Resumen de las Conferencias de Bonn sobre el cambio climático (1

22 de junio de 2009
PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO
Dirección de Políticas de Desarrollo
Grupo de Energía y Medio Ambiente
Resumen de las Conferencias de Bonn sobre el cambio climático
(1 al 12 de junio de 2009)
Recientemente los gobiernos se reunieron una vez más en Bonn para las negociaciones en curso
dentro de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y el
Protocolo de Kyoto. Estas negociaciones constituyen la segunda de una serie de seis importantes
sesiones de negociación de Naciones Unidas este año, que se espera que culminen en un acuerdo
internacional a largo plazo sobre el cambio climático en Copenhague en diciembre. Está previsto
que el resultado de Copenhague continúe durante el primer período de compromiso del Protocolo
de Kyoto, que acaba a fines del 2012. La comunidad internacional acordó en Bali en 2007 concluir
estas negociaciones actuales en Copenhague en diciembre de 2009. Bonn también albergó las 30ava
sesiones de los órganos subsidiarios de la Convención, que se centran en el trabajo actual. Más de
3.500 participantes asistieron a Bonn, representando a gobiernos, organismos no gubernamentales e
intergubernamentales, el mundo académico, el sector privado y los medios de comunicación.
El proceso del Plan de Acción de Bali
Las negociaciones dentro de la Convención (el proceso del “Plan de Acción de Bali”) se
concentraron en seguir desarrollando un texto de negociación, empleando un borrador de la
Presidencia como punto de partida. Estas negociaciones, formalmente conocidas como el Grupo de
Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el marco de la Convención (el GTE-CLP), le
proporcionaron a los gobiernos una oportunidad de aclarar y desarrollar sus propuestas. Luego de
completar dos “lecturas” del texto, las conversaciones dieron como resultado un borrador de texto
de negociación de 200 páginas, que se reenviará a la próxima reunión en Bonn en agosto. El texto
cubre todos los principales elementos del Plan de Acción de Bali, a saber,: una visión compartida
para la cooperación a largo plazo, mitigación, adaptación, financiamiento y tecnología.
Muchos desacuerdos fundamentales siguieron siendo evidentes en el texto: el apoyo financiero y la
transferencia de tecnología desde países desarrollados a países en desarrollo, los compromisos de
mitigación para los países desarrollados, las acciones de mitigación para los países en desarrollo y el
proceso para lograr que todos ellos sean “medibles, reportables y verificables” como lo solicitó el
Plan de Acción de Bali. Reducir las opciones y alcanzar un acuerdo en la CP 15 es un importante
desafío que exigirá tanto habilidades de negociación y de redacción técnica, como visión política.
Un resultado positivo es que distintas Partes han planteado el género como un tema importante, lo
que actualmente se está mencionando en varias partes del texto de negociación, un primer paso
dentro del proceso de la CMNUCC. Esta nota ofrece aspectos importantes detallados de ambas lecturas del
texto (Adjunto 1).
El proceso del Protocolo de Kyoto
Las negociaciones dentro del Protocolo de Kyoto (que se centraron principalmente en desarrollar
nuevos objetivos de reducción de emisiones para los países industrializados) fueron menos positivas y
no se alcanzó un acuerdo. En estas negociaciones, conocidas como el Grupo de Trabajo Especial
sobre Mayores Compromisos de las Partes del Anexo I bajo el Protocolo de Kyoto (el GTE-PK), los
gobiernos han estado analizando los objetivos de reducción de emisiones para los países desarrollados
dentro del segundo período de compromiso dentro del Protocolo de Kyoto. Los países en desarrollo
expresaron su decepción por la falta de acuerdo, destacando que los objetivos actualmente propuestos
se encuentran por debajo de las reducciones de emisiones exigidas por la ciencia. Muchos insisten
firmemente en que los países desarrollados deben asumir objetivos se reducción de emisiones de 4045% hacia 2020, si sus compromisos incluirán créditos de reducción alcanzados a través de
mecanismos del Protocolo de Kyoto (es decir, los mercados de carbono). Algunos de ellos, como la
India, van mucho más allá y proponen considerar las emisiones históricas per cápita (por ello, se
concluye que los objetivos se reducción de emisiones por parte de los países desarrollados se deben
establecer a niveles tal como 79,2 % por debajo del nivel de 1990).
Los países desarrollados como aquellos de la Unión Europea insisten en que las negociaciones deben
considerar el número total de países industrializados observando los potenciales individuales de
mitigación de cada país y su posible objetivo. Japón y otros insisten en que los números totales para
países desarrollados sólo se pueden determinar si en primer lugar se acuerdan como un objetivo
“global”, y a continuación se determina la porción correspondiente a los países desarrollados y en
desarrollo (lo que China, India y Brasil rechazan categóricamente). Tal vez, lo más importante es que
todos los países desarrollados exigieron una cooperación más estrecha con el proceso del Plan de
Acción de Bali, enfatizando en la necesidad de hacer participar a países desarrollados que no son
Partes del Protocolo (léase: Estados Unidos) en las negociaciones sobre las reducciones totales de
emisiones para los países industrializados. Para muchos de ellos, sus compromisos en el futuro
dependen del compromiso por parte de EE.UU. de tomar acciones equiparables.
Otros temas que se espera analizar son cómo mejorar el comercio de derechos de emisión, la
cobertura de créditos de emisiones, los “mecanismos de mercado” del Protocolo de Kyoto y las
opciones para el tratamiento del uso de la tierra, el cambio en el uso de la tierra y la silvicultura. La
atención puesta en los “números” evitó toda discusión seria sobre estos temas en esta sesión. Este
retraso señala más incertidumbre para el mercado del carbono, y es particularmente preocupante
para quienes esperan garantizar más inversiones en desarrollo limpio. Todo esto no presagia nada
bueno para el Protocolo.
Los Órganos Subsidiarios
Los Órganos Subsidiarios de la Convención (el Órgano Subsidiario de Ejecución (OSE) y el Órgano
Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (OSACT))no sólo abordan temas relevantes a
un resultado posterior a 2012, sino también temas de implementación del trabajo previos al 2012. Los
principales resultados del OSE incluyen un acuerdo para reconstituir el Grupo Consultivo de
Expertos, un órgano que ayuda a los países en desarrollo a producir “comunicaciones nacionales”
acerca del cambio climático. Sin embargo, muchos países en desarrollo se vieron decepcionados por la
falta de acuerdo con respecto a la “segunda revisión detallada del marco de fomento de las
capacidades”, que se esperaba para Copenhague. Dentro del OSACT, uno de los principales temas se
centró en reducir las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques en los
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países en desarrollo (REDD), ya que los gobiernos aclararon áreas donde se podían realizar trabajos
metodológicos para facilitar el debate político.
Uno de los debates más difíciles estaba relacionado con la organización de la conferencia de
Copenhague, puesto que los mismos reflejan las distintas visiones sobre cómo se deberá jugar el
“juego final” a fin de que se logre un Acuerdo Común en Copenhague. Las Partes están
considerando una propuesta para seguir el modelo de la Conferencia de Kyoto de 1997, donde el
órgano negociador que había estado trabajando en el proyecto del Protocolo de Kyoto informó de
vuelta a su órgano rector (la CP) el primer día de la Conferencia. Entonces, se estableció un nuevo
órgano negociador (el Comité Plenario) para concluir todo el proceso. Si los gobiernos no siguen un
proceso similar en Copenhague, los dos procesos de negociación actuales continuarían por sus
“vías” separadas hasta fines de la segunda semana de la conferencia de Copenhague. Entonces, se
volvería bastante difícil, si no imposible, fusionar ambas vías de negociación en un acuerdo único
global, al menos no en Copenhague. Puesto que las Partes no pudieron llegar a un acuerdo en
Bonn, se dejó el asunto a la Dirección (el Órgano para asuntos de planificación con representantes
regionales). Esta nota ofrece una perspectiva general sobre los debates del órgano subsidiario (Adjunto 2).
La ruta a Copenhague: ¿hacia dónde nos dirigimos?
Con sólo cuatro sesiones restantes, algunos desacuerdos fundamentales amenazan el proceso. Si no
se resuelven (a menos que los países desarrollados se pongan serios acerca de los objetivos y que los
principales países en desarrollo demuestren un compromiso más serio) el Acuerdo de Copenhague
puede ser simplemente otro acuerdo a lograr en una etapa posterior. A su vez, esto impediría
nuevas oportunidades de financiamiento, apoyo para la adaptación y podría hacer daño a los
mercados de carbono. Más aún, los gobiernos expresaron opiniones bastante diferentes sobre la
forma que tendría el acuerdo a ser alcanzado, lo que a su vez reveló distintas versiones sobre su
contenido y nivel de compromiso. Según algunos, será casi imposible contar con un acuerdo
detallado en Copenhague. Sin embargo, la CP 15 podría aclarar conceptos sobre los principales
temas políticos: sobre las reducciones de emisiones en los países industrializados, sobre acciones por
parte de los principales países en desarrollo para mitigar sus emisiones, sobre financiamiento para los
países en desarrollo para ayudarlos a mitigar sus emisiones y adaptarse al cambio climático, y sobre la
estructura de gobernabilidad para administrar los fondos.
Estas sesiones se definieron también por la “regla de los seis meses,” que se refiere a disposiciones
tanto en la Convención como en el Protocolo que exigen a las Partes comunicar el texto sobre
posibles nuevos protocolos o enmiendas al Protocolo con al menos seis meses de anticipación a la
sesión o reunión donde se proponen para su adopción. Desde el comienzo de las negociaciones
sobre el período posterior al 2012, las preguntas legales han sido sensibles y difíciles. La sesión de
Bonn demostró que aún permanecen opiniones divergentes con respecto a la forma legal del
resultado, en donde los países desarrollados favorecen un resultado jurídicamente vinculante, y un
segundo grupo, que incluye principalmente países en desarrollo, prefiere una decisión de la CP no
considerada para crear obligaciones jurídicamente vinculantes.
Para los próximos seis meses, existen, dentro de la Convención, cinco propuestas sobre el tapete,
propuestas por Australia, Japón, Tuvalu, EE.UU. y Costa Rica (que se basa en el texto actual de la
Presidencia). Dentro del Protocolo de Kyoto, las Partes habían esperado producir un texto acordado
sobre enmiendas propuestas para que circularan alrededor del plazo. Sin embargo, ni siquiera
pudieron concordar acerca del “formato” para un documento legal. En cambio, diversas Partes han
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enviado ahora sus propuestas individuales de enmienda (actualmente existe un total de doce). Si bien el
tema de la forma legal se encuentra ahora en el momento oportuno para su análisis, incluso los más
avezados veteranos concuerdan en que es difícil predecir qué forma legal tomará finalmente
cualquier acuerdo en Copenhague y posteriormente.
A medida que progresan las negociaciones sobre un acuerdo posterior al 2012, vale la pena recordar
que la ruta a Copenhague no sólo pasa por Bonn, Bangkok y Barcelona. Los acontecimientos fuera
del proceso de CMNUCC podrían tener también un impacto importante. Los EE.UU. y China, que
son por lejos los dos principales emisores, continúan con sus actuales debates bilaterales con la
esperanza de romper un largo impasse en la política del cambio climático. Si no alcanzan algún tipo
de acuerdo (en conjunto son responsables de más del 40 por ciento de las emisiones globales), no
existe una posibilidad de avanzar hacia un acuerdo significativo en Copenhague. Claramente, se
necesita orientación y visión política, conduciendo a muchos a esperar que paradas en lugares como
México e Italia para el Foro de las Principales Economías, y en Nueva York para la Cumbre sobre
Cambio Climático convocada por el Secretario General de las Naciones Unidas en septiembre,
podrían proporcionar una inyección muy necesaria de liderazgo político e ímpetu al proceso.
Los próximos pasos en el proceso intergubernamental
•
Consultas oficiosas entre períodos se sesiones para el GTE-CLP y el GTE-PK, 10 al 14 de
agosto del 2009 en Bonn.
•
GTE-CLP 7 y GTE-PK 9, 28 de septiembre al 9 de octubre del 2009 en la CESPAP, en
Bangkok.
•
GTE-CLP 7 (reanudada) GTE-PK 9 (reanudada) del 2 al 6 de noviembre del 2009 en Barcelona
(a ser confirmado).
•
CP 15 y CMP 5, 7 al 18 de diciembre del 2009, Copenhague.
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Adjunto 1
Puntos destacados: Opiniones sobre el texto de negociación dentro del Proceso del Plan de
Acción de Bali
Revisión del Capítulo sobre Adaptación
El G-77/China afirmaron que este capítulo se centra demasiado en la planificación y la evaluación, y
no lo suficientemente en las acciones, particularmente los medios de implementación. Se deben
aclarar las secciones acerca de las instituciones y se debe intentar aplicar un programa “estratégico”,
incluyendo los órganos permanentes con un fondo de adaptación de ventanas múltiples. El texto
indica un “acceso facilitado” al financiamiento, pero éste financiamiento sería un compromiso, no
algo por medio del cual los países desarrollados simplemente ayuden. Enfatizaron en que las
propuestas realizadas por miembros del G-77 acerca de financiación, tecnología y seguros para la
adaptación son consecuentes y formarían un todo coherente. En los planes de adaptación nacional,
la principal preocupación fue que las propuestas parecen presentar toda una serie de
responsabilidades para los países en desarrollo, además, ¿se convertirán estas responsabilidades en
circunstancias condicionantes para el apoyo? ¿se les “revisarán”? Lo único que se debería revisar es
el apoyo. También afirmaron que este capítulo coloca la carga de la adaptación sobre los países en
desarrollo e implica que es responsabilidad de los países en desarrollo asumir el trabajo ellos mismos.
Los países desarrollados enfatizaron, entre otros: que las secciones sobre el financiamiento de la
adaptación pertenecen al capítulo sobre financiamiento (no se debe tratar por separado); existe una
necesidad de explicar con detalle las responsabilidades comunes para todos los países (en vez de las
responsabilidades diferenciadas) al comienzo del texto; los formatos de planificación nacional
(aunque no sean demasiado preceptivos) deben trascender todos los sectores, y la necesidad de
reflejar el importante papel del género en la planificación de la adaptación. Además, los planes de
adaptación no se deben ver como un fin en sí mismos. Sólo son un paso hacia la integración de la
adaptación en la planificación nacional.
Los países desarrollados también hicieron hincapié en el papel catalizador de la Convención,
advirtiendo que el proceso mismo de la CMNUCC no puede implementar nada, sólo puede crear el
marco. Algunos, incluido Estados Unidos, enfatizaron en la necesidad de mejorar la acción para la
adaptación integrándola en los planes nacionales, regionales y sectoriales de todos los países.
También destacaron otras inquietudes: si el marco de adaptación es jurídicamente vinculante (la
mayoría afirmó: esperemos hasta ver qué hay ahí dentro); la definición de países particularmente
vulnerables, y bajo qué autoridad funcionarían las nuevas instituciones. Algunos afirmaron también
que la reducción del riesgo no se debe considerar por separado. Los EE.UU. y la Unión Europea
hablaron expresamente en contra de las demandas de compensación por pérdida o fondos de
garantía.
Revisión del Capítulo sobre Tecnología
Los países en desarrollo enfatizaron en que la estructura del texto se debe modificar para incluir su
propuesta sobre financiamiento (la que exige un mecanismo financiero completamente nuevo con
múltiples ventanas), advirtiendo que el texto actual extrae puntos de su propuesta, pero no la refleja
adecuadamente. El texto actual también depende demasiado de los posibles recursos del sector
privado, en vez de compromisos de recursos del sector público (los países del G-77 también
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reiteraron este punto dentro del Capítulo del financiamiento). Además, el texto debería inspirarse
también en el reciente informe del Grupo de Expertos sobre Transferencia de Tecnología (el GETT,
un grupo de expertos establecido dentro de la Convención), así como en el informe de estrategias
del GETT y su documento acerca de los indicadores de desempeño. En el texto se deben emplear
referencias coherentes a los tipos de financiamiento necesarios (es decir, nuevo, adecuado,
predecible y estable). Además, se podrían racionalizar referencias a diferentes enfoques, como
“hojas de ruta de tecnología” y evaluación de necesidades en materia de tecnología (ENT). Muchos,
como la India y algunos países de América Latina, enfatizaron también en la importancia de los
centros regionales de tecnología.
Los países en desarrollo también plantearon preguntas sobre otras referencias en el texto, como:
¿no deberían todas las etapas del ciclo de investigación y desarrollo estar relacionadas con el apoyo
financiero? ¿Qué tal financiar a países que no puedan atraer la inversión del sector privado? ¿Por
qué habla el texto sobre “planes de acción” como punto de partida cuando muchos países ya han
completado sus ENT?; ¿Los “planes de acción” son en realidad una condición para el
financiamiento? En la cooperación para investigación y desarrollo, ¿dónde se encuentran las
referencias a costos totales acordados y costos adicionales totales acordados?
Los países desarrollados generalmente exigieron que el texto contuviera una narrativa más clara
sobre qué buscaría lograr el Acuerdo de Copenhague en este tema (en vez de centrarse
principalmente en propuestas y arreglos institucionales para nuevos comités u organismos). El texto
debe incluir las responsabilidades comunes por adelantado, enfatizar en el papel “catalizador” o
“influenciador’ del proceso intergubernamental, y reconocer el importante papel del sector privado.
Especialmente, la Unión Europea exigió nuevamente vínculos explícitos entre la transferencia de
tecnología y las estrategias de desarrollo para reducir las emisiones de carbono y exhortó a otras
Partes a centrarse en qué valor agregado podría el resultado de Copenhague aportar a la
Investigación y Desarrollo y Difusión (IDyD). El derecho de propiedad intelectual (DPI)
nuevamente provocó desacuerdos, mientras los países en desarrollo exigían cambios, los países
desarrollados insistían en que los DPI en realidad facilitan el desarrollo y la transferencia de
tecnología.
Revisión del Capítulo sobre Financiamiento
Gran parte del debate sobre financiamiento se centró en unas pocas preguntas claves: los papeles
respectivos de los sectores público y privado (¿de dónde proviene el dinero?); el tipo y nivel de
compromisos de financiamiento por parte de los países desarrollados (son “compromisos firmes”
jurídicamente vinculantes basados en las contribuciones evaluadas?); el papel de los arreglos
institucionales (tal como lo enfatizaron muchos países en desarrollo, no se trata de facilitar el acceso
a los fondos, sino que se trata del acceso a los fondos); y si se necesitan nuevos arreglos
institucionales.
Los países en desarrollo calificaron la sección de financiamiento como “insuficiente”, advirtiendo
que su propuesta de financiamiento (la que exige un nuevo mecanismo de financiamiento) había sido
sacada de contexto, mezclada con otras ideas. Como resultado, el texto no presenta una arquitectura
financiera nueva y coherente. Además, el concepto de “acceso directo” al financiamiento es
simplificado excesivamente y abordado de manera inadecuada. Insistieron en que el texto detalle la
magnitud del desafío de financiamiento para los países en desarrollo e incluya principios específicos
como la equidad, las responsabilidades comunes pero diferenciadas, y el financiamiento orientado al
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país y la demanda. El texto debe distinguir también el financiamiento para mitigación y para
adaptación (muchos hicieron notar que el sector privado no financiará la adaptación, puesto que no
genera ganancias). Muchos exigieron la eliminación de posibles circunstancias condicionantes,
particularmente referencias a la “contabilidad mutua”, la gestión financiera sólida y los principios de
la Declaración de París de eficacia de la ayuda. Los países menos adelantados expresaron su
preocupación acerca de lenguaje que exigía cofinanciamiento. Muchos países en desarrollo
enfatizaron también la necesidad de financiamiento público, afirmando que el sector privado y los
mercados de carbono sólo deberían desempeñar un papel complementario, más que primario.
Sin embargo, los países desarrollados promovieron enérgicamente el papel del sector privado, en
particular el potencial del mercado de carbono. Propusieron consolidar el texto y explicar con detalle
las acciones comunes exigidas por todas las Partes para movilizar el financiamiento. También
enfatizaron en la necesidad de garantizar que el texto pueda responder a las necesidades que se
desprenden con el paso del tiempo. Estados Unidos exigió firmemente reconocer la realidad de que
el apoyo financiero del sector público no será adecuado (advirtiendo que tampoco es predecible,
confiable o sostenible), y afirmó que el texto debería centrarse en cómo la gobernabilidad puede
mejorar el acceso al financiamiento privado. Propusieron insertar referencias a las políticas para
promover la inversión privada, mejorar la capacidad local e igualar las condiciones para las
inversiones a fin de reducir las emisiones de carbono. Muchos países desarrollados destacaron el
papel catalizador de los fondos públicos para atraer el financiamiento del sector privado y el
principio de la eficacia en función del costo. Algunos, como Suiza, promovieron también el papel
de los impuestos de CO2 para generar fuentes adecuadas y predecibles de financiamiento.
Con respecto a los arreglos institucionales, además de la propuesta del G-77 de un nuevo
mecanismo financiero, Tuvalu exigió un fondo multilateral para cambio climático con cinco
ventanas sobre: mitigación, REDD, adaptación, seguros y tecnología. La propuesta de México de un
“fondo ecológico” basaría la magnitud de las contribuciones en la población, el volumen de
emisiones y la capacidad de pago. Con respecto a la gobernabilidad, el Grupo Africano enfatizó que
todas las Partes deben tomar las decisiones de financiamiento y que se debe honrar el principio de
“un país, un voto”. Sin embargo, los países desarrollados, se centraron en mejorar las instituciones y
los fondos existentes, y prefirieron debatir sobre los principios y criterios antes de centrarse en
mecanismos específicos. Muchos expresaron su preocupación acerca de la proliferación de fondos
en el texto. Los países desarrollados estuvieron fuertemente en desacuerdo con las propuestas de un
sistema de cumplimiento por separado para financiamiento. Enfatizaron en que el “acceso directo”
no se puede desconectar de la obligación de rendir cuentas y de la buena gestión.
Revisión del Capítulo sobre Mitigación
1) Acción por parte de los países desarrollados
Los países en desarrollo propusieron “principios y objetivos que sirvan de guía” para afirmar que las
mejoras en la mitigación por parte de los países desarrollados dentro del Protocolo de Kyoto no
afectan el estatus legal y la operación continua de sus obligaciones dentro de éste (Esto destaca que
los países desarrollados no pueden simplemente “abandonar el barco” por el nuevo acuerdo y dejar
atrás los compromisos del Protocolo de Kyoto). Varios países en desarrollo siguieron insistiendo en
que el Acuerdo de Copenhague debe incluir objetivos de reducción jurídicamente vinculantes para
una economía amplia, hacia el 2013-20 por parte de todos los países desarrollados, con un equilibrio
adecuado entre acción local y contrapartidas obtenidas a través del mercado de carbono. Muchos
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afirmaron que la comparabilidad de esfuerzos entre países desarrollados era el tema central, y
subrayaron la importancia de reconocer la responsabilidad histórica de las emisiones de gas de efecto
invernadero en el pasado. Los Pequeños Estados Insulares exigieron con particular insistencia
compromisos más sólidos, haciendo notar que ellos enfrentan las consecuencias más serias. Todos
los países en desarrollo objetaron los intentos por definir “países desarrollados”; la terminología
debe seguir siendo “Anexo I” y “Partes no incluidas en el Anexo I”.
No obstante, los países desarrollados solicitaron una sección sobre mitigación para todas las Partes y
sugirieron reafirmar los compromisos comunes de todas las Partes. Algunos exigieron compromisos
de mitigación globales por parte de los países desarrollados, así como por parte de los “principales
países en desarrollo”, haciendo hincapié en que las “acciones nacionales adecuadas para mitigación”
(NAMA, por sus siglas en inglés) voluntarias no son suficientes para estos países. Algunos
respaldaron compromisos comparables por parte de todos los países desarrollados para el 2020 en el
contexto de vías nacionales de reducción a largo plazo. Todas las Partes industrializadas del
Protocolo de Kyoto subrayaron la necesidad de cohesión y coherencia entre las negociaciones del
Plan de Acción de Bali y aquellas dentro del Protocolo. Sin embargo, Estados Unidos no estuvo de
acuerdo con algunos de estos puntos, advirtiendo que no prevén criterios de comparabilidad para los
esfuerzos de reducción. Algunos países apoyan una arquitectura que permitiría añadir “programas
nacionales” al acuerdo (estos programas permitirían a las Partes explicar con detalle las acciones
nacionales que están emprendiendo).
2) Acción por parte de los países en desarrollo
Los países en desarrollo destacaron la necesidad de emplear un lenguaje que sea consecuente con la
Convención y se opusieron a las propuestas para definir a los “países en desarrollo.” Muchos
pusieron énfasis en la necesidad de aclarar el concepto de “NAMA” y exigieron opciones claramente
definidas acerca de: qué acciones incluiría cada opción; cómo se financiarían las acciones; y cómo
tendría lugar el acceso al financiamiento. Muchos subrayaron que el vínculo entre el respaldo de los
países desarrollados y las NAMA era obligatorio, advirtiendo que las acciones unilaterales o sin
respaldo no constituyen NAMA. Propusieron suprimir lenguaje contrario a esto (incluidas las
referencias a estrategias de desarrollo con bajos niveles de emisiones; éstas fueron demasiado
preceptivas). Los países en desarrollo destacaron también que todo registro de NAMA debería ser
voluntario. Sin embargo, los países menos adelantados insistieron en que no se les deberá exigir
poner en práctica ninguna NAMA o enviar comunicaciones nacionales periódicamente.
Sin embargo, muchos países desarrollados enfatizaron que la mejor manera de proporcionar
herramientas a los países en desarrollo para realizar la transición a sociedades con bajos niveles de
emisiones es a través de estrategias de desarrollo de bajo carbono, las que incluyen NAMA con
trayectorias de emisiones. Estas estrategias de desarrollo de bajo carbono serían facilitadas a través
de un mecanismo de coordinación y un registro. Algunos insistieron en que los NAMA deben ser
obligatorios y no estar condicionados al apoyo de los países desarrollados. Muchos respaldaron
objetivos de intensidad para los países en desarrollo mas avanzados y exigieron la revisión de las
NAMA por parte de equipos de expertos. También expresaron sus reservas acerca de las propuestas
que afirman que las NAMA no deberían ser la base para diferenciar entre los países en desarrollo.
Las NAMA deben reflejar las capacidades de evolución de los países, y conducir a resultados
cuantificables, afirmando que la acción por parte de los países en desarrollo más avanzados debe dar
como resultado una desviación mensurable de lo habitual.
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Ambos grupos no estuvieron de acuerdo en si las NAMA pueden generar contrapartidas de las
emisiones de carbono. Si bien esta pregunta se ha dejado abierta, los países desarrollados
generalmente favorecen la idea, mientras que la mayoría de los países en desarrollo no la favorecen.
Sin embargo, las opiniones no necesariamente siguen “líneas compartidas” tradicionales. También es
necesario aclarar muchas otras áreas críticas: ¿quién o qué entidad definiría las metodologías y
actividades elegibles dentro del registro propuesto para las NAMA? ¿Cómo se identificarán y
escogerán los distintos potenciales de mitigación? ¿Hasta qué punto debe una NAMA reflejar una
estrategia o plan nacional? ¿Significan las NAMA que se necesitan inventarios nacionales de gases de
efecto invernadero más frecuentes (y fomento de la capacidad)? ¿Existen maneras de reconocer
internacionalmente acciones implementadas por países en desarrollo empleando sus propios
recursos? Con respecto a esta última pregunta, muchos países en desarrollo manifestaron su
inquietud acerca de que el texto actual da la impresión de que ellos todavía deben tomar acciones
nacionales de mitigación por sus propios medios, lo que está lejos de ser el caso.
Revisión del Capítulo sobre REDD-más (Reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de
los bosques en los países en desarrollo)
Las Partes demostraron mucho interés en REDD más, pero expresaron también opiniones bastante
divergentes, que no sólo siguieron la habitual división Norte/Sur, sino que también revelaron una
división Sur/Sur: ¿Las REDD se deberían limitar a la silvicultura (Papúa Nueva Guinea, China y
otros países afirman que no) o debería ir más allá? (el Grupo Africano afirma que sí) ¿El texto
debería intentar integrar las acciones de REDD con NAMA? (Brasil, Bolivia, Tuvalu, Sudáfrica y
otros afirman que no) ¿Es el mercado un mecanismo adecuado y debería generar contrapartidas de
las emisiones de carbono? (Australia exige un mercado de carbono forestal en el régimen posterior al
2012, y Bolivia, El Salvador y otros están de acuerdo, pero China y los Pequeños Estados Insulares
no lo están) ¿Las Partes deberían establecer un mecanismo de REDD con vida propia? (Nueva
Zelanda y otros afirman que sí) ¿Cuándo se agregarán definiciones a la sección? Muchos países en
desarrollo destacaron la necesidad fundamental de definir explícita y claramente las acciones de
“REDD-más”, advirtiendo que el término se emplea frecuentemente pero parece tener diferentes
significados.
Los países en desarrollo generalmente subrayaron que las actividades de REDD deberían recibir el
apoyo técnico y financiero adecuado. Los países desarrollados generalmente destacaron la necesidad
de: una clara referencia al nivel de ambición; énfasis en la fase preparatoria; integrar consideraciones
acerca de la diversidad biológica en REDD, y garantizar que las Partes estén listas para introducir
políticas de REDD y cuenten con la capacidad necesaria. Algunas Partes, como Tuvalu, Paraguay y
Bolivia solicitaron referencia a la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas, así como vínculos más sólidos para la participación de las comunidades locales e
indígenas.
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Adjunto 2
Actualización: Trigésimas sesiones de los Órganos Subsidiarios de la CMNUCC
Órgano Subsidiario de Ejecución (OSE)
Mecanismo financiero: Los debates sobre la revisión del mecanismo financiero se centraron en el Fondo
para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) y sus posibles reformas. El tema del “acceso directo” a
los recursos del FMAM aparece muy destacado en la propuesta del G-77/China. También se
proponen otras varias propuestas para su reforma en términos de eficacia. Se acordó el texto general
y se envió con corchetes (paréntesis) a los próximos debates del OSE (Diciembre del 2009).
Fondo Especial para el Cambio Climático (FECC): Los debates se volvieron enconados cuado los países
desarrollados se dieron cuenta de que el intento de debate sobre la revisión del FECC estaba
principalmente relacionado con el apoyo proporcionado a la “diversificación de las economías” de
países que se pueden ver afectados por las políticas de mitigación de los países desarrollados
(conocidos en términos de la Convención como “adaptación” a las medidas de respuesta,
centrándose en los países de la OPEP que solicitan una compensación por tener menos
exportaciones de combustibles fósiles). Los países desarrollados solicitaron que la revisión del
FECC se expandiera a todo el fondo y no sólo a temas relacionados con “medidas de respuesta”.
No es que se haya hecho mucho dentro del FECC/FMAM con respecto a las medidas de respuesta
(si bien el FMAM había desarrollado en el 2007 un programa que respalda mejoras en la eficiencia
energética para tecnologías de alto nivel de emisiones de gases de efecto invernadero, los donantes
no le proporcionaron fondos). Por lo tanto, el borrador de las recomendaciones se está enviando
con corchetes (paréntesis) a las próximas sesiones del OSE.
Fondo de Adaptación: También hubo debates contenciosos sobre el Fondo de Adaptación. Si bien se
suponía que las negociaciones en el OSE serían simplemente procesales (por ejemplo, lanzar un
proceso para discutir los términos de referencia para revisar el Fondo de Adaptación en el 2010), el
G77 tuvo problemas para llegar a un acuerdo entre ellos sobre el texto, puesto que algunos
(Sudáfrica) desearían comenzar un debate más ambicioso durante CP 15.
Comunicaciones Nacionales de las Partes no incluidas en el Anexo I: Se entregó un mandato al Grupo
Consultivo de Expertos (GCE) por 3 años, del 2010 al 2012, a partir de enero del 2010. El OSE
revisará los términos de referencia y el mandato del GCE dos años más tarde. No obstante, esto no
significa que la continuación del GCE dependerá del resultado de la revisión. Más bien, ésta servirá
de oportunidad para debatir si se necesitarán ajustes a los términos de referencia del GCE
basándose en nuevas decisiones relevantes y necesidades que se desprendan de éstas. El GCE
desarrollará su plan de trabajo en la primera sesión, que todavía no tiene fecha.
El grupo alcanzó acuerdo sobre respaldo técnico y financiero para las comunicaciones nacionales. El
OSE solicitó al FMAM mejorar el envío oportuno de informes sobre el progreso del financiamiento
para las comunicaciones nacionales y alentó a las Partes no incluidas en el Anexo I a enviar
propuestas de proyecto para financiar sus posteriores comunicaciones nacionales antes de terminar
sus comunicaciones nacionales actuales. Esto significa que es bastante probable que varias Partes
envíen solicitudes de financiamiento a las Agencias Implementadoras en los próximos meses.
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Fomento de lsa capacidades: A pesar de las muchas horas de reuniones, los grupos de contacto sobre
fomento de las capacidades dentro de la Convención y el Protocolo de Kyoto no fueron capaces de
realizar mucho progreso. Dentro de la Convención, el grupo se entretuvo en un párrafo que
describía los esfuerzos de las Partes por abordar temas de prioridad identificados en el marco del
fomento de las capacidades (si habían abordado una “gama” de temas o todos los temas de
prioridad; si los vacíos restantes eran “inmensos/significativos/bastantes”).
Los desacuerdos destacaron las principales diferencias de opinión sobre el progreso para hacer
frente a las necesidades de fomento de las capacidades. Además, hubo inquietudes sobre las
referencias a nuevas necesidades de fomento de las capacidades que podrían provenir de
negociaciones del GTE-CLP y confusión sobre el “enfoque integrado al fomento de las
capacidades” tomado por el FMAM y sus Agencias Implementadoras. Estos temas se dejaron a un
lado para un posterior debate. A medida que se acababa el tiempo, la Presidencia presentó dos
propuestas sobre los próximos pasos, una de países desarrollados (que los países en desarrollo
criticaron porque empujaba la carga del fortalecimiento de capacidades hacia ellos) y una de los
países en desarrollo que proponían un “grupo de expertos (que los países desarrollados calificaron
como “fuera de contexto”). Finalmente, ninguno de los grupos de contacto fue capaz de alcanzar
un acuerdo.
Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico
Transferencia de tecnología: Los debates se centraron principalmente en las inquietudes de los países en
desarrollo de que la transferencia de tecnologías debe ser vista como un compromiso por parte de
los países desarrollados dentro de la Convención y, por lo tanto, no sólo deben ser abordadas por
los mercados, sino también por financiamiento público. También se refirieron al hecho de que el
marco del FMAM no es suficiente para las necesidades a largo plazo y la magnitud del problema.
Luego de varias reuniones, el OSACT pudo adoptar conclusiones sobre este tema.
Las conclusiones del OSACT dieron la bienvenida al Manual de Evaluación de las Necesidades en
Materia de Tecnología (ENT) preparada por el PNUD y la secretaría de la CMNUCC. Advirtió que
el Manual es un documento en evolución y es posible que deba actualizarse dependiendo de los
resultados de la CP 15 (lo que es bueno para el PNUD, puesto que el documento se podría emplear
potencialmente para temas de tecnología más estratégicos). Se invitó a las Partes a enviar su ENT a
la secretaría de la CMNUCC. El OSE hizo notar los esfuerzos realizados por el FMAM en el
mandato de Poznan y le solicitó (al igual que a las Agencias Implementadoras) acelerar el apoyo.
Hubo también bastante apoyo de parte de las conclusiones en los documentos preparados por la
secretaría de la CMNUCC sobre financiamiento para la tecnología y sobre los temas a considerar en
un futuro régimen y una solicitud para que estos temas también se consideren en el contexto de las
negociaciones globales sobre el régimen futuro (los documentos: FCCC/SB/2009/2 y
FCCC/SB/2009/3).
Reducción de las emisiones derivadas de la deforestación en los países en desarrollo” (REDD): Las principales
áreas de controversia son los temas metodológicos, particularmente si considerar las inquietudes de
los pueblos indígenas o cómo hacerlo. El texto está siendo enviado con algunos paréntesis a la
próxima reunión de la OSACT. En el régimen futuro, existe una tentativa de no vincular REDD
más con las NAMA, a fin de garantizar que si no hay acuerdo acerca de las NAMA, todavía podría
continuar el trabajo sobre REDD más.
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Emisiones provenientes de combustible de transporte (marítimo y aéreo): Los debates sobre combustibles de
transporte fueron como siempre bastante contenciosos. Se invitó a la Organización Internacional de
la Aviación Civil (OIAC) y a la Organización Marítima Internacional (OMI) a informar sobre su
trabajo “relevante” al OSACT. Puesto que los debates en estos dos procesos intergubernamentales
también se están acalorando, será bastante importante no perder de vista su evolución. Muchas
Partes del Anexo I están presionando para controlar combustibles de transporte y emplean la
subasta de unidades como ingresos para adaptación y transferencia de tecnología.
Programa de Trabajo de Nairobi (PTN): Los debates se centraron en los informes de dos talleres
organizados por la secretaría de la CMNUCC sobre gestión de riesgo (en Cuba) y sobre
diversificación económica (en Egipto). Los debates alcanzaron una rápida conclusión con las Partes
señalando que el trabajo dentro del PTN se encontraba bien entrada en su segunda fase y destacando
los aportes positivos de parte de organizaciones asociadas. En sus conclusiones, la OSACT señala las
contribuciones de partes y organizaciones asociadas en la implementación del PTN, y reconoce la
necesidad de mejorar el papel catalizador del PTN y aumentar el acercamiento a los actores
involucrados pertinentes en todos los niveles.
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