INSUMO PARA LA AUDIENCIA INFORMATIVA SOBRE

Bogotá, 29 de junio de 2005
Honorables Magistrados de la Corte Constitucional
A continuación, en el marco de esta audiencia de información, me permito
presentar las PRINCIPALES CONCLUSIONES DE LA DEFENSORÍA DEL
PUEBLO SOBRE EL CUMPLIMIENTO A LAS ÓRDENES CONTENIDAS EN LA
SENTENCIA T-025 DE 2004
A propósito de las declaratorias del Estado de Cosas Inconstitucional, la Corte
Constitucional ha ordenado que se diseñen y pongan en marcha las políticas y
programas que garanticen los derechos fundamentales cuyo goce efectivo
depende de la superación de ese estado; se apropien los recursos necesarios para
garantizar la efectividad de tales derechos; se modifiquen las prácticas, las fallas
de organización y de procedimiento que resultan violatorias de la Carta Política;
se reforme el marco jurídico cuyas falencias han contribuido al estado de cosas
inconstitucional; y se realicen los trámites administrativos, presupuestales y de
contratación que sean indispensables para superar la vulneración de los derechos.
Atendiendo la gravedad de la situación de vulneración de derechos que enfrenta la
población desplazada y que fue reconocida por el Congreso de la República al
aprobar la Ley 387 de 1997, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia T025/04, declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional respecto de la
situación de dicha población. Para superar dicho estado de cosas inconstitucional
se impartieron una serie de órdenes, tendientes a que las autoridades nacionales y
territoriales asuman sus obligaciones y adopten los correctivos encaminados a
garantizar la realización de los derechos de la población.
Por su parte, a la Defensoría del Pueblo, así como a la Procuraduría General de la
Nación, se les encargó adelantar el seguimiento a la manera como dichas
autoridades han venido cumpliendo con las órdenes de la Sentencia,
particularmente en relación con el proceso de caracterización de las necesidades
de la población desplazada, la estimación del esfuerzo presupuestal necesario para
financiar la política pública de atención y las gestiones adelantadas para
alcanzarlo; la adopción de medidas correctivas para superar las falencias en la
capacidad institucional del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
1
Desplazada –SNAIPD- y de medidas encaminadas a garantizar el disfrute efectivo
de los derechos contenidos en el Mínimo de Protección definido por la Corte.
La Defensoría del Pueblo en cumplimiento de la gestión encargada, ha presentado
cuatro informes conjuntos con la Procuraduría General de la Nación y un
documento de respuesta a las observaciones que la Red de Solidaridad Social –
RSS-, como entidad coordinadora del SNAIPD, formuló al cuarto informe conjunto.
Además de lo anterior, el día de hoy, la Defensoría del Pueblo está presentado,
ante la Secretaría de la Corte Constitucional, otro informe sobre el seguimiento a la
política pública en materia de retornos.
A continuación, me permito presentar el balance general de lo que para la
Defensoría del Pueblo ha sido el nivel cumplimiento de las órdenes contenidas en
la Sentencia, a saber:
EN CUANTO A LOS NIVELES MÍNIMOS DE SATISFACCIÓN DE
LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES DE LA POBLACIÓN
DESPLAZADA
La Corte Constitucional recordó que existen ciertos derechos mínimos de la
población desplazada que deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por las
autoridades, puesto que en ello está comprometida la subsistencia digna de las
personas que se encuentran en esta situación, a la vez que reiteró que en ningún
caso las autoridades pueden obrar de forma tal que terminen por desconocer,
lesionar o amenazar el núcleo esencial de estos derechos fundamentales.
En criterio de la Corte, los derechos de marcado contenido prestacional que
forman parte del mínimo de protección y que siempre deben ser garantizados a
todos los desplazados, son aquellos que guardan una conexidad estrecha con la
preservación de la vida en circunstancias elementales de dignidad como seres
humanos distintos y autónomos.
En el criterio de la Defensoría del Pueblo, a pesar de los avances en las medidas
adoptadas por los Gobiernos nacional y territoriales en respuesta a la Sentencia,
todavía hay un gran sector de la población desplazada que no cuenta con las
condiciones que les permitan el goce efectivo de los derechos fundamentales y
vivir en forma tal que se les garantice su dignidad humana.
2
- En relación con el “derecho a la vida”
La Defensoría toma atenta nota de los avances contenidos en el Plan Nacional de
Atención, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 2, numeral 5, 5.1.1.
“Acciones Preventivas de Protección”, mediante el cual se pretende abordar la
política de prevención del desplazamiento de una manera más integral. Sin
embargo, en la revisión de los informes presentados por la RSS ante la Corte
Constitucional, ha notado con preocupación que existe una interpretación
restrictiva del contenido del mínimo de protección del derecho a la vida; por tanto
la respuesta se limita a reportar, de una parte, las actividades de las autoridades
que de manera excepcional se dirigen a atender el fenómeno del desplazamiento
en el país y, de otra, el esfuerzo institucional en el despliegue de acciones de
carácter militar como única alternativa para la prevención de esta problemática.
El Programa Presidencial de Derechos Humanos –DDHH- y Derecho
Internacional Humanitario –DIH-, aunque comprende acciones de promoción,
capacitación y asistencia técnica en DDHH y DIH, en la mayor parte de los casos
no corresponden a medidas específicamente dirigidas a la prevención del
desplazamiento y a la protección de las víctimas, tal como lo preceptúa la Corte
Constitucional en el apartado 9 de la Sentencia T-025. Por ejemplo, en la
formulación de los planes de DDHH y DIH por parte de las Gobernaciones y las
Alcaldías, la Defensoría advirtió que el fenómeno del desplazamiento forzado sólo
aparece como un componente sumado a otros o, en algunos casos, no existe.
No se conoce que en los componentes del Programa Presidencial hayan sido
incorporados los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos1 y la Ley 387
de 1997, instrumentos normativos especialmente dirigidos a la protección de la
población desplazada. Las acciones implementadas no se ajustan a lo preceptuado
en los artículos 29 a 33 del Decreto No. 2569 de 2000, que precisan la obligación
de convocar a los Comités Municipales, Distritales y Departamentales de Atención
a la Población Desplazada, los cuales deben formular e implementar planes de
prevención y planes de acción. La inclusión del componente de Atención a la
Población Desplazada en los Comités y Planes Departamentales de DDHH podría
ser importante, pero no exime a las autoridades de cumplir con dichas normas.
1
La Corte Constitucional, en la Sentencia SU 1150/00, consideró que estos Principios deben ser interpretados como
parámetros para la creación normativa y la interpretación en el campo de política pública de prevención del desplazamiento
y atención a la población en situación de desplazamiento. En la Sentencia T-327/01, consideró que la interpretación más
favorable a la protección de los derechos de la población en situación de desplazamiento hace necesaria la aplicación de los
Principios Rectores los cuales forman parte del cuerpo normativo supranacional que integra el bloque de constitucionalidad.
También señaló que todos los funcionarios públicos encargados de la atención a la población desplazada deben ajustar su
conducta y las normas institucionales a lo previstos dichos Principios.
3
Por otra parte, respecto de las acciones adelantadas por el Ministerio de la
Defensa Nacional se han reportado acciones de combate y misiones tácticas del
Ejército Nacional para neutralizar a los grupos armados irregulares, con el aparente
resultado de mejores condiciones de seguridad y reducción de la perturbación del
orden público. Estas acciones no están dirigidas especialmente a prevenir los
desplazamientos, a proteger a las víctimas, ni a garantizar el acceso a la Atención
Humanitaria de Emergencia –AHE- y la labor de los organismos que apoyan a la
población desplazada y defienden sus derechos; tampoco son el resultado de la
formulación de los planes de prevención y protección que deben elaborar los
Comités Territoriales de Atención, como lo establece la Ley 387 y el Decreto 2569
antes mencionados.
En relación con el Sistema de Alertas Tempranas –S.A.T.-, la Defensoría ha
señalado que el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada –
CNAIPD- no ha reportado la adopción de medidas encaminadas a corregir las
falencias en la capacidad institucional para implementar la política pública de
desplazamiento, en particular, la relativa a la prevención y al funcionamiento
efectivo de este S.A.T., de acuerdo con la orden Cuarta de la Sentencia T-025/04 y
que se exponen en el apartado 6 y anexo 5 de la misma (insuficiente desarrollo
conceptual, recursos insuficientes, bajo nivel de respuesta, demora en las
respuestas, problemas de coordinación, etc.), y que condujeran o contribuyeran al
cumplimiento del mínimo de protección del derecho a la vida.
Se hace necesario que el Gobierno nacional impulse la creación y funcionamiento
legal del Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas –CIAT- y que materialice
el contenido del Plan Nacional relativo al fortalecimiento de dicho espacio de
coordinación –artículo 2, 5.1.1. literal E.-.
La Defensoría ha expresado su preocupación ante la constatación que la respuesta
a las alertas tempranas es exclusivamente militar, dejando de lado otras acciones
de prevención previstas en la normatividad, como son las funciones de los
Comités, la declaratoria de riesgo de desplazamiento contemplada en el Decreto
2007 de 2001 y la adopción de medidas sociales, económicas, jurídicas, políticas y
de seguridad, orientadas a la prevención y superación de las causas que generan
este fenómeno, ordenadas en el artículo 10.2 de la Ley 387 de 1997.
4
Por ejemplo, los Consejos de Seguridad son una de las medidas que con mayor
frecuencia son reportadas como respuesta a los Informes de Riesgo.
La
Defensoría del Pueblo ha advertido que estos Consejos no son el principal
escenario destinado a adoptar medidas de prevención del desplazamiento o de
protección de la población desplazada, pues ello corresponde a los Comités
Territoriales de Atención.
En general, el reporte de acciones militares no permite valorar la pertinencia de las
medidas adoptadas como respuesta a los Informes de Riesgo, en términos de la
prevención del desplazamiento, con garantías de protección para los derechos
humanos y el respeto al principio de distinción (DIH).
En el marco de su labor de seguimiento la Defensoría del Pueblo señaló que en el
periodo comprendido entre Enero y Diciembre de 2004, el S.A.T. remitió al CIAT
90 Informes de Riesgo para prevenir sobre posibles violaciones masivas de los
DDHH e infracciones al DIH y 64 Notas de Seguimiento para informar sobre la
persistencia y la agudización de las situaciones de riesgo previamente advertidas.
Dichos informes de riesgo alcanzaron una cobertura territorial correspondiente a
27 departamentos y el Distrito Capital y una cobertura poblacional en la que se
incluyen comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas.
Entre las factibles infracciones al DIH advertidas por el S.A.T., las de mayor
relevancia son: los atentados contra la vida e integridad personal expresados en
homicidios selectivos en 89 informes, desplazamientos forzados en 88 informes, 71
informes de riesgo registran tanto homicidios de configuración múltiple como
métodos para generar terror, y 54 informes advertían sobre posibles masacres.
Por lo menos en el 90% de los informes se advierte sobre posibles violaciones a
los derechos a no ser desplazado, a no ser desaparecido, a la libre circulación y a
la libertad personal. El 75% de los informes de riesgo aluden a la violación del
derecho a la libertad de residencia, y en menor proporción, 28% a no ser
constreñido a ejecutar un trabajo forzoso y obligatorio2.
De los 90 informes de riesgo, evaluados y analizados por el CIAT, sólo 17 fueron
considerados Alertas Tempranas, lo cual representó el 19%. En los otros 73 casos
no alertados, el CIAT remitió a las autoridades regionales recomendaciones para
que adoptaran medidas en materia de protección de la población civil.
2
Un informe de riesgo puede aludir a la factible violación de uno o más derechos fundamentales.
5
A pesar de la grave problemática referida, hasta ahora el CIAT sigue sin dar a
conocer los criterios de valoración de los informes de riesgo para ser definidos o
descartados como alertas tempranas. La Defensoría del Pueblo ha evidenciado
que, a pesar del informe de riesgo, se registró la consumación de algunos de los
eventos advertidos.
En cuanto a la protección del derecho a la vida de las personas desplazadas que
han sido amenazadas, el CNAIPD anunció la consolidación de un grupo de riesgo
nacional por parte del Ministerio del Interior y de Justicia, y la conformación
de una red de comunicaciones con las organizaciones de población desplazada
locales. Sin embargo, hasta el momento no ha formulado ni puesto en ejecución,
un programa especial de protección para población desplazada, de conformidad
con lo ordenado por el artículo 29 de la Ley 387 de 1997. Para la Defensoría del
Pueblo, las medidas adoptadas no están dirigidas a garantizar el derecho a la vida
de la totalidad de la población, en tanto que la política atiende fundamentalmente
a la protección de líderes. Además, las directivas existentes para la protección de
las comunidades indígenas no se han materializado.
La Defensoría del Pueblo espera que el Proyecto de Atención a Comunidades
en Riesgo que esta promoviendo el Gobierno nacional, se convierta en una
estrategia que contribuya de manera real y efectiva con la protección del derecho
a la vida en cumplimiento a lo dispuesto por la Sentencia T-025/04. Sin embargo
surgen interrogantes en relación con su implementación como: los criterios para
focalizar las zonas de riesgo, la respuesta real y material frente a los riesgos
identificados, la coordinación interinstitucional para atender la problemática del
desplazamiento, y la intervención de las comunidades en la acciones de
prevención, entre otros aspectos.
Con todo lo anterior, para la Defensoría del Pueblo, la política pública en materia
del derecho a la vida de la población desplazada no comprende el contenido del
mínimo de protección establecido en la Sentencia T-025. No existen, en especial
en el Plan Nacional, medidas concretas y tangibles que permitan materializar la
protección y medir el impacto de las mismas en la realización efectiva de este
derecho.
6
- En relación con los “derechos a la dignidad y a la
integridad física, psicológica y moral”
En los informes presentados a la consideración de la honorable Corte
Constitucional, el CNAIPD se ha limitado a reportar las acciones en atención
psicosocial; complementación alimentaria; gestión y apoyo cultural y educativo;
orientación para la atención; gestión y coordinación institucional y comunitaria,
implementadas por el ICBF para atender víctimas del conflicto, población
desplazada o las personas vulnerables en general.
El sistema de información del ICBF, de acuerdo con los datos suministrados, no
permiten identificar la demanda y la atención a la población desplazada, teniendo
en cuenta variables como abuso sexual, violencia intrafamiliar, niñez trabajadora,
huérfanos (as), mujer desplazada, derechos sexuales y reproductivos, información
que resulta fundamental para monitorear el nivel de realización de los derechos a
la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral.
Además, las acciones adelantadas por el ICBF, según lo descrito, no están dirigidas
especialmente para atender a la población en situación de desplazamiento; esta
población sigue siendo incluida en programas regulares o generales de esta
Entidad. Por otra parte, se observa con preocupación que no se han reportado las
acciones de otras instituciones diferentes a Bienestar Familiar para velar por la
realización de este grupo de derechos.
- En relación con el “derecho a la familia y a la unidad
familiar”
La Defensoría del Pueblo nuevamente ha observado que el CNAIPD no ha
reportado la adopción de medidas específicamente orientadas a proteger el
derecho a la familia y a la unidad familiar, en ninguna de las fases de la política
establecidas en la Ley 387 de 1997. Solamente se mencionan algunos de los
programas regulares del ICBF, sin tener en cuenta, el carácter preferencial de
atención a la población desplazada y el contenido del derecho, de acuerdo con lo
establecido en el principio rector No. 17.
7
Tampoco en el nuevo Plan Nacional de Atención –Decreto No. 250 de 2005,
artículo 2, numeral 5.3.2.1. literal c “atención al bienestar de la familia”-, se han
previsto acciones tendientes a acelerar la reunificación de las familias desplazadas,
particularmente en los casos de familias con niños (as). La política está prevista
solamente para brindar atención a niños y niñas y a adultos mayores, de manera
individual y no como sujetos pertenecientes a un núcleo familiar.
- En relación con el “derecho a una subsistencia mínima”
El contenido del derecho a la subsistencia mínima ha sido tradicionalmente
entendido como la entrega de la Ayuda de Urgencia –AU- y de Atención
Humanitaria de Emergencia –AHE-, establecidas en la Ley 387 y en el Decreto
2569. Se ha restringido el contenido amplio del derecho, en los términos del
Principio Rector 18, que implica la acción del Estado orientada a suministrar
alimentos esenciales y agua potable, alojamiento y vivienda básicos, vestido
adecuado, servicios médicos y de saneamiento esenciales, asegurando la
participación de la mujer en la planificación y distribución de estos suministros
básicos.
La Defensoría del Pueblo ha reconocido la gestión que ha realizado la RSS para
entregar la -AHE-, según lo establecido por la Corte Constitucional, sin embargo, el
compromiso de otras agencias del Estado no se ha traducido en acciones concretas
para alcanzar una respuesta integral en los términos antes mencionados. Por
ejemplo, no existe información acerca del compromiso de las entidades
territoriales. Al expresarse en el Plan Nacional de Atención –artículo 2, numeral
5.2 “Atención Humanitaria de Emergencia”-, que las entidades del nivel nacional
coadyuvarán con los esfuerzos de las administraciones territoriales, se les traslada
a estas la principal responsabilidad en materia de AHE, corriéndose el riesgo de
disminuir o limitar los recursos que deben destinarse para la atención a la
población desplazada.
Un hecho particularmente inquietante para la Defensoría del Pueblo radica en la
suspensión de la AHE sin que se hayan alcanzado las condiciones necesarias para
la estabilización y consolidación socioeconómica de la población desplazada. Es
decir, el derecho a la subsistencia mínima se ha visto limitado en la gran mayoría
de los casos, con el cumplimiento del plazo de tres meses establecido en la Ley
387 de 1997 para proveer AHE. Ahora bien, la RSS fijó los criterios para definir la
incapacidad de asumir la auto subsistencia a efecto de continuar brindando la AHE.
8
- En relación con el “derecho al alojamiento y vivienda
básicos”
La información analizada por la Defensoría del Pueblo respecto a los subsidios y a
los montos entregados para la adquisición de vivienda urbana o rural,
arrendamiento, construcción en sitio propio y saneamiento y mejoramiento, si bien
representan un esfuerzo presupuestal importante, al no contarse con datos acerca
del total de población desplazada que aspiró a tales programas, no es posible
establecer con certeza el porcentaje de atención efectiva para la realización del
derecho.
Deben, sin embargo, reconocerse los avances de la normatividad en la materia y
los esfuerzos realizados por el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial tendientes a flexibilizar los trámites para garantizar el acceso de la
población desplazada a dichos subsidios.
- En relación con el “derecho a la salud”
En términos generales, la Defensoría del Pueblo ha reconocido el esfuerzo del
Ministerio de la Protección Social, encaminado a la ampliación de la cobertura
del servicio de salud (particularmente en el incremento en la asignación de
recursos para la atención a la población desplazada). No obstante, el Ministerio no
ha establecido claramente los criterios de favorabilidad para que esta población
pueda tener acceso de manera preferencial y asegurar la permanencia en estos
servicios. La Defensoría del Pueblo ha recibido de manera recurrente quejas de la
población desplazada en el sentido de la negación en el suministro de los
medicamentos, por carencia de los mismos o por no estar considerados dentro del
POS.
Además, los informes no hacen relación detallada de las acciones del Gobierno
teniendo en cuenta el contenido del derecho, el cual comprende, entre otros
aspectos, la atención especial a las necesidades sanitarias de las mujeres, los
derechos a la salud sexual y reproductiva; y el asesoramiento adecuado a víctimas
de abuso sexual y de otra índole. Los programas con énfasis en prevención de
enfermedades contagiosas e infecciosas incluido el SIDA, no han sido
implementados al punto que se conviertan en programas regulares de atención y
que cubran a la totalidad de la población desplazada.
9
La Defensoría del Pueblo observa que aún no han sido resueltos los problemas de
información que impiden hacer el seguimiento a la atención brindada a la
población desplazada.
- En relación con la “protección a la población desplazada
contra prácticas discriminatorias”
Si bien la Defensoría del Pueblo no ha presentado en sus informes anteriores
opinión respecto a la realización de este derecho, en su labor cotidiana ha podido
precibir la animadversión que diversos funcionarios públicos manifiestan contra la
población desplazada y que se evidencia en la inexistencia o falta de
implementación de políticas públicas en el nivel territorial. Las autoridades de los
entes territoriales se niegan a adoptar la política pública preferencial a favor de la
población desplazada, son reiteradas las afirmaciones de funcionarios públicos en
el sentido de -por qué atender a las personas víctimas del desplazamiento, que
viene de otro municipio cuando ni siquiera se cuenta con recursos para atender a
los pobres de la localidad-; igualmente, es perceptible el rechazo que diversos
sectores de la sociedad expresan con respecto a los desplazados, a quienes
estigmatizan, apartándose del deber de solidaridad consagrado en el artículo 95 de
la Constitución Política.
Esta situación podría superarse paulatinamente sí se redoblan los esfuerzos para
divulgar los derechos de la población desplazada, especialmente, ante los sectores
públicos con la obligación de diseñar, adoptar e implementar las políticas públicas
de atención.
- En relación con el “derecho a la educación”
Persisten los vacíos de información en algunas entidades territoriales que no
reportan cupos, subsidios y recursos asignados para atender de manera preferente
a la población en situación de desplazamiento.
No se han corregido las
deficiencias en los sistemas de información que deben facilitar el seguimiento a la
demanda y a la atención durante las diferentes fases establecidas en la Ley
387/97.
10
Además para la realización de este derecho, en los informes presentados por el
Gobierno nacional no se ha estimado la magnitud de la demanda, con el fin de
establecer los recursos necesarios para cubrirla, ni tampoco se han tenido en
cuenta los criterios sobre asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad
para definir los programas que permitan la vigencia de este derecho. Sin
embargo, se tiene información a cerca de que las entidades territoriales vienen
asignando progresivamente mayores cupos escolares para esta población.
- En relación con la provisión de “apoyo para el
autosostenimiento”
Las acciones de orientación y capacitación reportadas por el SENA están dirigidas
en general a la población vulnerable, sin hacer claridad sobre programas especiales
para la población desplazada. Así se puede apreciar en la oferta contenida en su
portafolio de servicios.
Una estrategia para el autosostenimiento basada
únicamente en la oferta del SENA no atiende las habilidades, características y
necesidades de la población desplazada de cara a su incorporación laboral en las
zonas de recepción, reasentamiento o incluso en el retorno.
El CNAIPD debió reportar las acciones adelantadas en general por el SNAIPD –
tanto de las entidades públicas como privadas que lo integran-, no solamente las
realizadas por el SENA. La Defensoría del Pueblo observa que el Gobierno nacional
le ha hecho falta promover acciones para impulsar la participación del sector
privado en la búsqueda de alternativas para el autosostenimiento de las personas
desplazadas, por ejemplo brindando estímulos de carácter tributario.
En especial, en los informes presentados, el CNAIPD no reportó medidas
tendientes a que los programas de desarrollo locales tuvieran en cuenta e
incluyeran oportunidades de empleo y generación de ingresos como alternativa
para el autosostenimiento de esta población. No se conoce la adopción de
medidas favorables para apoyar los proyectos de la población desplazada (Ej.
Capital semilla) o para hacer menos exigentes los trámites y requisitos para
obtener créditos. El número de personas que han podido acceder a este tipo de
programas o créditos representan un porcentaje muy pequeño del total de la
población desplazada en el país y además no se conoce con precisión el nivel de la
demanda para estos programas.
11
Se espera que las disposiciones del nuevo Plan Nacional de Atención contenidas en
el artículo 2, numeral 5.3.3.2 y 5.3.3.3. sobre capacitación y recalificación para la
producción y promoción de programas de generación de ingresos rural y urbano,
contribuyan de manera significativa a superar las deficiencias antes mencionadas,
de lo contrario el Estado deberá continuar suministrando la atención humanitaria
correspondiente.
- En relación con el “derecho a la propiedad de la tierra”
La Defensoría del Pueblo considera pertinente señalar que los esfuerzos de las
entidades del Estado que deben velar por la propiedad de la tierra de la población
en situación de desplazamiento, siguen siendo insuficientes. Tampoco hay un
registro real de las tierras que las víctimas de este fenómeno se vieron obligadas a
abandonar y, en tal virtud, no se ha registrado la adopción de medidas para su
protección.
La oferta del INCODER sobre: acceso a la tierra por programas especiales,
reubicación rural transitoria en predios de paso, protección para predios
abandonados y permuta de predios abandonados por causa de la violencia, no han
garantizado la realización del derecho a la propiedad de la tierra de la población
desplazada. Además no se han adelantado acciones de difusión que garanticen el
acceso de las personas en situación de desplazamiento a dichos programas.
La Defensoría del Pueblo reconoce sin embargo, los ejercicios que se han venido
realizando con el apoyo financiero del Banco Mundial, para diseñar e implementar
el proyecto denominado protección de tierras y patrimonio de la población
desplazada.
En concepto de la Defensoría del Pueblo, la protección de la propiedad de la tierra
debe ser uno de los pilares fundamentales de la política pública de atención, tanto
para la prevención del desplazamiento, la implementación de los retornos y, para
garantizar la reparación justa de las víctimas, de acuerdo con lo preceptuado en el
Principio Rector 29. La afectación del derecho a la propiedad de la tierra (rural) ha
incidido de manera directa en la seguridad alimentaria del país; el desarraigo de la
población campesina, afrodescendiente e indígena, afecta negativamente los
tejidos sociales y la diversidad cultural propia de nuestro país, consagrada en la
Constitución Política.
12
ƒ En relación con los “retornos”
La Defensoría del Pueblo ha adelantado un proceso de seguimiento a la manera
como se está dando cumplimiento a los principios de voluntariedad, dignidad y
seguridad, contenidos en los “Principios Rectores de los Desplazamientos
Internos”, referidos por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004. Las
principales conclusiones y recomendaciones de dicho seguimiento se encuentran
contenidas en el documento que estoy radicando en la Secretaría General de esta
corporación.
La Defensoría del Pueblo ha insistido en la necesidad de avanzar de manera
efectiva en la respuesta integral para la población desplazada. El restablecimiento
en cualquiera de sus modalidades (retorno, reubicación o reintegración local) debe
constituir el eje principal de la política y, por ende, se requiere de la acción y
coordinación por parte de las entidades del SNAIPD, para su efectivo
cumplimiento.
Si bien la política pública de retornos ha sido una de las prioridades del actual
Gobierno en materia de atención al desplazamiento forzado, es preciso advertir
que aún hace falta considerar muchos elementos y componentes que garanticen el
retorno como una solución duradera.
Es bien valorada por la Defensoría del Pueblo, la adopción, por parte de la RSS, de
un manual de procedimientos para la atención de los procesos de retorno. Sin
embargo, hay algunos aspectos de dicho instrumento que siguen siendo motivo de
preocupación para la entidad.
Resulta difícil comprender que el Manual de la RSS considera que “los costos
sociales y económicos se ven significativamente minimizados entre menos tiempo
transcurra entre el desplazamiento y la decisión de retornar (...) Por lo anterior
una vez producido el desplazamiento se debe comenzar a estudiar las
posibilidades de retorno”. Este criterio está directamente relacionado con la falta
de precisión en los parámetros de evaluación de las condiciones de seguridad que
deben ser garantizados en todo proceso de retorno y conlleva la vulneración del
principio de la voluntariedad.
El Manual tampoco establece con rigor los criterios que son utilizados para evaluar
las necesidades y la duración de los dispositivos de protección, tanto civiles como
militares, en los lugares de retorno.
13
De igual forma, el manual no vincula el compromiso del conjunto de las entidades
del SNAIPD con responsabilidades en la estabilización socioeconómica de la
población desplazada y de las entidades territoriales, de manera que el retorno no
logra constituirse en una alternativa viable y una solución de largo plazo, de
conformidad con lo establecido por la Ley 387 de 1997, en los artículos 16, 17 y 19
y en el Decreto 2569 de 2000, en los artículos 26, 27 y 28.
Adicionalmente, y de acuerdo con los principales hallazgos del proceso de
seguimiento adelantado por la Defensoría del Pueblo, se pueden evidenciar una
serie de falencias en la manera como se han venido implementando los retornos
en todo el país.
En relación con la VOLUNTARIEDAD, es preciso registrar algunos de los aspectos
que sustentan que este principio no ha sido observado de manera rigurosa en los
procesos de retorno objeto del seguimiento, a saber:
• Se percibe con preocupación que en algunos de los casos evaluados, la decisión
de retornar fue estimulada por la falta de alternativas como la atención en el lugar
receptor o la reubicación rural o urbana.
• Falta otorgar mayor atención a la firma de actas de compromiso por parte de
las autoridades locales y nacionales, como mecanismo idóneo para definir el
contenido de la oferta institucional, el alcance de las obligaciones específicas y
asegurar el efectivo seguimiento al cumplimiento de tales responsabilidades.
• A pesar de que las autoridades municipales y departamentales han asumido la
responsabilidad de promover la política de retornos, es evidente que no existe una
capacidad real para garantizar a la población retornada la protección de sus
derechos.
Respecto de la DIGNIDAD, también se han evidenciado falta de cumplimiento en la
realización de este principio:
• A pesar de que en varios casos se han realizado misiones previas de verificación
de las condiciones del sitio de llegada de la población retornante y se ha
constatado el mal estado de viviendas, puestos de salud, escuelas y vías, estos
aspectos no se han restablecido adecuadamente como requisito para la realización
del retorno.
14
• Se evidencia que aún en los procesos de retorno, el enfoque de la atención por
parte de las entidades del SNAIPD ha sido asistencialista y no ha considerado las
necesidades particulares por etnia, género, generación y discapacidad.
• Han sido limitados los casos en los que se ha logrado la implementación de
medidas como la titulación o adjudicación de predios, la prohibición de actos de
enajenación o transferencia de tierras y la entrega de subsidios para el
mejoramiento de vivienda.
• La generación de condiciones para el autosostenimiento de la población
retornada ha sido un tema poco desarrollado por parte de las entidades del
SNAIPD.
En cuanto a la SEGURIDAD se ha evidenciado que:
• En algunos procesos de retorno persisten factores de riesgo para la población,
como la presencia de grupos armados al margen de la ley, las amenazas y/o
ataques contra la población civil, la presencia de campos minados, las restricciones
al paso de alimentos, los asesinatos selectivos, el reclutamiento forzado y la
ausencia de instituciones civiles y militares, entre otros.
• Las estrategias de seguridad no han estado acompañadas por medidas
complementarias como la elaboración de planes de contingencia, la veeduría de
organismos de control y la presencia permanente de instituciones civiles del
Estado.
La seguridad no solo debe estar reflejada en la disminución de acciones por parte
de los grupos armados en contra de las comunidades retornadas, debe
relacionarse con la capacidad de las personas de ejercer y exigir sus derechos,
recuperando los niveles de autonomía e independencia que les permitan
permanecer en sus lugares de origen.
EN CUANTO A LA PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES
DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
Las siguientes son las observaciones de la Defensoría del Pueblo sobre la
participación de las organizaciones de población desplazada, las cuales fueron
obtenidas como resultado de un proceso de consulta a las oficinas regionales y
seccionales de la entidad:
15
-Los informes del CNAIPD acerca de las decisiones y medidas adoptadas en
cumplimiento de lo dispuesto por la Sentencia T-025/04, no son conocidos por la
gran mayoría de las organizaciones y comunidades de desplazados en el nivel
local.
-El CNAIPD no ha informado oficialmente a las organizaciones de desplazados en
los niveles territoriales y ONG’s que las apoyan, acerca de los criterios, condiciones
y mecanismos de participación en las reuniones temáticas y otro tipo de consultas,
a fin de que estas participen de manera efectiva en las decisiones relacionadas con
la formulación e implementación de la política pública de atención al
desplazamiento.
-El CNAIPD no ha ofrecido a estas organizaciones las condiciones apropiadas, de
manera que reciban por escrito y con suficiente anticipación las invitaciones y
convocatorias a las reuniones y consultas, acompañadas de información clara y
precisa sobre los objetivos de las actividades, su agenda, los participantes y los
respectivos documentos de trabajo.
-La Defensoría del Pueblo no recibió información del Ministro del Interior y de
Justicia sobre la forma como ha realizado el seguimiento a la gestión de los
gobernadores y alcaldes, para brindar a las organizaciones locales que representan
los intereses de la población desplazada, oportunidades de participación efectiva
en la toma de las decisiones. De tal manera, que no se conoce la gestión de los
gobernadores y alcaldes a fin de informar directamente a las organizaciones de
población desplazada locales sobre el cumplimiento de las disposiciones de la
Sentencia T-025, en particular de la Orden 3.
-Las oficinas regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo han observado
que la forma como se organiza la agenda de las sesiones de los Comités de
Atención, no siempre ha permitido la participación efectiva de las organizaciones
locales que representan a la población desplazada en la toma de decisiones
relativas a la definición de prioridades, a la formulación de los planes de
prevención y atención, y a la estimación de los recursos necesarios para
implementar dichos planes.
16
La Defensoría del Pueblo manifiesta su preocupación por la forma como se ha
limitado el derecho a la participación efectiva a que los líderes contribuyan a la
realización de las actividades informativas relativas a la divulgación de la Carta de
Derechos y a la convocatoria de las actividades. Su presencia debe ser más amplia
y democrática para cumplir con lo establecido jurídicamente.
Es pertinente sin embargo, reconocer los esfuerzos que ha venido realizando la
Unidad Técnica Conjunta –Utec- de la RSS para velar por la capacitación de las
organizaciones de población desplazada, a fin de garantizar la idoneidad y eficacia
de su intervención en los espacios de toma de decisiones, y para alcanzar el
fortalecimiento de los procesos organizativos. La Defensoría del Pueblo valora
como un avance positivo la creación de la mesa nacional de fortalecimiento a la
población desplazada, y su participación en diferentes espacios considerados en el
Plan Nacional, como las figuras de la veeduría social -artículo 2, numeral 8.5- y el
comité técnico –artículo 3-.
EN CUANTO AL CUMPLIMIENTO DE LA ORDEN TERCERA QUE
TIENE QUE VER CON PROMOVER QUE LOS GOBERNADORES Y
ALCADES ADOPTEN LAS DECISIONES NECESARIAS PARA
ASEGURAR
QUE
EXISTA
COHERENCIA
ENTRE
LAS
OBLIGACIONES
CONSTITUCIONAL
Y
LEGALMENTE
DEFINIDAS, DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA A
CARGO DE LA RESPECTIVA ENTIDAD TERRITORIAL Y LOS
RECURSOS
QUE
DEBE
DESTINAR
PARA
PROTEGER
EFECTIVAMENTE SUS DERECHOS CONSTITUCIONALES
La Defensoría del Pueblo conoció algunas de las orientaciones que se han dado a
las gobernaciones y alcaldías en el sentido establecido en esta orden, sin
embargo, se hace necesario realizar un seguimiento mas riguroso a su observacia
para garantizar el funcionamiento del sistema en el orden departamental y
municipal. No es claro cuántos gobernadores y alcaldes conocieron las circulares y
qué acciones adelantaron al respecto.
17
La Defensoría del Pueblo fue informada de la reactivación de los Comités
Municipales en las localidades de mayor incidencia del desplazamiento, y de que se
dejó para una segunda fase, la reactivación de aquellos Comités donde la violencia
y el desplazamiento tienen un menor impacto. En opinión de esta Entidad, el
aplazamiento de la reactivación de los Comités en municipios menos afectados por
el desplazamiento no es una aplicación estricta del parágrafo 3, artículo 7 de la Ley
387/973, la normatividad no hace la distinción entre municipios con mayor o menor
grado de afectación por la violencia y el desplazamiento.
Por lo demás para la Defensoría del Pueblo, conformar los comités de atención
integral y trazar las políticas públicas a favor de la población desplazada,
constituye una labor de prevención en aquellas localidades donde dicha
problemática no es particularmente sensible.
En el criterio de la Defensoría del Pueblo no solo es importante la reactivación de
los Comités, sino también velar por la gestión que realicen para la elaboración,
aprobación e implementación de los planes de prevención, atención integral y
contingencia, y la asignación de los recursos correspondientes, de conformidad con
los artículos 7 y 8 de a Ley 387 y los artículos 29 a 33 del Decreto 2569 de 2000.
En ese sentido, el CNAIPD no ha expuesto los criterios en que se ha basado para
considerar un “normal funcionamiento de los Comités”, no señala sí estos disponen
de un plan de prevención y atención integral, de un cronograma y una agenda de
sesiones, si cuentan con la participación regular y el compromiso de todas las
entidades a que se refiere el artículo 7 de la Ley 387 de 1997, como tampoco
sobre las medidas adoptadas para superar las falencias de la capacidad
institucional evidenciadas por la Corte Constitucional, y para cumplir con la
protección de los derechos expuestos en el apartado 9 de la Sentencia.
De acuerdo con el contenido de las actas de algunos Comités, se puede advertir
que solo sesionan para reacccionar frente a situaciones coyunturales o para
coordinar aspectos logísticos de los procesos de retorno, dejando de lado sus otras
obligaciones legales.
3
(“será obligación de los alcaldes convocar de emergencia a los Comités Municipales y Distritales”, y que “será causal de
mala conducta omitir el cumplimiento de esta disposición”.
18
EN CUANTO A LA RESOLUCIÓN DE LAS FALENCIAS DE LA
CAPACIDAD INSTITUCIONAL QUE IMPIDEN PROTEGER
EFECTIVAMENTE LOS DERECHOS DE LA POBLACIÓN
DESPLAZADA
Mediante el Decreto 250 del 7 de febrero, de conformidad con el artículo 9 y 10 de
Ley 387 de 1997, se adopta un nuevo Plan Nacional, por medio del cual se definen
las prioridades y metas de la política pública. No obstante, el Plan no precisa el
compromiso de asignación presupuestal de cada uno de los programas especiales
de prevención del desplazamiento y de atención a la población desplazada, bajo
responsabilidad de cada una de las entidades del SNAIPD. La Defensoría del
Pueblo tiene conocimiento de que el Gobierno nacional está elaborando un
documento CONPES con el propósito de definir, entre otros aspectos, el esfuerzo
presupuestal.
El Plan Nacional tampoco integra el esfuerzo presupuestal de los departamentos,
municipios y distritos para programas especiales de atención a la población
desplazada.
El Plan no contempla de manera precisa cuales son las competencias ni las
obligaciones de las diversas entidades encargadas de las distintas fases; y no están
definidos en él los indicadores de gestión y de impacto que permitan medir los
avances, los logros o retrocesos de la política en la atención de la población
desplazada.
A pesar de que el Plan contempla instancias de coordinación al interior del
Sistema, la Defensoría del Pueblo ha notado que como quiera que el CNAIPD no se
ha consolidado como el espacio integrador de la política nacional, continua siendo
la RSS la coordinadora general, sin contar con todas las herramientas y
condiciones necesarias para que pueda incidir de manera directa y efectiva en la
acción que corresponde a las otras entidades públicas, nacionales y territoriales,
que forman parte del sistema. En tal virtud, la RSS termina respondiendo por la
única labor que a ella le corresponde realizar de manera directa, cual es la AHE.
En conclusión se percibe una falta de articulación institucional para dar una
respuesta integral de atención desde un enfoque de derechos.
19
La Defensoría del Pueblo pudo constatar, que aún, luego del fallo T-025/04 y
especialmente en las entidades territoriales, los funcionarios públicos no se
encuentran adecuadamente informados acerca de sus funciones y
responsabilidades en materia de atención a la población desplazada. En muchos
casos no conocen el contenido de la Sentencia, ni las medidas que han sido
adoptadas en el nivel central para dar cumplimiento a sus disposiciones. Como
consecuencia de lo anterior, las autoridades locales les falta brindar la atención de
los desplazados o los atienden a través de programas dirigidos a población
vulnerable en general.
No han sido implementados de manera efectiva -cuando existen- los programas
especiales para atender la situación particular de los grupos de la población
desplazada en situación de mayor vulnerabilidad, tales como las mujeres cabeza
de familia, los niños y niñas, o los grupos étnicos minoritarios. Ha ganado fuerza
la tendencia a remitir estos grupos a los programas sociales regulares.
EN CUANTO AL SISTEMA ÚNICO DE REGISTRO Y EL PROCESO
DE LA CARACTERIZACIÓN DE LAS NECESIDADES DE LA
POBLACIÓN DESPLAZADA
En relación con el Sistema Único de Registro –SUREn concepto de la Defensoría del Pueblo, el registro, que constituye el mecanismo
definido en la Ley 387 de 1997 para alcanzar el reconocimiento de la condición de
desplazamiento, sigue siendo un proceso demorado, lo cual se refleja en la falta
acceso ágil y oportuno de la población desplazada a los programas de atención.
Las oficinas regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, siguen
detectando en la conducta de los funcionarios encargados de la toma de la
declaración y del registro, la formulación de preguntas innecesarias que en nada
contribuyen para establecer la condición de desplazamiento y por el contrario
limitan el acceso a la atención. A lo anterior, se suma el hecho de que no se
brinda información clara sobre el recurso de reposición a que tienen derecho y la
forma de interponerlo para solicitar la reconsideración de la negativa en la
inscripción. Los comités tripartitas establecidos para resolver el recurso a que
hacemos mención deben tomar nota de esta recomendación.
20
También a la Entidad ha llegado información relacionada con casos de personas
que a pesar de haber sido incluidas en el SUR, en el momento de solicitar atención
ante las diferentes entidades del SNAIPD, incluida la RSS, han encontrado que sus
nombres no aparecen en dicho registro. La Defensoría del Pueblo ha dado
instrucciones a sus oficinas Regionales y Seccionales para que se verifique esta
información y se adopten los correctivos correspondientes.
La Defensoría del Pueblo considera como preciso que el CNAIPD adopte las
medidas que sean necesarias a fin de garantizar que la población desplazada y no
inscrita en el SUR, reciba la información pertinente para obtener la atención
respectiva.
Como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, el CNAIPD no ha
reportado la ejecución de medidas encaminadas a corregir las falencias que
dificultan la inscripción en el SUR, máxime cuando el registro sigue siendo
considerado como un mecanismo para acceder a la atención y no como una
herramienta de organización y autocontrol a la gestión pública para garantizar la
realización de los derechos de la población desplazada.
Frente a las múltiples quejas presentadas por la comunidad respecto del
procedimiento para el registro y su eficacia es indispensable que el CNAIPD adopte
medidas dirigidas a:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Informar a la población desplazada acerca de la garantía de confidencialidad y
seguridad de la información y la oferta pública de atención.
Garantizar la presunción de buena fe y el trato digno durante el trámite de la
declaración.
Garantizar el manejo adecuado de la información suministrada durante la
declaración.
Agilizar el proceso de declaración, valoración e inscripción.
Agilizar el acceso a los programas de atención, una vez ocurrida la inclusión en
el SUR.
La Defensoria del Pueblo se permite advertir que además en la recepción de la
declaración de desplazamiento, los despachos judiciales no vienen asumiendo la
obligación que les corresponde de conformidad con lo establecido en la Ley 387 de
1997, y en las pocas ocasiones que lo hacen, este proceso es llevado a cabo sin
proveer los elementos necesarios para que la declaración pueda ser valorada en
debida forma por la RSS y se logre la inclusión del declarante en el registro.
21
En relación con el proceso de la caracterización de las
necesidades de la población desplazada
La Defensoría del Pueblo valora positivamente las acciones realizadas por la RSS, a
fin de explicar a sus Unidades Territoriales la Sentencia y consolidar la información
sobre las necesidades de la población desplazada inscrita en el SUR, en particular:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
El diseño y aplicación del nuevo formato de declaración.
El diseño y aplicación del Formulario de Información Complementaria.
La integración de las variables del SISBEN en el Formulario de Información
Complementaria (RSS y Departamento Nacional de Planeación –DNP-).
La caracterización de cada uno de los hogares desplazados de manera
individual que iniciaron su proceso de inclusión en el SUR a partir del 16 de
abril de 2004, que se encuentran en proceso de atención directa y que
acudieron a la convocatoria de la RSS.
La utilización de otros sistemas para complementar la información: Base de
datos del SISBEN, anterior INURBE, Fonvivienda, ICBF, Ministerio de Protección
Social y SENA.
No obstante lo anterior, la Defensoría del Pueblo detectó debilidades en el proceso
de caracterización de las necesidades de la población desplazada, como por
ejemplo:
Dicho proceso comprendió, en general, eventos de desplazamientos individuales
(78%), y reportó la ubicación de esta población en departamentos y municipios
receptores. No fueron tenidas en cuenta la población desplazada masivamente
antes de diciembre de 2000, las personas y familias que han sido víctimas de más
de un desplazamiento y las familias reasentadas y retornadas4. De acuerdo con lo
anterior, preocupa a la Defensoría del Pueblo que no se hayan identificado la
totalidad de las necesidades de la población para definir de manera real la política
pública de atención y el esfuerzo presupuestal verdaderamente necesario para su
realización.
4
La Defensoría del Pueblo se permite recordar que el artículo 18 de la Ley No. 387 establece que “la condición de
desplazado forzado cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o
en las zonas de reasentamiento”, y que, por consiguiente, la RSS no debe excluirlas de la caracterización de necesidades ni
de la estimación del esfuerzo presupuestal necesario, ya que las personas retornadas o reasentadas conservan su condición
de desplazadas, y, como tal, sus derechos deben ser objeto de protección especial y sus necesidades atendidas por las
autoridades.
22
Teniendo en cuenta que la población desplazada presenta alta movilidad, el
informe de caracterización no menciona las medidas que han sido emprendidas a
fin de adaptar los programas de atención a dicha movilidad, ni a enfrentar las
causas de la misma.
El Informe de Caracterización incluye variables sobre la población desplazada por
género, jefatura femenina, edad, estado civil, discapacidad y grupo étnico. Sin
embargo, no se reportan las necesidades específicas de las personas desplazadas
pertenecientes a estos grupos, lo que podría implicar la inobservancia del Apartado
6 y el Anexo 5 de la Sentencia T-025 referidas a esta falencia.
El déficit de atención es calculado con base a la determinación del número de
personas u hogares que han recibido el mínimo de ayudas establecido por el
esquema de atención, con lo que se influye negativamente en la fijación del
esfuerzo presupuestal necesario, que debe realizarse con la máxima aproximación
posible y desde un enfoque real de protección y ejercicio de derechos.
Se observa con preocupación que el Informe sobre Caracterización no considera de
manera clara algunos de los derechos protegidos por la normatividad y por la
Sentencia en la Carta de Derechos y en el Mínimo de Protección, como:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
El Derecho a la Justicia (Ley No. 387 de 1997 y Carta de Derechos).
La Ayuda Inmediata (Decreto No. 2569 de 2000)
El Derecho a la Vida (Ley No. 387 de 1997 y mínimo de protección en la
Sentencia).
El Derecho a la Integridad Física, Moral y Psicológica (Ley No. 387 de 1997 y
mínimo de protección en la Sentencia).
El Derecho a la dignidad (mínimo de protección en la Sentencia).
El Derecho a la protección contra prácticas discriminatorias (Ley No. 387 de
1997 y mínimo de protección en la Sentencia).
El Derecho a la familia y a la unidad familiar (Ley No. 387 de 1997 y mínimo de
protección en la Sentencia).
23
EN CUANTO A LA FIJACIÓN DE LA DIMENSIÓN DEL ESFUERZO
PRESUPUESTAL QUE ES NECESARIO PARA CUMPLIR CON LA
POLÍTICA PÚBLICA ENCAMINADA A PROTEGER LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS DESPLAZADOS
Sobre este particular, la Defensoría del Pueblo se permite presentar las siguientes
observaciones.
Se reconoce el esfuerzo por identificar el presupuesto necesario para alcanzar la
atención de la problemática del desplazamiento forzado en el país. En el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 2005, se contempló la cifra
de 198.000 millones y en la reunión del CNAIPD del 04 de abril de 2005, se
estimaron -para el período de 2005-2006- recursos por valor de 1.07 billones de
pesos.
Sin embargo, el Departamento Nacional de Planeación –DNP-, durante esa misma
reunión, manifestó que para atender a la población desplazada se requieren $4.8
billones de pesos, lo que muestra una diferencia faltante de 3.73 billones de pesos
frente a la suma total estimada5. En principio cabe suponer entonces que el
Estado se encuentra en capacidad de disponer únicamente del 22% de los
recursos necesarios para alcanzar la protección de los derechos de la población
desplazada. Surgen algunos interrogantes: ¿cuáles han sido los criterios para
definir el techo presupuestal?, ¿durante qué vigencia serán ejecutados los
recursos? y ¿cómo se financiará la atención de la población afectada por nuevos
eventos de desplazamiento?.
Como parte del ejercicio de estimación presupuestal, el CNAIPD debe considerar
una proyección realista de la evolución del desplazamiento (nuevos
desplazamientos, repetición de desplazamientos), con base en las estadísticas del
SUR y otras fuentes como el Sistema de Fuentes Contrastadas.
Igualmente, para la Defensoría del Pueblo no resulta claro sí los recursos
calculados llegarán a cubrir cada uno de los componentes de las diferentes
estrategias de atención, como lo consagra para la ayuda de urgencia y de la AHE,
el artículo 15 de la Ley No. 387 de 1997 y los artículos 16, 20 y 21 del Decreto No.
2569 de 2000.
Además, en materia de consolidación y estabilización
socioeconómica no es claro sí los recursos comprenden aspectos como:
5
Acta No. 5 del Comité del CNAIPD del 04 de abril de 2005
24
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Protección de la propiedad y la posesión de las tierras abandonadas, incluida la
asistencia legal.
Adjudicación de tierras para reubicación rural.
Fomento de la microempresa.
Capacitación y organización social.
Atención social en salud con criterios diferenciales por grupos poblacionales.
Empleo urbano y rural.
Resulta importante resaltar que la estimación del esfuerzo presupuestal no fija el
porcentaje correspondiente a las responsabilidades de prevención y atención a
cargo de las entidades territoriales (artículos 7 y 8 de la Ley No. 387 de 1997; y
artículos 31, 32 y 33 del Decreto No. 2569 de 2000). Se hace necesario ejercer un
mayor control sobre las gobernaciones y alcaldías para velar por la asignación de
los recursos, para definir mecanismos de control y vigilancia a tales obligaciones,
con el propósito de que se establezcan responsabilidades.
A fin de que sea posible un análisis integral de los recursos totales necesarios, se
requiere que el CNAIPD y el DNP presenten un informe que permita una lectura
desagregada del presupuesto asignado a los componentes del Plan Nacional de
Atención y los montos correspondientes al Gobierno Nacional y a las entidades
territoriales.
De otra parte, no reporta las medidas tendientes a impulsar y fortalecer de manera
sostenible el Fondo Nacional para la atención integral a la población desplazada,
de conformidad con lo ordenado por los artículos 21 a 25 de dicha Ley.
Otro aspecto de preocupación, es la tendencia a esperar que un gran porcentaje
de los costos de la política de atención recaigan en la cooperación internacional. El
CNAIPD aspira a un mantenimiento de la “tendencia del flujo de recursos de
cooperación internacional”, ignorando que un porcentaje importante de estos
recursos no han sido obtenidos como resultado de la gestión del Gobierno y por lo
tanto no tienen como destino el Fondo Nacional para la Atención a la Población
Desplazada o algunas de las entidades que conforman el SNAIPD. Además existe
la inquietud acerca de la sostenibilidad de programas internacionales, frente a la
posibilidad de que estos organismos redefinan sus prioridades o decidan reformas
y reestructuraciones. Téngase en cuenta que, en relación con los recursos de
cooperación internacional, estos comprenden proyectos de Paz y Desarrollo
Regional, Derechos Humanos, Desplazados y Ayuda Humanitaria, lo cual no
permite analizar el monto exacto de recursos destinados a la política pública de
atención a la población desplazada.
25
La Defensoría toma nota de las tareas que adelanta el DNP en materia de
actualización de la estimación con relación a los costos reales de la política de
atención a la población desplazada. También advierte que el DNP se ha visto
obligado a solicitar reiteradamente la participación y la información de algunas
entidades del SNAIPD, que no han cooperado con esta labor.
Esta entidad reitera que no podrán esgrimirse argumentos como que se debe
evitar afectar la ya crítica situación de las finanzas públicas y por el contrario,
insiste en que se debe realizar el máximo esfuerzo presupuestal posible.
El CNAIPD informó que presentaría al CONPES, en el mes de marzo de 2005, el
documento que redefine las prioridades de la política estatal de atención a la
población desplazada y que contempla los presupuestos requeridos para su
ejecución, pero ello a la fecha no ha ocurrido.
Teniendo en cuenta que la destinación de los recursos para la Coordinación del
Sistema y el fortalecimiento institucional, se relacionan con la orden de la
Sentencia relativa a la adopción de medidas encaminadas a corregir las falencias
en la capacidad institucional para la implementación de la política de atención a la
población desplazada, es necesario que el CNAIPD presente la inversión de los
recursos financieros destinados a mejorar la coordinación y el funcionamiento del
Sistema, respectivamente, de tal manera que sea posible observar de manera
desagregada la asignación de recursos para cada una de las falencias identificadas
por la Corte Constitucional en el apartado 6 y el anexo 5 de la Sentencia T-025 de
2004.
Según lo descrito en materia presupuestal, en concepto de la Defensoría del
Pueblo y sin desconocer los propósitos del nuevo Plan Nacional, el Gobierno ha
hecho esfuerzos por apropiar recursos para la política de atención al
desplazamiento y la protección de los derechos de las víctimas, sin embargo
todavía no son suficientes para alcanzar esa meta.
Se reitera la importancia de que dicho estimativo se adelante con la mayor
aproximación que sea posible, atendiendo el criterio de “máximo esfuerzo
presupuestal necesario”, recogiendo la información sobre la situación actual de la
población desplazada, acatando lo dispuesto por la jurisprudencia y la
normatividad nacional, respondiendo a criterios como son la persistencia o
superación de la violación de los derechos de la población desplazada; el acceso a
soluciones duraderas; y las necesidades, vulnerabilidades y el estado de la
realización progresiva de los derechos de las personas en situación de
desplazamiento.
26
La Defensoría del Pueblo recomienda al CNAPID que informe a la Corte
Constitucional sobre el cumplimiento del inciso (V) de la orden 2ª de la Sentencia
T-025 de 2004 sobre “prever un plan de contingencia para el evento en que los
recursos provenientes de las entidades territoriales y de la cooperación
internacional no lleguen en la oportunidad y en la cuantía presupuestadas, a fin de
que tales faltantes sean compensados con otros medios de financiación”.
Sí el Gobierno nacional, luego de establecer mediante el documento CONPES la
dimensión del esfuerzo presupuestal requerido y de evaluar los mecanismos de
consecución de tales recursos, llegare a considerar la redefinición de los
compromisos asumidos en la política estatal, deberá tener en cuenta los siguientes
aspectos 1) Velar por la concordancia entre las obligaciones jurídicas de las
autoridades del SNAIPD y los recursos efectivamente destinados para cumplir con
tales obligaciones; 2) Ofrecer oportunidades suficientes de participación a los
representantes de las asociaciones de desplazados, y expresar las razones
específicas que justifican tal decisión; y, 3) Asegurar el goce efectivo de los
mínimos de los cuales depende el ejercicio del derecho a la vida en condiciones de
dignidad como seres humanos distintos y autónomos.
Finalmente, la Defensoría del Pueblo reitera la valoración de manera muy positiva
el hecho de que esta decisión judicial haya contribuido de manera decisiva al
impulso de las políticas públicas a favor de la población desplazada, lo cual no se
hubiera podido alcanzar si nos atenemos a la letra de la ley y a la voluntad
gubernamental; en tal virtud como Defensor del Pueblo, me permito solicitarle a
esta Honorable Corporación que continúe con el conocimiento de este asunto, a
favor de las principales víctimas de la peor crisis humanitaria que vive el país.
VOLMAR ANTONIO PEREZ ORTIZ
Defensor del Pueblo
27