la politica exterior del presidente clinton: su enfoque hacia america

LA P O L I T I C A E X T E R I O R
D E L PRESIDENTE CLINTON: SU ENFOQUE
HACIA AMERICA LATINA
M I G U E L Á N G E L VALVERDE L O Y A
D U R A N T E SU PRIMER P E R I O D O PRESIDENCIAL, B I L L C L I N T O N r e l e g ó delibe-
radamente la política exterior a u n segundo plano, buscando cumplir su
promesa de c a m p a ñ a de enfocarse "como u n láser" en la e c o n o m í a estadunidense, y atender otros asuntos d o m é s t i c o s como las reformas al sistema de seguridad social y de salud. George Bush, vencedor de la guerra
fría y la guerra del Golfo, p a g ó el precio de la p e r c e p c i ó n del p ú b l i c o de
su descuido respecto a la política interna, al tiempo que una r e c e s i ó n econ ó m i c a proyectaba su sombra sobre Estados Unidos.
El entorno internacional que e n c o n t r ó Clinton es m á s complejo, sin la
relativa simplicidad y claridad de la c o n f r o n t a c i ó n bipolar de la g u e r r a
fría. L a c o n d u c c i ó n de la p o l í t i c a exterior estadunidense es m á s difícil; afronta nuevos escenarios, nuevos actores, nuevos asuntos, y mayores
incertidumbres. En este nuevo "desorden" global, se hace presente la necesidad de una estrategia o "gran juego" de Estados Unidos en el á m b i t o
internacional. En este ensayo se pretende ubicar a A m é r i c a Latina en esta estrategia general, identificar el enfoque central de la política de Clinton hacia la r e g i ó n , así como s e ñ a l a r las principales medidas que ha tomado Estados Unidos para avanzar hacia sus objetivos en el hemisferio
occidental.
L A P O L Í T I C A E X T E R I O R D E L A POSGUERRA FRÍA
La d i r e c c i ó n de la política exterior estadunidense en la posguerra fría es
a ú n materia de debate. Varios analistas han expuesto sus ideas respecto al
r u m b o que consideran m á s pertinente. Entre los trabajos m á s influyentes
e s t á n los de Richard Haass, W i l l i a m Maynes y los de Zalmay Khalilzad y
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M i c h a e l Mastanduno. Haass argumenta en contra del "particularismo",
y apunta la necesidad de una visión estructurada de la política exterior,
que defina claramente tanto intereses como i n t e n c i ó n . Identifica cinco
"preferencias" o "fines" presentes en el debate: wilsonianismo, economicismo, realismo, humanitarismo y minimalismo. El wilsonianismo, s e g ú n
Haass la visión m á s "tradicional" en la política exterior estadunidense, se
refiere a la p r o m o c i ó n de la democracia en otras naciones; el economicismo
resalta la p r i m a c í a de la p r o t e c c i ó n de los intereses e c o n ó m i c o s internos;
el realismo habla de equilibrios de poder y consideraciones e s t r a t é g i c a s ; el
humanitarismo, de la a t e n c i ó n a problemas como la pobreza, hambruna y
d e g r a d a c i ó n ambiental, y p o r ú l t i m o , el minimalismo implica la percepc i ó n de intereses y responsabilidades muy limitados para Estados Unidos
e n el mundo, una vez extinta la amenaza del expansionismo s o v i é t i c o .
Las cinco preferencias no son mutuamente excluyentes; sin embargo, incluso quienes tienen elementos de m á s de una ponen mayor énfasis en
alguna en particular.
S e g ú n Haass existen tres "tendencias" sobre los medios para lograr un
eficaz d e s e m p e ñ o internacional de Estados Unidos: unilateralismo, neointernacionalismo y liderazgo estadunidense. El "unilateralismo" minimiza, y
"de ser posible excluye, la p a r t i c i p a c i ó n de otros gobiernos u organizaciones". Este enfoque da mayor libertad y celeridad a las decisiones y acciones
estadunidenses, sin embargo alienta a otras naciones a comportarse de manera similar, y así contribuye a "socavar el orden internacional". El "neointernacionalismo" busca el apoyo de instituciones como la O N U , lo cual permite
u n involucramiento activo, a la vez que reduce significativamente los costos. La desventaja de este internacionalismo es la dificultad para crear la
capacidad institucional requerida, así como la resistencia en el interior de
Estados Unidos a ceder en materia de nacionalismo y s o b e r a n í a . '
El "liderazgo estadunidense", de manera similar a lo acontecido durante la guerra fría, permite a Estados Unidos actuar como líder de alianzas
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Richard N . Haass, "Paradigm Lost", Foreign Affairs, vol. 74, n ú m . 1, enero-febrero de
1995, pp. 43-58; Charles William Maynes, "A Workable Clinton Doctrine", Foreign Policy,
n ú m . 43, invierno de 1993-1994, pp. 3-20; Zalmay Khalilzad, "Losing the Unipolar Moment?",
The Washington Quarterly, vol. 18, n ú m . 2, primavera de 1995, pp. 87-107; M i c h a e l
Mastanduno, "Preserving the Unipolar Moment", International Security, vol. 21, n ú m . 4,
primavera de 1997, pp. 49-88. Haass elabora m á s sus argumentos en el libro The Reluctant
Sheriff: The United States after the Cold Wizr,.Nueva York, Council on Foreign Relations, 1997.
Haass, "Paradigm Lost", op. mi., pp. 45-50.
Ibid., pp. 45-46.
Ibid., p. 50.
Ibid., p. 51.
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formales e informales para proteger una amplia variedad de intereses. Les
permite ejercer considerable influencia, compartir costos y ganar legitimidad. Esta estrategia, sin embargo, impone limitaciones propias de la partic i p a c i ó n en alianzas, y requiere u n compromiso internacional decidido, lo
cual puede dificultarse por falta de apoyo político interno.
En o p i n i ó n de Haass, la a d m i n i s t r a c i ó n de Clinton ha reflejado todos
estos fines y medios, en ocasiones dando preeminencia a varios de manera s i m u l t á n e a , lo que causa c o n f u s i ó n y desconcierto, sin una p o l í t i c a
coherente de largo plazo. La propuesta de Haass es la a d o p c i ó n de u n "realismo acrecentado", enfocado a contener las amenazas al orden interestatal,
que concentre esfuerzos d i p l o m á t i c o s y de defensa en el Golfo P é r s i c o , el
noreste de Asia y Europa. A d e m á s , s e ñ a l a Haass, es importante incorporar el objetivo de p r o m o c i ó n de libres mercados para favorecer el comercio y la " m o d e r a c i ó n " en t é r m i n o s p o l í t i c o - e s t r a t é g i c o s . Los objetivos
wilsonianos de p r o m o c i ó n de la democracia y los derechos humanos "deben depender de la severidad del problema, la existencia s i m u l t á n e a de
intereses e s t r a t é g i c o s dominantes y la habilidad de Estados Unidos para
hacer algo constructivo a u n precio razonable". En cuanto a los medios,
Haass es partidario del "liderazgo estadunidense", el cual permite a Estados Unidos mantener sus prioridades y retener u n importante control, al
buscar construir consenso en su alrededor.
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Para W i l l i a m Maynes, tanto Bush como Clinton han buscado favorecer la preeminencia "política" de Estados Unidos; en cambio, en el plano
e c o n ó m i c o se ha otorgado mayor relevancia a arreglos regionales como el
Tratado de Libre Comercio de A m é r i c a del Norte, T L C A N , y el Foro de Coop e r a c i ó n E c o n ó m i c a de Asia-Pacífico, APEC. Este autor propone que se
invierta esta situación, es decir, que Estados Unidos asuma u n liderazgo
global en materia e c o n ó m i c a (mediante el apoyo decidido a la Organización M u n d i a l del Comercio), y ceda influencia política a otros poderes regionales o instituciones multinacionales como la Asociación de Naciones
del Sudeste Asiático (ASEAN), la O r g a n i z a c i ó n de Estados Americanos ( O E A )
y la O r g a n i z a c i ó n de Unidad Africana ( O A U ) . Esta propuesta coincide en
buena medida con el enfoque neointernacionalista mencionado por Haass.
Una alternativa a la visión de Haass y Maynes es la de Zalmay Khalilzad
y Michael Mastanduno, quienes sostienen que el actual "momento unipolar"
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Ibid., p. 52.
Ibid., pp. 52-55.
Ibid., p. 56.
Ibid., pp. 56-58.
Maynes, op. cit., pp. 9-11.
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representa una oportunidad para impulsar decididamente los intereses
estadunidenses en el orbe. Khalilzad sugiere fortalecer la "zona de paz"
que comprende Europa Occidental y el este de Asia como estrategia central,
y evitar el surgimiento de u n poder hostil en alguna r e g i ó n crítica, con
a t e n c i ó n particular a Rusia y China, así como mantener la s u p r e m a c í a
m i l i t a r y el poder e c o n ó m i c o de Estados U n i d o s . Mastanduno s e ñ a l a la
vigencia de las teorías realistas, en particular la del equilibrio de amenazas, desarrollada por Stephen Walt, y del equilibrio de poder, de Kenneth
Waltz, para explicar la actitud estadunidense en materia de seguridad y
p o l í t i c a e c o n ó m i c a exterior.
Mastanduno sostiene que las administraciones de Bush y C l i n t o n
sí han seguido una estrategia consistente en la posguerra fría: mantener
l a p o s i c i ó n preeminente de Estados Unidos en el m u n d o . La t e o r í a del
e q u i l i b r i o de amenazas indica los esfuerzos estadunidenses por invol u c r a r y dar seguridades a otras potencias, mientras que la t e o r í a del
e q u i l i b r i o de poder ilustra la tendencia de Estados Unidos a enfrentar
la competencia e c o n ó m i c a del exterior. Los oficiales estadunidenses
enfrentan el reto de llevar a cabo una p o l í t i c a de seguridad "blanda",
frente a una p o l í t i c a e c o n ó m i c a internacional "dura". Por otro lado está
presente el riesgo de "sucumbir ante la arrogancia del poder", y tratar
de i m p o n e r valores (como las ideas de la p r o m o c i ó n de la democracia y
los derechos humanos) a otros Estados, lo cual puede causar resentimiento
y esfuerzos p o r contrarrestar el peso de Estados U n i d o s . Tanto Khalilzad
c o m o M a s t a n d u n o t i e n d e n a favorecer la p o s i c i ó n que Haass llama
"unilateralismo".
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Las distintas visiones sobre la "gran estrategia" de Estados Unidos en la
posguerra fría sugieren la existencia de una política exterior a ú n "en proceso" de f o r m a c i ó n . En sus primeros dos a ñ o s de gobierno, Clinton enfrentó
decisiones clave en Somalia, Haití y los Balcanes. En Somalia, una intervenc i ó n de asistencia humanitaria se convirtió en u n enfrentamiento con facciones locales, con bajas estadunidenses. En la n a c i ó n c a r i b e ñ a se pasó de la
r e t ó r i c a de c a m p a ñ a a la inacción, y la d e l i b e r a c i ó n sobre el "grado de
importancia" del conflicto en Bosnia parecía interminable. La experien10
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Khalilzad, op. cit., p. 95.
Mastanduno, op. cit., pp. 50-52.
Ibid., p. 51.
Ibid., p. 52.
Ibid., p. 88.
L a r r y Berman y Emily O. Goldman, "Clinton's Foreign Policy at Midterm", en Colin
Campbell y Bert A . Rockman (eds.), The Clinton Presidency; First Appraisals, Chatham,-NJ,
Chatham House, 1996, pp. 291 y 296.
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cia en Somalia o c a s i o n ó que la a d m i n i s t r a c i ó n de Clinton echara marcha atrás en su política inicial de "internacionalismo asertivo", que buscaba la p a r t i c i p a c i ó n estadunidense a través de la O N U . A u n cuando la
visión neointernacionalista se v i o desprestigiada, la a d m i n i s t r a c i ó n e v i t ó
desvincularse por completo de la O N U , y obtuvo una r e s o l u c i ó n de dicho
organismo para intervenir en Haití, a la vez que c o o r d i n ó la a c t u a c i ó n en
Bosnia.
A pesar de éxitos significativos durante la primera m i t a d de su p r i m e r
mandato, como la a p r o b a c i ó n del T L C A N y el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio ( G A T T ) , la iniciativa de paz para el Medio Oriente y la
o p e r a c i ó n "Guerrero vigilante" contra Irak, el presidente fue calificado
de vacilante, sin g u í a clara de principios o acción en materia de política
exterior. En respuesta a las críticas, en septiembre de 1993 el consejero
de seguridad nacional del presidente, A n t h o n y Lake, p r e s e n t ó los principios generales que o r i e n t a r í a n la política exterior del presidente. La m i sión de Estados Unidos sería "la a m p l i a c i ó n de la libre comunidad de las
democracias de mercado en el m u n d o " . S e g ú n Lake, la frase no implicaba i n t e r v e n c i ó n unilateral, sino que, con la ayuda de otras naciones democ r á t i c a s , se apoyaría la t r a n s i c i ó n y c o n s o l i d a c i ó n de nuevas democracias
en las r e p ú b l i c a s de la ex U n i ó n Soviética y otras partes del mundo, incluida, p o r supuesto, A m é r i c a Latina. En la mente del equipo de política exter i o r de Clinton estaba presente la idea de favorecer el desarrollo de las
democracias latinoamericanas, al p r o c u r a r el apoyo de instituciones
multilaterales como la O r g a n i z a c i ó n de Estados Americanos, y sobre todo,
mediante acuerdos comerciales que fomentaran el crecimiento e c o n ó m i co de la r e g i ó n .
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Clinton h e r e d ó parte de la i n s p i r a c i ó n para su política exterior hacia el
hemisferio occidental de su antecesor en la Casa Blanca. Siguiendo la lógica de la c r e a c i ó n de bloques o regiones comerciales en otras partes del
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Haass, "Paradigm Lost", op. cit., p. 53.
Berman y Goldman, op. cit., pp. 291-292.
Anthony Lake, "From Containment to Enlargement" (discurso pronunciado en la
Escuela de Estudios Internacionales Avanzados, Universidad Johns Hopkins, Washington,
D. C - , 21 de septiembre de 1993), en Dispatch, vol. 4, num. 39, 27 de septiembre de 1993.
Douglas Brinkley, "Democratic Enlargement: T h e Clinton Doctrine", Foreign Policy,
núm. 106, primavera de 1997, pp. 114-116.
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A B R - S E P T 98
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m u n d o , en j u n i o de 1990 los presidentes Carlos Salinas de México y Bush
a n u n c i a r o n la n e g o c i a c i ó n de u n acuerdo de libre comercio entre ambos
p a í s e s , a los que se u n i ó C a n a d á el mes siguiente, en lo que se d e n o m i n ó
T r a t a d o de Libre Comercio de A m é r i c a del N o r t e ( T L C A N ) . Unas semanas
d e s p u é s del anuncio conjunto con Salinas, Bush, en vísperas de una visita
a A m é r i c a del Sur y buscando evitar el recelo hacia México y no llegar con
"las manos vacías", concibió la Iniciativa de las A m é r i c a s , que considerab a la c r e a c i ó n de una comunidad de libre comercio en todo el hemisferio
occidental. E l entonces subsecretario de comercio Robert Zoellick a p u n t ó
que el T L C A N y la Iniciativa de las A m é r i c a s representaban una o p o r t u n i d a d e s t r a t é g i c a para proveer una piedra angular de política exterior estadunidense hacia la r e g i ó n en la posguerra fría, que buscara promover u n
continente e c o n ó m i c a y p o l í t i c a m e n t e estable.
Una vez en el poder, Clinton n e g o c i ó acuerdos paralelos al T L C A N que
atendieron (al menos parcialmente) demandas de grupos internos relativas al m e d i o ambiente y las condiciones laborales. El presidente o r g a n i z ó
u n a impresionante c a m p a ñ a de apoyo al tratado comercial, para lo cual
e n f r e n t ó a sectores importantes de su partido e i n v i r t i ó una buena cantid a d de capital p o l í t i c o . Respecto a otro punto pendiente de la agenda
estadunidense del hemisferio occidental, tras continuar por a l g ú n tiempo
con una p o l í t i c a de mera c o n t e n c i ó n del flujo de refugiados provenientes
de Haití, C l i n t o n t o m ó la iniciativa y a p o y ó con tropas la r e s t a u r a c i ó n del
r é g i m e n d e m o c r á t i c a m e n t e electo en dicha n a c i ó n . Sin embargo, el presidente fue el p r i m e r mandatario estadunidense que no visitó A m é r i c a
L a t i n a durante su p r i m e r periodo, en u n cuarto de siglo.
La a d m i n i s t r a c i ó n de Clinton e s t i m u l ó en el seno de la O E A el comp r o m i s o de este organismo con la causa d e m o c r á t i c a , y en j u n i o de 1993
u n a d e c l a r a c i ó n de los ministros de relaciones exteriores del continente,
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E l subsecretario de Estado Robert B. Zoellick hizo comentarios sobre el tema al
testificar ante un s u b c o m i t é del C o m i t é de Relaciones Exteriores del Senado, en abril de
1991. Para u n a e l a b o r a c i ó n del argumento, v é a s e Robert B . Zoellick, " N A F T A and U S
Leadership", The Washington Post, 16 de noviembre de 1993. Sobre la Iniciativa de las A m é ricas, v é a s e Peter Hakim, "President Bush's Southern Strategy: T h e Enterprise for the
Americas Initiative", The Washington Quarterly, vol. 15, num. 2, primavera de 1992, pp. 93106.
V é a s e Miguel Á n g e l Valverde, "Vinculación entre política interna y política exterior
en Estados Unidos: la n e g o c i a c i ó n del Tratado de Libre Comercio de A m é r i c a del Norte",
Política y Gobierno, vol. 4, n ú m . 2, segundo semestre de 1997, pp. 377-403.
Robert A . Pastor, "The Clinton Administration and the Americas: Moving to the
R h y t h m of the Postwar World", en Robert J . Lieber (ed.), Eagle Adrift; American Foreign
Policy at the End of the Century, Nueva York, Longman, 1997, pp. 247-254.
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reunidos en Santiago de Chile, a b o g ó por la a d o p c i ó n de "procedimientos
oportunos y expeditos para asegurar la p r o m o c i ó n y defensa de democracias representativas". Se estableció la necesidad de una r e a c c i ó n colectiva
en caso de i n t e r r u p c i ó n del proceso d e m o c r á t i c o en alguno de los países
miembros, incluyendo la a p l i c a c i ó n de sanciones políticas y e c o n ó m i c a s .
La sombra del intervencionismo estadunidense hizo que México, Brasil
y Colombia inicialmente expresaran reservas respecto a la r e s o l u c i ó n , la
cual fue finalmente aceptada. La p r e s i ó n de la O E A tuvo efecto ante el
intento de golpe de Estado en Guatemala, pero fue infructuosa en H a i t í y
ante el "autogolpe" del presidente Fujimori en P e r ú .
En el plano comercial, la a d m i n i s t r a c i ó n de Clinton d e c i d i ó sacar provecho de su logro con el T L C A N , y en una visita a México en diciembre de
1993 el vicepresidente A l Gore propuso la realización de una r e u n i ó n cumbre de todos los jefes de Estado " d e m o c r á t i c a m e n t e electos" del continente.
La "Cumbre de las A m é r i c a s " se realizó en Miami en diciembre de 1994, y
se c e n t r ó en el tema de la creación de u n acuerdo de libre comercio para
todo el hemisferio. Así, q u e d ó claramente definida la p r i o r i d a d comercial,
y se t r a t ó de mantener al margen otros temas de la agenda de las relaciones
con A m é r i c a Latina, como el combate al narcotráfico y la política estadunidense hacia Cuba (que fue marginada de la r e u n i ó n continental). De la
cumbre emergieron una "declaración de principios" y u n "plan de acción",
con enunciados de solidaridad d e m o c r á t i c a y prosperidad por medio de la
i n t e g r a c i ó n comercial. Se a c o r d ó concluir las negociaciones para el "Área
de Libre Comercio de las A m é r i c a s " en el a ñ o 2005.
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Durante su p r i m e r periodo de gobierno, a d e m á s de la idea de "ampliación d e m o c r á t i c a " , C l i n t o n utilizó las nociones de "diplomacia preventiva" e "involucramiento selectivo" para definir su estrategia general de
política exterior. L a diplomacia preventiva p e r m i t i r í a canalizar recursos
a regiones o lugares en s i t u a c i ó n p r o b l e m á t i c a , y disminuir de este m o d o
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Richard J . Bloomfield, "Making the Western Hemisphere Safe for Democracy? T h e
OAS Defense-of-Democracy Regime", The Washington Quarterly, vol. 17, num. 2, primavera
de 1994, pp. 157-169.
Pastor, op. cit., p. 257.
Ibid., p. 259.
William J . Clinton, A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, Washington, D. C , GPO, febrero de 1995, p. 7.
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tensiones, a s í como evitar el surgimiento de crisis (se hace una referencia
e x p l í c i t a al Medio Oriente). El involucramiento selectivo implica actuar
p r i m o r d i a l m e n t e —de manera unilateral o multilateral— en t é r m i n o s del
i n t e r é s nacional (tanto en seguridad como en bienestar e c o n ó m i c o ) de Estados Unidos. La estrategia general enumera tres objetivos centrales: i n crementar la seguridad con una adecuada capacidad militar; promover la
prosperidad estadunidense mediante el crecimiento de la e c o n o m í a glob a l y el libre comercio; promover la democracia, para lo cual hay que
aumentar la seguridad estadunidense, a la vez que proteger y consolidar la
comunidad de democracias de libre mercado, con a t e n c i ó n especial a Rusia,
U c r a n i a y otras r e p ú b l i c a s de la ex U n i ó n S o v i é t i c a .
En el objetivo de p r o m o c i ó n de la prosperidad se resalta la importancia del acceso de los bienes y productos estadunidenses a los mercados
internacionales, mediante la n e g o c i a c i ó n de acuerdos bilaterales, regionales y multilaterales. Se mencionan el T L C A N y u n acuerdo de libre comercio en el hemisferio occidental como importantes mercados para la export a c i ó n . En cuanto a la p r o m o c i ó n de la democracia, se habla de un interés
p r a g m á t i c o , orientado a los Estados que pueden afectar los intereses est r a t é g i c o s de Estados Unidos: "aquellos con grandes e c o n o m í a s , localizac i ó n [geográfica] crítica, armas nucleares, o el potencial para generar f l u j o s de refugiados hacia nuestro propio país o hacia aliados clave".
La n o c i ó n de " a m p l i a c i ó n d e m o c r á t i c a " adoptada por la administrac i ó n de C l i n t o n , que implica la i n c o r p o r a c i ó n de las naciones a la "comun i d a d internacional de democracias de mercado", se inspira y apoya en
supuestos desarrollados por la literatura de la "paz d e m o c r á t i c a " . La conc l u s i ó n m á s significativa de dicha literatura es que la ocurrencia de disputas bélicas entre democracias es considerablemente menor que las que se
presentan entre otro tipo de r e g í m e n e s , o en la r e l a c i ó n entre una democracia y una forma de gobierno distinta. Las naciones d e m o c r á t i c a s son
m á s proclives a "cumplir sus compromisos internacionales", y menos pro28
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ídem.
ídem.
Ibid., p. 297.
Existe ya una numerosa literatura sobre el tema. V é a s e por ejemplo William Dixon,
"Democracy and the Peaceful Settlement of International Conflict", American Political
Science Review, vol. 88, n ú m . 1, marzo de 1994, pp. 14-32; Bruce M . Russett, Grasping the
Democratic Peace: Principies for a Post Cold War World, Princeton, NJ, Princeton University
Press, 1993; Steve C h a n , "Democracy and War: Some Thoughts on Future Research Agenda*', International Interactions, vol. 18, n ú m . 3, 1993, pp. 205-214, y David A . Lake, "Powerful
Pacifists: Democratic States and War", American Political Science Review, vol. 86, n ú m . 1,
marzo de 1992, pp. 24-37.
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pensas a apoyar el terrorismo o la d e g r a d a c i ó n ambiental. U n componente del argumento indica que las democracias tienden a fomentar y fortalecer sus lazos comerciales, y una ruptura del flujo comercial a causa de u n
conflicto interestatal implica u n costo demasiado elevado. Así, en u n mundo
cada vez m á s interdependiente, Estados Unidos tiene u n interés e s t r a t é g i c o
en la forma en que otras naciones son gobernadas. Entre mayor sea su número, y m á s cercanas se encuentren las democracias, " m á s seguros e s t a r á n
y m á s p r ó s p e r o s s e r á n los estadunidenses".
Retomando a Richard N . Haass, la estrategia de Clinton da cabida a
los diferentes "fines" o "preferencias" en la d i r e c c i ó n de la política exterior de la posguerra fría, sin embargo, pone u n notable énfasis en la protección de intereses e c o n ó m i c o s internos. El argumento de la p r i m a c í a de los
intereses comerciales en la política exterior y la seguridad nacional de
Estados Unidos ha sido desarrollado por varios autores, y con frecuencia
se ha s e ñ a l a d o como la pieza central de la política exterior de C l i n t o n .
En cuanto a los medios, la política de Clinton perfila la existencia de u n
liderazgo estadunidense, similar al "realismo acrecentado" propuesto p o r
Haass, si pensamos en la p e r c e p c i ó n de la p r o p a g a c i ó n de los libres mercados y la democracia como u n objetivo e s t r a t é g i c o para fomentar la "mod e r a c i ó n " entre los actores internacionales capaces de afectar los intereses estadunidenses.
La a d m i n i s t r a c i ó n de C l i n t o n d e c i d i ó organizar la Cumbre de las
A m é r i c a s para impulsar el movimiento de la r e g i ó n hacia el libre mercado y la democracia, con la promesa de los beneficios de la i n t e g r a c i ó n
e c o n ó m i c a . Sin embargo, a pesar de los pronunciamientos de M i a m i , la
a d m i n i s t r a c i ó n de C l i n t o n no establecía procedimientos claros para la adm i s i ó n de nuevos socios comerciales, ya sea en f o r m a i n d i v i d u a l , vía
T L C A N , o colectivamente p o r otro mecanismo. Cuando en 1994 los republicanos o b t u v i e r o n el control de ambas c á m a r a s del Congreso, arrecia33
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Strobe Talbott, "Democracy and the National Interest", Foreign Affairs, vol. 75, n ú m .
6. noviembre-diciembre de 1996, pp. 48-49.
J o a n n e G o w a , "Democratic States a n d International Disputes", International
Organization, vol. 49, num. 3, verano de 1995, p. 519. E n este artículo la autora enumera
varias críticas al argumento de la paz d e m o c r á t i c a .
Talbott, op. cit., pp. 48-49. Cabe señalar, sin embargo, que la ausencia de democracia
en una considerable parte de la r e g i ó n no i m p i d i ó a Estados Unidos impulsar negociaciones de libre comercio en el Foro de C o o p e r a c i ó n E c o n ó m i c a Asia-Pacífico ( A P E C ) .
V é a s e , por ejemplo, J o h n Stremlau, "Clinton's Dollar Diplomacy", Foreign Policy,
n ú m . 97, invierno de 1994-1995, pp. 18-35, y Carla A . Hills, "US Economic Leadership",
The Washington Quarterly, vol. 19, n ú m . 4, o t o ñ o de 1996.
V é a s e supra, pp. 4-5.
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r o n las críticas sobre el manejo de la política exterior por parte del presidente. El influyente senador republicano Jesse Helms, quien ahora pres i d í a el c o m i t é de relaciones exteriores, se o p o n í a al T L C A N y al libre
comercio. El presidente no b u s c ó la r e n o v a c i ó n de la autoridad de "vía
r á p i d a " obtenida del Congreso para negociar el T L C A N y el G A T T . Entre
funcionarios de la a d m i n i s t r a c i ó n se hizo presente el desencanto por no
l o g r a r la a d m i s i ó n de Chile al T L C A N , y la p e r c e p c i ó n del persistente
abandono de la política hacia la r e g i ó n .
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E L ACTIVISMO DE CLINTON
E n el segundo periodo de Clinton, la doctrina de " a m p l i a c i ó n d e m o c r á t i ca" c o n t i n ú a como g u í a en materia de política exterior. C o n mayor margen para dedicar tiempo y e n e r g í a al á m b i t o internacional, el presidente
tiene en mente la o p o r t u n i d a d de sentar las bases para el futuro inmediato del orden internacional. Se enumeran seis "prioridades estratégicas":
1) reasegurar la presencia estadunidense en Europa; apoyar la c r e a c i ó n
de u n continente u n i d o , d e m o c r á t i c o y p a c í f i c o mediante la expans i ó n de la O T A N y vínculos de c o o p e r a c i ó n y seguridad con Rusia; 2) consol i d a r el papel de Estados Unidos como fuerza estabilizadora e integradora
en la r e g i ó n de Asia-Pacífico; 3) favorecer la prosperidad de la e c o n o m í a
estadunidense, mediante la p r o m o c i ó n de u n sistema global libre y competitivo, con particular a t e n c i ó n a las regiones de Asia-Pacífico y A m é r i c a
Latina; 4) asumir el papel de p r o m o t o r decidido de acuerdos de paz en
t o d o el orbe; 5) contener la amenaza a la seguridad nacional que representan problemas como la p r o l i f e r a c i ó n de armas de d e s t r u c c i ó n masiva,
el terrorismo, el c r i m e n internacional, el n a r c o t r á f i c o y la d e g r a d a c i ó n
ambiental, y 6) mantener la capacidad m i l i t a r y d i p l o m á t i c a necesarias
para aplicar dichos objetivos.
La a d m i n i s t r a c i ó n de Clinton enumera t a m b i é n "enfoques regionales
integrados", con u n apartado para el hemisferio occidental. Se menciona
la importancia de acuerdos de seguridad regional, en ios que se espera
que la O E A d e s e m p e ñ e u n papel importante. Se s e ñ a l a n problemas de naturaleza "transnacional" como las principales amenazas a la seguridad de
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Berman y Goldman, op. cit., p p . 291 y 318.
Anne Swardson, "Canadá, Chile Eye N A F T A - L i k e Pact", The Washington Post, 5 de
diciembre de 1995.
W i l l i a m J . Clinton, A National Security Strategy for A Neiv Century, Washington, D. C ^
G P O , mayo de 1997, p p . 2-3.
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las naciones: tráfico de drogas, crimen organizado y lavado de dinero,
m i g r a c i ó n ilegal e inestabilidad generada p o r " c o r r u p c i ó n y conflicto
político o social". U n punto que se resalta es la " o p o r t u n i d a d histórica"
que r e p r e s e n t ó la Cumbre de las A m é r i c a s de 1994 para forjar "una relación m á s madura y cooperativa" entre Estados Unidos y los otros países del
hemisferio. Este í m p e t u "debe continuar" en la Cumbre de Chile de 1998,
para así avanzar hacia la c r e a c i ó n de "un hemisferio integrado de democracias de libre mercado". La a d m i n i s t r a c i ó n de Clinton reitera su
visión de u n "realismo acrecentado", donde las nociones de libre mercado y p r o m o c i ó n de la democracia respaldan objetivos g e o e c o n ó m i c o s
estadunidenses.
Para impulsar su propuesta de libre comercio continental, Clinton
p r o g r a m ó una visita a México y el Caribe, y otra a A m é r i c a del Sur. La v i sita a México en mayo de 1997 fue importante porque se i n t e r p r e t ó como
una s e ñ a l clara de respaldo político al presidente Ernesto Zedillo y a sus
reformas en materia p o l í t i c o - e l e c t o r a l . El Ejecutivo estadunidense se
e n t r e v i s t ó en M é x i c o con los líderes de los partidos políticos de oposición, con lo que a c e p t ó i m p l í c i t a m e n t e b r i n d a r su apoyo a cualquier partido que resultara vencedor en las competidas elecciones legislativas y locales que iban a llevarse a cabo durante el verano. Se m e n c i o n ó el T L C A N
como pieza clave en la relativamente r á p i d a r e c u p e r a c i ó n de la e c o n o m í a
mexicana, d e s p u é s de la crisis del peso de 1994-1995. El presidente Clinton
p o d í a ufanarse de la coexistencia (e incluso sugerir c o r r e l a c i ó n ) del libre
comercio con México y los avances d e m o c r á t i c o s en dicho país.
Durante la visita a México, Thomas McLarty, asesor especial del presidente para A m é r i c a Latina, declaró que para el a ñ o 2010 el comercio de
Estados Unidos con dicha r e g i ó n p o d r í a exceder al realizado con la U n i ó n
Europea y J a p ó n combinados. Tanto McLarty como la secretaria de Estado Madeleine A l b r i g h t s e ñ a l a r o n que A m é r i c a Latina se encontraba en "el
primer plano de la agenda" de la política exterior estadunidense.
En octubre, Clinton llevó su mensaje de libre comercio a Venezuela, Brasil y Argentina. En Venezuela, p r i m e r proveedor de p e t r ó l e o de
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Ibid., p. 28.
ídem.
Michael K . Frisby, "Clinton habla de más T L C , pero no da fechas", Reforma, 8 de
mayo de 1997.
T h o m a s W. Lippman, "US, M é x i c o Reach Accords Meant to Increase Trade Under
NAFTA", The Washington Post, 7 de mayo de 1997.
ídem.
Yadira Mena y Rossana Fuentes-Berain, "Una puerta al T L C hemisférico", Reforma,
8 de mayo de 1997.
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Estados Unidos, a c o r d ó promover la i n v e r s i ó n estadunidense en la indust r i a petrolera local, y b u s c ó mayor c o o p e r a c i ó n en la lucha contra el
n a r c o t r á f i c o (Venezuela es u n punto de t r á n s i t o importante para el tráfico
de c o c a í n a y h e r o í n a ) y el lavado de d i n e r o .
En Brasil, Clinton e n c o n t r ó u n país seguro de sí mismo, a la cabeza de
u n pujante Mercosur, y con importantes nexos comerciales con la U n i ó n
Europea y J a p ó n . La e c o n o m í a b r a s i l e ñ a se ha beneficiado considerablemente de sus acuerdos comerciales, y parece estar adquiriendo fuerza como
u n importante actor en el escenario internacional. Clinton ha reconocid o la posibilidad de que existan fricciones con el gigante sudamericano.
B r a s i l ha buscado abiertamente u n lugar en el Consejo de Seguridad de
la O N U , para lo cual ha encontrado la o p o s i c i ó n de Estados Unidos, que
pretende una posición permanente y rotativa para A m é r i c a Latina en su
conjunto.
Durante su estancia en Brasil, Clinton a l u d i ó constantemente al libre
comercio como tema central de su mensaje d i p l o m á t i c o . El gobierno bras i l e ñ o , que p r o c u r ó una p o s i c i ó n discreta durante la cumbre de M i a m i ,
ha evitado desentenderse abiertamente de la iniciativa estadunidense de
l i b r e comercio h e m i s f é r i c o . Sin embargo, c o n t i n ú a persistentemente con
su propia agenda comercial, y deja claro que no tiene i n t e n c i ó n de permit i r la d e s i n t e g r a c i ó n del Mercosur. C l i n t o n y Cardoso e m i t i e r o n u n
comunicado conjunto en el que expresaron la i n t e n c i ó n de lograr u n acuerd o continental para el a ñ o 2 0 0 5 , e iniciar negociaciones bilaterales para
1 9 9 8 . Sin embargo, funcionarios b r a s i l e ñ o s afirmaron que en ese momento su país no estaba preparado para una nueva ronda de reducciones
arancelarias.
En Argentina, la n o c i ó n de libre comercio t a m b i é n estuvo presente.
C l i n t o n m a n i f e s t ó su apoyo al Mercosur, aunque la mayor parte de la atenc i ó n se c e n t r ó en el anuncio del Ejecutivo estadunidense de solicitar al
Congreso de su país la p o s i c i ó n de aliado m i l i t a r "no parte de la O T A N "
para Argentina. Esta d i s t i n c i ó n está reservada para aliados cercanos, y
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J o h n F. Harris, "Clinton Begins First Trip to South America", The Washington Post, 13
de octubre de 1997.
Diana Jean Scherno, "As Washington's Attention Wanders, Brazil Plays a Quiet CatchU p Game", The New York Times, 14 de octubre de 1997.
Idem.
James Bennet, "US Respects Brazil, Clinton Assures Latin Giant", The New York Times,
15 de octubre de 1997. Sobre la actitud de Brasil respecto del libre comercio h e m i s f é r i - c o
v é a s e Georges Faurioi y Sidney Weintraub, "US Policy, Brazil, and the Southern Cone", The
Washington Quarterly, vol. 18, num. 3, verano de 1995, pp. 123-134.
Idem.
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constituye u n reconocimiento a la c o l a b o r a c i ó n de la n a c i ó n sudamericana en misiones de paz dentro de la O N U y su p a r t i c i p a c i ó n en la guerra del
Golfo P é r s i c o .
Tras su viaje a A m é r i c a del Sur, Clinton se m o s t r ó optimista sobre las
perspectivas de u n acuerdo de lib're comercio continental. Esta r e g i ó n es
actualmente el mercado de mayor e x p a n s i ó n para las exportaciones estadunidenses, y el hecho de que Estados Unidos no forme parte de n i n g ú n
acuerdo comercial en el área se percibe como una importante desventaj a . E l titular de la Casa Blanca m a n i f e s t ó su decidido respaldo a la realiz a c i ó n de la Segunda Cumbre de las A m é r i c a s , por celebrarse en Santiago
de Chile durante la primavera de 1998, donde esperaba que el tema del
libre comercio fuera central.
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D I F I C U L T A D E S INTERNAS Y C O N T I N U I D A D DEL "ESPÍRITU DE M I A M I "
Para p o d e r c u m p l i r con su ofrecimiento de i n t e g r a c i ó n comercial hemisférica, el presidente C l i n t o n d e b í a enfrentar a la o p o s i c i ó n dentro de su
p r o p i o p a í s . Desde marzo de 1997, el Ejecutivo d i s e ñ ó una estrategia
para obtener a u t o r i d a d de "vía r á p i d a " por parte del Congreso en el
transcurso del a ñ o . Sin embargo, a diferencia del T L C A N , la c a m p a ñ a
c a r e c i ó de e n e r g í a y d e c i s i ó n por parte de la Casa Blanca. Grupos formados para oponerse al T L C A N c o n t i n u a r o n operando ahora en contra de
la a u t o r i d a d de vía r á p i d a , con el argumento de la p é r d i d a de empleos
en Estados U n i d o s y la d e g r a d a c i ó n del ambiente en otros p a í s e s . U n
fuerte revéá para el presidente fue la o p o s i c i ó n del g r u p o de congresistas hispanos a la e x t e n s i ó n del libre comercio a otros países de A m é r i c a
Latina, quienes apuntaron la falta de medidas para proteger a los grupos afectados en Estados Unidos, p r i n c i p a l m e n t e a m i n o r í a s como los
hispano-estadunidenses. T a m b i é n se s e ñ a l ó el i n c u m p l i m i e n t o de algunas promesas hechas p o r la a d m i n i s t r a c i ó n durante el debate del
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Anthony Faiola, "Argentina Still Grappling with Oppressive Past", The Washington
Post, 15 de octubre de 1997.
J o h n M . Broder, "Clinton Urges Latin America to 'Be Patient' on Free Trade", The
New York Times, 17 de abril de 1998.
Yadira Mena y Rossana Fuentes-Berain, "Buscará E U ampliar el T L C " , Reforma, 8 de
mayo de 1997.
Paul Blustein, "Tast-Track' Trade Plan Pits White House Against Top Congressional
Democrats", The Washington Post, 22 de marzo de 1997.
Paul Blustein, "Hispanic Lawmakers Fault NAFTA's Effects", The Washington Post, 16
de j u l i o de 1997.
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y la poca eficiencia del Banco de Desarrollo Nadbank para financ i a r proyectos.
A mediados de septiembre de 1997, Clinton intensificó su c a m p a ñ a
p a r a obtener autoridad de vía r á p i d a . Siguió una estrategia dual: m a n e j ó
e n t é r m i n o s generales argumentos en favor del libre comercio, y t r a t ó de
concretar acuerdos para lograr votos e s p e c í f i c o s . A principios de nov i e m b r e , la Casa Blanca a s e g u r ó la m a y o r í a de votos en el Senado. En la
C á m a r a de Representantes, tras enfrentar una abierta r e b e l i ó n dentro de
su p a r t i d o , el presidente se dio cuenta de que no tenía el apoyo necesario
y r e t i r ó su p e t i c i ó n . La derrota se i n t e r p r e t ó como u n duro revés para el
Ejecutivo, y la "piedra angular" de la política exterior de Clinton hacia
A m é r i c a Latina sufrió u n serio deslave.
En a b r i l de 1988, el presidente Clinton tuvo que asistir a la segunda
C u m b r e de las A m é r i c a s en Santiago sin autoridad de vía r á p i d a . Sin embargo, altos funcionarios de su a d m i n i s t r a c i ó n aclararon que aquélla no
era necesaria para dar inicio a las negociaciones. Clinton ofreció lo que
equivale a una disculpa, al explicar que no h a b í a p o d i d o lograr una may o r í a en el Congreso que apoyara su iniciativa. P i d i ó "paciencia" a las
naciones latinoamericanas, y a s e g u r ó que eventualmente l o g r a r í a el apoyo i n t e r n o necesario.
Sin la confianza del Congreso estadunidense, y proyectando una
p o s i c i ó n flexible en aras del avance del proceso, el titular de la Casa Blanca p a r e c i ó m á s dispuesto al d i á l o g o entre iguales. La d i s c u s i ó n ya no era
en t o r n o a la a d m i s i ó n de nuevos integrantes del T L C A N , sino sobre u n
arreglo m u l t i l a t e r a l donde Estados Unidos sería uno m á s de los participantes. Los estadunidenses cedieron y aceptaron que se manejara y
aprobara el acuerdo en su conjunto, y no p o r partes separadas, y los latinoamericanos asintieron a la c r e a c i ó n de u n "grupo de estudio" que tratara temas sociales, laborales y ambientales, y p e r m i t i e r a a Clinton obtener
el apoyo del Congreso de su país para el tratado h e m i s f é r i c o . Sin embargo, aun con las muestras de f l e x i b i l i d a d estadunidense y la preocupac i ó n p o r la posible exclusión de acuerdos regionales, funcionarios de la
T L C A N ,
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Idem.
Alison Mitchell, "Clinton Wins Support on His Trade Authority", The New York Times,
4 de noviembre de 1997.
Alison Mitchell, "Clinton Retreats on Trade Power; Prospects Are Dim", The Neiu
York Times, 11 de noviembre de 1997.
Broder, op. cit.
Idem.
Anthony Faiola y Steven Pearlstein, "Leaving Big Brother's Shadow", The Washington
Post, 16 de abril de 1998.
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a d m i n i s t r a c i ó n de Clinton aclararon que A m é r i c a Latina d e b e r á lograr
u n acomodo en t é r m i n o s comerciales con Estados Unidos para poder tener acceso al mercado de dicho p a í s .
Desprovisto de la carta de la vía rápida, y buscando responder a las
críticas de los enemigos del libre comercio hemisférico en su país, Clinton
puso mayor énfasis en esta ocasión en temas sociales, la mejora de procedimientos e instituciones d e m o c r á t i c a s y de derechos humanos, y el combate
a la c o r r u p c i ó n y al n a r c o t r á f i c o . A u n cuando se escucharon llamados para
incluir a Cuba en la comunidad hemisférica, privó en Santiago un ambiente
de cordialidad, y abundaron las expresiones sobre una "nueva relación"
entre Estados Unidos y A m é r i c a Latina. Los representantes de 34 naciones del hemisferio dieron a conocer u n ambicioso "plan de acción" que
abarca muy diversos asuntos, incluyendo esfuerzos para combatir el analfabetismo, reformar los sistemas judiciales latinoamericanos y la creación de
una "Alianza Multilateral Contra las Drogas" que, a través de la O E A , evalúe
los esfuerzos de los distintos países en la lucha contra el n a r c o t r á f i c o . Se
a p r o b ó t a m b i é n un detallado calendario de negociaciones que c u l m i n a r á
con la f i r m a de u n acuerdo de libre comercio hemisférico en el a ñ o 2005.
A u n cuando C l i n t o n se c o m p r o m e t i ó ante los países latinoamericanos a obtener la vía r á p i d a , ello no le sería fácil. En 1998 se realiza-rían
elecciones legislativas, y los congresistas s e r í a n m á s susceptibles a las presiones de los grupos opuestos al libre comercio. El déficit comercial de
Estados Unidos alcanzó los m á s altos niveles en el primer trimestre del
mismo a ñ o , y reflejó el estancamiento de las e c o n o m í a s asiáticas. Aunque
las exportaciones hacia A m é r i c a Latina e s t á n creciendo, existe la percepc i ó n g e n e r a l de que el c o m e r c i o i n t e r n a c i o n a l lesiona la e c o n o m í a
estadunidense. Por otro lado, la a d m i n i s t r a c i ó n de Clinton tiene otras
prioridades en materia de p o l í t i c a exterior, entre las que sobresalen las
aportaciones de recursos al Fondo M o n e t a r i o Internacional y el pago de
las cuotas atrasadas a las Naciones U n i d a s . Así, es probable que el tema
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Broder, op. cit.
Anthony Faiola, "Clinton Laments America's Problems", The Washington Post, 19 de
abril de 1998.
Anthony Faiola y Thomas W. Lippman, "Summit Ends With Promises", The Washington Post, 20 de abril de 1998.
Idem; Calvin Sims, "Free-Trade Zone of the Americas Given a Go-Ahead", The New
York Times, 20 de abril de 1998.
Sims, op. cit.
David E . Sanger, "US Trade Deficit Soars as Exports to Japan Decline", The New York
Times, 18 de abril de 1998.
H e l e n Dewar, "Payment of U S , IMF Bills is Caught in T a n g l e d Mess' on Hill", The
Washington Post, 23 de marzo de 1998.
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de la vía r á p i d a se posponga hasta 1 9 9 9 , cuando el presidente, ya debilitad o al estar en su p e n ú l t i m o a ñ o de gobierno, tenga que articular una estrategia efectiva para sacar adelante su p e t i c i ó n ante el Congreso.
V I S I Ó N ACTUAL
L a n o c i ó n de " a m p l i a c i ó n d e m o c r á t i c a " de la a d m i n i s t r a c i ó n de Clinton,
particularmente para A m é r i c a Latina, tiene el p r o p ó s i t o p r a g m á t i c o de
asegurar socios confiables y comprometidos con reformas de liberalizac i ó n e c o n ó m i c a y apertura comercial, aun cuando conserva tintes wilsonianos. A l otorgar u n considerable peso a los objetivos g e o e c o n ó m i c o s ,
C l i n t o n deja ver su o r i e n t a c i ó n hacia la política interna; busca una mayor
c o m p e t i t i v i d a d de Estados Unidos en el mercado internacional, lo cual se
refeja supuestamente en mejores ingresos y oportunidades de empleo para
sus ciudadanos.
El liderazgo estadunidense s e n t ó las bases para la realización de una
p r i m e r a cumbre hemisférica centrada en el tema comercial. Sin embargo,
al enfrentar a la o p o s i c i ó n interna y no obtener la autoridad de vía r á p i d a ,
la a d m i n i s t r a c i ó n de Clinton ha d a ñ a d o su capacidad de guía. Es muy
probable que en A m é r i c a Latina c o n t i n ú e n las tendencias de i n t e g r a c i ó n ,
ya avanzadas a raíz de acuerdos tanto, bilaterales como multilaterales.
Sin embargo, en aras de u n "realismo acrecentado", el Ejecutivo estadunidense b u s c a r á a u t o r i z a c i ó n legislativa para negociar arreglos comerciales,
y a s í asegurar su p a r t i c i p a c i ó n en u n importante mercado regional. A l
m i s m o tiempo, Estados Unidos p r o c u r a r á impulsar el logro de sus objetivos políticos en el hemisferio, como la lucha contra el n a r c o t r á f i c o , tom a n d o la iniciativa y promoviendo acciones concertadas en el seno de
organismos multilaterales locales.
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Berman y Goldman, op. cit., pp. 296-298.
Felix Pena, "New Approaches to Economic Integration in the Southern Cone", The
Washington Quarterly, vol. 18, num. 3, verano de 1995, pp. 113-122.
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