Tema 5: Las finanzas públicas de la Unión Europea 1. La

Tema 5: Las finanzas públicas de la Unión Europea
1. La intervención pública en la UE
2. Características y funciones del presupuesto
3. El ciclo presupuestario
4. Los gastos del presupuesto general
5. La financiación del presupuesto general
6. El presupuesto y los estados
7. Valoración y perspectivas de futuro
Bibliografía básica:
Jordán Galduf, J. M. (coordinador) (2008): Economía de la Unión
Europea, Civitas, Madrid. Capítulo 4.
Economía de la UE – Tema 5
P. Tamborero 2008- 09
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1. La intervención pública en la UE
♦ La intervención pública en economía se justifica por fallos de mercado
que afectan
•
•
•
Eficiencia asignativa (bienes públicos, monopolio, efectos externos…)
Equidad en la distribución de la renta y la riqueza
Estabilidad macroeconómica (ciclos desempleo – inflación)
♦ Para corregir esos fallos las administraciones públicas utilizan:
•
•
Presupuesto (impuestos, transferencias)
Regulación (normas)
♦ Ante la existencia de distintos niveles de gobierno hay 2 alternativas:
•
•
Centralizar → poder de control pero burocracia excesiva.
Descentralizar → menor poder pero más eficiencia.
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1. La intervención pública en la UE
♦ Federalismo fiscal propone:
•
•
Centralizar las funciones de redistribución y estabilización y
… descentralizar la asignación.
♦ En la UE aplicación del “principio de subsidiariedad” → proximidad al
ciudadano que respeta las tesis del federalismo fiscal.
♦ Las autoridades comunitarias ¿participan en las tres funciones?
•
•
•
Asignativa: a través de la regulación y, en menor medida, del
presupuesto.
Redistributiva: a través del presupuesto, aunque desaprovechada.
Estabilizadora: incapacidad para realizarla.
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2. Características y funciones del presupuesto
1. Características del Presupuesto General
a) Es un presupuesto operativo o de intervención (no de funcionamiento)
reflejo del ejercicio de funciones propias transferidas por los estados
miembros.
b) Desde 1970 se financia con recursos propios (no con cuotas).
c) Tiene un pequeño tamaño relativo (max. 1.2% del PIB comunitario).
d) No puede incurrir en déficit.
e) Su estudio es imprescindible para aproximarse a la evolución del proceso
de integración y al estudio de algunas políticas comunitarias.
f) Autoridad presupuestaria compartida entre Consejo de Ministros y
Parlamento.
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2. Características y funciones del presupuesto
2. Principios presupuestarios básicos:
a)
b)
c)
d)
e)
Unidad (todo ingreso/gasto debe figurar en el presupuesto)
Universalidad (no afectación ni compensaciones)
Anualidad (todas las operaciones se refieren a un año)
Equilibrio: ingresos = gastos → no déficit, no anticíclico
Especialidad (los créditos tendrán un destino y objetivo específico)
3. Estos principios presupuestarios restringen la capacidad del
presupuesto para desempeñar las tres funciones antes mencionadas:
a) Incapacidad de desarrollar la función estabilizadora por el principio de
equilibrio.
b) Función asignativa realizada fundamentalmente a través de la regulación
y, en menor medida, del gasto.
c) Función redistributiva desaprovechada por la escasa cuantía del
presupuesto y la falta de acuerdo de los estados miembros.
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3. El ciclo presupuestario
3.1. Elaboración y aprobación
Elabora el anteproyecto de presupuesto
Comisión
Establece y aprueba el proyecto de presupuesto
Consejo
Parlamento
Propone modificaciones sobre GO +
Toma la decisión
final sobre GO
Consejo
+
Efectúa enmiendas a GNO
Acepta las
+
enmiendas
Modifica las
enmiendas
Toma la decisión
final sobre GNO
Parlamento
Aprueba el proyecto final de presupuesto
Parlamento
Lo rechaza y solicita uno nuevo
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3. El ciclo presupuestario
♦ Si al inicio de un ejercicio no se ha aprobado un nuevo presupuesto se
prorroga mensualmente. Puede haber presupuestos rectificativos y
complementarios.
♦ Este complejo y prolongado proceso de elaboración y aprobación
refleja el difícil equilibrio de poderes entre el CM y el Parlamento:
1. La distinción entre gastos obligatorios (GO) y gastos no obligatorios
(GNO) determina el reparto de poder entre CM y Parlamento, pero no
se logró una definición precisa hasta 1982:
a) GO = gastos necesarios para que la comunidad pueda respetar sus
obligaciones.
b) GNO = todos los demás.
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3. El ciclo presupuestario
2. Nuevas dificultades ante la insuficiencia de los recursos comunitarios
(1985):
a) Se superaron con la firma en 1988 de un acuerdo interinstitucional sobre
disciplina presupuestaria y mejora del procedimiento presupuestario …
b) … que incluyó las perspectivas financieras 1988-92:
9 fijan la composición e importe global de los GO y GNO para un
período plurianual (de las principales rúbricas de gasto) y
9 un límite máximo para los ingresos que pueden obtenerse para
financiar el presupuesto a través de los recursos propios comunitarios
c) Después se han firmado nuevos acuerdos interinstitucionales con sus
correspondientes perspectivas financieras 1993-99, 2000-2006 y 20072013.
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3. El ciclo presupuestario
3. Se ha normalizado una práctica financiera plurianual con grandes
ventajas:
a) Reducción de la incertidumbre con que operan las instituciones
comunitarias, los estados miembros y los agentes económicos y sociales.
b) Reducción de las tensiones políticas ligadas a la negociación del
presupuesto.
c) Aumento del rigor en las decisiones de gasto, en las previsiones de las
acciones a realizar y en las vías de financiación.
d) Mayor flexibilidad presupuestaria al evitar la concentración de gastos en
un solo ejercicio y permitir grandes decisiones de gasto escalonándolas en
el tiempo.
3.2. Ejecución y control
1. La ejecución es responsabilidad fundamentalmente de la Comisión
2. El control tiene dos niveles:
a) Interno: lo realiza cada institución con capacidad de gasto.
b) Externo: el Tribunal de Cuentas (legal) y el Parlamento (político).
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3. El ciclo presupuestario
Problemas
♦ Problemas:
•
•
•
•
Doble autoridad presupuestaria: Consejo de Ministros – Parlamento (triple
si consideramos a la Comisión)
Déficit democrático (mayor poder del Consejo)
Ambigua separación GO – GNO
Falta de voluntad política de profundizar en el gobierno europeo
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3. El ciclo presupuestario
Total de gastos (millones de ecus/euros)
100.000
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
Economía de la UE – Tema 5
2001
1999
1997
1995*
1993
1991*
1989
1987
1985
1983
1981*
1979
1977
1975
1973
0
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3. El ciclo presupuestario
40
1,3
1,2
1,1
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
30
25
20
15
10
% crecimiento anual
35
5
% del PIB comunitario
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2001
1999
1997
1995*
1993
1991*
1989
1987
1985
1983
1981*
1979
1977
1975
0
1973
% del PIB comunitario
Evolución del presupuesto general 1973-2002
% crecimiento anual
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4. Los gastos del presupuesto general
Presupuesto de intervención dirigido al logro de las políticas comunitarias
y sus principales partidas son:
1. Política Agrícola Común (FEOGA-Garantía): financia la política de
precios y mercados de la PAC y el fomento del desarrollo rural.
2. Intervenciones/acciones estructurales = Fondos estructurales + Fondo
de Cohesión: cofinancian la política regional, social y de estructuras
agrarias.
3. Políticas internas.
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4. Los gastos del presupuesto general
4. Acciones exteriores: ayudas a países menos desarrollados y otros
terceros países + prevención de conflictos y respeto a derechos
humanos + PESC.
5. Gastos administrativos (personal, inmuebles …).
6. Reservas: emergencias y garantías para préstamos
7. Ayudas de preadhesión
8. Compensaciones
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4. Los gastos del presupuesto general
4.1. Evolución del gasto
♦ La estructura del gasto comunitario ha sufrido importantes variaciones
(ver gráfico):
•
•
•
•
Pérdida de importancia relativa del gasto agrario.
Incremento del peso de las intervenciones estructurales.
Aumento del peso relativo de políticas internas y acciones exteriores.
Ligera reducción de gastos administrativos y garantías...
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Evolución de la estructura de gasto de la UE, 1973-2000
(% sobre el total de gasto)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
Política Agrícola Común
IDT
Acciones exteriores
Garantías, reservas y compensaciones
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1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
0%
1973
10%
Intervenciones estructurales
Otras políticas internas
Gastos administrativos
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4. Los gastos del presupuesto general
♦ Esta evolución ha sido irregular → conflictos entre instituciones y EM:
•
•
•
Recursos limitados y necesidades de gasto crecientes → insuficiencia
financiera
9 Dificultades para controlar el gasto agrario.
9 Consolidación de algunas políticas: regional y social.
9 Nuevas políticas por cesión de competencias.
9 Repercusiones de las sucesivas ampliaciones de la UE.
Discrepancias sobre la prioridad de los gastos.
Desigual distribución entre EM de los beneficios y cargas del presupuesto.
♦ Soluciones desde la óptica del gasto:
•
•
Compromiso sobre la distribución global y crecimiento de los gastos
(acuerdo interinstitucional y perspectivas financieras).
Refuerzo de las intervenciones estructurales + control del gasto agrario.
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4. Los gastos del presupuesto general
♦ Perspectivas financieras 2000-06 (rigor presupuestario) → cambios en
la estructura de los gastos:
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
P.A.C.
44.48
45.83
46.80
47.06
46.75
46.18
46.16
Acciones Est.
34.83
33.68
32.90
32.56
32.36
32.60
32.32
Pol. Internas
6.41
6.37
6.40
6.51
6.67
6.77
6.87
Acciones Ext.
4.95
4.88
4.87
4.92
5.02
5.07
5.11
Gastos administ.
4.96
4.93
5.01
5.16
5.36
5.51
5.65
Garantías
0.98
0.96
0.69
0.43
0.44
0.44
0.44
Preadhesión
3.39
3.34
3.33
3.35
3.41
3.44
3.46
6
Total (10 euros)
% s/ PIB
89.590 91.070 94.130 94.740 91.720 89.910 89.310
1.13
Economía de la UE – Tema 5
1.12
1.13
1.11
1.05
P. Tamborero 2008- 09
1.00
0.97
18
4. Los gastos del presupuesto general
4.2. Futuro
♦ Perspectivas financieras 2007-2013 (en discusión): elaboradas para
una UE-27.
•
•
•
•
Cambio en la denominación de las rúbricas: reflejar las prioridades
políticas de la UE ampliada …
… y cambio en su contenido
⇒ Dificultades para hacer comparaciones directas
Sigue la política de rigor presupuestario (1.14% s/ RNB) …
… aunque cambios en la estructura del gasto
Economía de la UE – Tema 5
P. Tamborero 2008- 09
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4. Los gastos del presupuesto general
Principales rúbricas:
1. Crecimiento sostenible:
a) Competitividad para el crecimiento y el empleo: apoyar a los EM en IDT,
redes transeuropeas, educación y formación, competitividad y política
social.
b) Cohesión para el crecimiento y el empleo: financiar actuaciones para la
convergencia, empleo y cooperación territorial
2. Protección y gestión de recursos naturales: agricultura + desarrollo
rural + pesca + medio ambiente
a) Agricultura (mercado y ayudas directas)
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P. Tamborero 2008- 09
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4. Los gastos del presupuesto general
3. Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia: protección y derechos
ciudadanos; bienes y servicios básicos; fomento de la cultura y la
diversidad.
4. La UE como socio mundial: acciones exteriores que ahora incluirán la
cooperación con países ACP + antigua partida de reservas.
5. Administración: gastos de instituciones ≠ Comisión + jubilaciones.
6. Compensaciones: reembolsos a los nuevos EM
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