominante de las reformas, y como efecto de la
diversificación institucional, se señalaba la existencia de una mezcla de funciones en
algunas de las organizaciones, que eran de naturaleza incompatible para convivir en una
misma unidad y que generaban ineficiencias. Sería incompatible en esta perspectiva que
una organización concentrara competencias de dirección, regulación, promoción,
producción o control a la vez. Esto
justificó el cambio de enfoque organizacional,
colocando en entes distintos, muchos de ellos ya existentes, tipologías de funciones como
las mencionadas. Así se abordaron varios sectores organizacionales, entendiendo que
cuando se habla de sector se trata de un conjunto de organizaciones que deben estar más
intrincadas entre sí, por obedecer a un campo especializado de la intervención pública. Por
ejemplo el Sector de Protección Social y el de Minas y Energía, en los casos del Instituto
del Seguro Social y Ecopetrol, respectivamente.
Se enfatizó en que varias de las organizaciones descentralizadas por servicios,
traslapaban sus funciones entre sí, con lo cual se presentaban grandes ineficiencias fiscales.
El control que deberían ejercer los órganos cabeza de sector de cada grupo de
organizaciones, se hacía difícil con muchas entidades adscritas a ellos o vinculadas, por la
excesiva diversificación institucional. Además se señaló el gran tamaño de ciertas
entidades, en el entendido de que excluyendo a la policía, las fuerzas militares y los
docentes, 50 entidades -menos del 17%- concentraban el 90% del empleo en el sector
público, cuatro entidades poseían plantas superiores a 20.000 servidores y siete plantas
superiores a 5.000. En este análisis oficial de lo inconveniente del modelo organizacional,
se retoman críticas que corresponden en la teoría general a la nueva gestión pública y al ya
clásico texto de la reinvención del Gobierno de Osborne en 1992.
Frente a esta situación una de las vertientes de la reforma, denominada “vertical”, se
centró en las reformas macro organizacionales, de forma que en cada sector administrativo,
se lograra integrar la red institucional y fortalecer la capacidad rectora y de desempeño de
la cabeza del sector respectivo. Tales reformas proponían intervenir los ordenamientos de
cada sector administrativo, con lo cual se afectaría la “infraestructura institucional”, es
decir, las “instalaciones organizacionales”. Estas instalaciones implican definir la
distribución de las competencias del ejercicio de la intervención pública entre los agentes
institucionales (dilema entre especialización o centralización); redefinir el número de esos
agentes (tamaño macro organizacional); la forma en que se relacionan (dilemas de
coordinación); y la naturaleza jurídico administrativa de las mismas.
16
Además de las cirugías micro organizacionales a 50 organizaciones que fueron
rediseñadas; se suprimieron 44 organizaciones y se fusionaron 71/. En compensación
solamente se crearon 14 entidades, de ellas, la mayor parte en el sector salud, creando
clínicas escindidas del Instituto de Seguros Sociales, las cuales estaban sentenciadas a
desaparecer progresivamente en forma posterior. Igualmente, se crearon nuevas entidades
que reemplazaron las competencias de varias entidades que se suprimieron en el caso del
sector agropecuario –Incoder-; sector de comunicaciones –Colombia Telecomunicaciones
S.A.-; las entidades especializadas en diferentes misiones del sector de minas y energía –
Agencia Nacional de Hidrocarburos; Sociedad Promotora de Energía de Colombia; y vías
con INCO.
También hubo algunos cambios de adscripción de entidades públicas, es decir que
fueron reubicadas en otro sector organizacional. El balance es un cambio radical del mapa
institucional, una supresión de 39.424 empleos, y un ahorro de 1,3 billones año en costos de
funcionamiento.
En la tendencia de centralizar en entidades de mayor tamaño entidades de menor
tamaño, sobresalen los ministerios de la Protección Social en el que se fusionaron los
ministerios de trabajo y salud; el Ministerio del Interior y de Justicia, en el que se
fusionaron los ministerios de Justicia y de Interior. Y el Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, que fusionó los ministerios de Vivienda y de
Ambiente.
El énfasis en decrecer las nóminas o plantillas del Estado, combinadamente con la
menor especialización, se dio a lo largo de la primera década del presente Siglo. A la vez,
se asumieron en la nación responsabilidades de gasto público que en principio se entendían
en cabeza de las regiones. Y las reglas de operación de las entidades territoriales se
sometieron a control del nivel central y a su propia autorización en muchos casos. En otros
términos, la especialización territorial también fue refrenada por el énfasis de
Centralización
En los aspectos negativos, se heredaron de la reforma organizacional en la
Administración Pública colombiana años 2002-2010, unas nóminas de personal paralelas
a las oficiales disfrazadas de gastos de inversión, menor número de entidades con mayores
responsabilidades y con detrimento de su especialización. La premisa fue aumentar la
inversión a costa de bajar en cerca de algo menos de un (1) punto del Producto Interno
Bruto –PIB, el pago de nóminas de la burocracia central. Sus intentos por realizar reformas
transversales se aclimataron en algunos casos positivamente, como lo ocurrido con la
creación de la entidad encargada de administrar bienes del Estado y los avances en algunos
frentes como la gestión de los sistemas de información.
1
Entre las fusiones importantes sobresalen los Ministerios de Comercio Exterior y el de Desarrollo
Económico; el de Interior y de Justicia; el de Trabajo y Seguridad Social y el de Salud.
17
El efecto pendular, volvió a manifestarse desde 2010, año a partir del cual se da una
fuerte tendencia a la especialización organizacional. Los cambios organizacionales se
dieron en varios frentes. En su desarrollo se produjeron liquidaciones de entidades que
adolecían de fallas estructurales en su diseño, concepción, facultades históricas, o bien que
su desgaste por efecto de su abierta inoperancia, descrédito, corrupción e ineficiencia
resultaba evidente. Las facultades esenciales que cumplían las entidades liquidadas se
mantuvieron con otros enfoques en la órbita pública –el énfasis no fue privatizar- y se
encargaron a nuevos entes públicos que aparecieron en el escenario de la reforma.
Se produjeron liquidaciones de entidades que adolecían de fallas estructurales en su
diseño, concepción, facultades históricas, o bien que su desgaste por efecto de su abierta
inoperancia, descrédito, corrupción e ineficiencia resultaba evidente, como son los casos
de el DAS - espionaje ilegal, filtración de información y vínculos con grupos ilegales- o la
Dirección Nacional de Estupefacientes salpicada de otros tantos escándalos.
Pero como en todo rediseño institucional las facultades esenciales que cumplían las
entidades liquidadas se mantuvieron con otros enfoques en la órbita pública y se
encargaron a nuevos entes públicos que aparecieron en el escenario de la reforma.
En los casos de otras desapariciones de entidades de lo que se trató fue de trasladar
sus funciones o distribuir competencias en entes más especializados. Son los casos de
Ingeominas que originó el servicio Geológico colombiano y la Agencia Nacional de
Minería instituida para fiscalizar la adjudicación de títulos mineros y realizar una ofensiva
contra la minería ilegal, entre otras; el Instituto Nacional de concesiones –Inco- que se
transformó en una nueva agencia de infraestructura. Acción Social que originó el
Departamento Administrativo encargado de la política compensatoria social y que se asocia
también en buena medida con la aparición de la Unidad Administrativa Especial de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Y justo en la línea de una mayor especialización se encuentra la reversa que se dio
con algunos ministerios que se habían fusionado y que se escindieron en dos, como los
ministerios de Salud y Trabajo; Interior y Justicia; ambiente y vivienda. Las fusiones
habían evidenciado su fracaso. Sin embargo la especialización anglosajona, en un ambiente
ritualista y sin otras características de la agenciación, salvo con algunas excepciones, puede
resultar ineficaz.
En todo caso, se hizo un esfuerzo por redistribuir competencias al interior del
aparato macro organizacional, y se trató de reasignarlas en un marco lógico de
intervención pública diferente y a otras organizaciones más afines a su ejercicio.
En la redistribución de competencias, están las depuradas al INPEC; las sustraídas
al DAS (casos de migraciones en Cancillería); estupefacientes (entre Interior y Hacienda);
nuevas funciones en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; en la Unidad
18
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN); y en la
Superintendencia de Industria y Comercio. Están también el Ministerio de Relaciones
Exteriores que sume funciones migratorias; Interior que conocerá de la garantía a la
seguridad de personas protegidas; y Hacienda con la Administración de bienes incautados.
Dentro de la visión de las reformas organizacionales está el agrupar las reformas en
ciertas miradas de la intervención del Estado. Unas instituciones consagradas a fortalecer la
visión de la inclusión social, superar la pobreza extrema y consolidar la paz, lo que se
proyectó con la creación de un sector organizacional, el sector de la Inclusión Social, a la
cabeza del cual quedó instituido el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social.
En este sector se incluyen los temas de atención a las víctimas, programas de subsidios
como Familias en Acción, la Red Unidos, Bienestar Familiar y la creación del Centro de
Memoria Histórica.
Otras instituciones orientadas por la competitividad y la inserción en la economía
global. Dentro de las que se resaltaron la escisión del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, la reorganización del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que
incluye una Autoridad de Licencias Ambientales y una Unidad de Parques Naturales
renovada. La creación de una Unidad Administrativa para la Gestión de Riesgos, adscrita a
la Presidencia de la República en reemplazo de la Dirección de Gestión del Riesgo
orientada a fortalecer capacidades para prevenir, atender y mitigar riesgos. En el sector de
comercio la Unidad de Metrología, que le permitirá al país cumplir debidamente los nuevos
acuerdos comerciales. La nueva Agencia de Infraestructura que sentará las bases para
aprovechar los tratados de libre comercio, y se apunta a fortalecer ampliamente el sistema
de concesiones y por esa vía apuntalar la competitividad mediante estrategias de asociación
público privadas. Al igual está la nueva institucionalidad minera pensada en el contexto de
unos sectores líderes (que se les da el nombre de locomotoras en el Plan de Desarrollo
cuatrienal 2010-2014).
En cuanto a las creaciones de organizaciones, obedecieron en parte a la necesidad de
responder por problemas estructurales de eficacia y por la necesidad de destacar
responsables a buen nivel jerárquico y de especialización como la Agencia de protección a
personas especiales en el sector del Interior o la Agencia de Defensa Jurídica del Estado en
el sector justicia. La creación de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca – AUNAP
diluida hasta entonces en INCODER. La Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo
Urbano. El Instituto Nacional de Metrología que fue resultado de una especialización
añorada hace años y cuyo origen emanó de la Superintendencia de Industria y Comercio. Y
hay una lista adicional.
Por último se realizaron redefiniciones jurídico institucionales. Cambios de régimen
jurídico para el ejercicio de ciertas competencias y el mejor funcionamiento de ciertas
entidades. Para citar dos casos está el de Coldeportes transformado en el Departamento
19
Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del
Tiempo Libre. Y el del Instituto Nacional de Salud transformado de establecimiento
Público en Instituto de Ciencia y tecnología.
Como se observa estas dinámicas organizacionales, configuran un menú de
características versátiles, que apuntan a una nueva institucionalidad, acorde con una política
pública explícita en cada caso, aunque no discutida públicamente con suficiencia. La
reforma despeja un mito colombiano de los últimos 10 años: que el Estado no pueda
diversificarse. Que las nóminas formales y oficiales no deban crecer. Que los objetivos de
la reforma deban ser bajar los gastos de operación a ultranza.
Nótese que el enfoque de esta reforma es del estilo anglosajón: entidades o agencias
pequeñas con altos niveles de desempeño, muy especializadas, con buena calificación del
personal, aunque solamente en cuanto a la especialidad, pero no a otros atributos de la
agenciación.
Una nota importante es que la especialización no se asoció en la mayoría de los
casos con el régimen de agencias británicas y anglosajonas en su totalidad. Pero en algunas
de ellas sí se trabajó con esa concepción. Casos importantes: el de la creación de cinco
organizaciones denominadas como agencias, que comprende el Inco para impulsar la
infraestructura. La Agencia Nacional Minera, orientada a la mejoría de la competitividad, el
manejo de problemas ambientales, la legalización y la adjudicación de títulos y licencias,
entre otras. La Agencia de Defensa Jurídica, que busca mejorar la defensa de los intereses
del Estado, generar un Sistema Único de Información Litigiosa del Estado y generar las
estrategias de defensa. La Agencia de Contratación Pública, o denominada Colombia
Compra Eficiente, como ente rector de la contratación pública, centralizar ciertas compras
del Estado, que afectará al menos 41 billones de pesos anuales en compras.
En estas agencias se hizo un esfuerzo por dotarlas de nomenclatura especial y hacerlas más
competitivas con salarios especiales. Sin embargo está la limitación de que no se haya
expedido un régimen especial de agencias para darles más independencia y flexibilidad,
como en el auténtico proceso de agenciación británico.
III. LOS PROCESOS DE COORDINACIÓN
3.1. TENDENCIAS GLOBALES
Como puede derivarse de la primera tendencia macro organizacional de
especialización, que ha estado en tensión por un péndulo que jalona hacia la centralización,
queda en discusión las alternativas organizacionales que garantizan coordinación. Esto bajo
20
el supuesto de que la especialización conlleva el riesgo de la fragmentación y por ende, la
centralización u otras opciones, podrían entrar a ser alternativas.
En el espectro europeo y Norteamericano, se observan tres modelos
organizacionales en punto a las estrategias que permitan garantizar la coordinación: 1. El
centralizado. 2. El Sistema más informal, que se estructura mediante cooperación voluntaria
en el seno de una red. Y, 3. La coordinación basada en el mecanismo de mercado, a través
de los precios, productores/vendedores y consumidores/compradores, sin intervención de
autoridad central. Todo esto con el apoyo de las tecnologías de la información y las
telecomunicaciones en el seno de las organizaciones.
El mecanismo de coordinación a través de una autoridad jerárquica, central, de la
cual dependen las unidades ejecutoras corresponde al modelo más clásico de gestión
organizacional. De hecho la teoría organizacional clásica indica que el proceso
administrativo conlleva como función de una gerencia especializada y central, ejercer la
coordinación.
La teoría burocrática de Max Weber, realza en la evolución de las organizaciones
aquella que asume la forma legal y racional, donde no solamente se da la
despersonificación en el ejercicio de la autoridad, sino también, bajo un esquema formal, se
garantiza la coordinación. El ejercicio de la jerarquía implica orden, subordinación,
estructuras de autoridad por competencias, y por ende, jerarquías que están bien
especificadas en cuanto a márgenes de acción y limitaciones.
En un enfoque macro organizacional, se esperaría análogamente que las estructuras
de jerarquía se encuentren bien definidas, los procedimientos y medios bien dispuestos, las
reglas bien especificadas y que la coordinación emerja de las atribuciones legales y
racionales de toda la estructura.
La importancia del centro es por tanto esencial. Y quizá pueda inferirse que se
prefieren modelos más centralizados con unidades organizacionales subordinadas, antes
que agencias muy especializadas y autónomas respecto del centro. Sería esta una versión
bien diferente a los enfoques de agenciación.
Pero como enfoque alterno a la centralización, se encuentra en primer término el
enfoque de asociación, el cual se aparta de la acción unilateral tradicional y propone que la
prestación de servicios y la solución de problemas se resuelvan mediante arreglos
organizacionales basados en la asociación. Se trata de diversos modelos y estrategias de
creación de asociaciones con el sector público, otras organizaciones gubernamentales, las
instituciones de la sociedad civil, las organizaciones sin ánimo de lucro y otras
organizaciones nacionales e internacionales en las funciones de prestación de servicios.
Ejemplos de estas asociaciones se expresan en sectores como la recolección de basuras y
los servicios de salud, el tratamiento del agua e incluso funciones de seguridad.
21
Pero la asociación también implica construcciones de redes y enfoques corporativos
de trabajo, más allá de la pertenencia a una u otra organización. De hecho puede estar
pensada como una forma de expresión de la gobernanza, en la cual se trata de generar
sinergias entre por ejemplo, muchas organizaciones, construyendo redes de cooperación,
con fundamento en las cuales se afrontan problemas y se resuelven, en términos de
resultados, objetivos, metas, y que implica el reconocimiento de la complejidad.
En un enfoque macro organizacional que considera la Gobernanza y las Redes
íntimamente relacionadas entran en juego varios elementos, como son los participantes de
las redes que son sus nodos, relacionados por acuerdos de cooperación basadas en la
concertación, sin que se configure una nueva organización esta característica permite
definir estas redes como policéntricas, en donde los procesos a su interior, así como los
resultados que se alcancen, es enteramente resultante de las relaciones transadas. Las
formas organizativas superpuestas a las organizaciones básicas, varían en función de la
naturaleza de los problemas que se asumen como objeto de la configuración de los nodos.
Esencial es el compartir la información pertinente, la afinidad y visión que se
comparta, los criterios unificadores para trabajar juntos, la existencia de un ambiente de
cooperación, la constitución misma de las alianzas pensadas estratégicamente. Las redes de
cooperación son más sólidas cuando se promueven relaciones de igualdad, que son ajenas a
los enfoques jerárquicos, a la vez que es clara la ventaja de la interdependencia para el
logro de objetivos comunes. Si las interacciones son estables, entonces surgirá algún nivel
de formalización y de acuerdos de trabajo, que pueden proyectarse en una suerte de
institucionalización del trabajo, siendo este el fundamento de las expresiones
organizacionales de la red (Antonio Natera, 2004).
Los desarrollos de las redes se enfatizan con fuerza en el ámbito local. Las
operaciones están mejor delimitadas. Y los ámbitos de actuación están más próximos para
todos los actores concurrentes. Sin embargo, en una perspectiva macro organizacional,
puede igualmente destacarse la importancia de las redes en procesos de innovación y
desarrollo, de investigaciones, e incluso en un marco nacional y transnacional en solución
de problemas específicos, como es el caso de la salud pública. Algunas redes de
cooperación han superado los principios básicos de policentralidad, y han generado una
institucionalidad compleja y reglas de operación que se han tornado forzosas para los
participantes, como lo es la OCDE.
En otra perspectiva de la coordinación, se identifica como estrategia organizacional
los mecanismos de mercado y los contractuales que son notorios en Nueva Zelanda, EEUU,
Gran Bretaña; y aún en Canadá y Suecia (Pollitt, 2010) . Aún bajo un modelo centralizado
jerárquico el nivel superior organizacional, puede pactar con el inferior un producto, bajo
un determinado coste y plazo definido. Bajo figuras de concursar por recursos o de
estructuras contractuales. La contratación se produce sobre la base de resultados. La
22
cuestión se extiende como estrategia de desarrollo organizacional, del nivel de relación
entre organizaciones, al nivel de contratación de los ejecutivos en las organizaciones. Así
los ejecutivos quedan vinculados sujetos al rendimiento.
La contractualización de relaciones entre instituciones, se combina con estrategias
jerárquicas, en especial cuando la especialización se hace mucho más fuerte. Se toman
elementos propios del mercado cuyas facetas se encuentran renovadas en el sector público,
transmitidas y teorizadas por los defensores de la nueva gestión pública. El principio de la
contractualización implica que hay más autonomía de quienes ejercen una función
especializada, pero que la coordinación se expresa mediante acuerdos contractuales con
fundamento en los productos que se pacten para la consecución de los objetivos.
Cuando se han creado cuasimercados públicos, como en efecto ha ocurrido, estos
permiten la confluencia público privada en la provisión de bienes y servicios. Y el acceso a
los presupuestos y asignación de recursos no se hace con las organizaciones públicas
mediante mecanismos jerárquicos, sino mediante mecanismos competitivos, en los que
concurren los particulares, los mixtos y los públicos por recursos, en función de su
producción.
Al interior del nivel central en la perspectiva del desarrollo organizacional de las
estructuras de los sectores públicos, los esfuerzos de coordinación en algunos países se
intentan lograr, mediante la planificación estratégica. Esta con uso importante en la década
de los sesenta en empresas privadas, entra con fuerza en el sector público por la vía de la
Nueva Gestión Pública en los años 80, en los países de la OCDE (Australia, Canadá, Nueva
Zelanda, Finlandia y el Reino Unido).
El Government Performance and Results Act o Ley de Eficacia y Rendimiento del
Gobierno, desde 1993 en EE.UU, implicó a las agencias ejecutivas para la presentación de
su presupuesto, planes estratégicos y planes anuales de desempeño y les obligó a generar
reportes anuales. En estos reportes se combinaban aspectos misionales, objetivos,
principales operaciones, estrategias y recursos en función de objetivos y metas, y un
conjunto de análisis relacionales, que permitieran establecer el balance de medios y
resultados (Marianela Armijo, 2011). Algo similar ocurre en Nueva Zelanda a través de
áreas estratégicas de resultados y áreas claves de resultado.
Francia ha sido un país de tradición en la planificación desde la postguerra, en
especial en los años cincuenta y parte de los sesenta. Y luego ha evolucionado en
consonancia con las complejidades internas y del mercado global.
Como elementos de la planificación francesa, está de una parte su enfoque
indicativo y de otro lado su énfasis en una visión del desarrollo económico y el desarrollo
en el mediano plazo (incluye proyecciones macroeconómicas), la planificación de las
23
acciones e inversiones a cargo del Estado y sugerencias y recomendaciones sobre los
diversos frentes de la economía (Ángel de la Vega Navarro, 1988.)
Finlandia desde 1999 desarrolló una “cartera estratégica”, y un enfoque estratégico
acerca de la forma de pensar la organización gubernamental, definiendo servicios de alta
calidad, buen gobierno y sociedad civil responsable. A partir del Gobierno de Blair, en
Gran Bretaña, se comenzó por impulsar un modelo de formulación de políticas más unitario
y con mejor coordinación horizontal (Pollitt, 2010).
Con la gestión por resultados impulsada en especial en los años 90, en Australia,
Canadá, EEUU, Nueva Zelanda y Reino Unido hay antecedentes de gestión por resultados,
desde los años 50, los cuales manejan una visión de mediano plazo, mediante el marco
fiscal y los planes plurianuales, aunque con poca diferenciación entre la planificación y la
presupuestación, siendo este último proceso, el fundamento.
En Canadá, hay un Sistema de Gestión del Gasto desde 2007 que involucra desde el
más alto nivel hasta los restantes niveles de gobierno, e incluye planeación estratégica y
operativa de políticas y programas, análisis de la ejecución y el desempeño. Los ciclos son
cuatrienales. La Administración debe armonizarse a los requerimientos de los planes. Con
ello se garantiza todo el proceso de coordinación.
Nueva Zelanda después de los años setenta se preocupó por reformar los sistemas de
administración del Estado, incluyendo la vinculación de la planificación y el presupuesto,
con las Áreas Estratégicas de Resultados –incluye metas y proyectos a corto y mediano
plazo e Indicadores de Resultado Estratégicos para cada AER- y se asocian al presupuesto
de los departamentos. Todo este enfoque es una expresión de los esfuerzos de coordinación
mediante la planificación estratégica y el presupuesto. Es aquí también donde se evidencian
y expresan nuevamente los contratos por desempeño.
En el Reino Unido, la presupuestación y planificación, se centraron en los
resultados del gasto público, desde 1998, mediante la adopción de un marco fiscal de
mediano plazo de 3 años, la Revisión Comprensiva del Gasto de base plurianual, la
creación de los Compromiso de Servicio Público y la generación de nuevas estructuras para
realizar el monitoreo y la evaluación. Se utilizan también los contratos plurianuales de
compromiso con el ciudadano previendo determinados resultados. Como se observa, en la
medida en que estos esfuerzos involucran compromisos de los Departamentos, todos estos
instrumentos y enfoques se orientan a garantizar una coordinación.
Alrededor de la coordinación se estructura una institucionalidad especializada. En el
caso de Gran Bretaña están desde luego el primer ministro y el ministro del Tesoro quien
24
tiene gran poder en la asignación de recursos, y,
presupuestarios.
en la definición de los techos
Los procesos de asignación presupuestales tienen en cuenta en el caso Británico “la
sistematización de la evidencia” de los proyectos o programas implementados, de forma
que con base en su examen, se procede a asignar recursos, siendo la evaluación basada en
guías de referencia, central en la fijación de nuevos planes. .
En América Latina, se han utilizado los presupuestos por programas y los sistemas
de planificación desde los años 60, bajo el enfoque de “economías centralmente
planificadas” y líderes del desarrollo económico y social. La articulación institucional y la
coordinación se enfatizó más desde la formulación de planes y presupuestos, más que desde
la ejecución del presupuesto.
En América Latina, bajo la existencia de un organismo central de planificación, se
incluyen los planes en un documento especial (como en Colombia que se trata de un Plan
Nacional de Desarrollo cuatrienal), lo que como se ha dicho contrasta con los países
anglosajones, que no formalizan así sus prioridades. En algunos países de la Región el
presupuesto es dominante sobre la panificación, como en Chile, mientras que en otros es la
planificación la que domina el presupuesto como en Colombia, Brasil, México o Uruguay
(Damián Bonari y José Gasparin, 2014).
En cualquier caso la diferencia entre la planificación de los años sesenta y la nueva
planificación de los años 90, influenciada por los enfoques de la nueva gestión pública y
por las restricciones macroeconómicas, conlleva las implicaciones fiscales en su impacto
sobre los equilibrios macro, y hace énfasis igualmente, en la gestión por productos o
gestión por resultados y en el impacto (Martus Tavares. Nora Berretta, 2006).
Así que frente a las tendencias de especialización, y ante los riesgos de déficit de
coordinación, la planificación y los presupuestos, constituyen alternativas que se
armonizan con los cambios en el arreglo de las organizaciones.
Otra estrategia de desarrollo organizacional para mejorar la coordinación tiene que
ver con los procesos de fusión. Australia sobre finales de los años 80, redujo su número de
dependencias de la organización central de su Administración, pasándolos de 28 a 18. Algo
análogo, por citar otro de los casos, ocurrió en Canadá en 1993, que se redujo de 32 a 24
departamentos federales. Italia hizo lo propio en el año 2000 (Pollitt, 2010).
La fusión no está lejos. Los países europeos en el contexto de la crisis económica
han acudido a una revisión de la estructura organizacional. A propósito de la coordinación,
de la crisis económica y del efecto pendular que hemos referido en las transformaciones
organizacionales, vale la pena mencionar la reciente reforma del Reino Unido, que también
25
nos adelanta algunas de las tendencias de definición del tamaño óptimo macro
organizacional.
Desde el año 2010 en este último país, la revisión organizacional asentada en la
neutralización del déficit de las cuentas públicas, abordó una reforma para aprovechar las
economías de escala, eliminar las duplicidades, incrementar la estandarización, simplificar,
permitir la comparación y ganar en transparencia en la gestión pública.
La evaluación de cerca de 900 entes públicos desde 2011, basada en su análisis de
competencias, llevó a eliminar 204, fusionar 177 entidades en 73, transformar 120 y
mantener 397. Habrá una revisión trienal de cada uno de estos entes en adelante, verificar la
adecuación de su estructura a sus objetivos. Y de seguir vigentes, evaluar la forma como se
aplican los principios del buen gobierno.
También en Reino Unido se ha utilizado una figura de coordinación, que en
Colombia se formuló a principios de 2010, pero cuyo desarrollo no ha sido efectivo, y que
se configura con el Plan estratégico de «Servicios Compartidos de Nueva Generación», a
partir de cinco centros, en materias de financiación, nóminas, recursos humanos y licitación
pública, que generaría un ahorro de 475 a 700 millones de euros., entre otras. Ahorros
calculados en el rango de entre el 25 y el 40%.
Se estima que en el presente los ahorros estén en la práctica en 4.500 millones de
euros en 2011 y 6.600 millones de euros adicionales en 2012. Para 2013, los ahorros
previstos están en 9.600 millones de euros.
Estas tendencias de fusión se enmarcan en el péndulo de la centralización, que en el
caso de América Latina fue muy fuerte en los años ochenta y noventa. En Argentina, los
procesos de fusión son significativos en el periodo 1989 – 1996 , lo que conllevó también
una reducción significativa del personal al servicio del Estado Federal de cerca de
1.000.000 de empleados en 1989 a 298.000 en 1998, combinado con otros cambios
organizacionales, entre los que se destacan la fuerte privatización entre 1990 y 1993. En
1973 había en Chile 596 empresas estatales o administradas por el Estado, en 1983,
quedaban 47, y en 1994 bajan a 38 (ver Alejandro M. Estévez, 2005).
El afinamiento, o si se quiere fortalecimiento del control político de la alta dirección
del Estado sobre la burocracia es otro instrumento que han seguido algunos países para la
coordinación. Los casos de Gran Bretaña y Australia sobre finales de los años 80, son
ejemplos de ello. El mayor control político genera como rédito la articulación de la gestión
pública de los altos ejecutivos a los derroteros estratégicos y de política definidos como
quehacer de las organizaciones que corresponda.
Los productos y resultados que se espera obtengan una organización, tomados como
referente, son otro mecanismo de coordinación, que se asocian a la definición de
26
indicadores de rendimiento en los servicios públicos, pese a las dificultades que existen en
lograr una mensurabilidad. En ello casi todos los países europeos coinciden, siendo
excepciones los gobiernos belga e italiano.
Los temas de coordinación se han formulado también en el nivel subnacional. Los
Landers en Alemania han logrado entre sí procesos de coordinación horizontal que son
significativos.
En Francia y en materia de coordinación vertical, existe el Subprefecto que juega
un papel determinante para la prestación de los servicios desconcentrados en los planos
regional y provincial. El prefecto, designado por el presidente de la Republica, ejerce la
autoridad del Estado en el territorio, representa al Primer Ministro y al Gabinete, actúa
como jefe del conjunto de los servicios desconcentrados, excepto los servicios judiciales y
financieros. Tiene asignadas otras funciones relevantes en materia de orden público,
legitimidad de las normas, consejería, apoyo y mediación ante los gobiernos locales,
relaciones contractuales, acuerdos y convenios.
En Finlandia las unidades provinciales del Estado Central se han fusionado y
simplificado. En países Bajos y Nueva Zelanda el enfoque fue reducir el número de entes
locales.
Una estrategia de la coordinación que se ha colocado como ejemplo de desarrollo
organizacional en muchos contextos, es el de Nivel local o a veces micro local, que puede
utilizar el sistema de ventanilla única. El Reino Unido tiene experiencias importantes.
Francia tiene un proceso de unificación de servicios en zonas rurales. Países Bajos,
Finlandia y Suecia también han logrado experiencias mediante establecimientos integrados
(Pollitt, 2010).
Pero también en servicios nacionales han funcionado ventanillas únicas,
combinadas con modelos de gestión electrónica de información, trámites y datos, como en
Chile, Canadá o España, entre varios otros.
Chile, con el portal Trámite Fácil (www.tramitefacil.gov.cl), instaurado desde el año
2001, admite accesos no permitidos al Internet, habilita la firma digital avanzada y se
sustenta en un cambio de la ley de procedimiento administrativo. Canadá, desde octubre de
1999, comienza con servicios electrónicos, para los accesos ciudadanos, su presencia en
línea para el sector municipal y garantiza una presencia nacional (Ver Luis Adrián Salazar
Solís, 2006)
Brasil, posee la experiencia de centros de servicios de asistencia a los ciudadanos de
Bahía, en los que se garantiza fácil accesibilidad -en centros comerciales y grandes
centros de transporte público. En tales centros, concurren los organismos federales,
estatales y municipales para ofrecer variedad de servicios gubernamentales, integrados en
27
centros únicos. Otras experiencias que se pueden citar son las de Portugal, Mozambique y
Sudáfrica, casos en los cuales existe también enfoques de ventanilla única, en los que se
combinan la prestación de servicios sociales centralizados y servicios móviles para
destinatarios de servicios múltiples en zonas remotas (Pollitt, 2010).
3.2. COLOMBIA
Colombia, en la última década y media, es una mezcla de todas estas tendencias de
desarrollo organizacional y como se constata en algunos países su estrategia de desarrollo
organizacional al respecto, ha sido pendular.
En efecto, las estrategias de coordinación se han basado esencialmente en procesos
de centralización, como lo ocurrido a lo largo de 2002 a 2010, ya expuesto en su lugar. Una
centralización que supuso importantes procesos de fusión y además de canalización de
decisiones hacia esferas nacionales, en detrimento de las esferas subnacionales. Proceso
que se contrapone a lo ocurrido en buena parte de la década final del siglo anterior.
Pero también las estrategias organizacionales de coordinación se basaron en
sistemas contractualizados, que incorporaron sector privado, solidario y de otras esferas
gubernamentales, bajo las lógicas de cuasi mercados, con alta regulación estatal. No
siempre con el éxito esperado, como ocurrió con el cuasi mercado de la salud, creado desde
1993, cuyos problemas emergen a partir de un inadecuado manejo de la especialización,
por fallas del modelo de gestión. Las estrategias en este caso del cuasi mercado, fallaron en
la calidad de la regulación y en poca capacidad de ejercer las inspección, vigilancia y
control sobre una estructura compleja de proveedores de servicios de salud, aseguradores,
financiadores, reguladores y supervisores.
Esa contractualización también se hizo extensiva, como se ha mencionado atrás, al
igual que en otras experiencias comparadas, en la contratación de ejecutivos, mediante la
creación de una alta gerencia estatal, conceptual y jurídicamente establecida a partir de
2004. Sin embargo, la alta gerencia se limitó al interior de cada organización, de forma
que los gerentes deben rendir cuentas a los jefes de los organismos respectivos.
La figura de contratos de desempeño entre organizaciones se previó también desde
1998, pero su desarrollo práctico ha sido escaso como estrategia de coordinación entre
organizaciones. No se ha logrado generalizarla. Se ha limitado más a la observancia de
planes de desempeño cuando existen problemas fiscales y de estabilidad financiera en
algunos organismos, los que para su rescate, y su saneamiento financiero, se ven obligados
a pactar estos planes con las autoridades superiores de regulación, dirección, o supervisión,
para mantener abierto el giro ordinario de sus negocios y actividades públicas.
28
Una respuesta de la coordinación se encuentra también en los esfuerzos de
estructuración de un sistema de planificación estratégica, táctica y operativa y su
articulación al sistema presupuestal, lo que a nivel macro ha tenido un progresivo desarrollo
desde 1989, afianzándose a partir de la década primera del siglo XXI con mayor fuerza,
mediante el uso de varios instrumentos de planificación y gestión que articulan el
presupuesto y la planificación. El Plan financiero de mediano plazo, el plan de gasto de
mediano plazo, los presupuestos plurianuales y los planes operativos, son todos ellos
esquemas de gestión que tienden a hacer más fuertes la coordinación, con base en
resultados y metas esperados.
A un nivel macro pero con implicaciones micro organizacionales se ha desarrollado
progresivamente desde finales de los años 90, en forma progresiva y gradual, el desarrollo
de un sistema integrado de gestión, que se fundamenta en el principio de coordinación. El
Estado colombiano ha ido acumulando con los años experiencias en formular sistemas, que
en la actualidad se pretenden organizar bajo la denominación de Sistema Integrado de
Planeación y Gestión que incluye como componentes:
•
Sistema de Gestión de la Calidad (SGC).
•
Sistema de Control Interno (SCI).
•
Sistema de Gestión Ambiental (SGA).
•
Sistema de Seguridad y Salud Ocupacional (S&SO).
•
Sistema de Gestión de Seguridad de la Información (SGSI).
•
Sistema Interno de Gestión Documental y Archivo (SIGA).
•
Sistema de Responsabilidad Social (SRS).
El modelo integrado de planeación y gestión se le otorgó el alcance de simplificar y
racionalizar la labor de las entidades en la generación y presentación de planes, reportes e
informes; mediante la armonización de las diferentes estrategias, políticas y planes,
orientados al cumplimiento de las prioridades de Gobierno.
Tales sistemas como ya se dijo se han venido asumiendo en una perspectiva macro,
pero también a nivel de las diferentes organizaciones específicas, lo cual implica un sistema
de gobierno, para que este sistema integrado de planeación y de gestión funcione
adecuadamente, mediante la integración de cuerpos y redes de dialogo y cooperación entre
unos y otros de los sistemas y de los responsables básicos de liderarlos. La expresión de la
coordinación organizacional se materializa en la estructuración de sistemas de gestión
integrados como los que se pretenden en efecto desarrollar a través de este modelo.
29
El Sistema Integrado de Planeación y de Gestión adiciona a los sistemas
administrativos, la articulación de la planeación a través de sus tres modalidades: Plan
Estratégico Sectorial, Plan Estratégico Institucional y Plan de Acción Anual, todas estas
herramientas, como ya se señaló, que se han construido desde la década de los años 80
hasta la fecha.
Las estrategias de coordinación en la estructura organizacional colombiana, tuvo
también otro frente importante con el desarrollo de la descentralización en los años ochenta,
mediante mecanismos intergubernamentales de cierta complejidad. En el apartado de
descentralización se hará una alusión más directa a este tema.
Los esfuerzos de ventanilla única no son generalizados en la organización pública
colombiana, pero también se identifican experiencias con esta lógica, como en el caso de la
Ciudad Capital del país, que ha configurado desde hace varios años esquemas de atención
unificada de ciertos trámites y servicios en centros distritales de atención.
IV. DESCENTRALIZACIÓN
4.1. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
Las estrategias de la descentralización en términos organizacionales presentan
opciones diversas como son la descentralización administrativa por contraprestación a la
descentralización política. Bélgica, Finlandia, Alemania y Francia, por ejemplo, representan
casos en que la autoridad descentralizada se transfiere hacia autoridades políticas electas.
Francia transcurre este camino desde 1982.
Otros países como Gran Bretaña y Nueva Zelandia han optado por la
descentralización administrativa, en donde es muy poco lo que se ha transferido desde el
nivel central hacia instancias subnacionales; en estos casos la descentralización ha tomado
la forma de radicar la autoridad de una instancia central hacia entidades descentralizadas
del mismo nivel de gobierno, como son los organismos administrativos especializados.
Alemania, ha tenido el sistema de descentralización más fuerte desde la segunda
guerra mundial. Italia y Finlandia combinan formas de descentralización política y
administrativa.
Otra tipología de estrategia organizacional de la descentralización tiene que ver con
las opciones de que la descentralización sea competitiva por oposición a la
descentralización que no sea competitiva. La selección competitiva se basa en que se
radica una facultad por parte de una autoridad central en una agencia o instancia
gubernamental, que compite y demuestra sus capacidades para asumir la prestación de un
bien o servicio público.
30
Por último otra de las opciones de descentralización es la de radicar una
competencia dentro de una organización, o bien colocar la competencia en una entidad
externa.
La descentralización no es unívoca, se combina en forma importante con procesos
de centralización en ciertos ámbitos, como en el caso de manejo de la hacienda pública y
las finanzas de los gobiernos, lo cual se hace más apremiante en la coyuntura de la crisis
económica. También esta centralización es transversal, y no se limita a lo fiscal, toda vez
que los modelos basados en resultados, implican que los organismos centrales establecen
los indicadores y la medición del rendimiento, efectuando el seguimiento y el control.
Los procesos de centralización tienen una connotación especial en la Unión
Europea, por efecto de la Comisión Europea en Bruselas, quien al determinar reglas y
procedimientos en diferentes materias del interés común, exigen armonización a todos los
niveles de los Estados miembros. Y en este sentido hay tácitamente una centralización
supranacional que incide en las estructuras organizacionales diversificadas de los estados
miembros (Ver Pollitt, 2010).
Casi todos los países de América Latina salían desde los años 70 del siglo XX, de
un proceso de centralización del Estado. El modelo de desarrollo anterior exigía fortalecer
el mercado interno y sustituir las importaciones. Buena parte de los países de América
Latina adoptaron ese modelo en los años 40 y 50, después de la Segunda Guerra Mundial,
como una respuesta a los efectos que tuvo el conflicto mundial sobre los flujos comerciales.
Sin embargo, lo hicieron muy tímidamente, en la práctica. (Ver González, 2011)
Unos lograron mejor que otros construir un agresivo un modelo exportador, pero no
siempre lograron consolidarlo. Eso hubiera sido esencial para superar luego la crisis de la
deuda. Varios países se endeudaron, pero no pudieron pagar porque no tenían un sólido
modelo exportador (Ver González 2011).
Todos los estados de la región crecieron en punto a su organización,
centralizadamente, porque tuvieron que hacer grandes gastos de infraestructura, grandes
proyectos de electrificación, grandes aeropuertos, grandes carreteras. Todas esas obras
consolidaron un modelo de Estado muy centralizado, porque el financiamiento para las
grandes obras se monetizó a través de entidades del Estado central, que también fue el que
se endeudó. (González 2011)
En América Latina durante los años ochenta y todavía hasta entrada la década
anterior, en varios países de América Central y el Caribe, se adelantaron procesos
denominados de descentralización. Esta denominación en algunos de ellos resultaba
impropia, mientras que en otros resultaba evidentemente ajustada a las definiciones básicas
anteriores.
31
En los que la descentralización resultaba ajustada, implicaba crear niveles
territoriales nuevos antes inexistentes, u otorgarles ciertos atributos de mayor autonomía a
los niveles territoriales previamente existentes, los cuales apenas tenían algunos de ellos.
En ese orden de ideas, se trataba evidentemente de crear un nivel descentralizado y en ese
sentido de descentralizar.
Al otro lado, la descentralización tuvo otro sentido siempre que se basó en niveles
territoriales que ya existían y que gozaban de autonomía. De lo que se trató entonces, más
bien, fue de reforzar esos niveles, dotándolos de mayores recursos y competencias
efectivas. Descentralizar significó, entonces, transferir mayores recursos a las entidades
territoriales, precisar sus funciones y generalmente ampliar los servicios, obras y funciones
a su cargo. Significó también que el Estado Central se desprendió de competencias y se
achicó en proporción a los recursos y a tales competencias cedidas, aunque este no fuera un
resultado siempre satisfactorio y no en pocas ocasiones desbalanceado.
En este contexto no importó que se tratara de países con un sistema federal
consolidado como el caso de Brasil o Argentina o en proceso de fortalecimiento como
Venezuela. O por el contrario, que se tratara de Repúblicas unitarias como el caso de
Colombia, Bolivia o Perú.
El grado y la forma como se procedió a la descentralización territorial varió según la
naturaleza y las reglas del proceso descentralizador. Así por ejemplo, en países que le
dieron una mayor importancia y protagonismo al nivel intermedio, léase departamentos,
territorios autónomos, provincias, distritos o estados de la federación, el proceso no fue el
mismo, de países que se basaron en el nivel local en forma decisiva, como es el caso de
Colombia.
Tampoco pueden equipararse las experiencias en la forma como se llevó a cabo el
proceso, puesto que en algunos países la descentralización se ha ido desarrollando en forma
opcional mediante un sistema de negociación de competencias que pueden ser tomadas o
dejadas por los entes territoriales en diversos grados. Estas negociaciones pueden realizarse
por regla general entre el Gobierno Central y los gobiernos intermedios, dejando a estos a
su vez, la eventual negociación con los niveles locales para definir otras competencias
descentralizables. Pero en el caso de otros países se han utilizado esquemas alternativos,
como son los de establecer una cláusula general de competencias, uniforme para cada nivel
de gobierno, merced a la cual están obligados a asumir ciertas competencias por mandato y
32
voluntad suprema de la Ley. Es posible encontrar otros esquemas, como la categorización
de las entidades territoriales para definir cuál de las categorías asume unas competencias y
cuáles otras competencias de mayor o menor complejidad.
En síntesis, la descentralización, tomó la forma de transferencia de competencias,
funciones, obras, servicios y recursos a los niveles sub - nacionales.
Según los grados de autonomía de los niveles territoriales, cada entidad organizaría
la prestación pública de los servicios a su cargo. Ciertamente ello conllevaría a plantear un
reparto de competencias, servicios, funciones y obras, de forma que se integren acciones
entre los distintos niveles de Gobierno y que ese reparto observe criterios precisos, para
lograrse economías de escala, esperar una mayor eficiencia en el uso de los recursos,
garantizar una asignación de recursos que consulte en mejor forma las respuestas a las
demandas de la población, entre otros.
4.2. COLOMBIA
En cuanto al caso de Colombia, la descentralización germina de una manera muy
propia. En la mayoría de los países, la descentralización surge como un producto de
grandes crisis, específicamente de una crisis fiscal o de credibilidad del Estado. En
Colombia, eso no ocurrió, si bien en las teorías e interpretaciones y en su trayectoria
posterior, los elementos de economía pública juegan en la práctica y en la teoría un papel
esencial. Lo que es cierto afirmar es que significa una tendencia esencial de la
transformación de las organizaciones extensas del Estado colombiano.
La descentralización colombiana en sus grandes hitos
Fuente: Elaboración del autor, 2011.
33
Como se evidencia en el gráfico, los procesos macro organizacionales asociados a la
descentralización, como una especie de la especialización organizacional, reflejada u
orientada hacia los territorios, comienza con un enfoque de competencias, basado en la
delegación. La delegación asociada a las transformaciones organizacionales, es la facultad
de radicar competencias o funciones, en forma transitoria, en una autoridad o instancia
distinta de aquella principal a la cual se le asignaron primariamente en la ley o el mandato
normativo que así lo determina. El enfoque fue precisamente ese, el dotar de ciertas
capacidades delegadas a los niveles intermedios de la organización para la gestión de
asuntos que en principio estaban radicados en el núcleo central de la organización pública.
La delegación puede operan en forma indistinta en un escenario de organización
centralizado o en esquemas organizacionales descentralizados. Pero donde es
absolutamente necesario que opere es en un escenario desconcentrado.
Cuando existen procesos de desconcentración organizacional, la delegación
amortigua los efectos perversos de una excesiva concentración del proceso de toma de
decisiones en el nivel central. La delegación en la gestión de los recursos organizacionales,
permite agilizar las decisiones, acertar mejor en su contenido y facilitar las economías y los
procesos de asignación de recursos, consultando en mejor forma las condiciones del
entorno y la demanda.
El modelo organizacional se ve impactado en realidad desde finales de los años
ochenta. La descentralización, tuvo como eje decisiones políticas fundamentales como una
constatación de que la única manera de acercar el Estado al ciudadano era
descentralizándolo. Se pensaba que cuando el núcleo organizacional Central es incapaz de
captar las necesidades de las poblaciones y de solucionar sus conflictos, la organización
pública pierde así efectividad, eficacia y genera serios problemas de gobernabilidad.
En la base de la estrategia de la descentralización también primó el enfoque de que
los ciudadanos deben poder expresar sus necesidades de bienes públicos, lo que predomina
desde los años noventa. Cuando comprueban que obtienen los bienes que necesitan para su
desarrollo, aumenta su disposición a financiarlos.
La descentralización colombiana, pese a sus avances en los años ochenta y noventa,
tuvo un refreno en la primera década del presente siglo. En el enfoque de los cambios
organizacionales colombianos, se consideró que las crecientes transferencias territoriales
que se elevaron desde el 2.4% del PIB en 1990, a 5.6% del PIB en 2003, no frenaron el
crecimiento de entidades nacionales, ni tampoco el gasto implicado en su operación. Esto
exigía un proceso de descentralización organizacional a nivel macro.
Se medró el ritmo de crecimiento de las transferencias del Gobierno Central al local.
Si bien siguen siendo significativamente importantes en la actualidad. Se establecieron
34
estrategias para reconcentrar decisiones de asignación de recursos en el nivel central. Se
tomaron medidas para tutelar más de cerca todas las decisiones locales y condicionarlas, en
vez de relajar las condicionalidades y avanzar hacia mayores sistemas autonómicos. Todo
lo contrario de lo que podría esperarse.
El reto de Colombia es consolidarse como un país de regiones y no como un país al
margen de las regiones. Esto representa un enorme reto organizacional, asociado al tránsito
que hace Colombia entre el pos conflicto y la recurrente reaparición de nuevos focos de
conflicto armado. El afianzamiento de la descentralización tiene mucho que ver con el
cambio de rumbo y el progresivo pero férreo establecimiento de un modelo de seguridad
humano e integral y no solamente de seguridad armada, sin perjuicio de la importancia de
que el Estado Colombiano mantenga el principio elemental de una democracia republicana,
como debe ser, que significa el monopolio de la fuerza de las armas y la legitimidad plena
del ejercicio del poder soberano del Estado en el territorio.
Igualmente se trata de superar progresivamente el modelo del principal y del agente
que opera en el sistema de competencias y de la descentralización en la mayor parte de los
servicios y sectores en los que obligatoriamente deben destinar recursos y ejecutar acciones
las entidades territoriales y específicamente los departamentos, distritos y municipios.
Es necesario conciliar los imperativos de las lógicas organizacionales sectoriales
para la prestación de servicios, definidas por el nivel nacional, con la conveniencia y las
necesidades de las entidades territoriales.
Son retos organizacionales claves, que tienen un enfoque de coordinación
organizacional, la definición de principios como los convenios de delegación, el papel del
gobernador como coordinador de los servicios nacionales, el grado de injerencia posible del
gobierno central en asumir mediante autorización legal competencias que en principio son
de las entidades territoriales, la articulación de los planes entre los diferentes niveles de
gobierno y los criterios y alcances de la autonomía presupuestal frente a los mecanismos de
relacionamiento intergubernamental.
En la perspectiva macro organizacional el balance de la descentralización tiene
dificultades, como el que cada sector ha desarrollado una lógica propia para la gestión de
los servicios, con diversos grados de injerencia y control de la nación y del papel del nivel
intermedio organizacional.
La descentralización también genera unas nuevas visiones sobre las dinámicas
organizacionales en el propio nivel subnacional, como es la posible estructuración de
“alianzas” entre departamentos y el origen de otras posibles figuras como las Regiones, o
entre los municipios mediante sus asociaciones, áreas metropolitanas, o provincias. Todas
35
estas son estrategias organizacionales complejas, que exigen modelos de gestión
innovadores y desarrollo organizacional e interinstitucional vigoroso.
También en una perspectiva organizacional aparecen las territorialidades indígenas,
aunque la población indígena es relativamente pequeña. Sin embargo, sus derechos se han
establecido en una legislación que incluye algunas excepciones para respetar sus usos y
costumbres. Esto también es significativo para el respeto del pluralismo y de la democracia.
El reacomodo macro organizacional de cara a la descentralización se movilizó bajo
la lógica de un modelo con énfasis en los distritos y municipios, y fue girando hacia un
mayor protagonismo del nivel intermedio en una perspectiva de coordinación y
articulación y garantía en la prestación de ciertos servicios públicos, bajo un criterio
implícito de conformación y administración de verdaderas redes de prestación de los
servicios. Aún esta tendencia continúa y no se puede ser concluyente sobre su futuro, dadas
la evidentes limitaciones de algunos departamentos en el país y porque ese nivel intermedio
ha carecido de una reforma fiscal que lo fortalezca y de una identidad institucional
suficientemente sólida, aunque con algunas excepciones (Ver González 2011).
Las dinámicas macro organizacionales entre niveles de gobierno han sido afectadas
por la inestabilidad en el cambio de competencias, la incertidumbre jurídica e institucional
para la sostenibilidad de un modelo institucional y la generación de verdaderas
capacidades, la pérdida de experiencias aprendidas así como la afectación de las redes de
interlocución y de dialogo entre los diferentes niveles de las organizaciones.
Existen problemas de superposición de estructuras administrativas y hasta cierto
punto, una colisión de competencias, dado que en algunas áreas de mantiene o ha resurgido
un Estado Central que extiende sus brazos en los territorios con modelos organizacionales
desconcentrados, que fue el paradigma que masivamente fracasó en los años 70 y sobre la
década de los 80.
La injerencia nacional debería haberse definido mediante los mecanismos de
relaciones y finanzas intergubernamentales, bajo una lógica aplicable en forma
relativamente coherente. Sin embargo en los últimos ocho años los departamentos, distritos
y municipios, vieron instalarse decisiones nacionales, programas y fondos en forma
paralela a la labor por ellas cumplida. Con ello las competencias y articulaciones
organizacionales se han visto altamente afectadas.
Por el contrario, hace falta la definición de un adecuado sistema de
corresponsabilidad entre la nación y las entidades territoriales, precedido de principios
rectores y de reglas de operación, que permita identificar las zonas de intersección de
competencias en aspectos de prioridad nacional como pueden serlo, la prevención y
36
atención de desastres, la atención de poblaciones vulnerables como por ejemplo las
víctimas del conflicto colombiano y los procesos de reparación integral que se exigen, y la
atención a los problemas de infancia, desplazamiento forzado, por mencionar algunos de
los más importantes.
El otro gran reto de las dinámicas organizacionales está en la manera como puedan
estructurarse los sistemas de gestión asociados a las relaciones intergubernamentales. El
sistema de transferencias nacionales denominado “SGP”, muy importante en el modelo
macro organizacional colombiano, propone multiplicidad de indicadores para premiar o
castigar a un municipio o distrito por el buen o mal desempeño con el cual se le califica y
por los cuales se les otorga mayor o menor cantidad de recursos. Cumple las formalidades
de seguimiento y es en tal sentido importante, pero de eficacia limitada de cara a la mejoría
de las competencias territoriales.
V. ESCALA O TAMAÑO ÓPTIMO DE LAS ORGANIZACIONES
Una de las tendencias europeas y en Norteamérica ha sido propender organizaciones
planas, simples, descentralizadas, y de menor tamaño. Esto fue muy importante en algunos
países partidarios de la nueva gestión pública, aunque fue menos importante en la Europa
Continental. América Latina estuvo presa en sus más importantes reformas
organizacionales del sector público en las décadas finales del siglo anterior, de estas lógicas
de reducción del tamaño de la organización pública.
Estos procesos de disminución de escala fueron notorios en países como México
desde 1988, mediante reformas administrativas y fuertes privatizaciones. Algo similar
ocurre en Brasil en 1986, mediante un programa de racionalización del gasto para la
administración central, que involucró a las organizaciones como ministerios y otras
dependencias. Los ministerios bajaron de 20 a 12 en 1990. 1997 y 2000 en Uruguay hubo
importantes reducciones organizacionales y en Perú desde 1991, por citar algunos casos.
No obstante la disminución de escala de las organizaciones públicas y de las
burocracias hacia 1985 y principios de los años 90, esta tendencia se revierte desde finales
de los años 90. Y toma por ende, una tendencia pendular. Sin embargo con una observación
de más largo plazo, podría afirmarse que la tendencia al crecimiento de las organizaciones
gubernamentales no se ha detenido. Por tanto la cuestión de la escala se ha visto claramente
neutralizada como estrategia de desarrollo organizacional en el sector público.
El caso colombiano demuestra también estas tendencias, aunque los tiempos,
periodos y subperiodos no necesariamente coinciden con los de otros países de América
Latina. Los enfoques de reducción se tomaron hacia finales de los años 80 pero bajo un
enfoque de redefinición de competencias entre la organización nacional y la organización
37
territorial como se ha dicho. Las privatizaciones también se fueron surtiendo desde la
década de 1990.
El enfoque de redimensionamiento de la escala organizacional en el sentido acá
expuesto, se ve evidenciado con más fuerza y en forma tardía a lo ocurrido en otros países
de América Latina, en la primera década de este siglo. Aunque los problemas ocasionados
por este enfoque generaron una contra tendencia desde los últimos 3 años.
.
VI
LAS TENDENCIAS MICRO ORGANIZACIONALES
6.1. Organizaciones en la escena mundial
En términos de las organizaciones micro, se dieron condiciones análogas a las
grandes trasformaciones macro organizacionales que se han expuesto. Los antecedentes
cercanos que se remontan a las organizaciones emergidas de la configuración de la fábrica
y posteriormente de la maquinaria y gran empresa, supuso el descubrimiento de tres
procesos esenciales.
Por una parte, el cambio del taller y del trabajo del artesano hacia la fábrica, exigió
un proceso de especialización del trabajo, que bajo el modelo de la maquinaria conllevó a
una especialización que cambió el ritmo del trabajo del inherente a la fuerza humana, al
ritmo impuesto por la estructura de la producción maquinizada.
En segundo lugar, la instauración de la fábrica y de la empresa maquinizada, exigió
un proceso de separación del trabajo entre quienes manejan los medios de trabajo y quienes
dirigen el proceso de producción en calidad de directivos, supervisores, capataces, jefes de
departamento, entre otros. Es decir, la estructura especializada de la producción, conllevó
igualmente una expresión organizacional especializada, cuyo primer reflejo importante
constituyó la separación entre la propiedad y la administración, así como entre la dirección
y la administración y el ejercicio directo de la actividad laboral.
En tercer lugar, la organización se transformó en el punto de referencia esencial del
ejercicio laboral, con lo cual se conlleva el que sea el espacio natural para la innovación y
la trasformación productiva. Se generan retos no solamente en términos de las labores de
gerencia y administración, sino en términos de configurarse en la unidad económica hacia
la competencia, el sector, el mercado y la internacionalización.
En forma análoga, la organización pública, traía sus propias lógicas y exigía
igualmente, en la medida en que se hacía más compleja la administración y se generaba un
mayor proceso colectivista hacia el segundo cuarto del Siglo XIX, que existiera una
administración más compleja y más diversificada a nivel micro organizacional.
38
El referente burocrático Weberiano en la organización, análogo a la estructura
jerarquizada que emergió de las empresas, y bajo diferentes principios de administración
que combinaban el ejercicio de la autoridad pública, con la dirección de la organización y
bajo una interacción compleja, con otras organizaciones propias del fenómeno de la
extensión.
En general las organizaciones a nivel individual y en especial las públicas, carentes
de los incentivos de la competencia y la innovación como criterio de supervivencia, y
regidas por múltiples condicionalidades para su gestión, conllevó a la identificación de los
rasgos que se denotaron como burocráticos, no como ideal tipo en la perspectiva
Weberiana, sino como expresión peyorativa y critica de su desempeño.
La crítica de la nueva gestión pública, que además se animó también en los trabajos
de los profesores liberales europeos, conllevó a la generación de trabajos como los de
Osborne y Gaebler, y muchos otros más, en los que se establecieron como rasgos
característicos en términos organizacionales, el que a las entidades públicas no las anima su
misión, sino sus reglamentos y sus presupuestos. En contraste con ello propusieron un
gobierno empresarial ausente de los manuales de reglamentos, basados en misiones
fundamentales, y con sistemas presupuestarios y reglamentos que permiten el ejercicio de
la libertad para cumplir las misiones organizacionales.
Parodiando las tipologías organizacionales Roger Harrison (1972), se identificaban
como tipologías organizacionales, las empresas tradicionales autocráticas y jerárquicas
basadas en el poder. Las burocracias tradicionales del gobierno ordenadas por reglas,
procedimientos y jerarquías. Las fluidas que se rigen por los resultados y se fundan en el
trabajo. Y las que únicamente están en función de sus propios asociados, y por ende, son
orientadas a las personas.
Sus diagnósticos enfatizaban que las organizaciones estaban basadas en fuertes
controles en los procedimientos y en las reglas pero alejadas por ello mismo de los
resultados. En la crítica de la nueva gestión pública, las organizaciones basadas en la
misión son superiores en resultados a las regidas por reglas.
Igualmente y esto en contraste con las organizaciones productivas, sustraídas al
criterio de la supervivencia por menores costes y la realización de precios adecuados,
basados en la innovación y por ende en mayores potenciales de competitividad, las
organizaciones públicas tendrían un bajo nivel de innovación.
A nivel general se identificaban organizaciones basadas en presupuestos por
renglones de gastos, muy rígidas, con un servicio civil vertical y reglamentos y programas
obsoletos.
39
Organizaciones poco consensuadas y participativas. Más bien cerrado. Con poca
apertura frente a los usuarios. Organizaciones multipropósitos, cargadas de muchos
objetivos al tiempo, con lo cual las prioridades son difusas e imprecisas.
El enfoque diagnóstico subrayaba que las organizaciones se concibieron para prestar
servicio a mercados masivos: en contraste con los mejores resultados que se obtienen al
desagregar las organizaciones en unidades pequeñas e integrar nuevos equipos y
organizaciones. Todo ello tiene que ver con la concepción de las agencias que ya se ha
expuesto en las tendencias macro organizacionales, bajo el criterio de una nueva
especialización. La comunicación entre las unidades y entre los estratos se vuelve difícil.
Las organizaciones estructuradas por campos de acción, pero no por misiones, se
identificaban como aquellas que partían procesos y contradecían la acción e otras
organizaciones, consiguiendo efectos contradictorios de cara a las poblaciones objetivo. Las
organizaciones estaban pesadas en manejo de información y excesos de control, que no
podían ser efectivamente ejercidos, a instancias de una estructura exageradamente
jerarquizada, que estaba llena de niveles intermedios.
Estructuración de acuerdo con la misión, y no según campos de trabajo Las
misiones no respetan las fronteras entre campos de trabajo.
La reacción fue la de la creación de organizaciones con sentido de misión.
Definición de objetivos mediante la elaboración de una declaración explícita que permita
concentrarse en el propósito de la organización, llamar la atención hacia lo importante y
traducir todo en metas, de forma que se garantice alinear las prácticas con los valores.
Discusión de los supuestos y puntos de vista diferentes de los miembros de la
organización, y generación de consenso con respecto a su misión básica. Misiones únicas y
simples.
Con la creación de una cultura en torno a la misión, debería también estructurar sus
valores y ejemplificar el comportamiento deseado. Incluir recompensas, y mitos y
metáforas para comunicar sus valores.
Utilizar la administración participativa para descentralizar la toma de decisiones;
generar delegación dentro a nivel micro y hacia niveles inferiores de la estructura macro
organizacional; alentar el trabajo en equipo y romper así las jerarquías; tener líderes de
innovación o para protegerla dentro de la organización. Generar una inversión en los
empleados para contribuir a la generación de conocimientos y tener autoridad moral en las
exigencias que se realizan.
En este enfoque se propone eliminar estratos y allanar jerarquías. Hacer retiros de
empleados con retiros pagos o bien tener la política de no reemplazar a los jubilados. Al
40
tiempo que se generan programas de desarrollo laboral, generar oportunidades y
promociones, incentivando fuertes lazos de compromiso.
Las organizaciones se complementan con modelos de gestión importantes en
materia humana, de políticas de innovaciones y patentes, Programa de Incentivos por
Equipos de Trabajo.
Las organizaciones innovadoras fomentan la comunicación constante, para que la
información fluya con prontitud entre sus filas. Para lograrlo, crean por lo regular equipos y
configuraciones nuevas, de suerte que casi todos están en contacto con casi todos los
demás. Los equipos interdepartamentales reúnen perspectivas diferentes. Trascienden su
propio compartimento departamental e imaginan mejores formas de alcanzar las metas.
Fomentan la colaboración entre los departamentos. Construyen redes perdurables a lo largo
y ancho de la organización, estimulan a los empleados a mantenerse en un alto nivel,
actuando como un mecanismo de control de calidad más aceptable que las evaluaciones y
las órdenes provenientes de la cúpula.
6.2. Organizaciones en el caso colombiano
Las tendencias de cambio en la organización colombiana a nivel micro
organizacional, refleja los mismos dilemas que lo planteado a nivel mundial. Están en juego
las periodizaciones recientes en al menos desde los años cincuenta, y hasta los años ochenta
y principios de los años noventa, del siglo XX, periodo en el cual con la diversificación
institucional, se crearon estructuras complejas, bien jerarquizadas.
Durante ese periodo, la estructura era diversificada y generalmente las
organizaciones a nivel individual se integraban en seis niveles jerárquicos. Por otra parte,
la estructura era difícilmente modificable. En los ministerios, departamentos
administrativos y superintendencias se requería llevar un proyecto de ley al Congreso con
el fin de conseguir una modificación de cualquier dependencia o de reasignar funciones
entre las mismas.
El entorno de las organizaciones de aquella época era complejo. Se trataba de
organizaciones más bien cerradas que abiertas. El desarrollo de la tecnología era incipiente.
Y funciones organizacionales que hoy se considerarían vitales, tenían una muy poca
importancia o casi nula en la organización misma. Ejemplo de ello es la gestión de la
información, la gestión documental, el control administrativo, la calidad, la gestión del
ciudadano, los procesos participativos.
Por ser organizaciones cerradas resultaban poco transparentes. Las estructuras del
control eran pesadas, hacían que las organizaciones fueran poco ágiles, y se prestaban para
que existiera una coadministración con el órgano del control fiscal, lo cual traía aparejado
en muchos casos hechos de corrupción.
41
Esas configuraciones organizacionales se hacían más rígidas en el marco de una
estructura macro organizacional centralizada, que dejaba el peso de las principales
responsabilidades en las entidades nacionales de la época.
Dentro de las organizaciones la desconcentración era un fenómeno importante,
precisamente por ausencia de estrategias fuertes de descentralización en la estructura
macro, lo que explicaba que a nivel micro organizacional, la expresión en el territorio se
diera como una extensión de los brazos de la organización central. Sin embargo, esta
configuración organizacional presentaba una limitación fuerte consistente en la ausencia de
delegación. Por tanto la dinámica organizacional, de cara a la gestión, resultaba difícil,
lenta, con baja capacidad resolutiva y carente de oportunidad.
Las limitaciones organizacionales de la época no estaban ausentes por supuesto de
aspectos positivos, como la formalización de procesos y procedimientos, la existencia en
buena medida generalizada de oficinas de organización y métodos, de una menor
regulación en las actuaciones, si bien existían desde luego reglas en todas las áreas, pero no
en una abundancia desmedida. Y por cierto que la legislación no resultaba tan limitante de
cara a la gestión institucional.
Hacia finales de los años ochenta, una cosa era segura. Las formas organizacionales
existentes no daban cuenta de las necesidades variadas y cada vez más versátiles de la
Administración, que debía responder por exigencias ciudadanas crecientes. Este aspecto de
naturaleza general y macro, se reflejaba en la organización micro, cuyas camisas de fuerza
jurídicas, no permitían acomodarse con versatilidad a las posibilidades de respuesta por
parte de las organizaciones individuales.
En el cuadro que sigue, y que toma de las caracterizaciones universales sobre las
etapas de las organizaciones y sus tipologías, podría afirmarse, que las colombianas de la
época se parecían bastante al modelo de corte burocrático o mecanicista.
Ilustración sobre dilemas y paradigmas en la evolución
Micro organizacional
Burocrática o
mecanicista
Orgánica
Estructura divisional y
Estructura jerárquica menor
jerárquica
42
Nuevas Formas
Organizativas
Estructura flexible y adaptable
Controles y objetivos
Autoridad
basada
en
Controles y establecimiento
centralizados basados
conocimientos. Alto grado de
de objetivos descentralizados
en autoridad formal
descentralización
Interacción vertical
Unidades
estructurales
vertical- pequeñas autogestionadas con
capacidad de integración en
redes
Interacción
horizontal
Reglas
y
procedimientos
Elaboración
preestablecidos
de
seguir
acuerdo a la naturaleza
de la tarea
de
pautas
a
Personal con alta capacidad,
creatividad e innovación, alta
profesionalidad
Segmentación de la
actividad en tareas y Puestos definidos de manera
Alta cooperación e integración
funciones estables y genérica y adaptable
duraderas
Definición exacta de
puestos
con
Énfasis en la coordinación y
diferenciación
Trabajo de equipo
la delegación de autoridad
especializada en una
actividad del proceso
Separación
de
funciones ejecutivas y
Integración de funciones
técnicas de las tareas
ejecutoras
Transfuncionalidad
Información
Información bidireccional y
Información
bidireccional
unidireccional
transversal necesaria para una
orientada a la eficacia
orientada a la eficiencia
dirección cooperativa
Sumisión,
participación
Comunicación
unidireccional
Dirección
participativa
sin Mayor participación referida
cooperativa. Discusión sin
a la actividad que se realiza
imposición de jerarquías.
Comunicación amplia
Comunicación entre todos los
niveles
y
unidades
organizativas en tiempo real
FUENTE: TIPOS DE NUEVAS ORGANIZACIONES CAMBIO EN LA ESTRUCTURA
TRADICIONAL DE LA EMPRESA AUTOR: BEGOÑA GARCÍA-MIGUEL VELA
http://www.dit.upm.es/~fsaez/blogs/netosfera/wp-content/blogs.dir/154/files/4-tipos-de-nuevasorganizaciones.pdf
43
La evolución de las organizaciones durante los años noventa, se asemeja en sus
aspectos individuales a la segunda categoría denominada orgánica. En efecto, para
comenzar se propende por organizaciones menos jerarquizadas, aunque en algunos casos se
procedió con excesos, de forma que se propendió organizaciones planas, que generaron
también problemas. Esto se dio con fuerza en un primer periodo de los años noventa. Se
morigeró sobre el segundo lustro de esa década. Y se tomó con fuerza en la primera década
del siglo xxi.
Desde finales de los años ochenta y hasta bien entrada la década de los años
noventa, del siglo XX, varios de los problemas percibidos hasta entonces en el nivel micro
fueron en todo caso neutralizados o al menos se establecieron estrategias para dar un giro a
las tendencias. Se trató de buscar mayor flexibilidad organizacional. Se apuntó a una
política de descentralización. Y se instituyeron reglamentos y políticas orientadas a generar
organizaciones más equilibradas, en miras a que sus dimensiones dinámicas permitieran un
mejor desempeño. Se avanzó así, hacia reforzar organizaciones abiertas.
En los aspectos funcionales se enfrentó una herencia en la cual funciones diversas,
algunas de ellas incompatibles, se encontraban entremezcladas en una misma organización.
Por ende, si bien la tendencia macro organizacional había sido la de diversificar hasta un
punto importante el aparato institucional, también es verdad, que muchas competencias
estaban mal asignadas.
Con las tendencias macro organizacionales, la reformulación de muchas políticas
públicas sectoriales y la reorientación del estado Benefactor a medio camino que poseía el
país, las organizaciones individuales, fueron más especializadas, y en el marco de una
mayor flexibilización, se reconfiguraron en manera importante.
Desde finales de los años noventa del siglo XXI, las entidades pueden reorganizarse
interiormente, sin que ello sea un procedimiento que implique una ley del Congreso de la
República. Se trata de una potestad ubicada para la mayor parte de las entidades centrales,
en cabeza del Presidente de la República.
Y en el caso de las entidades descentralizadas, la flexibilidad de las modificaciones
de las estructuras de las organizaciones, es igualmente fuerte en lo nacional, si bien todas
las autorizaciones finales quedan radicadas en cabeza del Presidente de la República. La
autonomía no tiene el alcance de las agencias británicas como se ha expuesto con
anterioridad.
Los enfoques de flexibilidad también surgieron en cuanto a la naturaleza de las
organizaciones. La legislación de 1998, estableció un marco general que regula las
instituciones de la Rama ejecutiva del Poder Público. En el mismo se permite que existan
diversas tipologías organizacionales, y que ellas puedan adaptarse a la naturaleza de los
problemas que la intervención pública trata de resolver. Si bien existen ciertos estándares
para las tipologías organizacionales más comunes, es posible que se establezcan parámetros
novedosos diferenciados con las tipologías generales, tal como ocurrió entre 1998 y hasta la
fecha.
44
Sobre la primera década del siglo XX, las organizaciones siguieron siendo planas,
flexibles, pero al frenarse el proceso de especialización, y acudiendo al expediente de las
liquidaciones y fusiones de organizaciones en las tendencias macro, ello trajo aparejado a
nivel micro, que las organizaciones se hicieran más grandes y pesadas. Con lo cual, las
estructuras planas, lejos de resolver los problemas de inflexibilidad, agravaron la pesadez
organizacional y se generaron procesos de incapacidad burocrática, generando fugas de
capacidad resolutiva y de control. A ello se sumó una pérdida de memoria institucional y de
gestión del conocimiento, dado que buena parte de la presión de demanda por servicios, fue
atendida mediante esquemas de Outsourcing o bien de contratación de servicios, lo que de
contera implicó un serio problema de riesgo jurídico y de femandas laborales contra el
Estado.
A nivel micro organizacional, los avances entre 1998 y 2014, en otros frentes, se
fueron aclimatando. Esenciales fueron las tendencias a construir organizaciones más
inteligentes, con capacidad de gestionar conocimiento, con sistemas de información cada
vez mejor dotados, con enfoques de TICs, con gestión de calidad, con sistemas de control
interno, con carácter abierto y por ende, capaces de incentivar y permitir la interacción con
los grupos de interés, y en especial de dar cabida a mayores procesos de participación
ciudadana y comunitaria. Igualmente funciones organizacionales claves, que habían tenido
un papel muy marginal o del todo residual, fueron rescatadas en forma importante como la
gestión documental y archivística, la planeación institucional, y los incentivos hacia la
innovación.
Las tendencias mencionadas han sido positivas, aunque su desarrollo y acatamiento,
se ha dado de manera dispar entre las organizaciones. Unas han asimilado con mayor
realismo estos cambios y es notorio que hayan impactado la configuración organizacional.
Mientras que otras, han asumido con mucha formalidad los nuevos modelos
organizacionales, con más documentación que con cambio de la cultura y la práctica de las
organizaciones. En otros términos, no se ha traducido en la parte dinámica organizacional
tales modificaciones, sino que han quedado a nivel de medidas formales.
Es notorio, para finalizar, que desde finales de 2010, la ordenación micro
organizacional ha tenido una nueva reconfiguración, al menos como tendencia, pues está
inconclusa a la fecha, como lo es, la búsqueda de un camino intermedio entre las
estructuras planas y las estructuras jerarquizadas, buscando un equilibro en el punto medio.
Las organizaciones han tendido a especializarse y se han bautizado organizaciones
como “agencias” con vocación similar a las británicas, pero sin que en ningún momento
tengan la misma versatilidad que aquellas, en especial, porque han surgido de la casuística,
más que de una doctrina universal, que se haya traducido en un gran cambio macro
organizacional, con reformas y políticas estructurales, y luego, al amparo de estas visiones
y como consecuencia de las mismas, haber hecho estructuras individuales.
45
VII
PROPUESTA CURRICULAR
La propuesta curricular que se presenta, integra las visiones macro y micro
organizacional. Y está pensada en términos de diferentes niveles de formación. En primer
lugar, aquél que permite una visión teórica y trascendente, que contextualiza y que facilita
visualizar el campo de las organizaciones en la taxonomía de las ciencias de la
administración.
En segundo lugar, en términos de una visualización del objeto de estudio en su vida
real y en sus dinámicas, tal como se ha presentado en grandes trazos para los últimos treinta
años a nivel mundial y colombiano en este documento. Pero lo que se ha hecho acá, es solo
una ilustración. El ejercicio debe ser presentado en la formación del estudiante con
pretensiones más amplias y cumpliendo un periodo histórico mayor.
Enseguida, a la vez que se observa cómo ha evolucionado el objeto de estudio en la
vida real, será también necesario evaluar y entender cómo ha evolucionado la cabeza del
hombre que piensa ese objeto en el contexto histórico en el cual lo piensa. Esta semblanza
del pensamiento entraña muchos retos para la formación, dado que la forma como el
hombre piensa las organizaciones está en el abanico de hacer esfuerzos interpretativos y
explicativos, hasta visiones muy instrumentales.
Por último, es necesario, que el estudiante no solo esté en capacidad de entender los
conceptos, la teoría, la historia de las cosas que estudia, y la forma como el hombre ha
pensado de diferentes maneras esas cosas, sino que es necesario, discutir cuáles son las
técnicas e instrumentos con las cuales la disciplina propone transformar las organizaciones.
Y el arsenal técnico, analítico y práctico que se ha dispuesto para tal fin.
Estas dimensiones se van desentrañando en las páginas que siguen en forma
secuencial y pedagógica y corresponden a la propuesta curricular y a su detalle posterior.
Áreas auxiliares que nutren el núcleo de organizaciones:
Prerrequisitos para la cabal comprensión del núcleo de organizaciones
Bloque conceptual:
Historia del cambio de la sociedad feudal a la capitalista. En especial destacando las
lógicas del entorno económico que inciden sobre las reglas de relación entre la
sociedad y el Estado y la presentación de estas reglas mismas.
Modelos de intervención pública. Formas del Estado Capitalista. Economía pública
de las organizaciones. Tipologías de las organizaciones públicas en las cuentas
nacionales.
46
Teoría de las políticas públicas. Políticas públicas sectoriales. Lógicas sectoriales de
la acción pública.
Bloque Disciplinario:
Sociología política. Estructura del Estado y del Poder Político. Psicología básica
Economía general.
Teoría administrativa general
Áreas principales o medulares de organizaciones:
PRIMER BLOQUE: LOS CONCEPTOS Y LA FUNDAMENTACIÓN DE LA
REFLEXIÓN SOBRE ORGANIZACIONES (Un curso semestral)
Conceptualización e interdisciplinariedad de las organizaciones. Las disciplinas que aportan
a la concepción de las organizaciones.




Enfoque sociológico de las organizaciones
Enfoque político de las organizaciones
Enfoque económico de las organizaciones
Enfoques psicosociales
Enfoque administrativo de las organizaciones
Tipos de organizaciones. Ubicación de las organizaciones públicas en el contexto de las
tipologías de organizaciones
Las organizaciones como objeto de estudio.
Las organizaciones como el ámbito de la gestión y de lo público
Conceptualización y complejidad del fenómeno de extensión en la organización pública.
Nociones del fenómeno macro organizacional. Los conceptos macro organizacionales.
Relaciones entre las políticas públicas, el modelo de intervención pública y el diseño
organizacional.
47
Visión desde las disciplinas
Tipos y tipologías de organizaciones
Las organizaciones como objeto de estudio
Las organizaciones como el ámbito de la gestión y de lo público
Definiciones
Extensión
Políticas públicas, el modelo de intervención pública y el diseño
organizacional
fenómeno macro organizacional
SEGUNDO BLOQUE: HISTORIA DE LAS ORGANIZACIONES ESTATALES
(Tres cursos semestrales):
PARTE
GENERAL:
TEORÍA
DE
LAS
DINÁMICAS
ORGANIZACIONALES Y DE LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS
Teorías de las reformas organizacionales
Gestión macro organizacional de las reformas
Grandes hitos historiográficos de visiones de las reformas
PARTE UNIVERSAL O INTERNACIONAL
El núcleo de la organización pública en su perspectiva histórica. Ejemplificación de
paradigmas de organización de la Administración en perspectiva histórica: Roma
antigua. El Estado de la República Francesa. El Estado Español. La Colonia en
América Latina y en Colombia. El Estado Capitalista moderno: Tipologías
históricas
La organización estatal y el surgimiento y evolución de la empresa pública
La organización estatal y las configuraciones y reconfiguraciones de la organización
en el territorio del Estado. Modelos de relaciones y complejidades de la
organización estatal y territorial.
Las visiones macro organizacionales y tendencias mundiales.
PARTE ESPECIAL Y NACIONAL
VISIONES DE CONJUNTO
48
Dinámicas macro organizacionales en el Siglo XIX. Contrastes en la organización
estatal desde la Colonia a la República.
Dinámicas macro organizacionales en el Siglo XX. De la Guerra de los mil días a la
Gran depresión. Precedentes de la industrialización. El Proceso de sustitución de
importaciones y el intervencionismo CEPAL. El contexto del Estado mínimo hasta
los preámbulos de la apertura económica. La nueva Constitución Política y la
apertura económica. Las reformas del nuevo siglo.
Dinámicas macro organizacionales en el Siglo XXI
VISIONES SECTORIALES RELEVANTES: CONTRASTES MUNDIALES Y
NACIONALES
Sectores Sociales y del Estado Benefactor
Sectores de servicios públicos
Sectores de infraestructura
Sectores de gestión económica
Teorías de las reformas
organizacionales
Colombia: Dinámicas macro
organizacionales en el Siglo
XIX. Contrastes en la
organización estatal desde la
Colonia a la República
Colombia: Dinámicas macro
organizacionales en el Siglo
XX
Gestión macro
organizacional de las
reformas
El mundo: El núcleo de la
organización pública en su
perspectiva histórica
Colombia: Dinámicas
macroorganizacionales Siglo
XXI
Grandes hitos
historiográficos de visiones
de las reformas
El mundo: visiones macro
organizacionales y
tendencias mundiales
Colombia: Visiones
sectoriales
macroorganizacionales
TERCER BLOQUE: LAS VISIONES DE LAS ORGANIZACIONES EN LOS
ENFOQUES DE ADMINISTRACIÓN EN PERSPECTIVA HISTÓRICA. LAS
ESCUELAS DEL ENFOQUE DE ORGANIZACIONES (Un curso) :
Primera mitad del siglo XX.
Perspectiva basada en la estructura de la producción. Taylor. Fayol. Urwick.
Antecedentes. Presentación de los más importantes pensadores y escritores sobre la
organización en la corriente administrativa y sociológica. La obra de W. Taylor.
49
Enfoque y principios de la gerencia y administración. La visión de la organización
de Taylor. Henri Fayol.
Las seis funciones básicas de la empresa. Principios de la gerencia.
Proporcionalidad de las funciones administrativas. Diferencia entre administración y
organización. Principios generales de la Administración, según Fayol. Teoría de la
Organización. Evaluación crítica de la Teoría Clásica. Concepto de Administración,
y la visualización de la organización según Fayol.
Otros pensadores que centran su atención en la visión de la organización como
unidad productiva.
Perspectiva burocrática clásica. Antecedentes. La obra de Max Weber. La sociología de las
organizaciones.
Los enfoques organizacionales que resaltan la naturaleza humana y las relaciones humanas
Las ciencias del comportamiento organizacional. Teoría de las Relaciones Humanas.
Orígenes de la Teoría de las Relaciones Humanas y su contexto histórico. Aportaciones de
Elton Mayo.
Implicancia de la Teoría de las Relaciones Humanas en la concepción de las
organizaciones. Influencia de la motivación humana: Las necesidades humanas básicas.
Ciclo Motivacional, Frustración y compensación. Moral y actitud. Liderazgo: concepto y
teorías. Organización informal: concepto y características. Evaluación crítica de la Teoría
de las Relaciones Humanas.
Importancia de:
 Maslow y la teoría de la motivación
 Herzberg y la teoría de la satisfacción
 McGregor y la teoría del liderazgo
 Teoría de las necesidades de McClelland
Años Cincuenta a setenta del Siglo XIX: Teorías neoclásicas y Neoestructuralistas.
Combinación entre la teoría organizacional y la teoría de sistemas. Antecedentes
epistemológicos e históricos. Alcance de las teorías. Reacciones y críticas a la teoría
burocrática. Enfoques organizacionales centrados en la racionalidad limitada y la teoría de
las decisiones.
Teorías Neoclásicas
Neoestructuralismo
Enfoques dinámicos, macro organizacionales y economía institucional. Las redes
institucionales. Antecedentes y fundamentos epistemológicos. Contexto histórico de estas
teorías.
50
Teoría de sistemas aplicado a las organizaciones
La emergencia de la Nueva Gestión Pública: Años setenta y ochenta
Las reacciones a la Nueva Gestión Pública: El ámbito de las teorías del Estado a la medida
y eficaz
Escuela Latinoamericana y enfoques heterodoxos
Primera mitad del siglo XX
Perspectiva basada en la estructura de la producción
Perspectiva burocrática clásica
Los enfoques organizacionales que resaltan la
naturaleza humana y las relaciones humanas
Años Cincuenta a setenta del Siglo XIX: Teorías neoclásicas y Neoestructuralistas. Combinación entre la teoría organizacional y la teoría de
sistemas
Teorías Neoclásicas
Enfoques dinámicos, macro
organizacionales y economía
institucional
Neoestructuralismo
Teoría de sistemas aplicada a las
organizaciones
Tendencias actuales
La emergencia de la Nueva Gestión Pública: Años
setenta y ochenta
Las reacciones a la Nueva Gestión Pública: El ámbito
de las teorías del Estado a la medida y eficaz
CUARTO BLOQUE: ANÁLISIS
ORGANIZACIONAL (Un curso)
Escuela Latinoamericana y enfoques heterodoxos
ORGANIZACIONAL
A
NIVEL
MICRO
Conceptualización de la estructura y el diseño de la organización. La función de diseño y la
estructura organizativa: concepto.
Partes fundamentales de la organización. La
organización como un sistema de flujos. Enfoque de procesos. Los parámetros del diseño
organizativo.
Tamaño de las unidades y forma de la estructura. Descentralización vertical y horizontal.
Complejidad. Configuraciones estructurales. Modelos estructurales según las bases de
agrupación. Modelos de forma variable o virtual. Trabajo en redes.
Agrupación de unidades o departamentalización. Departamentalización: Por función.
Territorial o geográfica. Por tipo de usuarios. Por productos. Matricial. Unidades
estratégicas de negocios. Estructuras organizacionales globalizadas. Organización virtual.
Mecanismos de enlace y coordinación. Desconcentración. Delegación.
Gestión del cambio macro organizacional: Lecciones aprendidas.
51
Conceptualización de la estructura y el diseño de la organización
Tamaño de las unidades y forma de la estructura
Mecanismos de enlace y coordinación. Desconcentración. Delegación
Gestión del cambio macro organizacional: Lecciones aprendidas
QUINTO BLOQUE: DESARROLLO ORGANIZACIONAL (Un curso)
Conceptos, teorías y modelos acerca del Desarrollo Organizacional. Diagnósticos
organizacionales transversales. Herramientas del desarrollo organizacional. Investigación y
diagnostico (técnicas de diagnóstico; diseño, uso y tipo de encuestas; recolección de datos y
diagramas; integración, retroalimentación y confrontación de la información; plan de
trabajo; plan de acciones y soluciones a problemas.
Elementos básicos del cambio organizacional (resistencias al cambio y etapas del cambio;
beneficios y límites de la cultura organizacional; utilidad de la cultura organizacional, fases
del cambio; resistencia al cambio; requisitos para el cambio eficaz)
Proceso de intervención y técnicas del desarrollo organizacional (intervención y sus
factores; técnicas estructurales; diferenciación, integración diseño estructural y
organización colateral, cultura organizacional)
Conceptos, teorías y modelos acerca del Desarrollo
Organizacional. Diagnósticos organizacionales transversales
Elementos básicos del cambio organizacional
Proceso de intervención y técnicas del desarrollo organizacional
52
VIII
DETALLE CURRICULAR Y BIBLIOGRAFÍA RELEVANTE
ESTRUCTURA DEL CURRICULO PROPUESTO PARA EL ESTUDIO
DE LAS ORGANIZACIONES
La estructura curricular propuesta para el núcleo de organizaciones parte de
identificar la necesidad de la existencia de un Área Auxiliar. Como se verá esta área
auxiliar se organiza en dos bloques, uno de carácter conceptual y teórico y otro que hace
énfasis en conceptos básicos de disciplinas sociales.
Enseguida se hace un desarrollo del núcleo de organizaciones. Para una mejor
comprensión se organiza el núcleo en bloques y cada uno de ellos en temas específicos.
Corresponde a una secuencia. La extensión horaria del bloque se sugiere en cada caso,
aunque puede ser modificada según la intensidad con la que se aborden los temas.
Igualmente se puede examinar que cada bloque podría eventualmente corresponder a una
asignatura.
La estructura de currículo que se propone para configurar un área de organizaciones
es el siguiente:
8.1. ÁREAS AUXILIARES QUE NUTREN EL NÚCLEO DE
ORGANIZACIONES
Las áreas auxiliares al núcleo de organizaciones se definen en este documento como
aquellas que son prerrequisitos para la cabal comprensión del núcleo de organizaciones, en
la medida en que corresponden a disciplinas y elementos teóricos y conceptuales, que
secuencialmente permiten la comprensión de las categorías del análisis organizacional y su
debida contextualización.
En tal sentido se organizan las áreas auxiliares en dos bloques:
Bloque conceptual: Implica el conjunto de conocimientos que aporta los elementos
teóricos y conceptuales requeridos para la comprensión de los fenómenos organizacionales.
En este bloque se resaltan las siguientes dimensiones:
53
Historia del cambio de la sociedad feudal a la capitalista. En especial
destacando las lógicas del entorno económico que inciden sobre las reglas de
relación entre la sociedad y el Estado y la presentación de estas reglas mismas.
Modelos de intervención pública. Formas del Estado Capitalista. Economía
pública de las organizaciones. Tipologías de las organizaciones públicas en las
cuentas nacionales.
Teoría de las políticas públicas. Políticas públicas sectoriales. Lógicas
sectoriales de la acción pública.
Bloque Disciplinario: está constituido por el conjunto de conceptos propios de una
disciplina que permite contextualizar el análisis de las organizaciones en el mapa del
pensamiento social. Se resaltan en especial las siguientes disciplinas:
Sociología política. Estructura del Estado y del Poder Político. Psicología
básica
Economía general. Evolución económica del nacimiento de la fábrica y la
organización del trabajo.
Teoría administrativa general
Derecho público y administrativo
GRÁFICO ÁREAS AUXILIARES AL NÚCLEO DE ORGANIZACIONES
54
Como recomendaciones especiales tipo bibliográfico, en las áreas auxiliares, se
resaltan dos.
Para la Historia del cambio de la sociedad feudal a la capitalista, se propone
examinar a Karl Polanyi en su libro “la gran transformación”. El material histórico teórico
del texto de Polanyi difícilmente sería reproducible en un espacio breve y de ello tampoco
se conseguiría nada diferente que una síntesis.
En Polanyi son relevantes los siguientes elementos que lo hacen muy recomendable
como aproximación a la problemática del Estado y de las organizaciones: El desarrollo es
eminentemente histórico y por ende relativo. En el proceso previo a la vigencia plena del
mercado, pero simultáneamente con su irrupción, la desorganización que el mecanismo
económico renovador introdujo sobre el orden económico preestablecido se expresó en
forma diferencial según se tratara de las masas campesinas, siervos, pobladores, indígenas y
negritudes desarraigadas para Inglaterra y para los países colonizados, o bien se tratase de
los grandes señores feudales y la Iglesia. El imperio del capital en sus diversas
manifestaciones- productivo, comercial y financiero- tomó fuerza. Y la pobreza y el
pauperismo al lado de la opulencia y el crecimiento se fueron asentando.
Polanyi explica lo que implica el establecimiento del mercado como principio
regulador - la forma mercancía que asume históricamente la fuerza de trabajo, la tierra y la
producción-. La poca diversificación del aparato productivo y de la división del trabajo, la
hipertrofia de los sectores comercial y financiero y la baja capacidad de generación de una
productividad endógena, sostenida y dinámica, se transforman en barreras de crecimiento y
de organicidad del nuevo sistema económico, sin capacidad de digerir los restos orgánicos
y trashumantes del modelo anterior.
Examina los desequilibrios que conlleva el mercado que alimentaron la emergencia
de una tendencia colectivista producida desde el último cuarto del siglo XIX y en forma
posterior a la vigencia del "dejar hacer dejar pasar" que se impuso con fuerza desde los
años treinta de dicho siglo. Los desequilibrios fueron de orden interno y externo. El papel
de lo público se hizo imperativo. Los marcados desequilibrios fueron a la larga enjuagados
mediante barreras al sector externo, legislación de seguridad social y regulaciones
orientadas a garantizar una moneda estable en cada país. El contraste entre la dimensión
planetaria del capitalismo y el papel activo de las nacionalidades fue factor decisivo para la
regulación de los desequilibrios. Al tiempo con ello la expresión internacional del comercio
incorporó bajo condiciones muy disímiles a los diversos países del globo.
Uno de los planteamientos fuerza del autor está en la importancia de lo público en
las regulaciones e intervenciones del proceso de desarrollo del mercado y el capitalismo,
sin cuya acción la propia dinámica endógena del mecanismo de mercado hubiera conducido
a la catástrofe.
55
Igualmente y respecto de la evolución económica del nacimiento de la fábrica y
la organización del trabajo, es recomendable el Capital en el Tomo I, en especial el
capítulo V al XIV. Estos capítulos tienen extraordinario valor conceptual e historiográfico
para entender el surgimiento de la fábrica y de la organización empresarial en sus
determinantes y configuración socio económica. Incluso para pensar el traslado de las
tipologías organizacionales inherentes a la estructura del trabajo en el capitalismo, a la
forma como se concibió la estructura de las organizaciones en el Estado capitalista. Los
capítulos VIII, XII y XIII tienen enorme valor para la comprensión del proceso de trabajo,
la división del trabajo y la organización del proceso productivo.
Es importante que el estudiante entienda lo que fue el surgimiento de la fábrica y lo
que ello significó en términos del nacimiento de la organización empresarial y de la
división del trabajo y la especialización. Las organizaciones pública en su visión micro
reflejan en buena medida las mismas variables en juego que las ocurridas en la
organización emergente producida en la génesis y afianzamiento de las industrias bajo el
capitalismo en sus primeras fases.
Economía pública de las organizaciones. Fundamentos que originan diversas
tipologías de las organizaciones públicas.
Es esencial entender la lógica de la economía pública y sus tipologías. Los
instrumentos de economía pública se asocian en forma estrecha con el surgimiento de las
clases de organizaciones. La racionalidad organizacional estará determinada por la
racionalidad económica que las origina y que las gobierna.
8.2. ÁREAS PRINCIPALES O MEDULARES DE LAS
ORGANIZACIONES: BLOQUES TEMÁTICOS
Las áreas principales o medulares de las organizaciones se estructuran en cinco
bloques, que se pueden visualizar a continuación:
56
La propuesta es que los bloques se vayan asumiendo en el plan de estudios en la
misma secuencia en la que se presentan en este documento.
PRIMER BLOQUE: LOS CONCEPTOS Y LA FUNDAMENTACIÓN DE LA
REFLEXIÓN SOBRE ORGANIZACIONES (Corresponde a un curso semestral)
El primer bloque, de los conceptos y fundamentación sobre la Organización,
proporciona conocimientos sobre las aportaciones más relevantes en el estudio de las
organizaciones, desde la perspectiva de las disciplinas relevantes, como desde el punto de
vista de la identificación de la organización como objeto de estudio. Se debe examinar una
taxonomía de las organizaciones y los diferentes puntos de vista como pueden clasificarse,
tanto disciplinariamente como desde diversas perspectivas. En este apartado se trata de
exponer como cada disciplina o ciencia social enfatiza una dimensión o aspecto principal
para entender la organización. Conceptualización de las organizaciones desde las diversas
disciplinas.
Es esencial realizar una reflexión amplia sobre las organizaciones en cuanto formas
sociales de estructurar acciones colectivas y por ende, en tanto extensión misma de las
relaciones sociales. En especial las organizaciones públicas como manifestación concreta
de una relación social particular, cual es el Estado.
En este primer bloque deberá concluirse con una reflexión acerca de la organización
como ámbito de la gestión y de lo público. En la organización transcurren todos los
procesos humanos, técnicos, administrativos y de producción de bienes y servicios a cargo
de la institucionalidad pública.
En este bloque debe culminarse con una introducción y presentación de la complejidad
del fenómeno de extensión en la organización pública y por ende del fenómeno macro
organizacional. La complejidad de lo macro trae aparejados diversos conceptos que le son
57
específicos y que deben ser examinados, y plantea el reto de mostrar eventuales tipologías
para clasificar el abordaje de las organizaciones en esta perspectiva. Las dinámicas de las
organizaciones en su perspectiva macro relaciona las políticas públicas, el modelo de
intervención pública y el diseño organizacional y esa perspectiva debe ser examinada a
nivel teórico y conceptual.
SEGUNDO BLOQUE: HISTORIA DE LAS ORGANIZACIONES ESTATALES
(Corresponde al menos a dos cursos semestrales, aunque por la extensión y complejidad de
las temáticas deberían haber tres cursos en la medida en que haya material y profesores
entrenados):
El segundo bloque incluye la historia de la organización estatal que en sí misma
representa un importante marco de referencia para el estudiante, comprendiendo los
antecedentes y las formas básicas de este tipo de organización. En una primera parte,
denominada general, se pretende dotar al estudiante de elementos conceptuales generales
acerca de los hitos del cambio organizacional, de las palancas que mueven las reformas
organizacionales y del concepto mismo de cambio macro organizacional.
En la parte general, se propone presentar las transformaciones en gran escala, en el
mundo, señalando las grandes tendencias existentes. Se recomienda hacer el contraste de la
organización del Estado Feudal. Y de los cambios que emergen en el Estado Capitalista.
Se propone ilustrar los grandes trazos de los modelos organizacionales. Lo cual
permite tener una visión holística de los ordenamientos macro organizacionales. Y poder
contrastar las grandes configuraciones organizacionales que han existido en una escala
general de aproximación.
Por último se propone una parte especial, en la cual se aborda el caso colombiano en
sus grandes etapas del desarrollo macro organizacional.
Para estos bloques que configuran un ámbito de reflexión novedosa, como se ha
podido explicar y demostrar en este documento, existe material empírico significativo,
aunque se requiere una amplia formación en el campo de Administración Pública. En
especial si se es competente para demostrar que estas tendencias organizacionales no
solamente existen, sino que están articulados a complejidades de cambio que están en la
base misma del modelo económico y político. Y que se expresan en la órbita del modelo de
intervención pública y de las formas específicas que asume a través de las políticas
públicas.
58
TERCER BLOQUE: LAS VISIONES DE LAS ORGANIZACIONES EN LOS
ENFOQUES DE ADMINISTRACIÓN EN PERSPECTIVA HISTÓRICA. LAS
ESCUELAS DEL ENFOQUE DE ORGANIZACIONES:
En este bloque se presentan las visiones sobre las organizaciones. En el programa
que se propone no se hace un detalle ni un desarrollo exhaustivo, pero se presentan los
grandes trazos de un camino para presentar el pensamiento de organizaciones en forma
coherente.
Mientras que el bloque dos presenta la realidad de las organizaciones y su
evolución objetiva, en este bloque se habla del desarrollo de las teorías, aunque en el
contexto histórico en que se engendran, para que el estudiante pueda reflexionar acerca del
momento histórico y los determinantes de la sociedad en que se incuban los pensamientos.
Corresponde al lugar más común de los cursos que se dictan como teoría
administrativa. Las visiones que se presentan tienen como dominio conceptualizaciones
micro organizacionales, más que teorías de orden macro organizacional. Y además con
perspectivas normativas, más que con grandes aportes de explicación y análisis científicos
de leyes o regularidades que gobiernan las organizaciones.
CUARTO BLOQUE: ANÁLISIS ORGANIZACIONAL ANIVEL MICRO
Se propone en este bloque suministrar elementos técnicos de cómo abordar el
análisis organizacional y reflexionar sobre el diseño organizativo y las variables
operacionales que intervienen en una reingeniería organizacional; los aspectos de índole
procedimental e instrumentales, en especial respecto de cómo analizar una estructura
organizativa, identificar ineficiencias, proponer mejoras organizativas, proveer una
reingeniería y materializar una reforma micro organizacional.
Para este bloque el estudiante debería haber examinado ya los sistemas de gestión y
materias sobre procesos y procedimientos. Igualmente deberá tener al menos un curso de
derecho público y en especial de derecho administrativo que identifique las tipologías
organizacionales y las reglas que regulan los sistemas de competencias y funciones en el
sector público.
Podrá así caracterizar una estructura organizativa, identificar sus posibles
oportunidades y disfuncionalidades. La estructura que puede resultar más adecuada en
situaciones diferentes. Los parámetros de diseño y los factores que conforman los modelos
básicos o configuraciones estructurales que, aun tratándose de modelos teóricos, permite
ver reflejadas en ellos a las organizaciones reales.
QUINTO BLOQUE: DESARROLLO ORGANIZACIONAL
59
La teoría del desarrollo organizacional es una forma trascendente y dinámica de
enfocar la organización en forma holística, aunque con visión operativa e instrumental. En
términos reales las organizaciones exigen un entendimiento en su funcionamiento, más allá
de los sistemas de gestión asociados a los recursos clásicos.
Así como se debe hacer un enfoque a nivel micro organizacional del rediseño
organizacional, que corresponde a la parte estática en un momento del tiempo, se deberá
abordar un enfoque dinámico, que involucre diversas formas de diagnóstico y de
intervención.
El enfoque consiste en poder acceder a un diagnóstico y modelo de intervención
micro organizacional, sobre las dimensiones motivacionales, las formas de disponer,
coordinar y controlar el trabajo; el aprendizaje y la gestión de la inteligencia
organizacional; la organización en términos de sus procesos, el liderazgo, el ejercicio de la
autoridad, la existencia de conflictos, la cultura organizacional, el clima de la organización,
la responsabilidad social, la gestión de la calidad, la orientación al usuario, los esquemas de
participación, la importancia del trabajo en equipo,
los valores cooperativos y la
solidaridad social.
Las visiones sobre el Organizacional se articulan a otras áreas de formación, que
tiene que ver con las técnicas de dirección y los procesos administrativos. Sin embargo,
articula todos los elementos de la gestión y de la dirección, con una visión holística del
medio social, político, económico y tecnológico. Pero a su vez es capaz de utilizar las
potencialidades del análisis concreto y de desarrollarlo mediante un modelo de intervención
que sea efectivo al cambio organizacional.
8.3. DESARROLLO TEMÁTICO Y BIBLIOGRÁFICO DE LOS
BLOQUES
A continuación se hará un desarrollo de cada uno de los bloques, en cuanto a las
temáticas que lo definen. Igualmente, se relacionan los trabajos mínimos y esenciales que
se considera se deban abordar en cada uno de ellos.
Para un mejor entendimiento, en negrilla se encontrará la estructura temática y los
comentarios y bibliografía estarán en letra normal.
8.3.1. PRIMER BLOQUE: LOS CONCEPTOS Y LA FUNDAMENTACIÓN DE LA
REFLEXIÓN SOBRE ORGANIZACIONES
Conceptualización e interdisciplinariedad de las organizaciones. Las disciplinas que
aportan a la concepción de las organizaciones.
60
En este apartado se trata de exponer como cada disciplina o ciencia social enfatiza una
dimensión o aspecto principal para entender la organización y realiza aportes desde su
propia visión en lo que entiende que es el objeto de su reflexión. Conceptualización de las
organizaciones desde las diversas disciplinas.





Enfoque sociológico de las organizaciones
Enfoque político de las organizaciones
Enfoque económico de las organizaciones
Enfoques psicosociales
Enfoques jurídicos
Enfoque administrativo de las organizaciones
El enfoque administrativo y en especial de Administración Pública de las
organizaciones, resulta ser el más importante de todos para la formación de los estudiantes
en esta carrera. Por ello, se sugiere abordar una reflexión específica desde la disciplina, que
si bien se nutre de otras disciplinas, debe relievar lo que hace particular a la Administración
Pública como campo de estudio, el “objeto de realidad” de las organizaciones. La
secuencia de los temas de este bloque es como sigue:
Las organizaciones como objeto de estudio.
En esta discusión del objeto del estudio de las organizaciones está la
fundamentación epistemológica y la discusión de esta reflexión en el universo del dominio
de la Administración y de la Administración Pública en particular.
Las organizaciones como el ámbito de la gestión y de lo público.
Este tema ubica a la organización en el centro de los problemas y fenómenos de
Administración Pública, pues es en el seno de las organizaciones donde se define la gestión
y se desenvuelven los procesos de lo que hace públicas a las instituciones. Se debe precisar
las interrelaciones entre los sistemas de gestión y el ámbito de la organización, mostrando
no solamente la relación de la organización con el proceso administrativo, sino también el
lugar que ocupan en la organización los diferentes procesos administrativos y de gestión. Es
una ubicación contextual, que además permite ver las articulaciones con los núcleos de
gestión.
Conceptualización y complejidad del fenómeno de extensión en la organización
pública. Nociones del fenómeno macro organizacional. Los conceptos macro
organizacionales. Relaciones entre las políticas públicas, el modelo de intervención
pública y el diseño organizacional.
Este conjunto de temas permite entender a la organización pública como una
complejidad de organizaciones, cuestión que es específica a la Administración pública. En
61
la medida en que el estudiante entienda heurísticamente y epistemológicamente este
aspecto, podrá avanzar en una reflexión sistemática sobre el núcleo de organizaciones.
Tipos de organizaciones. Ubicación de las organizaciones públicas en el contexto de las
tipologías de organizaciones.
Las tipologías de las organizaciones son múltiples según disciplinas y según
parámetros de clasificación. El estudiante debería tener una clasificación de las
organizaciones desde las perspectivas diversas de las disciplinas y luego entender cuáles
son las categorías ideales para una reflexión en materia de Administración Pública en
particular.
Las organizaciones son de diversas tipologías, y pueden clasificarse según la
titularidad de la propiedad, el número de propietarios, los sectores de actividad, la
dimensión o tamaño, su personalidad y naturaleza jurídica, según su relación o vínculos con
otras organizaciones, el origen de su capital, su ámbito geográfico, entre otras. Igualmente
en diversos enfoques teóricos y disciplinarios hay diversas tipologías y algunas de ellas de
naturaleza micro organizacional, como las formales e informales, o las burocráticas,
respecto de las flexibles y planas, entre otras tantas posibilidades.
Es importante que el estudiante conozca el universo del mapa organizacional e
identifique el tipo de organizaciones que son inherentes a la disciplina y la realidad de la
Administración Pública y la complejidad de clasificarlas en diversos enfoques y
parámetros.
LECTURAS ESENCIALES SUGERIDAS
MORGAN, Gareth (1980) «Paradigmas, metáforas y solución de enigmas o problemas en
teorías de la organización». Tomado de Administrative Sciences Quarterly, vol., 1980.
Traducción libre de Rafael Ricardo Bray (Univalle, Cali, Colombia).
Propone entender la ortodoxia en la teoría de las organizaciones a partir del análisis de las
metáforas y su conexión con los enfoques metodológicos de las ciencias sociales. Presenta
en esta perspectiva como rupturas importantes al modelo funcionalista, a los paradigmas
interpretativos, radical humanista, y radical estructuralista y reconoce en ellos una variedad
de metáforas para el análisis de las organizaciones. Es una visión polémica y analítica de
las formas de abordaje de la teoría de las organizaciones.
NALDA, García, José Constantino. “La complejidad de la sociedad abierta. Estructuras
estacionarias. Instituto Nacional de Administración Pública INAP, Madrid, 2013.
Uno de los principales aportes del físico autor de este libro, es su forma de entender las
organizaciones, es tanto su comparación de la teoría de la administración con las ciencias
de la física, pero también, en cuanto la manera en que establece el análisis entre la sociedad
62
y su dinámica y las exigencias que se derivan de allí para las organizaciones. Son
especialmente importantes los capítulos I a IV, que hablan del espacio de actuación –es
decir de la sociedad misma y del papel allí de lo público y lo privado-, el sistema de
organización que propone diversas tipologías; el estado del bienestar y las características de
entorno. Y de especial importancia, el capítulo relativo a una descripción de la
Administración como organización.
ZAPATA D., Álvaro. Las teorías de la organización y la gestión: de un paradigma a otro.
Cali, Univalle, 2001.
DÁVILA, Carlos (2001) Teorías organizacionales y administración. Ed Mc Graw Hill.
Segunda edición.
Este trabajo aporta en los dos primeros capítulos elementos importantes para conceptualizar
las organizaciones y las relaciones que ellas guardan con la teoría administrativa. Presenta
las diferencias entre administración y organización en su propia perspectiva, a la vez que
los fundamentos de una teoría organizacional propiamente dicha.
González Salas Edgar Alfonso. El Laberinto institucional colombiano. 1998.
Este trabajo es relevante en la conceptualización de las organizaciones a partir del modelo
de intervención pública y de las políticas públicas. Presenta a las organizaciones en sus
dimensiones macro y micro organizacional. En especial los capítulos I y II. El capítulo II
enfatiza en los aspectos de extensión y en una aproximación a la clasificación de las
organizaciones en algunas perspectivas interesantes para la administración pública.
Hall, Richard H. (1983). Slale University of New York al Afbany. La naturaleza y las
clases de organizaciones. E. México: Prentice-Hall Hispanoamericana.
Este libro se recomienda porque justamente su reflexión está centrada en las categorías y
tipologías de organizaciones existentes, tanto desde la perspectiva disciplinaria, como de
las escuelas. Igualmente abre la perspectiva de una taxonomía heterodoxa, dependiente de
las perspectivas analíticas, lo cual viene bastante pertinente a una visión analítica de las
clases de organización. En especial es relevante el capítulo II, acerca la naturaleza y la clase
de organizaciones.
8.3.2. SEGUNDO BLOQUE: HISTORIA DE LAS ORGANIZACIONES
ESTATALES
La historia de la organización estatal en sí misma representa un importante marco de
referencia para el estudiante, comprendiendo los antecedentes y las formas básicas de este
tipo de organización. La historia de las organizaciones no es exclusivamente una forma
cronológica de presentación de las organizaciones públicas, sino que más aún, es la manera
en que se entiende la evolución desde una perspectiva teórica y de conceptualización de las
63
organizaciones públicas. Por ende,
descriptivo y superficial.
es un enfoque trascendente y analítico, que no
Se recomienda dar un especial énfasis al contraste de la organización pública del
Estado Feudal. Y de los cambios que emergen en el Estado Capitalista. Y dentro del estado
capitalista a los periodos de evolución de las organizaciones públicas en una perspectiva
macro y micro organizacional.
PARTE
GENERAL:
TEORÍA
DE
LAS
DINÁMICAS
ORGANIZACIONALES Y DE LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS
PARTE INTERNACIONAL
El núcleo de la organización pública en su perspectiva histórica.
Ejemplificación de paradigmas de organización de la Administración en
perspectiva histórica: Los antiguos, Roma antigua. El estado Feudal. El Estado
de la República Francesa. El Estado Español. La Colonia en América Latina y
en Colombia. El Estado Capitalista moderno: Tipologías históricas
LECTURA ESENCIAL SUGERIDA:
Guerrero Orozco Omar. “Introducción a la administración Pública”. Harla. Harper
y Row Latinoamericana. 1985.
Este libro presenta una historia tradicional y antigua del estado del arte de las teorías
y las prácticas de Administración Pública. Comienza desde las ciencias orientales, pasando
por los musulmanes, hasta llegar a los hitos importantes de la Roma antigua, del régimen
absolutista y del feudalismo, hasta la época de la Revolución Francesa. Ubica en CharlesJean Baptiste Bonnin (Principios de administración, 1808) el surgimiento de la nueva
ciencia de la Administración y a partir de ello hace un recorrido de su articulación con la
difusión del pensamiento administrativo en América del Norte, para luego centrarse
extensamente en México. Se recomienda para los temas de referencia la parte primera del
libro.
La organización estatal y el surgimiento y evolución de la empresa pública
La organización estatal y las configuraciones y reconfiguraciones de la
organización en el territorio del Estado. Modelos de relaciones y complejidades
de la organización estatal y territorial.
64
LECTURAS ESENCIALES SUGERIDAS:
Para estos temas se consideran relevantes algunos de los siguientes trabajos:
Carlos Livacic Rojas. Evolución de las Organizaciones: Un mundo en cambio.
Revista de Estudios Politécnicos Polytechnical Studies Review. 2009, Vol VII, nº 12, 177191
Presenta una visión global y comprensiva de las dinámicas organizacionales a través
del tiempo y en asocio con la evolución de las sociedades.
Guillermo Guajardo Soto. Revista de Gestión Pública | Volumen II, Número 1 |
Enero-Junio 2013 | issn 0719-1820. EMPRESAS PÚBLICAS EN AMÉRICA LATINA:
HISTORIA, CONCEPTOS, CASOS Y PERSPECTIVAS. Centro de Investigaciones
Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades. Revista de Gestión Pública. Dossier
"Empresas Públicas en América Latina: Historia, Conceptos, Casos y Perspectivas.
Configura un importante dossier estructurado en el año 2012, que contiene una
presentación y siete artículos sobre experiencias de empresas públicas en diversos países de
América Latina a lo largo de los siglos XX y XXI. Hay una perspectiva histórica para el
recorrido de estas empresas, tanto a nivel global como en los casos de Uruguay, Costa Rica,
Bolivia, Brasil y Argentina, tomando en consideración diversos sectores como los de
electricidad, petróleo, servicios públicos básicos, astilleros, entre otros.
Las visiones macro organizacionales y tendencias mundiales.
Teorías de las reformas organizacionales
Gestión macro organizacional de las reformas
Grandes hitos historiográficos de visiones de las reformas
LECTURAS ESENCIALES SUGERIDAS:
Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento. Banco Mundial. Informe
sobre el desarrollo mundial 1997. El Estado en un Mundo en Transformación. EEUU.
1997.
Hace un balance de los cambios que sobre finales de la década de los años noventa
del siglo XX se hace en las administraciones del mundo y propone un modelo para el
análisis de las reformas administrativas y de las dinámicas organizacionales.
65
Las transformaciones que relaciona el análisis, se refieren a los grandes hitos de
cambio de la intervención pública y armónicamente con ello de las instituciones. Es de
especial referencia lo relativo al enfoque de los años setenta, ochenta y parte de los años
noventa del siglo XX.
Pollitt Christopher y Bouckaert Geert (2010). “La reforma de la gestión pública: un
análisis comparado”. Instituto Nacional de Administración Pública. Madrid, 2010.
En los tres primeros capítulos de este libro se hace una conceptualización y se
formula un modelo para entender y analizar los procesos de reforma a la Administración y
a las organizaciones públicas. Este modelo será complementado en los capítulos siguientes
con un análisis exhaustivo y con la comprensión de las reformas más importantes y sus
rasgos característicos en la administración pública de los países paradigmáticos.
OCDE (2010). “Panorama de las administraciones públicas 2009”, Estudios y
documentos. Instituto Nacional de Administración Pública. Organización para la
cooperación y el desarrollo económico (OCDE), Madrid, 2010
OCDE (2010). “Panorama de las administraciones públicas 2011”, Estudios y
documentos. Instituto Nacional de Administración Pública. Organización para la
cooperación y el desarrollo económico (OCDE), Madrid, 2013
Estos dos textos recogen las conclusiones y análisis del observatorio de
administración pública de la OCDE, mostrando las tendencias globales de las reformas a la
Administración y a las organizaciones. Es un referente empírico que permite analizar
indicadores relevantes para el estudio de las reformas y hacer una teorización de la misma.
Si bien el texto tiene un fuerte componente centrado en la gestión pública, en algunos de
sus apartes aborda cuestiones pertinentes para el entendimiento de la evolución de las
organizaciones.
PARTE ESPECIAL Y NACIONAL
VISIONES DE CONJUNTO
Dinámicas macro organizacionales en el Siglo XIX. Contrastes en la
organización estatal desde la Colonia a la República.
Dinámicas macro organizacionales en el Siglo XX. De la Guerra de los mil días
a la Gran depresión. Precedentes de la industrialización. El Proceso de
sustitución de importaciones y el intervencionismo CEPAL. El contexto del
Estado mínimo hasta los preámbulos de la apertura económica. La nueva
Constitución Política y la apertura económica. Las reformas del nuevo siglo.
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Dinámicas macro organizacionales en el Siglo XXI
LECTURAS ESENCIAL SUGERIDA:
González Salas Edgar Alfonso. El Laberinto institucional colombiano. 1998.
Este trabajo es relevante en los capítulos III y siguientes para una visión de conjunto
de las dinámicas macro organizacionales y trasformaciones institucionales en la
Administración Pública colombiana, formulando la hipótesis de que estas trasformaciones
se asocian a las formas mutantes de Estado y a las palancas derivadas de la intervención
pública, en tanto complejo de relaciones sociales que se expresan en las instituciones
públicas, en sus críticas, crisis y trasformaciones.
VISIONES SECTORIALES RELEVANTES: CONTRASTES MUNDIALES Y
NACIONALES
Sectores Sociales y del Estado Benefactor
Sectores de servicios públicos
Sectores de infraestructura
Sectores de gestión económica
LECTURAS ESENCIALES SUGERIDAS:
González Salas Edgar Alfonso. El Laberinto institucional colombiano. 1998.
Este trabajo es relevante en los capítulos III y siguientes para una visión de conjunto
de las dinámicas macro organizacionales y trasformaciones institucionales en la
Administración Pública colombiana, formulando la hipótesis de que estas trasformaciones
se asocian a las formas mutantes de Estado y a las palancas derivadas de la intervención
pública, en tanto complejo de relaciones sociales que se expresan en las instituciones
públicas, en sus críticas, crisis y trasformaciones.
FIIAPP. Mulas-Granados Carlos, “El Estado dinamizador –Nuevos riesgos, nuevas
políticas y la reforma del Estado del Bienestar en Europa. Editorial complutense. 2010.
Este libro presenta las teorías del Estado dinamizador, y la forma como se han
reestructurado las políticas sectoriales del Estado del Bienestar en Europa y lo que ello ha
significado en términos de las lógicas de las reformas organizacionales sectoriales.
67
Son especialmente recomendables las partes II y III del libro. En estas se relacionan
sectores como educación, salud, vivienda, empleo, pensiones, seguros de desempleo,
atención a poblaciones especiales, entre otras. La parte III concluye en sus últimos
capítulos con un balance de las reformas institucionales en Europa.
Ilán Bizberg y Scott B. Martin. El estado de bienestar ante la globalización. El caso
de Norteamérica (México: El Colegio de México-Centro de Estudios InternacionalesPrograma Interdisciplinario de Estudios sobre la Región Norteamericana, 2012
Este libro se centra en los casos de Canadá y de América del Norte, discutiendo las
diferencias de modelos de intervención pública y la forma como ello se expresa en las
reconfiguraciones sectoriales clásicas, como la salud. Explica y propone las hipótesis para
entender las diferencias de modelos que tiene que ver con la historia misma de la
configuración de las naciones en uno y otro caso. Se incluye también el análisis del caso
Mexicano en forma más puntual y las comparaciones con los países nucleares del libro.
8.3.3. TERCER BLOQUE: LAS VISIONES DE LAS ORGANIZACIONES EN LOS
ENFOQUES DE ADMINISTRACIÓN EN PERSPECTIVA HISTÓRICA. LAS
ESCUELAS DEL ENFOQUE DE ORGANIZACIONES
Las visiones de las organizaciones en los enfoques de administración en perspectiva
histórica. Así como se ha propuesto presentar la evolución del objeto en su
desenvolvimiento histórico de las organizaciones, se propone presentar las visiones
evolutivas de la teoría que piensa as organizaciones. Las escuelas del enfoque de
organizaciones:
Primera mitad del siglo XX.
Perspectiva basada en la estructura de la producción. Taylor. Fayol. Urwick.
Antecedentes. Presentación de los más importantes pensadores y escritores
sobre la organización en la corriente administrativa y sociológica. La obra de
W. Taylor. Enfoque y principios de la gerencia y administración. La visión de
la organización de Taylor. Henri Fayol.
Las seis funciones básicas de la empresa. Principios de la gerencia.
Proporcionalidad de las funciones administrativas. Diferencia entre
administración y organización. Principios generales de la Administración,
según Fayol. Teoría de la Organización. Evaluación crítica de la Teoría
68
Clásica. Concepto de Administración, y la visualización de la organización
según Fayol.
Otros pensadores que centran su atención en la visión de la organización como
unidad productiva.
La perspectiva de la primera mitad del siglo XX, aporta elementos para identificar
un enfoque del pensamiento de la organización, y la manera como se ubica en el concepto
de los procesos administrativos y de los recursos. Pero específicamente aparecen categorías
y enfoques sobre el la especialización y el vertebramiento jerárquico, y el de las áreas y
niveles, mediante sistemas de coordinación y de control.
La perspectiva histórica del pensamiento va a tener sentido, en la medida en que se
haya también desarrollado la visión histórica y holística de la realidad de las organizaciones
y sus tendencias en la vida real.
LECTURAS ESENCIALES SUGERIDAS:
Presentación de las teorías de F W Taylor y los más representativos inscritos en su
enfoque de organización. Dirección científica y administrativa, el estructuralismo y la
escuela de las relaciones humanas. Taylor. Fayol Urwick. Y Gulick.
DÁVILA, Carlos (2001) Teorías organizacionales y administración. Ed Mc Graw
Hill. Segunda edición.
Los capítulos III y siguientes de este libro permiten al estudiante tener una visión
comprensiva e integral de las teorías clásicas de las organizaciones. En este libro se hace
una ordenación de los enfoques y sus principales críticos, comprendiendo el análisis de las
teorías pioneras de Taylor y sus seguidores, pasando por el enfoque burocrático weberiano
y terminando con la llamada escuela de relaciones humanas.
Juan Bravo Carrasco. 2005. “Taylor Revisitado”. Inscripción Nº 145.364, febrero
de 2005. ISBN 956-7604-09-6, marzo de 2005. Derechos reservados. www.evolucion.cl
Artículo que relaciona en una visión prospectiva y global el contexto en el cual se
desarrolla la teoría de Taylor y relaciona sus principales aportaciones y la relación de estas
con otros importantes pensadores que siguieron su enfoque sobre la administración.
Taylor Frederick, W., «The Principles of Scientific Management», en J. M. Shafritz
y J. S. Ott, 1987, Classics of Organization Theory, Chicago: Dorsey Press, pp. 66-81.
Boletín de la Sociedad Taylor (diciembre, 1916). Resumen de la Ponencia del Dr. Taylor
ante el Club de Publicidad de Cleveland, 3 de marzo de 1915.
69
http://materiales.untrefvirtual.edu.ar/documentos_extras/1075_Fundamentos_de_estrategia
_organizacional/01_Teoria_de_la_organizacion.pdf
Artículo de interés por ser una visión postrera de su trabajo y su visión de la
organización, que contiene la conferencia dictada por Taylor en 1915 ante el Club de
Publicidad de Claveland.
F.W. Taylor: "Principios de la Dirección Científica".
Esta obra fue publicada por primer vez en 1911. Aborda en este libro en primer
lugar la caracterización del patrón y del obrero. Infiere de esta caracterización, que hay que
combatir la lentitud en el trabajo y que hay que armonizar las relaciones entre aquellos. Al
identificar los problemas en las empresas tomando como referencia América e Inglaterra, se
propone señalar los métodos científicos que deben reemplazar los empíricos. Relaciona
los que para él son estereotipos que influyen a manera de creencias en la baja productividad
del trabajo, comenzando por las visiones de los obreros, en las que resaltan los conceptos
que introduce de holgazanería innata y holgazanería sistemática. Propone y este es el centro
de su trabajo, la necesidad del estudio científico de las condiciones de trabajo.
Taylor centra gran parte de su trabajo en demostrar que las leyes científicas son las
que deben gobernar el trabajo y que es responsabilidad de la dirección estudiar y ejecutar
buena parte del trabajo que consuetudinariamente se deja en manos de los obreros. La
esencia de la administración científica es la cooperación entre dirección y obreros, lo cual
sienta principio esencial de la división e integración en el trabajo. Propugna así, por una
“organización científica” y se extiende en los principios de la Administración Científica. .
H.Fayol: "Administración Industrial y General", obra publicada en 1916
Al identificar en este libro las operaciones principales de la empresa, establece los
criterios sobre los que puede construirse la organización. Le imprime una especial
importancia a Gobernar, lo que hace sentido en la medida en que se lleva a la organización
hacia un fin. Y a la administración, que es una de sus seis operaciones, le imprime el
carácter de ser la que debe asegurar la marcha del gobierno. Por ello desarrolla en extenso
un capítulo en su libro sobre los principios de la administración. En estos principios
sobresalen categorías organizacionales esenciales en su propia perspectiva como la división
del trabajo, la autoridad, la unidad de mando, la unidad de dirección, la centralización, la
jerarquía y el orden, principalmente.
L.Gulick y L.Urwick: "Notas sobre la Teoría de la Organización" publicada en 1937
Los enfoques organizacionales que resaltan la naturaleza humana y las relaciones
humanas
70
Las ciencias del comportamiento organizacional. Teoría de las Relaciones Humanas.
Orígenes de la Teoría de las Relaciones Humanas y su contexto histórico.
Aportaciones de Elton Mayo.
Implicancia de la Teoría de las Relaciones Humanas en la concepción de las
organizaciones. Influencia de la motivación humana: Las necesidades humanas
básicas. Ciclo Motivacional, Frustración y compensación. Moral y actitud. Liderazgo:
concepto y teorías. Organización informal: concepto y características. Evaluación
crítica de la Teoría de las Relaciones Humanas.
Importancia de:
 Maslow y la teoría de la motivación
 Herzberg y la teoría de la satisfacción
 McGregor y la teoría del liderazgo
 Teoría de las necesidades de McClelland
Los enfoques organizacionales que resaltan la naturaleza humana y las relaciones
humanas
La importancia de los enfoques que enfatizan la dimensión humana de las
organizaciones y el papel de las relaciones en la configuración organizacional, se resalta en
varios enfoques que consideran que este constituye una reacción que equilibra el énfasis en
la estructura del trabajo y los métodos y procedimientos. Desde la perspectiva
organizacional hay un arsenal de experiencias y formulaciones empíricas que aportan a una
visión más integral de las organizaciones.
Estas teorías deben ser expuestas y analizadas con el contexto histórico que soporta
su nacimiento y evolución. Y además asumidas con un enfoque crítico analizando su poder
explicativo, o su valor normativo. El enfoque de la teoría de las relaciones humanas y sus
formulaciones asociadas está centrado esencialmente en un enfoque micro organizacional.
Las ciencias del comportamiento organizacional. Teoría de las Relaciones
Humanas. Orígenes de la Teoría de las Relaciones Humanas y su contexto histórico.
Aportaciones de Elton Mayo.
Implicancia de la Teoría de las Relaciones Humanas en la concepción de las
organizaciones. Influencia de la motivación humana: Las necesidades humanas básicas.
Ciclo Motivacional, Frustración y compensación. Moral y actitud. Liderazgo: concepto y
teorías. Organización informal: concepto y características. Evaluación crítica de la Teoría
de las Relaciones Humanas.
Importancia de:
 Maslow y la teoría de la motivación
 Herzberg y la teoría de la satisfacción
 McGregor y la teoría del liderazgo
 Teoría de las necesidades de McClelland
71
LECTURAS ESENCIALES SUGERIDAS:
GIBSON, IVANCEVICH, DONNELLY (1979), Organizaciones. Conducta,
estructura, proceso. México: Interamericana, 1983 para la primera edición en español.
Se recomienda un libro que podría dar una visión comprensiva del tema en cuanto al
factor humano en las organizaciones, sin perjuicio de que los estudiantes hagan el esfuerzo
de leer directamente en la fuente de los autores. . Uno de ellos es el libro de Gibson y otros.
Está en buena medida centrado en el enfoque del comportamiento y las personas dentro de
la organización y el texto se estructura según la visión de los grandes componentes de las
organizaciones: conducta, estructura y procesos. Se puede así pasar revista a la visión de la
organización en la perspectiva humana y contextualizar esta característica.
Pretende ser una reacción a los enfoques de la denominada administración
científica, ponderando el comportamiento humano en las organizaciones a partir de la
motivación y la satisfacción en el trabajo, para lo cual entran en contexto el liderazgo
formal el sistema de satisfacción de las necesidades físicas, psicológicas y sociales y la
construcción de lo organizativo orientado a las personas en contraste con el orientado sólo
al trabajo y a las tareas.
Se relieva el papel de individuos, grupos y líderes informales y el análisis de la
estructura, valores, intereses y objetivos. Así como la relación de estos elementos con lo
normativo y con los objetivos explícitos de la organización, para definir el ámbito de lo
organizacional.
E. Mayo: Experimento de Hawthorne en la Western Electric Company
correspondiente a la obra "Problemas Humanos en una Civilización Industrial" publicado
en 1946
Este libro fue publicado en 1945 y es una obra paradigmática de la denominada
escuela basada en el factor humano como núcleo y configuración de las organizaciones, con
el antecedente en 1933, del libro “Los problemas humanos de la civilización industrial; se
resaltan las dimensiones sociales del ser humano en la estructura del trabajo. En la primera
parte del libro -“Ciencia y Sociedad”- que se integra en dos capítulos se contextualiza lo
ocurrido entre 1920-1945 enfatizando en los factores de deterioro para la cooperación
eficaz.
Las habilidades técnicas exigen el equilibrio de las capacidades humanas en el
marco de las relaciones entre los seres. La heurística de Elton Mayo parte de conceptos
clave a partir del análisis de las corrientes sociológicas en boga como son la sociedad
establecida y sociedad adaptativa. Esta última tiene la utilidad de ser razonada críticamente,
como destructora de la habilidad social.
72
En la segunda parte del libro, “El enfoque clínico”, En la segunda parte del libro, se
encuentran los tres casos experimentales mediante los cuales se argumenta que la
productividad del trabajo, de que “la sensación de ser miembro de un equipo, es una fuerza
motriz más fuerte que el interés económico personal y cualquier influencia material”.
Es útil inducir a la lectura del experimento más conocido de Hawthorne, en la
Western Electric Company en 1933 en el que se analiza y relativiza la importancia de las
condiciones de trabajo en la productividad y se da al papel del grupo, a la supervisión, al
liderazgo y a las relaciones informales. Los análisis sobre causas de renuncias y
ausentismo, apuntan igualmente a factores humanos, que tipifican las organizaciones como
un núcleo esencial de relaciones humanas cuyos vectores son esenciales en las dinámicas y
configuraciones organizacionales mismas.
R. Likert : "Nuevo Método de Gestión y Dirección" publicado en 1961
Aunque está centrado en las tipologías de la supervisión enfatiza desde la
perspectiva de las relaciones humanas, la relación entre la gestión y la forma de configurar
la organización y moldearla. Es un examen del desarrollo organizacional que enfatiza y
comprende las dinámicas organizacionales desde la importancia del liderazgo.
D.A. McGregor: "El Aspecto Humano de las Empresas" publicado en 1960
Las teorías de MacGregor contenidas en su libro, parten de una conceptualización
de las concepciones de la naturaleza humana por parte de quienes dirigen las
organizaciones. La teoría aunque corresponde más a la gestión que a las organizaciones,
como en los casos anteriores, debe ser retomada exclusivamente, en lo que corresponde a la
forma de entender las organizaciones en una perspectiva humana.
C. Argyris: “Personalidad y Organización: El conflicto entre el Sistema y el
Individuo” publicado en 1957. Formula las contradicciones entre necesidades individuales
y organizaciones, de forma que debe contrastarse en la visión de las organizaciones la
forma como entender esta problemática y como reconfigurar las organizaciones
armonizando las motivaciones de las mismas con las necesidades de autorrealización y
autonomía de quienes la conforman.
Perspectiva burocrática clásica. Antecedentes. La obra de Max Weber. La sociología
de las organizaciones.
Estos enfoques sobre burocracia tienen gran pertinencia en el pensamiento de
organizaciones, dado que se centran en una visión de la naturaleza y factores incidentes en
la organización pública en una perspectiva integral.
73
LECTURAS ESENCIALES SUGERIDAS:
M. Weber “La Burocracia” en “Economía y Sociedad” publicado en 1921,
Weber formula su modelo de organización que se ha configurado en el marco
teórico en el que operan las estructuras y los procesos de las organizaciones públicas.
Complejidad dinámica de las organizaciones, perspectivas de perdurabilidad y complejidad
de actores e intereses internos y externos. Muestra los "efectos perversos" de un modelo
burocrático pensado más como "deber ser" que como "ser". La transformación del ideal
burocrático como modelo a un sistema de organización real pone de manifiesto
disfunciones generadas por el choque brusco entre las estructuras y las personas.
Del libro de Weber se recomienda en especial abordar los siguientes apartes en
miras a la discusión sobre organizaciones:
IX. Sociología de la dominación
II. Los tres tipos puras de la dominación legítima
III. Esencia, supuestos y desarrollo de la dominación burocrática
IV. Dominación patriarcal y patrimonial
V.
Feudalismo, Estado estamental y patrimonialismo
VI. La dominación carismática y su transformación
VII. Dominación política y hierocracia
VIII. La dominación no legítima (tipología de las ciudades)
IX.
La institución estatal racional y los partidos políticos y parlamentos modernos
(Sociología del Estado)
Merton, R. K., 1949, Social Theory and Social Structure, Glencoe, III: Free Press.
Merton, R. K., 1964, Teoría y Estructura Sociales, México: Fondo de Cultura
Económica, pp. 275-286.
Merton retoma el enfoque burocrático de Weber y lo enmarca en su visión
estructural funcionalista. En su trabajo recrea los elementos formulados por la teoría
burocrática y avanza hacia la identificación de las disfuncionalidades. En ese contexto
destaca los riesgos de una flexibilidad insuficiente en la aplicación de destrezas de cara a
ambientes cambiantes, así como lo que él denomina psicosis profesional - preferencias,
antipatías, discriminaciones y acentúa ciertas cosas-, siguiendo a Dewey.
74
Una de sus críticas anticipadas a la era de la nueva gestión pública es la observación
de que las metas en el virtuoso burócrata, se olvidan o sacrifican en virtud de las reglas que
rigen su actuación y las nuevas demandas pueden ser así sacrificadas u omitidas en virtud
de enfatizar el comportamiento individual bajo el embrujo de las reglas colectivas de la
organización. Entre las consecuencias no previstas en la organización y que son de subrayar
están la tendencia a la justificación individual, la rigidez en el comportamiento y la defensa
mutua dentro de la organización.
Como se ha dicho, algunas de las afirmaciones de Merton a mediados del siglo
pasado parecen adelantados varias décadas a las corrientes de Osborn y de la nueva gestión
pública anglosajona. Así por ejemplo afirma Merton: “Es obvio que las inadecuaciones de
orientación que implican incapacidad adiestrada se derivan de fuentes estructurales. El
proceso puede recapitularse brevemente. 1) Una burocracia eficaz exige seguridad en las
reacciones y una estricta observancia de las reglas. 2) Esta observancia de las reglas lleva a
hacerlas absolutas; ya no se consideran relativas a un conjunto de propósitos. 3) Esto
impide la rápida adaptación en circunstancias especiales no claramente previstas por
quienes redactaron las reglas generales. 4) Así, los mismos elementos que conducen a la
eficacia en general producen ineficacia en casos específicos. Rara vez llegan a darse plena
cuenta de la inadecuación los individuos del grupo que no se han divorciado del significado
que las reglas tienen para ellos. Con el tiempo las reglas adquieren un carácter simbólico y
no estrictamente utilitario.”
P. Selznick: "Bases de la Teoría de la Organización" publicado en 1948
En la misma perspectiva de una teoría burocrática, enfatiza el carácter dinámico de
las organizaciones. Examina las relaciones entre organización y ambiente externo, con lo
cual predice que la no conformidad de los productos debe llevar a un ajuste interno de la
misma. Analiza las propensiones al cambio organizacional. Otorga un papel importante a
la delegación como categoría organizacional, en un marco de coordinación y control. El
contraste entre organización formal y real guarda una misma lógica de análisis con la
perspectiva de Merton, de forma que señala que los parámetros de la organización formal
nunca dan cuenta de la concreción de la organización real.
Años Cincuenta a setenta del Siglo XIX: Teorías neoclásicas y Neoestructuralistas.
Combinación entre la teoría organizacional y la teoría de sistemas. Antecedentes
epistemológicos e históricos. Alcance de las teorías. Reacciones y críticas a la teoría
burocrática. Enfoques organizacionales centrados en la racionalidad limitada y la teoría
de las decisiones.
Teorías Neoclásicas
75
En este periodo se encuentran los enfoques organizacionales que enfatizan en el
papel de las decisiones en la configuración y dinámicas organizacionales, que se
emparentan con la teoría de las decisiones. En algunos textos se les denomina como
neorracionalistas, presentando su pensamiento como una reacción al enfoque de la elección
racional económica, y centrándolo en la elección organizacional a partir de una
complejidad no siempre racional del proceso de toma de decisiones. Así, existirá siempre
una racionalidad limitada desde la cual analizar los procesos decisionales intraindividuales,
interindividuales y organizativos, en los que juegan variables formales y marcadamente
informales.
LECTURAS ESENCIALES SUGERIDAS:
H.A. Simon “El comportamiento administrativo” y “Teoría de la Organización”
(junto con J.G. March) publicados en 1947 y 1958.
Algunos simpatizantes de Simon definen su trabajo como el surgimiento del campo
moderno de la teoría de la administración organizacional. La eficiencia como criterio
básico de racionalidad en la toma de decisiones la aporta el individuo y la información. La
teoría administrativa se fundamenta en la racionalidad intencionada y limitada del
comportamiento sin que se logre conseguir el máximo.
El carácter restringido de la capacidad de conocimiento, del cálculo y de
anticipación en el análisis de alternativas, es el que explica la racionalidad limitada. Por no
lograrse escoger la opción óptima, se puede alcanzar la más satisfactoria. Por ende, deben
entenderse
los procesos decisionales en sus dimensiones intraindividuales,
interindividuales y organizativos.
Deben ser considerados los aspectos racionales pero muy especialmente los
irracionales. La comprensión de las organizaciones debe considerar todas sus características
en miras a obtener soluciones adecuadas. La comunicación y la información son los
elementos esenciales en la toma de decisiones, por lo cual ha de analizarse la ubicación de
los canales de información en la organización.
Lindblom: "La Ciencia del Salir del Paso", publicado en 1959.
Lindblom, propone un enfoque incrementalista dado que la toma de decisiones es
solamente una forma de mejorar la decisión anterior referente. Profundiza en las
complejidades de la racionalidad limitada y extiende su análisis en la teoría del
incrementalismo simple y desarticulado. Así fundamenta la idea de la simplificación de los
problemas para lograr una elección informada, lo que conlleva a la idea del análisis
estratégico que coloca en dialogo de la mejor manera posible la relación entre los medios y
76
los fines organizacionales. El análisis de Lindblom tiene que ver también con las relaciones
inter organizacionales y la baja capacidad del decisor de controlar el entorno.
Neoestructuralismo
Con inspiración Weberiana y con un enfoque sociológico se propone una Teoría
unificada de la Organización que se esfuerza por tomar la mayor parte de elementos
posibles que inciden en la configuración organizacional. Dentro de los autores de esta
corriente se han mencionado ya a Merton y Selznick. L
Con Crozier hay una crítica al proceso de burocratización, por considerarlo opuesto
a la racionalización, impactando las organizaciones con lentitud, ineficacia, inflexibilidad
con el entorno, entre otros. La cultura social en Crozier, así como en Selznick, Gouldner y
Blau ejerce en su concepción importante influjo sobre las organizaciones públicas. Además
se plantean otras dimensiones de análisis y es el entendimiento de la organización como
cultura y la cultura de la organización.
Enfoques dinámicos, macro organizacionales y economía institucional. Las redes
institucionales. Antecedentes y fundamentos epistemológicos. Contexto histórico de
estas teorías.
Se ha propuesto en la literatura considerar como enfoques contemporáneos de
finales del Siglo XX los basados en el análisis “longitudinal” que examina el desarrollo a
través del tiempo de las organizaciones. Lo cual da una visión historiográfica de las
mismas, asociado al cambio organizativo.
En esta misma perspectiva se enfatiza el enfoque de las dinámicas macro
organizacionales y el estudio de las organizaciones en su contexto e interrelación recíproca
con las demás organizaciones. Así, el intercambio inter organizacional es el fundamento
para el entendimiento de las relaciones entre organizaciones y la percepción de existencia
de redes. Las relaciones inter organizacionales determinan los diseños estructurales y los
comportamientos de las organizaciones.
LECTURA SELECCIONADA SUGERIDA:
Cook Karen S. Exchange and Power in network of interorganizational relations.
1977.
Propone que a partir del entendimiento de la organización como sistema abierto y
adaptable, de la complejidad de las organizaciones en su interacción con el cambio y con la
complejidad de las comunidades urbanas, aquella deberá estudiarse en términos amplios y
77
en sus interacciones con otras organizaciones.
Concede especial importancia a las
relaciones inter organizacionales y a los “intercambios” entre ellas.
Las redes de intercambio son claves para vincular lo micro y lo macro para entender
la forma como se vinculan los individuos y los grandes agregados o conjuntos de
individuos. Propone que la red de intercambio “es una estructura social específica formada
por dos o más relaciones de intercambio conectadas entre los actores".
La economía institucional se erige como otra visión del abordaje organizacional, en
el cual los costes de transacción y su racionalización y minimización son relevantes.
Autores economía institucional:
Williamson, Oliver E. 1982. Mercados y jerarquías: Su análisis y sus implicaciones
antitrust. Fondo de Cultura Económica (Fce). México 1982.
Los mercados como las organizaciones formales son métodos alternativos para
llevar adelante el intercambio económico eficiente. A partir de la teoría de los costos de
transacción formula una teoría sobre el tamaño organizacional, considerando el balance
entre los costos de las pérdidas del control y las ventajas de la integración y complejidad
jerárquica. Considera que la interiorización de nuevas transacciones produce un efecto de
distorsión burocrática y desventajas de incentivos. Analiza las fallas del mercado y de las
organizaciones bajo una racionalidad económica.
Analiza las organizaciones unitarias configuradas con divisiones funcionales y el
valor económico de la especialización por funciones, por las economías de escala y la
división del trabajo. Cuando la organización llega a la expansión radial, se producen las
pérdidas de control y se generan los problemas de información. Analiza las alternativas
con una organización multidivisional y propone sus ventajas en términos de innovación
Valora en su análisis organizacional el papel de descentralizar, los centros y
unidades de negocios bajo el criterio de que exista mensurabilidad, haya monitoreo y
evaluación sobre los centros de costos.
La Sociedad de la M-Formulario
Ouchi analiza desde la perspectiva de los costes de transacción, el mercado, la
organización burocrática y los clanes, como formas alternativas de organizar las
transacciones. Frente a la contraposición entre mercado y jerarquía, los clanes constituyen
para Ouchi la mejor forma de reducir el oportunismo en situaciones de ambigüedad, puesto
que se basa en la confianza mutua y en las normas de reciprocidad entre las partes.
ETZIONI, Amitai (1965), Organizaciones Modernas, Uteha, México.
78
En una variante de esta corriente se reformula la relación organización-individuo y
también hay un énfasis en la conceptualización política de las organizaciones centrada en
el estudio de las relaciones de poder a su interior y los problemas de conflicto.
M. Crozier: "El Fenómeno Burocrático" publicado en 1963.
Critica a los elementos constitutivos de las burocracias y su impacto negativo en los
sistemas organizativos como la predictibilidad monótona de las conductas, la centralización
de las decisiones, la desarticulación por efecto de la jerarquía y las relaciones informales de
poder.
Se formula un análisis sobre las relaciones que se establecen entre la cúpula
directiva y los subordinados, y la conflictividad entre los intereses de la primera y el
amparo en la formalidad inherente a la burocracia de los segundos, que resulta en la defensa
de sus propios intereses, con lo cual, se establece una entropía progresiva que obra en
contra de la efectividad y de la eficiencia, y disminuye la capacidad de repuesta y de
innovación de la organización.
Teoría de sistemas aplicado a las organizaciones
KAST, F.E. y J.E. ROSENZWEIG (1976), Un enfoque moderno: el enfoque de
sistemas en Administración en las organizaciones. México: McGraw-Hill, capítulo 5.
Con un enfoque basado en la teoría de sistemas, se visualiza la configuración
organizacional hacia adentro y en su relación con el entorno, con las categorías que maneja
aquella disciplina. La organización es vista como un sistema de sistemas, con
interrelaciones y flujos entre ellos. A partir de las interrelaciones entre el entorno y la
configuración interna de las organizaciones se definen las tipologías organizacionales, entre
las que sobresalen las llamadas organizaciones mecánicas y las orgánicas.
La emergencia de la Nueva Gestión Pública: Años setenta y ochenta
Este paradigma ha sido esencial en los procesos de transformación organizacional y
también respecto de los sistemas de gestión. Tiene que ver con la emergencia de enfoques
críticos al Estado Benefactor, pero también se soportó en teorías y en informes que
marcaron historia en la la visión sobre las instituciones públicas y sus modelos de gestión
en forma específica. En tal sentido la literatura aunque amplia, podría tomar dos ejemplos
paradigmáticos:
Osborne, D., Gaebler, T. La Reinvención del Gobierno. La influencia del espíritu
empresarial en el sector público. Ediciones Paidós Iberica, Barcelona. 2002. 7ª Edicion, 494
páginas. ISBN 8-47509—9866
79
Este trabajo realiza una fuerte crítica a la gestión proveniente del Estado Benefactor,
aunque su mirada está centrada en las instituciones públicas. Al tiempo que efectúa las
críticas e ilustra con variados ejemplos las limitaciones existentes, propone también el
paradigma que considera más adecuado y los elementos empresariales probados que a su
juicio deben incorporarse en la nueva gestión pública.
Las reacciones a la Nueva Gestión Pública: El ámbito de las teorías del Estado a la
medida y eficaz
Escuela Latinoamericana y enfoques heterodoxos
Las reacciones latinoamericanas y los enfoques de reacción a la nueva gestión
pública han sido importantes protagonistas en la teoría de la Administración Pública. Un
enfoque importante es el que ha liderado el Centro Latinoamericano de la Administración
para el Desarrollo, alrededor de la cual se han construido planteamientos como los de
Bresser Pereira y otros.
Luiz Carlos Bresser Pereira. El modelo estructural de gobernanza pública.
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 36. (Oct. 2006). Caracas
La reforma del Estado de los años noventa. Lógica y mecanismos de control.
Desarrollo económico volumen 38. No 150. Julio septiembre de 1998.
En este trabajo se hace una presentación sobre la crisis y reforma de los años
ochenta al Estado. Y con base en las limitaciones y dilemas que quedan pendientes en las
mismas, se analizan las reformas de los años noventa, discutiendo temas esenciales como
la delimitación del área de actuación, el tamaño de las instituciones, lo atinente a la
regulación, el control y la gobernabilidad. Estos análisis que se adelantan a través de
categorías de formas de propiedad que entran en juego, lleva a proponer un tipo de estado e
institucionalidad, basado en los preceptos parciales de la nueva gestión pública, pero con un
enfoque alternativo.
Oscar Oszlak. De menor a mejor El desafío de la segunda reforma del Estado.
Nueva sociedad. 160. Marzo / Abril 1999. Fundación Friedrich Ebert Stiftung.
En este trabajo el autor examina las denominadas reformas de segunda generación,
que las considera menos uniformas que las de primera generación. Hace un análisis crítico
de la perspectiva teórica que marcó la «reinvención del gobierno», e ilustra sus tesis con el
referente de Argentina. Como crítica y análisis teórico histórico de la nueva gestión pública
y de su viabilidad contextualizada en el caso Latinoamericano, propone un análisis
alternativo. Este último lo lleva a una discusión crítica del instrumental institucional que se
ha utilizado en este proceso de reformas.
80
8.3.4. CUARTO BLOQUE: ANÁLISIS ORGANIZACIONAL A NIVEL MICRO
En este bloque como ya se dijo, se trata de trabajar a nivel micro en enfoques y
herramientas del rediseño organizacional Y a nivel macro en entender algunos enfoques y
enseñanzas útiles sobre cómo gestionar el cambio macro organizacional.
Conceptualización de la estructura y el diseño de la organización. La función de
diseño y la estructura organizativa: concepto.
Partes fundamentales de la
organización. La organización como un sistema de flujos. Enfoque de procesos. Los
parámetros del diseño organizativo.
Tamaño de las unidades y forma de la estructura. Descentralización vertical y
horizontal. Complejidad. Configuraciones estructurales. Modelos estructurales según
las bases de agrupación. Modelos de forma variable o virtual. Trabajo en redes.
Agrupación de unidades o departamentalización. Departamentalización: Por función.
Territorial o geográfica. Por tipo de usuarios. Por productos. Matricial. Unidades
estratégicas de negocios. Estructuras organizacionales globalizadas. Organización
virtual.
Mecanismos de enlace y coordinación. Desconcentración. Delegación.
Gestión del cambio macro organizacional: Lecciones aprendidas.
Sonia Fleury. REFORMA DEL ESTADO. Banco Interamericano de Desarrollo,
Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES)"Diseño y gerencia de políticas
y programas sociales", diciembre, 2000 © INDES
Es un trabajo en el cual se presentan las visiones generales de la reforma al Estado,
se modelan las mismas y se presentan lecciones aprendidas tomando como referente el caso
de América Latina. En una perspectiva macro es un material bueno para discusión.
Michel Crozier. La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión
pública. Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 7 (Ene. 1997).
Caracas.
Sugiere en este artículo una serie de recomendaciones cuando se trata de
transformar el modelo burocrático en un modelo eficaz de institucionalidad.
En este apartado a nivel colombiano se puede tratar de la guía de modernización del
Estado que ha adoptado el DAFP, en su última versión, y la forma como se aplica en las
organizaciones públicas.
Grupo de Investigación AdGeO. Diego Marín. Carlos Cano. Manuel Zevallos.
Ricardo Mora. “Determinantes del Análisis y Diseño Organizacional. Facultad de
81
Ciencias Económico Administrativas. Programa Administración de Empresas. Bogotá,
noviembre
de
2009.
http://www.hacienda.go.cr/centro/datos/Libro/Determinantes%20del%20analisis%20y%20
dise%C3%B1o%20organizacional.pdf
Este trabajo es recomendable como ejemplo de análisis de casos de organización, a
partir de un marco teórico que concede gran importancia a la cultura organizacional, pero
que finalmente se centra en un análisis de procesos y de organización funcional y por
unidades. Los capítulos 4 a 8 son especialmente relevantes.
Louffat, Enrique, 2008. Organigramas y manuales organizacionales: fundamentos
para su elaboración. Tercera edición. 2008.
Es un trabajo de manual con análisis de las teorías de redes y gobernanza, en el que
se presentan los tipos de organigramas clásicos, sus clasificaciones, los organigramas de
estructuras en red, las tipologías de estas últimas, los tipos y características de los manuales
organizacionales y su clasificación, así como una guía interesante para elaborar los
organigramas y los manuales de organización.
Es recomendable para visualizar enfoques diferentes a los de la Guía del DAFP,
sobre análisis organizacional y diseños de organigramas que presenta visiones alternativas
y trabaja las visiones de organización en red.
8.3.5. QUINTO BLOQUE: DESARROLLO ORGANIZACIONAL (Un curso)
Conceptos, teorías y modelos acerca del Desarrollo Organizacional. Diagnósticos
organizacionales transversales. Herramientas del desarrollo organizacional. Investigación y
diagnostico (técnicas de diagnóstico; diseño, uso y tipo de encuestas; recolección de datos y
diagramas; integración, retroalimentación y confrontación de la información; plan de
trabajo; plan de acciones y soluciones a problemas.
Elementos básicos del cambio organizacional (resistencias al cambio y etapas del
cambio; beneficios y límites de la cultura organizacional; utilidad de la cultura
organizacional, fases del cambio; resistencia al cambio; requisitos para el cambio eficaz)
Proceso de intervención y técnicas del desarrollo organizacional (intervención y sus
factores; técnicas estructurales; diferenciación, integración diseño estructural y
organización colateral, cultura organizacional)
82
STEPHEN P. ROBBINS. Comportamiento organizacional teoría y práctica.
Séptima
edición.
San
Diego
State
University.
PRENTICE-HALL
HISPANOAMERICANA, S.A
Este es un texto que hace las veces de manual, lo cual a efectos instrumentales es
importante, pues se trata de una guía que puede ser observada combinadamente con otras
en el desarrollo del curso. Se centra en la presentación de conceptos e instrumentos,
partiendo del concepto de comportamiento organizacional. Su enfoque está en medir y
entender el impacto de los individuos, grupos y estructuras sobre el comportamiento dentro
de las organizaciones, a fin de mejorar la eficacia de una organización. Se acerca a
conceptos claves para el desarrollo organizacional como la calidad total, y en general
relieva las más importantes técnicas de organización y gestión, en miras a mejorar el
comportamiento de las organizaciones.
Cummings Thomas, 2007. "Desarrollo Organizacional y El Cambio", Ed. Thomson
2007.
Este texto es complementario del ya citado y comprende una gran cantidad de
materias importantes, como son el concepto de desarrollo Organizacional, la apuesta por un
cambio en la organización y lo que caracteriza un proceso de esta naturaleza. También
propone la forma de abordar el diagnóstico, sus técnicas y formas de validación. En
complemento a ello y para dar una prospectiva, se encuentran las intervenciones en tanto
desarrollo organizacional en los procesos humanos, en los procesos individuales,
interpersonales y grupales, en el proyecto organizacional. Asume también otra serie de
materias como las pertinentes a los entornos y la gestión del cambio.
Otros complementarios, podrán ser:
Wendell L. French; Cecil H. Bell, JR. Robert A. Zawacki,íOrganization
Development and Transformation, Mc Graw Hill, 2005. Proceso Técnico
León C; Domínguez A; López M y Puerta L. (2000), “ABC del Desarrollo
Organizacional”, Trillas.
MORGAN, Gareth (1986) Imágenes de la organización. México: Alfaomega, 1991
para la segunda edición en español.
IBARRA, E. y MONTAÑO, L. (1984) Mito y poder en las organizaciones. México:
Trillas
IX. CONCLUSIONES
83
Las dinámicas organizacionales en el sector público tienen complejidades propias y
su análisis incluye dimensiones analíticas complejas que son propias de estructuras
organizacionales extensas. Son los casos de las dimensiones de especialización,
coordinación, definición de escala organizacional, descentralización y centralización.
El análisis de las dinámicas organizacionales, en las tendencias mundiales,
demuestra la importancia de estas dimensiones en el desarrollo organizacional. Ciertamente
estas tendencias se entrelazan con visiones sobre la gestión pública. En ellas se pueden
enfatizar los usos de tecnologías de la información y las telecomunicaciones y los
gobiernos en línea. La importancia de la planeación estratégica; de la gestión por productos
y resultados; de la gestión del conocimiento; de los sistemas de gestión de la gerencia
pública, entre otras. Este entrelazamiento entre las estrategias de organizacionales que han
seguido los gobiernos y los sistemas de gestión pública, constituyen un conjunto que le dan
forma a la fisionomía de las organizaciones.
Ciertamente las organizaciones públicas están fuertemente entrelazadas, como se
afirmó en la introducción, a las visiones y prácticas políticas del Estado. Ambas cuestiones,
son indisociables, y de alguna forma, esto también puede predicarse de los sistemas de
gestión públicos en las organizaciones.
Las dinámicas organizacionales evidencian la complejidad de la organización
pública y su mutabilidad. Se evidencia que las tendencias dinámicas organizacionales,
también conllevan contra tendencias, si bien estas y aquellas deben examinarse a la luz de
los factores contextuales de orden social, económico y político que confluyen en un
determinado periodo histórico.
A nivel micro organizacional las tendencias han ido en consonancia con los dilemas
y paradigmas macro organizacionales. La discusión sobre aspectos como autonomía,
desconcentración, delegación, simplicidad, especialización, coordinación, son entre otras
las mismas cuestiones en consideración, tanto a nivel macro como micro.
En cuanto a la estructura curricular propuesta para el núcleo de organizaciones, el
recorrido evolutivo del objeto, nos permite entender la importancia de una teoría de las
organizaciones, de un análisis del objeto real de estudio y de la necesidad de tener una
visión amplia sobre las complejidades e hitos de las organizaciones, bajo una visión
histórica y profundamente analítica. Esta visión permite formular los dos bloques iniciales
de la estructura curricular.
Solamente en este punto y en forma secuencial, es deseable que los estudiantes
discutan las escuelas del pensamiento sobre organizaciones, bajo contextos históricos
precisos, tomando en consideración más los paradigmas, que los detalles, dado que estos
últimos pueden verse en otras asignaturas complementarias propias de las ciencias
84
administrativas y del estudio de la gestión. Este enfoque corresponde al bloque intermedio
propuesto.
Finalmente se propone dotar al estudiante de técnicas de análisis sobre el cambio y
las transformaciones macro y micro organizacionales. Y hacer análisis sobre el desarrollo
organizacional y los modelos y técnicas existentes para su abordaje. Esto corresponde a los
dos bloques finales propuestos.
La bibliografía establecida como sugerencias son los trabajos mínimos que deberían
estudiarse, sin perjuicio de lecturas complementarias, que además den cuenta de la libertad
de cátedra y de la necesidad de estar dinamizando los materiales, por la evolución misma de
los paradigmas y de enfoques nuevos de viejos dilemas.
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políticas en América Latina: una comparación entre las opiniones de los políticos y los
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www.cepal.org/publicaciones/xml/4/7284/lcl1456e_IVa.pdf
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85
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y la administración pública para el logro de los objetivos de desarrollo acordados
internacionalmente, incluidos los objetivos de desarrollo del Milenio. Innovaciones en la
gobernanza y la administración pública para el logro de los objetivos de desarrollo
acordados internacionalmente, incluidos los objetivos de desarrollo del Milenio.” Quinto
período de sesiones. Nueva York, marzo de 2006.
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América Latina, el Caribe, España y Portugal Sistema de Información Científica. La
privatización de empresas públicas en la UE: ¿la vía británica o la senda europea?. Revista
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España. Judith Clifton. Francisco Comín. Daniel Díaz Fuentes. marzo de 2006; aceptado:
octubre de 2006.
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87