16 Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales

Foros de negociación
e instrumentos jurídicos internacionales
en materia de medio ambiente
y desarrollo sostenible
Jorge Mario García Fernández (La Habana, 1949). Licenciado en
Ciencias Químicas (Universidad de La Habana, 1972), Investigador
Auxiliar (1985), Doctor en Ciencias Técnicas (1988), Profesor Titular
Adjunto (ISPJAE, 1996). Desde 1994 es Director del Centro de Información, Gestión y Educación Ambiental (CIGEA) del Ministerio
de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA). Ha participado
como miembro de delegaciones cubanas a diferentes escenarios regionales e internacionales de negociación, entre ellos: Conferencia
de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992); Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo
Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (Bridgetown, 1994); Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones
Unidas para evaluar el cumplimiento de la Agenda 21 (1997); Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002); Foros de
Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe (1993–
2003); Foros Iberoamericanos de Ministros de Medio Ambiente y
Consejos de Administración del Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (PNUMA) (1993–2004).
Orlando Rey Santos (La Habana, 1959). Licenciado en Ciencias Jurídicas (Universidad de La Habana, 1982), Profesor Auxiliar Adjunto
(2000). Desde 1999, Director de Medio Ambiente en el Ministerio
de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente. Ha participado como
miembro de delegaciones cubanas a distintos escenarios regionales
e internacionales de negociación, entre ellos: Comisión de Desarrollo
Sostenible de las Naciones Unidas; Conferencias de las Partes del
Convenio de Diversidad Biológica; Convenio de Basilea sobre el Movimiento Transfronterizo de Desechos Peligrosos; Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, así como en
la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible (Johannesburgo 2002),
Foros de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe
e Iberoamericanos. Ha publicado diversos trabajos sobre política y
derecho ambiental en Cuba y en el extranjero.
Jorge Mario García Fernández
Orlando Rey Santos
Foros de negociación
e instrumentos jurídicos internacionales
en materia de medio ambiente
y desarrollo sostenible
Publicaciones Acuario
Centro Félix Varela
La Habana, 2005
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible
Edición: Emilio Hernández Valdés
Cubierta: Claudio Sotolongo
Diseño interior y diagramación: Carlos F. Melián López
Impresión: Editorial Linotipia Bolívar, Bogotá, D.C. - Colombia
Para la presente edición:
© Jorge Mario García Fernández, Orlando Rey Santos, 2005
© Centro Félix Varela, 2005
Todos los derechos reservados. Se prohíbe la reproducción total o
parcial de esta obra sin la autorización por escrito de los autores.
Las opiniones expresadas por estos no son necesariamente
compartidas por el Centro Félix Varela.
ISBN: 959-7071-28-2
Es una publicación del Centro Félix Varela.
Publicaciones Acuario
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municipio Plaza de la Revolución, C.P. 10400,
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Fax: (53-7) 833 3328
Correo electrónico: [email protected]
Sitio web: http://www.cfvarela.org
A la doctora Rosa Elena Simeón Negrín,
presidenta de la Comisión Nacional
para la Protección del Medio Ambiente
y del Uso Racional de los Recursos Naturales (COMARNA)
de la República de Cuba hasta 1994
y ministra fundadora del Ministerio de Ciencia,
Tecnología y Medio Ambiente desde su creación en 1994,
por su inspiración, ejemplo y liderazgo.
Agradecimientos
A la licenciada Argelia Fernández Márquez,
jefa del Departamento de Información Ambiental (CIGEA)
y a su colectivo, por la revisión general de este libro.
Colaboradores
• Dra. Dalia Salabarría Fernández. Jefa del Departamento de Gestión
Ambiental, Centro de Información, Gestión y Educación Ambiental
(CIGEA), CITMA.
• Lic. Enrique Dalmau Hevia. Funcionario de la Dirección de Medio
Ambiente, CITMA.
• Lic. Gricel Acosta Acosta. Funcionaria de la Dirección de Colaboración Internacional, CITMA.
• Lic. Lourdes Coya de la Fuente. Funcionaria de la Dirección de
Medio Ambiente, CITMA.
• Dr. Luís Paz Castro. Funcionario del Instituto de Meteorología,
CITMA.
• Ing. María Nery Urquiza. Funcionaria del Centro de Información,
Gestión y Educación Ambiental (CIGEA), CITMA.
• MC. Mario Abó Balanza. Funcionario del Centro de Información,
Gestión y Educación Ambiental (CIGEA), CITMA.
• Lic. Martha Sentí Darias. Funcionaria de la Dirección de Medio
Ambiente, CITMA.
• Dr. Modesto Fernández Díaz-Silveira. Funcionario de la Dirección
de Medio Ambiente, CITMA.
• Ing. Omar Rivero Rosario. Funcionario de la Dirección de Medio
Ambiente, CITMA.
• Ing. Pedro Ruiz Hernández. Funcionario del Centro Nacional de
Áreas Protegidas (CNAP), CITMA.
• Dr. Raúl Garrido Vásquez. Funcionario de la Dirección de Medio
Ambiente, CITMA.
• Dr. Nelson Espinosa. Director Oficina Técnica Ozono, OTOZ,
CITMA.
• Dra. Silvia Álvarez Rosell. Directora Centro de Inspección y Control
Ambiental (CICA), CITMA.
• MC Teresa Dolores Cruz Sardiñas. Funcionaria de la Dirección de
Medio Ambiente, CITMA.
10
Contenido
Colaboradores ·· 9
Presentación ·· 15
Introducción ·· 17
1.
De la Conferencia sobre el Medio Humano
(Estocolmo, 1972), a la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
(Río de Janeiro, 1992) ·· 19
1.1. La Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano
(1972) ·· 19
1.2. La Comisión Bruntdland y el informe «Nuestro Futuro
Común» (1987) ·· 24
1.3. El desarrollo de los instrumentos legales internacionales
antes de Río ·· 26
1.3.1. La Convención relativa a los humedales
de importancia internacional especialmente
como hábitat de aves acuáticas (Ramsar, 1971) ·· 27
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
1.3.2. La Convención sobre el comercio internacional de
especies amenazadas de fauna y flora silvestres, CITES
(Washington, D.C., 1973) ·· 31
1.3.3. La Convención sobre la conservación de especies
migratorias de animales silvestres (Bonn, 1979) ·· 37
1.3.4. El Convenio de Viena para la Protección de la Capa de
Ozono (1985) y el Protocolo de Montreal relativo a las
Sustancias que Agotan la Capa de Ozono (1987) ·· 41
1.3.5. El Convenio de Basilea sobre el Control del Movimiento
Transfronterizo de Desechos Peligrosos y
su eliminación (1989) ·· 47
1.4. La Declaración de Nairobi (1982) ·· 50
1.5. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo (CNUMAD,
Río de Janeiro, 1992) ·· 50
1.6. Instrumentos jurídicos internacionales promovidos por el
proceso de la CNUMAD ·· 56
1.6.1. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático (1992) ·· 57
1.6.2. El Convenio sobre la Diversidad Biológica (1992) ·· 64
1.6.3. La Convención de las Naciones Unidas para la Lucha
contra la Desertificación y la Sequía (París, 1994) ·· 67
1.6.4. El Forum Intergubernamental de Bosques ·· 71
2.
De la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992),
a la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible
(Johannesburgo, 2002) ·· 75
2.1. La Comisión de Desarrollo Sostenible (CDS) ·· 75
2.2. La Conferencia Global de las Naciones Unidas sobre
Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares
en Desarrollo (Bridgetown, Barbados, 1994) ·· 79
2.3. El desarrollo de los instrumentos legales internacionales
después de Río ·· 85
2.3.1. El Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (1997) ·· 85
12
Contenido
2.3.2. El Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento
de consentimiento fundamentado previo aplicable
a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos
objeto de comercio internacional (1998) ·· 92
2.3.3. El Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la
biotecnología (2000) ·· 96
2.3.4. El Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos
Persistentes (2001) ·· 103
2.4. La Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible
(Johannesburgo, Sudáfrica, 2002) ·· 106
3.
Otros foros de negociación relevantes para la Región de
América Latina y el Caribe ·· 123
3.1. El Foro de Ministros de Medio Ambiente de América
Latina y el Caribe ·· 123
3.1.1. La Iniciativa Latinoamericana y Caribeña
para el Desarrollo Sostenible ·· 26
3.2. El Programa Ambiental del Caribe y el Convenio
para la protección y el desarrollo del medio marino
de la región del Gran Caribe, Convenio de Cartagena,
y sus protocolos ·· 128
3.3. El Foro Iberoamericano de Ministros de
Medio Ambiente ·· 130
4.
5.
6.
7.
8.
El Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) ·· 133
El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) ·· 139
Rasgos generales del escenario en que se desarrollan las
negociaciones internacionales ·· 147
Algunos elementos que se deben tener en cuenta en la
preparación nacional de los procesos de negociación ·· 153
Referencias para consultas ·· 159
13
Presentación
E
n noviembre del 2003, el doctor Jorge Mario García Fernández,
director del Centro de Información, Gestión y Educación Ambiental
(CIGEA), impartió a funcionarios de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en República Dominicana, un
ciclo de conferencias y talleres sobre las negociaciones internacionales en la esfera del medio ambiente y el desarrollo sostenible que
contribuyeran a la actualización integral de su personal sobre todos
estos procesos que están desarrollándose a nivel subregional, regional e internacional.
Luego de su regreso a Cuba, se consideró la conveniencia de revisar los materiales utilizados en ese curso para ofrecer una visión
ordenada de las negociaciones internacionales de medio ambiente en
los últimos treinta años, con una visión centrada desde las perspectivas de los países en desarrollo.
En la elaboración de este trabajo, ha colaborado un grupo importante de funcionarios del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente que de manera directa atienden el desarrollo de las
negociaciones. A ellos, nuestro agradecimiento más sincero por su
contribución.
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
No es objeto del presente volumen un acercamiento exhaustivo a
las materias que trata. Su finalidad consiste en facilitar una visión
general del desarrollo del marco internacional para el medio ambiente e indicar algunas pautas de su direccionalidad y evolución. No
se pretende tampoco abarcar todos los instrumentos internacionales
en la esfera del medio ambiente o sus áreas de contactos con otros
importantes temas, como es el caso del comercio.
De este modo, el material que presentamos puede ser considerado como un acercamiento preliminar a temas que sin dudas podrían
tener —y merecen— un mayor desarrollo, y para cuyo tratamiento
hemos tomado un grupo de los foros e instrumentos jurídicos relevantes, seleccionados del vasto caudal que ha nutrido, desde 1972 a
la fecha, el pensamiento y el quehacer mundial en materia de medio
ambiente y desarrollo.
El documento que presentamos no se basa en un uso extensivo de
la profusa bibliografía existente sobre estos temas, sino que utiliza
esencialmente los archivos y experiencias en los procesos negociadores de los autores y colaboradores, información que ha sido complementada con el empleo de los sitios WEB correspondientes a las
diferentes convenciones y reuniones.
Dada la dinámica de las relaciones internacionales en la esfera del
medio ambiente, el contenido de este trabajo requerirá una periódica
actualización. No obstante, hemos procurado identificar las líneas
fundamentales que caracterizan los procesos de negociación ambiental internacional, de modo que la esencia de lo expuesto mantenga su
validez más allá de la celebración, casi constante, de nuevas reuniones y conferencias.
Dr. Jorge Mario García Fernández
Lic. Orlando Rey Santos
La Habana, Cuba, octubre de 2004
16
Introducción
L
a abundante literatura especializada sobre el tema de la calidad
del medio ambiente mundial nos muestra, a través de reconocidos
indicadores, la evolución de los componentes cualitativos y cuantitativos del medio ambiente en su estrecha relación con el desarrollo
económico y social.
La información predominante que esta literatura exhibe ante nuestros ojos no es nada halagüeña, en tanto indica, con argumentos
fehacientes, que ocurre hoy una pérdida sistemática de la diversidad
biológica, disminuye la superficie boscosa mundial a ritmos alarmantes, aumenta la emisión de gases de efecto invernadero responsables del calentamiento global, crece la contaminación de las aguas
terrestres y existen miles de millones de personas sin acceso al agua
potable y al saneamiento ambiental. Al propio tiempo, disminuye la
productividad de los mares y océanos, decrecen las pesquerías por
la explotación insostenible de los recursos que las sustentan y se
eleva la contaminación atmosférica en los principales núcleos urbanos-industriales por el crecimiento desordenado de las ciudades.
Esta lista de problemas, todos graves y urgidos de la necesidad de
un nivel de acción global del que hoy carecen, no es exhaustiva. Por
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
otra parte, estas complejas realidades, si bien capaces de poner en
peligro la existencia humana sobre la Tierra, están esencialmente localizadas en los países en desarrollo, principales víctimas de los problemas económicos, sociales y ambientales del planeta.
La toma de conciencia sobre todos estos problemas ambientales y su
introducción en la agenda de la comunidad internacional, es un proceso
con apenas cuatro décadas de historia, durante las que ha avanzado con
lentitud y diversos tropiezos. Muchos programas y planes malogrados,
muchos momentos fallidos, ha visto la historia de la política ambiental
internacional en estos años, lastrada por el desequilibrio existente entre
ricos y pobres, las desigualdades económicas y sociales entre los países, la asimetría de la globalización y el egoísmo en la distribución.
La transferencia de tecnologías, el acceso a los recursos financieros
sobre bases preferenciales, la creación y desarrollo de capacidades,
entre otros elementos básicos e imprescindibles que requiere la mayoría de la humanidad para alcanzar un ritmo adecuado de su desarrollo sostenible, son aún retos que debe asumir con la debida responsabilidad la comunidad internacional.
El escenario bajo análisis se torna más complejo y se multiplica con
los acontecimientos políticos, sociales y económicos que han ocurrido
en este período y que han repercutido de manera directa en todo el
quehacer internacional, regional y local respecto a la protección del
medio ambiente y el desarrollo sostenible.
Es sobre estos temas que versa el trabajo que presentamos, el cual
toma como referente temporal el año 1972 y se extiende hasta el presente.
Treinta o cuarenta años en la historia de la humanidad son realmente poco, pero en nuestra vida significan casi la mitad de la existencia. Mucho más tiempo tomó a la civilización llegar a su actual
situación. De una manera u otra, somos también el resultado de
nuestra época. Como se dice con mucha razón, vemos las cosas
como somos y no como son.
Las visiones y reflexiones que compartiremos con ustedes sobre todos estos momentos tal vez tienen una trascendencia mayor que las
que nos proponemos. Ante todo por el hecho de que forman parte de
nuestras vidas en su devenir actual. Contribuir con optimismo a lograr
un mundo mejor es también el propósito de esta modesta publicación.
18
1
De Estocolmo’72
a Río de Janeiro’92
De la Conferencia sobre el Medio Humano
(Estocolmo, 1972),
a la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo
(Río de Janeiro, 1992)
S
i bien la preocupación por los problemas ambientales globales es
de más larga data, y se remonta, al menos, a las primeras décadas
del siglo XX, se coincide en que la Conferencia de Estocolmo sobre
el Medio Humano (1972) marca el comienzo definitivo del acceso y
manejo de estos problemas por parte de la comunidad internacional,
proceso que aún continúa.
1.1. La Conferencia de Estocolmo
sobre el Medio Humano (1972)
Para dar temprana respuesta a una incipiente preocupación por los problemas ambientales internacionales, primordialmente protagonizada
por los países industrializados, la Asamblea General de las Naciones
Unidas, en su Vigésimo Tercer Período de Sesiones (1971), convocó a
la celebración de la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano, si bien sus preparativos ya se habían iniciado en 1970.
La Conferencia estuvo antecedida de dos sesiones preparatorias. La
primera tuvo lugar en Nueva York del 10 al 20 de marzo de 1971, y
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
la segunda, en Ginebra del 8 al 19 de febrero de 1972. Finalmente, la
Conferencia se desarrolló entre el 5 y el 16 de junio de 1972 con
la participación de 113 países.
Pese a la escasa presencia de jefes de Estado y gobiernos, la Conferencia marcó un importante hito, al punto que, como ya dijimos,
suele ser tomada como referente del inicio del movimiento ambiental
internacional. Desde entonces, y con una celeridad inusual para los
procesos internacionales, se produce una constante y creciente intervención de los países, tanto desarrollados como en desarrollo, en los
procesos de toma de decisiones sobre el medio ambiente global.
Si bien el impacto de la Conferencia rebasa el de sus resultados en
términos de documentos y decisiones, conviene referirse, al menos
brevemente, a los principales productos que de ella derivaron.
La Declaración de Estocolmo
La Declaración de Estocolmo consiste en un documento no vinculante
compuesto de un preámbulo y veintiséis principios. Ha sido considerada como la primera compilación de principios del derecho ambiental
internacional. El cuadro no. 1 ofrece una visión sintética de estos.
El Plan de Acción para el Medio Humano
Conformado por 109 recomendaciones, el Plan de Acción para el Medio Humano contiene elementos referidos a:
• La planificación y ordenación de asentamientos humanos desde el
punto de vista de la calidad del medio.
• La definición de los agentes contaminantes de importancia internacional y las medidas sobre su disposición en el medio.
• El desarrollo, evaluación y ordenación del medio.
• La educación, capacitación e información pública sobre el medio
ambiente.
• La asistencia financiera.
Sin alcanzar el relieve o profundidad que veinte años después
caracterizarían a la Agenda 21, el Plan de Acción de Estocolmo
20
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
consagró un importante conjunto de propósitos y metas que tuvieron ulterior repercusión en el desarrollo de la agenda ambiental
global.
Otros resultados que trascienden hasta hoy de la Conferencia de
Estocolmo se identifican con la designación del 5 de junio como el
Día Mundial del Medio Ambiente y la expresa recomendación, luego
ratificada en 1972 por la propia Asamblea General de las Naciones
Unidas en su Resolución 2994, de 15 de diciembre de 1972, acerca
de la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA ).
Principales consecuencias de la Conferencia de Estocolmo
• Ejerció una importante influencia sobre la opinión pública, al aumentar la conciencia y la comprensión de la fragilidad del medio
ambiente en su relación con el hombre.
• Contribuyó al desarrollo de la educación ambiental, la difusión de
informaciones y la capacitación. Se produce a partir de este momento
el establecimiento de los primeros centros de capacitación ambiental
en el ámbito nacional e internacional.
• Constituyó el punto de partida del desarrollo de numerosas legislaciones nacionales en materia de medio ambiente.
• Impulsó la creación de ministerios, secretarías, comisiones y otras
organizaciones a escala nacional particularmente dedicadas a la
formulación y aplicación de las agendas ambientales.
• Propició el desarrollo de nuevas organizaciones gubernamentales y
no gubernamentales a todos los niveles.
• Impulsó la elaboración y puesta en marcha de diversos acuerdos
internacionales importantes relativos a la cooperación en la esfera
del medio ambiente.
• Comenzó a mover la agenda ambiental internacional hacia los
problemas de los países en desarrollo. En efecto, en Estocolmo
los países en desarrollo consideraron que su agenda estaba primariamente orientada a considerar las preocupaciones ambientales de
los países de la OCDE, lo cual en buena medida era cierto.
• Sin embargo, en Estocolmo los países en desarrollo aceptaron el
proceso y lo apoyaron, así como trataron de, en lo adelante, elevar
21
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
Cuadro Nº 1
Elementos relevantes de la Declaración de Estocolmo
• Principio 1. Derecho fundamental del hombre a la libertad, la
igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas. Solemne
obligación de proteger y mejorar el medio.
• Principio 2. Preservación de los recursos naturales de la Tierra
en beneficio de las generaciones presentes y futuras.
• Principio 3. Deber de mantener y, siempre que sea posible, restaurarse o mejorarse la capacidad de la Tierra para producir recursos.
• Principio 4. Responsabilidad del hombre de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio en peligro de las especies y
su hábitat.
• Principio 5. Empleo de los recursos no renovables asegurando
que toda la humanidad comparta los beneficios de tal empleo.
• Principio 6. Lucha contra la contaminación. Poner fin a las
descargas de todo tipo que el medio no puede neutralizar.
• Principio 7. Impedir la contaminación de los mares.
• Principio 8. El desarrollo económico y social es indispensable.
• Principio 9. Problemas del subdesarrollo, necesidad de desarrollo
acelerado mediante la transferencia de cantidades considerables
de asistencia financiera y tecnológica como complemento al
esfuerzo interno de los países.
• Principio 10. Estabilidad de los precios y la obtención de ingresos adecuados de los productos básicos y las materias primas
son elementos esenciales para los países en desarrollo.
• Principio 11. Las políticas ambientales no deben coartar el potencial de crecimiento actual o futuro de los países en desarrollo,
sino aumentarlo.
• Principio 12. Apoyo a los países en desarrollo, tomando en
cuenta sus circunstancias y necesidades especiales.
• Principio 13. Necesidad de un enfoque integrado y coordinado
de la planificación de su desarrollo.
• Principio 14. La planificación racional como instrumento de las
exigencias del desarrollo y las necesidades de proteger y mejorar
el medio.
22
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
• Principio 15. Aplicación de la planificación a los asentamientos
humanos y a la urbanización.
• Principio 16. Aplicación de políticas demográficas que respeten
los derechos humanos fundamentales y cuenten con la aprobación de los gobiernos interesados.
• Principio 17. Planificación, administración y control de la
utilización de los recursos ambientales de los Estados por las
instituciones nacionales competentes.
• Principio 18. Empleo de la ciencia y la tecnología para descubrir, evitar y combatir los riesgos que amenazan al medio para
solucionar los problemas ambientales y por el bien común de
la humanidad.
• Principio 19. Importancia de la educación ambiental y el papel
de los medios de comunicación.
• Principio 20. Fomento en todos los países en desarrollo de la
investigación y el desarrollo científicos referentes a los problemas ambientales, tanto nacionales como multinacionales.
• Principio 21. Derecho soberano de los Estados a explotar sus
propios recursos en aplicación de su propia política ambiental,
sin perjuicio a otros Estados o zonas fuera de su jurisdicción.
• Principio 22. Cooperación de los Estados en materia de responsabilidad e indemnización por daños ambientales.
• Principio 23. Consideración de los sistemas de valores prevalecientes en cada país.
• Principio 24. Cooperación entre los países en pie de igualdad,
tomando en cuenta la soberanía y los intereses de cada Estado.
• Principio 25. Los Estados asegurarán una labor coordinada,
eficaz y dinámica de las organizaciones internacionales.
• Principio 26. Librar al hombre de los efectos de las armas y los
medios de destrucción en masa.
el perfil de los temas prioritarios y políticamente de mayor interés
para los países más pobres.
• Se derivaron de esta Conferencia importantes encuentros internacionales, entre los que se destacan la Primera Conferencia Internacional
del Agua, efectuada en Mar del Plata, Argentina, en 1975; la primera
23
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, en
Vancouver, Canadá, en 1976, y la Reunión de Naciones Unidas sobre
Desertificación, en 1977.
• Estocolmo identificó los principios básicos de la política y el derecho
ambiental internacional, con lo que se sentaron las bases para su
adecuación a las políticas nacionales.
No obstante, al propio tiempo pueden señalarse las limitaciones siguientes:
• Su Plan de Acción —como otros planes y programas ulteriores—resultó básicamente incumplido, y, dada la insuficiente madurez de las
relaciones internacionales en esta esfera, fue escaso su impacto en
la comunidad internacional.
• Los principales indicadores ambientales continuaron su tendencia
negativa después de Estocolmo. La deforestación, el agotamiento
de la capa de ozono, la contaminación de las aguas, la degradación de
los suelos y los fenómenos tendentes a la desertificación alcanzaron
proporciones alarmantes en los años siguientes.
1.2. La Comisión Bruntdland y el informe
«Nuestro futuro común» (1987)
La Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante su resolución
38/161, de 19 de diciembre de 1983, estableció la Comisión Mundial
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, a la cual encomendó la
elaboración de un informe integral sobre las causas y consecuencias
de la degradación ambiental en su relación con el desarrollo económico y social, y le pidió que identificara posibles vías de acción
para mitigar y solucionar los principales problemas ambientales de
la humanidad.
El informe de la Comisión, denominada Comisión Bruntdland —en
honor de su presidenta, Gro Harlen Bruntdland, que en ese momento
era ministra de Medio Ambiente de Noruega, posteriormente primer
ministro de ese país, y en fecha más reciente directora general de la
Organización Mundial de la Salud (OMS)—, vio la luz, cuatro años
24
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
más tarde, bajo el nombre de «Nuestro futuro común», y se le reconoce,
como uno de sus principales resultados, la introducción y desarrollo del
concepto del desarrollo sostenible.
Algunos de los elementos principales que caracterizan a este informe son los siguientes:
• Se advertía que la humanidad debía cambiar sus modalidades de vida
y de comercio, si no deseaba el advenimiento de una era con inaceptables niveles de sufrimiento humano y degradación ecológica.
• Se señalaba que la economía mundial debía satisfacer las necesidades
y aspiraciones legítimas de la población, pero que el crecimiento
debía guardar consonancia con el carácter finito de los recursos del
planeta.
• Se exhortaba al inicio de una nueva era de desarrollo económico
racional desde el punto de vista ecológico, y se declaraba que la humanidad contaba con la aptitud para lograr un desarrollo sostenible,
definido como aquel que satisface las necesidades de las generaciones
presentes sin socavar la capacidad de las generaciones futuras para
satisfacer las suyas.
Para el informe de la Comisión Bruntdland, alcanzar un desarrollo
sostenible supone:
• Un sistema político democrático que asegure a sus ciudadanos la
participación efectiva en la toma de decisiones.
• Un sistema económico capaz de crear excedentes y conocimientos
técnicos sobre una base autónoma y constante.
• Un sistema social que evite las tensiones provocadas por un desarrollo
desequilibrado.
• Un sistema de producción que cumpla con el objetivo de preservar
el medio ambiente.
• Un sistema tecnológico capaz de investigar constantemente nuevas
soluciones.
• Un sistema internacional que promueva modelos duraderos del comercio y las finanzas.
• Un sistema administrativo flexible y capaz de corregirse de manera
autónoma.
25
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
1.3. El desarrollo de los instrumentos legales
internacionales antes de Río
En el caso de los instrumentos legales internacionales en materia de
medio ambiente y desarrollo sostenible, pueden identificarse convenios
y acuerdos que, desde el comienzo del siglo XX, se ocupan de manera
más o menos directa de los temas ambientales, si bien, en general, con
un enfoque estrecho que los circunscribe a un área geográfica dada o la
protección de una especie en un entorno determinado.
La misma evolución del pensamiento internacional, que da origen a
eventos de otra cualidad, como la Conferencia de Estocolmo, va propiciando el desarrollo de instrumentos legales más abarcadores que
comienzan a reflejar la creciente preocupación por el deterioro del
medio ambiente global.
Un grupo importante de estos instrumentos se desarrolla entre las
décadas del 70 y el 80 del pasado siglo, previamente a la Conferencia
de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y poseen, salvando sus diferencias, algunos rasgos que son identificables, a saber:
• Estos convenios tienen objetivos más ambiciosos que sus predecesores y comienzan a ocuparse del medio ambiente con una visión
global. Tratan, a escala internacional, acerca de las especies amenazadas, ecosistemas clave o de acuciantes problemas que comenzaban
a emerger con gran intensidad para estos tiempos, como es el caso
de los desechos tóxicos.
• Por otra parte, estos convenios, en particular los más antiguos, adolecen de la ausencia de una serie de conceptos y principios clave
que se iban desarrollando al unísono, pero aún sin la fuerza y el
reconocimiento suficiente para ser introducidos en los referidos
instrumentos. Este es el caso del concepto del desarrollo sostenible,
del principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas
y del principio precautorio, por solo citar algunos ejemplos.
En lo que sigue se introduce una breve reseña de un grupo de los
instrumentos legalmente vinculantes que caracterizan la escena internacional en el período anterior a Río.
26
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
1.3.1. La Convención relativa a los humedales de
importancia internacional especialmente como
hábitat de aves acuáticas (Ramsar, 1971)
A. Historia
La Convención relativa a los humedales de importancia internacional
especialmente como hábitat de aves acuáticas, fue firmada en la ciudad de Ramsar, Irán, el 2 de febrero de 1971 y entró en vigor el 21 de
diciembre de 1975. Por su origen, se le conoce habitualmente como
la «Convención Ramsar».
B. Partes contratantes
Para el 30 de octubre del 2004, la Convención contaba con 141 partes
contratantes (Estados miembros) en todo el mundo.
C. Objetivos y contenido
Este acuerdo internacional es el único de los modernos convenios
en materia de medio ambiente que se centra en un ecosistema específico, los humedales. En sus orígenes, el principal objetivo del
Convenio estaba orientado a la conservación y uso racional de los
humedales como hábitat de las aves acuáticas, pero actualmente reconoce la importancia de estos ecosistemas como fundamentales en
la conservación global y el uso sostenible de la biodiversidad, con
importantes funciones (regulación de la fase continental del ciclo
hidrológico, recarga de acuíferos, estabilización del clima local),
valores (recursos biológicos, pesquerías, suministro de agua) y atributos (refugio de diversidad biológica, patrimonio cultural y usos
tradicionales).
Cada Estado parte de la Convención debe:
• Incluir, por lo menos, un humedal en la Lista de Humedales de Importancia Internacional y conservar sus características ecológicas.
• Incluir aspectos relativos a la conservación de los humedales dentro de
sus planes nacionales de uso del suelo, mediante el establecimiento
de áreas protegidas.
27
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
• Establecer medidas estrictas de protección para los sitios Ramsar
que sean de pequeñas dimensiones o especialmente sensibles.
Las partes contratantes están obligadas a consultar con otras partes contratantes sobre la aplicación de las resoluciones que derivan
de la Convención, especialmente en lo referente a los humedales
transfronterizos, sistemas hidrológicos comunes y especies compartidas, además de apoyar las políticas y regulaciones en los humedales.
D. Estructura
La Conferencia de las Partes Contratantes (COP) es el órgano decisorio del Convenio y se reúne cada tres años mediante representación de todos los Estados miembros y con la participación de observadores. Es el órgano encargado de elaborar las políticas de la
Convención, examinar las tendencias generales de su aplicación y
adoptar decisiones, resoluciones y recomendaciones para mejorar su
funcionamiento.
El programa de cada reunión de la Conferencia comprende asimismo
una serie de sesiones técnicas en las que se analizan asuntos importantes en la esfera de la conservación y el uso racional de los humedales, incluidos el desarrollo y la interpretación de los conceptos clave
de la Convención.
El Comité Permanente aplica las decisiones de la Conferencia de
las Partes y es el órgano decisorio en el período interconferencias.
Está formado por representantes de las regiones Ramsar, de los países
anfitriones de la última COP y de la siguiente a celebrar.
El Comité Permanente se reúne cada año para llevar a cabo actividades entre reuniones de la COP relacionadas con cuestiones aprobadas
por la Conferencia, preparar la documentación para la COP siguiente,
supervisar la aplicación de la política de la Oficina de Ramsar y el
empleo del presupuesto de la Oficina, así como para tomar decisiones
respecto de las solicitudes de apoyo a proyectos con cargo al Fondo
Ramsar de Pequeñas Subvenciones.
La Secretaría de la Convención se encarga de la coordinación de
sus actividades habituales. La dirige un Secretario General, que
28
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
supervisa la labor de una pequeña plantilla de funcionarios técnicos,
administrativos y de comunicaciones, entre ellos los coordinadores
regionales, así como cuatro pasantes.
El Grupo de Examen Científico y Técnico (GECT) presta asesoramiento técnico y científico a la Conferencia de las Partes Contratantes. El GECT está integrado por trece miembros, elegidos a título
personal en las regiones Ramsar, y representantes de las organizaciones internacionales asociadas.
La Iniciativa MedWet, cuya Oficina de Coordinación se halla en
Atenas, Grecia, sirve de modelo para la cooperación regional con vistas a la aplicación de la Convención.
En el plano nacional, cada parte contratante designa una autoridad
administrativa como punto focal de coordinación para la aplicación
de la Convención.
La Convención alienta a los países a establecer Comités Nacionales de Humedales en los que tomen parte todas las instituciones
gubernamentales encargadas de los recursos hídricos, planificación
del desarrollo, áreas protegidas, biodiversidad, turismo, educación y
asistencia para el desarrollo, entre otras. Se fomenta también la participación de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y la sociedad civil.
Los sitios Ramsar que enfrentan problemas para mantener sus características ecológicas pueden ser inscritos por el país interesado en
una lista especial, el Registro de Montreux, y se le puede facilitar
asistencia técnica para ayudarlo a resolver estos problemas.
Los países que cumplen los requisitos pertinentes pueden solicitar
asistencia financiera para ejecutar proyectos de conservación y uso
racional de los humedales a un Fondo Ramsar de Pequeñas Subvenciones y al Fondo de Humedales para el Futuro.
Otras organizaciones competentes contribuyen también a la labor
del GECT en calidad de observadores.
Hasta el presente, cuatro organizaciones internacionales no gubernamentales que han estado asociadas a la Convención desde sus inicios
han sido reconocidas como organizaciones internacionales asociadas
(OIA). Se trata de BirdLife International, la Unión Internacional para
la Conservación de la Naturaleza (UICN), Wetlands International y el
Fondo Mundial para la Naturaleza (WNF).
29
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
Aunque la UNESCO es el depositario de la Convención Ramsar, la
Secretaría tiene su sede en las Oficinas de la UICN en Gland, Suiza.
La estructura de la Secretaría contempla también la existencia de un
coordinador para cada región.
E. Evolución
Hasta la fecha, se han realizado ocho reuniones de las partes contratantes: Cagliary, Italia (1980); Groningen, Países Bajos (1984); Regina, Canadá (1987); Montreux, Suiza (1990); Kushiro, Japón (1993);
Brisbane, Australia (1996); San José, Costa Rica (1999), y Valencia,
España (2002).
Con antelación a las reuniones de las partes contratantes, se realizan
encuentros subregionales y regionales con vistas a revisar y establecer las posiciones de cada región, reforzar la implementación de la
Convención, identificar los principales desafíos para esa implementación y asistir en la preparación de la COP.
Hasta el presente, 1 387 sitios integran la Lista de Humedales de
Importancia Internacional, los que abarcan una superficie total
de 122 691 471 hectáreas.
Durante la ultima COP, por iniciativa de los países desarrollados
—a los que se unieron otros países en desarrollo—, se puso de manifiesto una tendencia entre las partes contratantes a minimizar el
alcance legal de la Convención, con el objetivo de disminuir los compromisos vinculantes emanados de su texto, por considerarlos lesivos
a su soberanía nacional, y que se fundamentaba en el Artículo 2.5 del
texto de la Convención, que establece el «interés nacional urgente»,
como base para afectar humedales declarados, los que, por lo tanto,
se encuentran bajo protección.
También se puso de manifiesto el interés de la Secretaría Ramsar en
fortalecer las sinergias y la cooperación con otros organismos multilaterales, como el Convenio sobre la Diversidad Biológica, con el
cual existe un programa de trabajo conjunto especialmente vinculado
con la implementación del Programa Temático sobre Biodiversidad
de Aguas Interiores.
Este esfuerzo de la Secretaría se fundamenta, entre otras razones,
en el hecho de que Ramsar es la única convención medioambiental
30
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
que funciona fuera del Sistema de Naciones Unidas, lo que implica
un menor acceso a fuentes de financiamiento internacional que se canalizan hacia estos organismos internacionales.
1.3.2. Convención sobre el comercio internacional
de especies amenazadas de fauna y flora
silvestres, CITES (Washington, D.C., 1973)
A. Historia
El comercio ilícito internacional de especies de la fauna y la flora
silvestres, que asciende a miles de millones de dólares cada año, ha
sido el responsable de una considerable disminución del número de
muchas especies.
La Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de flora y fauna silvestres (CITES) fue proyectada como resultado de una resolución adoptada, en 1963, en una reunión de miembros de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza
(UICN), y promovida en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Ambiente Humano, efectuada en Estocolmo, Suecia, en junio de
1972, como resultado de la toma de conciencia acerca de que la magnitud de la sobreexplotación de las especies por el comercio va en
detrimento de su supervivencia.
B. Partes contratantes
La Convención fue acordada en una reunión de representantes de 80
países celebrada en Washington, D.C., Estados Unidos de América,
el 3 de marzo de 1973, y entró en vigor el 1 de julio de 1975. Cuenta
actualmente con 164 países miembros (octubre de 2004).
C. Objetivos y contenido
CITES reglamenta la exportación, reexportación e importación de
animales y plantas, vivos o muertos, y de sus partes o derivados
mediante un sistema de permisos y certificados que se expiden cuando
31
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
se cumplen ciertos requisitos, los que han de obtenerse antes de que se
autorice qué especies, sus partes o derivados, pueden salir de un país
o entrar en él.
Las propuestas para enmendar los apéndices pueden ser presentadas solamente por los gobiernos de los Estados que son partes de
CITES. Sin embargo, la participación e influjo de las organizaciones
no gubernamentales en estas decisiones, crece con cada Conferencia
de las Partes.
Los principios fundamentales de CITES establecen que las especies
sean incluidas en distintos apéndices basados en los diferentes niveles
de amenaza que resultan del comercio internacional. En función de
los apéndices, se detallan los niveles apropiados de regulación del
comercio internacional. Los apéndices son enmendados al menos
cada dos años, de acuerdo con los procedimientos establecidos por
la Convención.
Los objetivos de la CITES se focalizan en:
• Monitorear y controlar el comercio internacional de especies silvestres en peligro de extinción.
• Detener el comercio ilegal de estas especies.
• Mantener a las especies que se encuentran bajo explotación comercial
internacional en un balance ecológico.
• Asistir a los países para alcanzar el uso sostenible de las especies a
través del comercio internacional.
Los Estados parte de la CITES regulan el comercio internacional
de especies silvestres mediante controles y reglamentaciones sobre
las especies incluidas en tres apéndices. El Apéndice I enumera las
especies en peligro por el comercio internacional cuya comercialización se permite solo en circunstancias excepcionales. Las especies
incluidas en el Apéndice II requieren un comercio estrictamente regulado sobre la base de cupos o permisos para prevenir su uso no
sostenible y controles orientados a mantener los ecosistemas y prevenir que las especies caigan en la categoría del Apéndice I. En el
Apéndice III figuran las especies sujetas a regulación propia de los
Estados parte, que requieren la cooperación de los otros miembros
de la Convención.
32
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
D. Estructura
Cada dos a tres años, la Conferencia de las Partes se reúne para examinar la aplicación de la Convención, en particular los progresos realizados en la conservación de especies incluidas en los apéndices y
analizar y adoptar, según proceda, propuestas para enmendar las especies incluidas en estos; examinar documentos de trabajo e informes
presentados por la Secretaría, las partes, los comités permanentes y
otros grupos de trabajo; recomendar medidas para mejorar la eficacia de la Convención; adoptar presupuestos y tomar, en definitiva,
las medidas necesarias para velar por el buen funcionamiento de la
Secretaría.
En las reuniones de la Conferencia de las Partes participan las delegaciones de estas en la CITES, al tiempo que se abren las reuniones
a la participación de observadores, entre los que se incluyen representantes de los Estados que no son partes en la CITES, de las organizaciones de las Naciones Unidas y de otras convenciones internacionales. A juicio de las partes, también se autoriza la asistencia
de observadores de organizaciones no gubernamentales interesadas
en la conservación o el comercio, los cuales pueden participar en la
reunión, aunque sin derecho a voto.
El Comité Permanente es el órgano subsidiario que proporciona
orientación política a la Secretaría, en lo concerniente a la aplicación
de la Convención, y supervisa la administración de su presupuesto.
Además, coordina y supervisa, según proceda, la labor de los comités y los grupos de trabajo, realiza otras tareas encomendadas por
la Conferencia de las Partes, y prepara proyectos de resolución para
presentarlos a la consideración de dicha Conferencia.
La membresía del Comité Permanente está integrada por países y
se revisa en cada reunión ordinaria de la Conferencia de las Partes.
Los miembros que representan a las regiones eligen la Presidencia y
la Vicepresidencia del Comité. Todas las partes que no son miembros
del Comité Permanente tienen derecho a enviar observadores a sus
reuniones. Además, la Presidencia puede invitar a observadores de
cualquier país u organización. Normalmente, el Comité Permanente
se reúne una vez al año, aunque también lo hace inmediatamente antes de cada reunión de la Conferencia de las Partes.
33
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
Otros dos comités, los de Fauna y Flora, se establecieron para colmar las lagunas en los conocimientos biológicos y especializados en
relación con las especies de la fauna y la flora que están (o podrían
estar) sujetas a controles comerciales por CITES. Su finalidad es proporcionar apoyo técnico en la toma de decisiones sobre estas especies. Ambos comités tienen mandatos semejantes, que consisten en
realizar exámenes periódicos de especies, a fin de garantizar la apropiada categorización en los apéndices de la CITES; asesorar cuando
ciertas especies son objeto de comercio insostenible y recomendar
medidas coercitivas —mediante el proceso conocido como «Examen
del Comercio Significativo»—; preparar proyectos de resolución sobre cuestiones relativas a la fauna y la flora para presentarlas a la
consideración de la Conferencia de las Partes y desempeñar otras funciones que les hayan encomendado la Conferencia de las Partes o el
Comité Permanente.
En general, los comités de Fauna y Flora se reúnen una vez al
año e informan a la Conferencia de las Partes en sus reuniones, y,
si así se les solicita, asesoran al Comité Permanente durante dichas
reuniones.
El otro órgano subsidiario es el Comité de Nomenclatura, que
se estableció en reconocimiento de la necesidad de normalizar la
nomenclatura utilizada en los apéndices y en otros documentos de
la CITES. El Comité recomienda nombres normalizados para especies de animales y plantas al nivel de subespecies o variedades
botánicas.
Los apéndices se revisan periódicamente, a fin de garantizar la
utilización correcta de la nomenclatura zoológica y botánica. El Comité revisa también otros documentos previa solicitud. Los nombres
nuevos o actualizados se presentan a la aprobación de la Conferencia de las Partes. Un aspecto sobresaliente de la labor del Comité de
Nomenclatura consiste en verificar que los cambios en los nombres
utilizados para hacer referencia a una especie no ocasionan cambios
en el alcance de la protección del taxón concernido. Los miembros
del Comité de Nomenclatura son voluntarios. El Comité de Nomenclatura informa a los comités de Fauna y Flora sobre los progresos
realizados en cada una de sus reuniones y presenta un informe en
todas las que efectúa la Conferencia de las Partes.
34
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
La sede de la Secretaría de la CITES, administrada por el PNUMA, se encuentra en Ginebra, Suiza. Sus funciones se enuncian en
el Artículo XII del texto de la Convención, conforme al cual y entre
otras actividades, debe desempeñar una labor de coordinación, asesoramiento y servicio en el funcionamiento de la Convención; actuar
como depositario de los informes, las muestras de los permisos y otra
información remitida por las partes; distribuir información relevante
para algunas o todas las partes; prestar asistencia técnica; asistir en
las comunicaciones y el control de la aplicación de la Convención
para garantizar que se respeten las disposiciones; publicar nuevas
ediciones de los Apéndices I, II y III cuando haya modificaciones e
información para ayudar a identificar las especies incluidas en los
apéndices; realizar, en el marco de programas acordados, estudios
científicos y técnicos eventuales sobre cuestiones que repercutan en
la aplicación de la Convención; preparar informes anuales para las
partes sobre su propia labor y sobre la aplicación de la Convención;
organizar reuniones de la Conferencia de las Partes y de los comités
de carácter permanente con regularidad, así como prestar servicios
a esas reuniones y formular recomendaciones sobre la aplicación de
la Convención.
D. Evolución
Los países miembros han efectuado hasta el presente doce Conferencias de las Partes: Suiza (1976), Costa Rica (1979), India (1981),
Bostwana (1983), Argentina (1985), Canadá (1987), Suiza (1989),
Japón (1992), USA (1994), Zimbabwe (1997), Kenya (2000) y Chile
(2002).
La duodécima, y hasta el presente última Conferencia de las Partes
(COP-12) de la Convención internacional sobre el comercio de especies amenazadas de flora y fauna silvestre (CITES), se desarrolló
desde el 3 hasta el 15 de noviembre de 2002 en Santiago de Chile. La
Conferencia reunió a cerca de 1 200 participantes que representaban a
gobiernos y a organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.
Los delegados de la COP-12 estudiaron 60 propuestas y más de 60 resoluciones sobre una variedad de temas, que incluyeron, entre otros
asuntos, cuestiones estratégicas y administrativos, la implementación
35
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
de la Convención y la consideración de propuestas para la enmienda de
los Apéndices I y II.
Al igual que en las conferencias anteriores, los resultados revelaron
los conflictos subyacentes dentro de la CITES, en cuanto a la necesidad
de encontrar equilibrio entre la conservación y el comercio, y también en relación con la beligerancia que se da a las organizaciones no
gubernamentales (ONGs), algunas de las cuales llegan, en ocasiones,
a entorpecer e incidir abiertamente en el trabajo y las decisiones que
deben únicamente corresponder a los países partes.
El gran número de partes es una clara señal de la eficacia de CITES
como instrumento de conservación de las especies que no solo acaba
trascendiendo en su comercio, sino que de hecho influye en toda la
gestión nacional de estas. No hay evidencias, sin embargo, de que
estos esfuerzos estén resultando suficientes para detener y revertir el
comercio ilegal de especies.
Pero, sin dudas, el principal reto que enfrenta la CITES es la búsqueda de un equilibrio entre conservación y uso sostenible. Pese a
ser una Convención anterior a Río, CITES presta mucho interés a la
conservación, si bien en sus decisiones va apareciendo con el tiempo
el concepto del uso sostenible, aunque de manera débil e insuficiente. No existe en su texto el reconocimiento ni la definición de este
concepto, a pesar de que en el Plan Estratégico de la Convención,
aprobado en años recientes, aparece el uso sostenible entre los objetivos de la Convención. Pero su aplicación es realmente muy difícil
dentro del contexto actual de CITES.
De manera esquemática, puede decirse que los movimientos del
Anexo I al II de CITES reflejan intentos de controlar la gestión de
las especies a través de su aplicación, mientras que las propuestas en
sentido contrario centran su atención en la conservación más estricta.
Si para algunos la idea de una gestión sostenible de las especies mediante la observación de sus regulaciones genera desconfianza, otros
rechazan los esquemas de estricta conservación a los que consideran
poco eficaces.
36
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
1.3.3. Convención sobre la conservación de especies
migratorias de animales silvestres (Bonn, 1979)
A. Historia
Tras reconocer el hecho de que las especies migratorias de animales
silvestres revisten importancia al nivel mundial, la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, 1972), hizo un
llamamiento a la comunidad mundial de Estados, a fin de que asignasen atención especial a la conservación de las especies de animales
silvestres que cruzan periódicamente las fronteras nacionales o que
migran en aguas internacionales.
Las especies migratorias son parte de nuestros recursos genéticos,
del patrimonio natural —compartido— de los países y constituyen
indicadores de la interdependencia y los vínculos entre ecosistemas
y de los cambios ecológicos que resultan vulnerables por sus largas
migraciones. Además, requieren de acción concertada en muchos
países para su conservación y, hasta ahora, en el ámbito mundial
solo se benefician de medidas aisladas de conservación en varios
países.
El 23 de junio de 1979, en Bonn, Alemania, se concertó la Convención sobre la conservación de las especies migratorias de animales
silvestres (conocida también como CMS o Convención de Bonn), la
que entró en vigor el 1º de noviembre de 1983. El Ministerio Federal
de Relaciones Exteriores de Alemania es la institución depositaria, y
Bonn ha sido, desde 1984, sede de la Secretaría.
B. Partes contratantes
Hasta el 30 de marzo del 2004, la Convención contaba con 85 países
partes, con la siguiente distribución geográfica: Europa, 37 países;
Asia, 10; África, 27; América, 8; Oceanía, 3.
Aún muchas regiones se encuentran poco representadas, y países
grandes como los Estados Unidos, Canadá, Brasil, China y Rusia no
son todavía partes en la Convención, aunque, con la excepción de
Canadá, los restantes participan de acuerdos y memorandos de entendimiento multilaterales bajo la Convención.
37
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
C. Objetivos y contenido
La Convención tiene por objeto conservar las especies migratorias terrestres, acuáticas y voladoras y sus hábitats en el plano mundial, para
lo que dispone una protección estricta de las especies migratorias en
peligro enumeradas en el Apéndice I de la Convención. En ese sentido,
concerta acuerdos multilaterales para la conservación y el aprovechamiento racional de las especies migratorias incluidas en el Apéndice II
y promueve la realización de trabajos de investigación conjuntos.
Los esfuerzos dirigidos concretamente a beneficiar a las especies
migratorias contribuyen a los objetivos más amplios de conservar la
diversidad biológica y se deben reconocer como parte de un criterio integrado respecto de la aplicación de todas las convenciones que
guardan relación con la conservación. Los objetivos de la Convención
y sus convenciones hermanas, Ramsar, Convenio sobre la Diversidad
Biológica (CBD) y CITES, para solo mencionar algunas, son complementarios y se refuerzan mutuamente.
Conforme lo declara su texto, en los principios generales de la Convención se define la importancia de la conservación de las especies
migratorias, de su hábitat y de las medidas que se deben convenir
para este fin por los Estados del área de distribución, siempre que
sea posible y apropiado, y concede particular atención a las especies
migratorias cuyo estado de conservación sea desfavorable, además
de la necesidad de adoptar medidas, a fin de evitar que una especie
migratoria pase a ser una especie amenazada.
D. Estructura
La Conferencia de las Partes (COP), es el principal mecanismo para el
funcionamiento del Convenio, en tanto está encargada de las decisiones. Se reúne con intervalos de entre dos y tres años para revisar la aplicación de la Convención y decidir las prioridades del trabajo futuro.
El Comité Permanente de la Convención proporciona orientación
política y administrativa en los periodos entre las sesiones regulares
de las partes. Este Comité está integrado por un representante de cada
región mundial, del depositario y del país que vaya a ser sede de la
siguiente Conferencia de las Partes.
38
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
El Consejo Científico, que asesora técnica y científicamente, hace
recomendaciones a la COP en relación con medidas específicas de conservación y manejo, la inclusión de especies migratorias en los apéndices y la designación de especies para acciones de cooperación bajo
los auspicios de la Convención, además de revisar proyectos que serán
financiados por el Programa de Pequeños Fondos de CMS. Está conformado por expertos propuestos por los países partes, y un reducido
número de especialistas designados por la COP con la finalidad de cubrir campos de particular interés de la Convención. Hasta el presente,
existen alrededor de setenta miembros del Consejo, que incluye seis
designados por la Conferencia de las Partes para cubrir los siguientes
temas: tortugas marinas, aves, mamíferos marinos y grandes peces mamíferos terrestres, fauna neotropical y fauna asiática.
La Secretaría de la Convención opera bajo los auspicios del PNUMA y
proporciona apoyo administrativo a la Convención. Sus funciones incluyen
la elaboración y promoción de acuerdos, el proceso de información, las
relaciones con los gobiernos y las organizaciones, la organización de las reuniones y la realización de otras tareas administrativas esenciales asignadas
por la Convención, la Conferencia de las Partes o resoluciones específicas.
Se han establecido, además, diversos grupos de trabajo para promover la ejecución de los acuerdos sobre varios grupos de especies.
E. Evolución
Como sucede, en general, con los tratados intergubernamentales
previos a Río y a la subsiguiente adopción del Convenio sobre la Diversidad Biológica (1992), la Convención de Bonn tiene un enfoque
marcadamente conservacionista, aunque en su articulado considera
el aprovechamiento de las especies y con el tiempo ha ido cambiando sus concepciones, pues ha incorporado poco a poco, aunque
no en la magnitud suficiente, el concepto de uso sostenible. En el
Preámbulo de la Convención, alude a la conservación, así como al
eficaz cuidado y aprovechamiento de las especies migratorias de
animales silvestres y a los artículos relacionados con la conclusión
de acuerdos internacionales para las especies migratorias enumeradas
en el Apéndice II, los cuales plantean que estos deben prever planes
coordinados de conservación, cuidado y aprovechamiento.
39
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
Las prácticas tradicionales de caza, por tanto, están permitidas en
los términos de la Convención, lo que es de particular importancia
para las comunidades indígenas. Incluso, en el caso de las especies
del Apéndice I (en peligro), pueden ser capturadas en el marco de una
economía tradicional de subsistencia, con la condición de que dicha
captura no aumente la amenaza sobre la especie.
Otro aspecto importante que se debe considerar es que al abrir el
concepto de especie migratoria al conjunto de la población o toda
parte de ella geográficamente aislada, de cualquier especie o grupo
taxonómico inferior de animales silvestres, y permitir que sean listados separadamente en el Apéndice I (y Apéndice II), la Convención
mantiene flexibilidad y se concentra en aquellas poblaciones que necesitan de una acción urgente.
De esta forma, al listar una población específica de una especie en
el Apéndice I o II, se crean ciertas obligaciones en aquellos Estados
que pertenecen al rango de distribución donde la necesidad de protección es mayor, sin que ello necesariamente implique las mismas
medidas estrictas para otros países, también en el rango de distribución de esas especies, pero donde las poblaciones son saludables.
La Decisión VI/20 del Convenio sobre la Diversidad Biológica
(CDB), del que más adelante se trata, destaca la importante función que desempeña la Convención de Bonn en el suministro de un
marco jurídico internacional dentro del cual los Estados del área de
distribución pueden cooperar en asuntos relacionados con las especies migratorias. Aún más importante, la COP-6 de la CDB reconoció que «las especies migratorias son un componente mundial de
la diversidad biológica de importancia excepcional», cuya «conservación y utilización sostenible […] debe ser garantizada a lo largo
de sus áreas de distribución migratorias mediante actividades de cooperación». Ese tipo de declaración pone de manifiesto la necesidad
de que todas las partes representadas en el CDB, aunque no lo estén
en la Convención de Bonn, adopten medidas tendentes a la conservación y la utilización sostenible de las especies migratorias.
Hasta el presente ha sido aprobado un amplio programa de trabajo
conjunto entre la Convención de Bonn y el Convenio sobre la Diversidad Biológica, y su período de aplicación abarca el cuatrienio 20022005. Este Programa de Trabajo conjunto aborda ámbitos de interés
40
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
común para ambos convenios e incluye aspectos importantes como
las áreas temáticas, entre las que se encuentran la biodiversidad costera y marina, forestal, agrícola, manejo integrado marino–costero,
especies exóticas, enfoque ecosistémico, indicadores, identificación,
evaluación y monitoreo de la biodiversidad, evaluación de impactos y
minimización de impactos adversos, áreas protegidas, uso sostenible,
educación y sensibilización al público. A través de este Programa se
han establecido las sinergias entre ambas convenciones, y CBD ha
destacado a la Convención de Bonn como el foro mundial en cuyo
marco podría concretarse el objetivo de la conservación y manejo de
las especies migratorias.
De igual manera, existe un Plan de Trabajo Conjunto entre este
Convenio y la Convención relativa a los humedales de importancia
internacional (Ramsar). Actualmente se trabaja para lograr un Memorando de Cooperación entre la Convención de Bonn y el Convenio
para la protección y el desarrollo del medio marino de la región del
Gran Caribe (Convenio de Cartagena).
Se han efectuado hasta el momento siete Conferencias de las Partes:
Alemania (1985); Suiza (1988); Suiza (1991); Kenya (1994); Suiza
(1997); Sudáfrica (1999) y Alemania (2002).
1.3.4. El Convenio de Viena para la Protección
de la Capa de Ozono (1985) y el Protocolo de
Montreal relativo a las Sustancias
que Agotan la Capa de Ozono (1987)
1.3.4.1. El Convenio de Viena para la Protección
de la Capa de Ozono (1985)
A. Historia
La creciente producción y consumo de productos químicos industriales como los clorofluorocarbonos (CFC) a partir de la tercera década
del pasado siglo, empleados con gran efectividad en refrigeradores,
acondicionadores de aire, nebulizadores, espumas aislantes y para
mobiliarios, fue creando paulatinamente un problema ambiental global que para aquel momento era impredecible.
41
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
Se trataba, en realidad, de sustancias muy atractivas para estos usos,
al ser altamente estables y no resultar tóxicas. Sin embargo, en las
capas altas de la atmósfera estas sustancias se descomponen bajo la
radiación solar y reaccionan con la capa de ozono, que a esos niveles
de la atmósfera actúa como escudo protector del planeta.
En ausencia de esta capa, se produce una mayor entrada de la radiación ultravioleta a la superficie de la Tierra, lo cual, a su vez, afecta el
sistema inmunológico de los seres vivos y provoca diversos trastornos, incluidos cánceres cutáneos y daños oculares.
Ya en 1977, treinta y dos países acordaron un plan de acción mundial
sobre la capa de ozono, promovido por el PNUMA, y cuyos propósitos esenciales consistían en alentar la investigación en este campo.
En 1980 se comenzaron a formular los primeros pedidos de la comunidad internacional para desarrollar un convenio en este campo.
En 1981, el Noveno Consejo de Administración del PNUMA estableció un Grupo de Trabajo Especial de expertos jurídicos y técnicos
para la elaboración de un convenio marco para la protección de la capa
de ozono. El objetivo del Grupo era elaborar un tratado internacional de carácter general para hacer frente al agotamiento del ozono. La
negociación resultó particularmente compleja por los debates acerca
de si las medidas debían concentrarse en el control del uso de los
clorofluorocarbonos (Estados Unidos) o mediante el establecimiento
de límites a la capacidad de producción (Comunidad Europea). De
modo que no fue hasta 1985 cuando se concluyeron las negociaciones
correspondientes.
B. Partes contratantes
El Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono fue firmado por 28 países en marzo de 1985. Para el 30 de marzo del 2004,
eran partes contratantes del Convenio 185 naciones.
C. Objetivo y contenido
El Convenio de Viena tiene como objetivos adoptar «medidas apropiadas […] para proteger la salud humana y el medio ambiente contra
los efectos adversos resultantes o que puedan resultar de las actividades
42
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
humanas que modifiquen o puedan modificar la capa de ozono»; pero
las medidas no se especifican.
De modo que este instrumento no impone regulaciones concretas
para la protección de la capa de ozono ni en él se hace mención a
las sustancias que podrían dañarla. Los clorofluorocarbonos solamente aparecen hacia el final del Anexo al tratado, donde se mencionan
como productos químicos que se deben vigilar. El principal cometido
del Convenio era alentar la investigación, la cooperación entre los
países y el intercambio de información.
Sin embargo, en el Convenio se estipulan futuros protocolos, lo que
sentaba las bases para ulteriores desarrollos que muy pronto tendrían
lugar.
D. Evolución
Aunque no conllevaba el compromiso de tomar medidas para reducir
la producción o el consumo de CFC, el Convenio de Viena constituyó un importante resultado y marcó el comienzo de un proceso que
sigue hasta hoy y que tal vez caracteriza el más efectivo tratamiento de la comunidad internacional a un problema ambiental global,
único que parece estar dando señales de su reversión y consiguiente
mejora.
El hecho de que, para el tiempo, las naciones llegaron a un acuerdo
de principio para hacer frente a un problema ambiental mundial antes de que se sintieran sus efectos o se demostrara científicamente su
existencia, constituyó la primera manifestación, al nivel de un convenio
ambiental internacional, de la aplicación del principio precautorio, el
cual solo vería su consagración formal con la Cumbre de Río.
1.3.4.2. El Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias
que Agotan la Capa de Ozono (1987)
A. Historia
Al aprobarse el Convenio de Viena en 1985, también se adoptó
una resolución en la que se facultaba al PNUMA para convocar
43
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
a negociaciones dirigidas a elaborar un Protocolo del Convenio que
incluyera medidas de control para las sustancias que agotan de la capa
de ozono y que debía firmarse, de ser posible, en 1987. El progreso
en esta segunda etapa de negociaciones se vio impulsado por la
publicación —solo dos meses después de la Conferencia de Viena— de importantes conclusiones científicas sobre el «agujero en
la capa de ozono», donde se reveló, por primera vez la espectacular
disminución de las concentraciones de ozono sobre la Antártida en la
primavera, efecto que comenzó a ser crecientemente atribuido a los
clorofluorocarbonos.
B. Partes contratantes
Estas evidencias hicieron que el Protocolo contara con un proceso de
negociación mucho más ágil que el Convenio. El 16 de septiembre
de 1987, 46 países firmaron el Protocolo de Montreal relativo a las
Sustancias que Agotan la Capa de Ozono. El Protocolo entró en vigor
el 1° de enero de 1989, y para el 30 de marzo de 2004, 184 países eran
partes de este instrumento internacional.
C. Objetivo y contenido
El Protocolo de Montreal está dirigido a proteger la capa de ozono
mediante la adopción de medidas preventivas para controlar y paulatinamente eliminar la producción y consumo al nivel mundial de las
sustancias que la agotan. En este instrumento internacional se detalla
la manera en que los signatarios deben reducir y eliminar la producción y utilización de los productos químicos que agotan la capa de
ozono, para lo que se establecieron calendarios específicos en cuanto
a cada sustancia en cuestión.
En el Protocolo figuran cláusulas que abarcan las circunstancias
especiales de varios grupos de países, especialmente aquellos en desarrollo. El Protocolo tiene una construcción flexible, pues se puede
aumentar su rigurosidad a medida que se fortalezcan las pruebas científicas, y sin que sea necesario volver a negociarlo en su totalidad, lo
cual se materializa mediante el procedimiento de adopción de «ajustes» y «enmiendas».
44
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
Las sustancias objeto de este acuerdo internacional se encuentran
agrupadas en diferentes anexos y grupos sujetos a calendarios de eliminación:
•
•
•
•
•
•
•
•
Anexo A (Grupo I): 5 tipos de clorofluorocarbonos
Anexo A (Grupo II): halones
Anexo B (Grupo I): 10 tipos de clorofluorocarbonos
Anexo B (Grupo II): tetracloruro de carbono
Anexo B (Grupo III): metilcloroformo
Anexo C (Grupo I): hidroclorofluorocarbonos
Anexo C (Grupo II): hidrobromofluorocarbonos
Anexo E: bromuro de metilo.
Los calendarios de eliminación son diferenciados para los países en
desarrollo, a los que se les conceden términos mayores.
El Protocolo es también flexible al admitir los «usos esenciales»
que cubre el empleo de sustancias reguladas en situaciones donde
todavía no se han encontrado alternativas.
D. Estructura
Como es propio de estos instrumentos, el principal órgano de decisiones del Protocolo es la Conferencia de las Partes, con capacidad para
enmendar el texto del instrumento y ajustar los calendarios de control.
Esta Conferencia se reúne anualmente.
Un Grupo de Trabajo de composición abierta de las partes se reúne
entre períodos de sesiones para elaborar y negociar recomendaciones
que presenta luego a la reunión de las partes.
Existen también grupos consultivos integrados por expertos de los
sectores científico, industrial, gubernamental y no gubernamental, en
particular:
• Grupo de Evaluación Científica, encargado de revisar el estado del
arte de los conocimientos científicos en esta esfera.
• Grupo de Evaluación de los Efectos Ambientales, que se ocupa
de la información sobre los efectos del agotamiento de la capa de
ozono.
45
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
• Grupo de Evaluación Tecnológica y Económica (GETE), responsable
de analizar las opciones técnicas y los costos económicos del control
de la utilización de las sustancias controladas, incluido el examen
de solicitudes de exenciones para usos esenciales y que opera principalmente a través de comités subsidiarios de opciones técnicas.
Un importante órgano es el Comité de Aplicación del Protocolo,
integrado por representantes de diez partes, dos de cada una de las
cinco regiones de las Naciones Unidas.
Es responsabilidad de este Comité informar a la Conferencia de las
Partes sobre los casos de incumplimiento de las obligaciones del Protocolo por alguna de las partes contratantes y recomendar las medidas
que se deben adoptar, entre las que puede considerarse la asistencia
técnica o financiera del Fondo Multilateral y del Fondo para el Medio
Ambiente Mundial (FMAM), advertencias o suspensión de la parte
de que se trate.
La Secretaría del Protocolo recae en el PNUMA y tiene su sede en
Nairobi, Kenya.
La otra estructura esencial del Protocolo es el Fondo Multilateral,
establecido como mecanismo provisional y con carácter estable a partir de 1992, con el objetivo esencial de responder a las exigencias
del Artículo 10 del Protocolo, el cual se refiere al establecimiento de
un mecanismo financiero para sufragar los costos adicionales en que
incurran estas partes pare eliminar gradualmente las sustancias agotadoras de la capa de ozono. El Fondo tiene su propia Secretaría, con
sede en Montreal.
E. Evolución
Un rasgo importante del Protocolo de Montreal consiste, como se
ha apuntado, en su flexibilidad, lo que permite ir modificándolo a la
luz de la evolución de los conocimientos científicos y las novedades
tecnológicas. Incluso antes de su entrada en vigor, el 1º de enero de
1989, se hicieron planes para reforzar sus disposiciones, adelantar los
calendarios de eliminación de los clorofluorocarbonos y los halones
en él enumerados y añadir otros productos químicos que agotan la
capa de ozono.
46
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
El Protocolo ha sido objeto de cinco series de «ajustes» de las medidas de control (acordados en las reuniones de las partes de 1990,
1992, 1995, 1997 y 1999), que han acelerado los calendarios de eliminación de las sustancias destructoras del ozono.
También ha sido objeto de cuatro «enmiendas»:
• La Enmienda de Londres (1990), que añadió el metilcloroformo, el
tetracloruro de carbono y otra serie de CFC a los calendarios de eliminación. Además, estableció un mecanismo para prestar asistencia
financiera y técnica a las partes que son países en desarrollo.
• La Enmienda de Copenhague (1992) agregó los hidroclorofluorocarbonos (HCFC), los hidrobromofluorocarbonos (HBFC) y el
metilbromuro a los calendarios de eliminación y creó oficialmente
el Fondo Multilateral como canal de transferencias financieras y de
tecnología a los países en desarrollo.
• La Enmienda de Montreal (1997) creó un sistema de licencias para
importaciones y exportaciones de sustancias agotadoras de la capa
de ozono (SAO), principalmente para hacer frente al comercio ilícito
cada vez mayor en esas sustancias.
• La Enmienda de Beijing (1999) agregó el bromoclorometano a los
calendarios de eliminación e incluyó en los controles de HCFC también la producción, además de los controles revisados de consumo.
Son también notables en el Protocolo y constituyen un referente
para otros instrumentos vinculantes en la esfera del medio ambiente
los mecanismos de aplicación y cumplimiento. Estos han sido objeto
de un paulatino fortalecimiento durante todos estos años.
1.3.5. El Convenio de Basilea sobre el Control del
Movimiento Transfronterizo de
Desechos Peligrosos y su Eliminación (1989)
A. Historia
La preocupación cada vez mayor respecto a los problemas relacionados con la gestión de los desechos peligrosos propició su análisis al
47
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
nivel mundial en el Programa de Desarrollo y Examen Periódico del
Derecho Ambiental (Montevideo, 1981), que condujo a la aprobación, en 1985, de las Directrices y Principios para la Gestión Ambientalmente Racional de los Desechos Peligrosos, identificadas como
Directrices de El Cairo, y a la posterior negociación de un convenio
mundial sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos.
Para ese momento, las discusiones y negociaciones en materia de
desechos peligrosos venían matizadas políticamente por las preocupaciones relativas al vertido de desechos peligrosos en los países en
desarrollo por parte de las compañías de las naciones desarrolladas.
Las negociaciones, realizadas bajo el patrocinio del PNUMA, concluyeron en 1989. El Convenio sobre el Control del Movimientos
Transfronterizo de Desechos Peligrosos y su Eliminación fue aprobado por la Conferencia de Plenipotenciarios, celebrada en Basilea el
22 de marzo de 1989, y firmado por representantes de 53 gobiernos y
la Comunidad Económica Europea.
B. Partes contratantes
El Convenio entró en vigor el 5 de mayo de 1992. Hasta el mes de
diciembre del 2003, 158 Estados y la Comunidad Europea, como organismo regional, han pasado a ser parte del Convenio.
C. Objetivos y contenido
El propósito general del Convenio es proteger la salud humana y el
medio ambiente frente a los efectos adversos que puedan resultar de
la generación, movimientos transfronterizos y gestión de los desechos
peligrosos. Se basa en un sistema de control para el movimiento transfronterizo de los desechos peligrosos, dirigido a lograr su reducción,
y en la gestión ambientalmente racional de los desechos, encaminada
a reducir su volumen (Artículo 1 y Anexo 1).
Los referidos desechos peligrosos comprenden desechos explosivos, inflamables, venenosos, infecciosos, corrosivos, tóxicos o ecotóxicos para el movimiento transfronterizo, de los cuales el Convenio
establece requisitos estrictos.
48
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
Respecto a estos desechos, el Convenio dispone que las partes deben:
• Minimizar la generación de desechos.
• De ser posible, garantizar, según sea apropiado, la disponibilidad de
instalaciones de eliminación en su propio territorio.
El mecanismo de control de los movimientos transfronterizos de
desechos peligrosos, establecido en virtud del Convenio, se fundamenta en un procedimiento de notificación por escrito de un consentimiento previo.
Respecto a los países no partes, el Convenio en principio no admite
el comercio, y se dispone por excepción el establecimiento de acuerdos que son regulados por el Artículo 11 del Convenio.
D. Evolución
Hasta el presente, las Conferencias de las Partes realizadas han tenido
lugar en Uruguay (1992), Suiza (Ginebra, 1994, 1995 y 2002), Malasia (1998), y Suiza (Basilea, 1999).
Siguiendo la tendencia ya apuntada, de un instrumento que evoluciona del control de los movimientos transfronterizos a regímenes más
estrictos de prohibición, determinados movimientos transfronterizos
de desechos peligrosos están prohibidos en virtud de una Enmienda de
Prohibición del Convenio, adoptada en la Tercera Conferencia de las
Partes, la cual comprende los movimientos de desechos peligrosos
entre los países incluidos en el Anexo VII del Convenio y los no incluidos en este. Esta Enmienda aún no ha entrado en vigor.
La Quinta Conferencia de las Partes aprobó también un protocolo
sobre responsabilidad e indemnización por los daños resultantes de los
movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación.
El Protocolo entrará en vigor al alcanzar las veinte ratificaciones.
El objetivo de este Protocolo es prevenir y proporcionar indemnización por daños al medio ambiente, lesiones personales y daños a
bienes y propiedades resultantes de los movimientos fronterizos de
desechos peligrosos y su eliminación.
El proceso de negociaciones durante el bienio 2002-2003 se caracterizó por el avance lento en los temas tratados, los que se han centrado
49
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
en la elaboración del Plan Estratégico, la revisión de los Anexos VIII
(desechos peligrosos) y IX (otros desechos), la elaboración de directrices técnicas, la definición de las características de peligrosidad, la
adopción de un cuestionario para el envío de información y la adopción de un mecanismo para la verificación del cumplimiento de las
obligaciones derivadas del Convenio.
1.4. La Declaración de Nairobi de 1982
En el año 1980, la Asamblea General de Naciones Unidas decidió que
en 1982 se conmemorara el décimo aniversario de la Declaración de
Estocolmo de 1972. Esta reunión conmemorativa se llevó a cabo en
Nairobi del 10 al 18 de mayo de 1982, y en ella se adopto la «Carta
mundial de la naturaleza», la cual ratifica la plena vigencia de los
principios de la Declaración de Estocolmo y abre el camino y nuevas perspectivas a la problemática ambiental. Fue también, de alguna
manera, un signo del proceso de fortalecimiento del PNUMA y de su
papel en el escenario internacional como institución que debía marcar
pautas, como programa de las Naciones Unidas, en la mitigación o
solución de los problemas de la degradación ambiental mundial.
1.5. La Conferencia de Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD,
Río de Janeiro, 1992)
En 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante su
Resolución 44/228 convocó a la realización de una conferencia mundial sobre medio ambiente y desarrollo, paso que deriva de la maduración de las discusiones internacionales que, sobre todo a partir
del informe de la Comisión Bruntdland, pusieron en evidencia una
comprensión paulatina, pero constante, de las íntimas relaciones del
desarrollo económico y social con el estado del medio ambiente.
Favoreció también la realización de lo que sería la Conferencia de
Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD, Río
50
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
de Janeiro, 1992), el incremento de las investigaciones y diagnósticos de la comunidad científica internacional sobre la situación del medio ambiente mundial y la evidencia de acusadas pautas de deterioro.
Los principales resultados de esta Cumbre Mundial pueden ser sintetizados como sigue.
Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo
Resultado de un complejo proceso negociador, en el que se llegó a
«listar» más de 160 potenciales principios y se pretendió incluso materializar una especie de convención marco sobre medio ambiente y
desarrollo, compuesta esencialmente a partir de dichos principios,
la Declaración de Río permanece hoy como un referente constante en
materia de derecho ambiental y ha contribuido de manera notable al
desarrollo de sus principios en instrumentos legales globales, regionales y nacionales.
La Declaración está constituida por un conjunto de 27 principios
enunciados con un carácter ético-filosófico que se proponen para su
adopción y materialización por la comunidad internacional, en sus
relaciones entre los Estados y en el plano nacional, como guía en
materia de desarrollo sostenible.
Agenda o Programa 21
(Programa Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo)
La Agenda o Programa 21, es un documento contentivo de un amplio
catálogo de estrategias, programas y acciones orientados a detener
e invertir los efectos de la degradación del medio ambiente, en el
contexto de la promoción del desarrollo sostenible al nivel mundial,
regional, subregional y nacional.
Consta de:
i. Preámbulo
ii. Sección I: Dimensiones sociales y económicas, con ocho capítulostemas (1 a 8)
iii. Sección II: Conservación y gestión de los recursos para el desarrollo,
con doce capítulos-temas (9 a 22)
51
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
Cuadro Nº2. Síntesis de los principios de la Declaración de Río
Principio 1. Principio antropocéntrico. Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el
desarrollo sostenible.
Principio 2. Derecho soberano de los Estados de aprovechar sus
propios recursos y la responsabilidad de no causar daños fuera
de su jurisdicción.
Principio 3. Derecho al desarrollo para las generaciones presentes
y futuras.
Principio 4. Integración medio ambiente y desarrollo para alcanzar
el desarrollo sostenible.
Principio 5. Erradicación de la pobreza como requisito indispensable para el desarrollo sostenible.
Principio 6. Especial prioridad a la situación y las necesidades
especiales de los países en desarrollo.
Principio 7. Cooperación entre los Estados y responsabilidades
comunes pero diferenciadas.
Principio 8. Reducción y eliminación de las modalidades de
producción y consumo insostenibles y fomento de políticas
demográficas apropiadas.
Principio 9. Desarrollo de capacidades y aumento del saber
científico. Desarrollo, adaptación, difusión y transferencia de
tecnologías.
Principio 10. Participación ciudadana y acceso a la información.
Acceso a la justicia.
Principio 11. Necesidad de una legislación ambiental eficaz.
Principio 12. Promoción de un sistema económico internacional
favorable. Balance comercio y medio ambiente.
Principio 13. Desarrollo de legislaciones nacionales e internacionales sobre responsabilidad e indemnización por daños
ambientales.
Principio 14. Cooperación efectiva para desalentar o evitar la
reubicación y la transferencia a otros Estados de actividades y
sustancias nocivas.
Principio 15. Principio precautorio.
52
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
Principio 16. Principio de que quien contamina paga.
Principio 17. Empleo de la evaluación de impacto ambiental como
instrumento.
Principio 18. Notificación inmediata a otros Estados sobre desastres y situaciones de emergencia. Ayuda a los afectados.
Principio 19. Información oportuna y consulta previa con Estados
que puedan resultar afectados por actividades.
Principio 20. Papel de las mujeres y necesidad de su plena participación para lograr el desarrollo sostenible.
Principio 21. Papel y movilización de los jóvenes para el desarrollo sostenible.
Principio 22. Papel de las poblaciones indígenas y sus comunidades, así como de otras comunidades locales. Apoyo del
Estado.
Principio 23. Protección del medio ambiente y los recursos
naturales de los pueblos sometidos a opresión, dominación y
ocupación.
Principio 24. La guerra como enemiga del desarrollo sostenible.
Principio 25. La paz, el desarrollo y la protección del medio ambiente son interdependientes e inseparables.
Principio 26. Solución pacífica de las controversias sobre el medio
ambiente.
Principio 27. Cooperación en la aplicación de estos principios y
en el desarrollo del derecho internacional en esta esfera.
iv. Sección III: Fortalecimiento del papel de los grupos principales,
con diez capítulos–temas (23 a 32)
v. Sección IV: Medios de ejecución, con ocho capítulos–temas (33 a 40).
La Agenda 21, principal producto del proceso de negociaciones
internacionales previo y durante la CNUMAD, resultó a la postre un
magnífico esfuerzo que ha marcado de manera decisiva las negociaciones posteriores a esta Conferencia y las dotó de una cualidad superior. Los conceptos, metas y principios de la Agenda 21 recogidos
en sus cuarenta capítulos continúan vigentes en lo esencial.
53
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
Si bien no posee fuerza jurídica obligatoria, la Agenda 21 fue
expresión de la unidad de los países en desarrollo sobre puntos de
vista fundamentales en su lucha por la equidad internacional, la denuncia de las desigualdades y la búsqueda de un nuevo orden más
justo, en función de la integración de la protección del medio ambiente al desarrollo económico y social de una manera sostenible.
Aunque densa por su extensión y forma, la Agenda, en términos de
contenido, significó y significa un paso de avance en las percepciones, explicaciones y aproximaciones al desarrollo sostenible. No
superada hasta el presente —ni incluso por los documentos resultantes de los seguimientos a la CNUMAD efectuados cinco y diez
años después—, es con seguridad el instrumento no vinculante con
mayor influencia en las políticas ambientales y para el desarrollo
sostenible, y, en definitiva, el principal referente de los resultados
de la Cumbre de Río.
Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la
conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo
Conocida comúnmente como la «Declaración sobre Bosques»,
consta de 23 principios aplicables a los bosques naturales y también a las plantaciones forestales. En la Declaración se reconoce
que los bosques cumplen una función fundamental en los procesos
biológicos, geológicos y químicos, y son esenciales para la preservación de diversos ecosistemas. Asimismo, los Estados reconocen
que los bosques son indispensables para el desarrollo económico y
social.
Además, en la CNUMAD fueron abiertos a su firma los instrumentos legales internacionales siguientes:
• Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
• Convenio sobre la Diversidad Biológica.
También se declaró la voluntad y se establecieron las bases generales
para un acuerdo mundial sobre la lucha contra la desertificación, lo
que aparece explícitamente expuesto en la Agenda 21 en varios de sus
54
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
capítulos, entre ellos: Capítulo 10, «Enfoque integrado de la planificación y la ordenación de los recursos de tierras»; Capítulo 11, «Lucha
contra la deforestación» y, especialmente, en el Capítulo 12, «Ordenación de los ecosistemas frágiles: lucha contra la desertificación y
la sequía».
Como estructura para el seguimiento de los acuerdos de la CNUMAD, se propone y ulteriormen te se aprueba la creación de la
Comisión de Desarrollo Sostenible (CDS), de la que trataremos
con más detalle.
Algunos resultados reconocibles de la Conferencia de Río
• Convirtió los temas de medio ambiente y desarrollo en puntos clave
de las agendas nacionales de los países y lleva a las esferas políticas
la comprensión de la fragilidad del medio ambiente en su relación
con el hombre.
• En consonancia con lo anterior, produjo un amplio proceso de desarrollo de programas, planes y estrategias nacionales que adecuan
la Agenda 21 a los más diversos contextos.
• Por otra parte, propició el establecimiento y reforzamiento por muchos países de marcos políticos, institucionales y legales relativos
al medio ambiente y el desarrollo sostenible.
• Asimismo, contribuyó de modo decisivo al desarrollo de la ascendente espiral del incremento de la conciencia sobre la fragilidad de
los ecosistemas y el medio ambiente en general.
• Albergó la apertura a la firma de importantes instrumentos jurídicos
vinculantes, y es la base, de manera directa o indirecta, de la mayor
parte de los que se desarrollan desde esa fecha.
• Potenció, a niveles nunca antes vistos, el desarrollo a todos los niveles
de nuevas organizaciones no gubernamentales.
• Por último, pero no menos importante, consagró de modo definitivo
en la vida pública el concepto de desarrollo sostenible «lanzado» por
la Comisión Bruntdland.
Obstáculos y fracasos en el proceso de materialización
de los acuerdos de la CNUMAD
Al igual que sucede con otros foros y convenios que en este texto se
comentan, no puede culpársele de las fallas que malogran o retardan
55
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
sus propósitos, pues estos en realidad derivan de las actuales tendencias del desarrollo humano. Puede advertirse, no obstante, que, contrariando los propósitos de la CNUMAD, los años por venir van a
estar caracterizados por:
• La continuación de las tendencias negativas en la evolución del estado
de los recursos naturales del planeta.
• La falta manifiesta de los recursos financieros y las tecnologías necesarias, así como la escasa voluntad por parte de los países desarrollados
para revertir esta situación, como se pone claramente de manifiesto
en el continuo declinar de la Ayuda Oficial al Desarrollo.
• El incremento de los niveles de inseguridad alimentaria, particularmente en África.
• La continuada tendencia hacia patrones de producción y consumo
cada vez más insostenibles.
• El incremento en la magnitud e impacto de los desastres causados
por fenómenos naturales como resultado del incremento de las modificaciones antrópicas en el medio ambiente global.
1.6. Instrumentos jurídicos internacionales
promovidos por el proceso de la CNUMAD
El proceso preparatorio de la Cumbre de Río, y posteriormente la
propia Conferencia, brindaron un importante impulso al desarrollo de
nuevos instrumentos jurídicos internacionales de carácter vinculante
en la esfera del medio ambiente y el desarrollo que, como rasgo general, se diferencian de los precedentes por tener objetivos más ambiciosos y transectoriales que apuntan hacia los principales problemas
globales en estos campos.
Por otra parte, y habiendo ganado el concepto del desarrollo sostenible una creciente atención, estos convenios tienen ahora una dimensión mayor, que se expresa, entre otros factores, en la creciente
aparición de aristas económicas y sociales.
56
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
1.6.1. La Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático (1992)
A. Historia
La Primera Conferencia Mundial sobre el Clima (1979) fue testigo de
las evidencias del efecto de la actividad humana sobre el clima, como
resultado de las emisiones de dióxido de carbono antropógeno. En
1980 se establece el Programa Mundial para el Clima, y durante toda
esa década el tema va ganando una creciente atención.
A tenor con la preocupación generada por estas evidencias, la
Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó en 1988 la Resolución 43/53, relativa a «la protección del clima para las generaciones
actuales y futuras de la humanidad».
En 1989, la Organización Meteorológica Mundial y el Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) crearon
el Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), con el objetivo de realizar una
evaluación de la información científica disponible sobre el cambio
climático, evaluar las consecuencias socio-económicas y ambientales
y formular estrategias de respuesta.
El IPCC publicó en 1990 su primer informe de evaluación, en el que
se confirmaban las amenazas del cambio climático. En la Segunda
Conferencia Mundial sobre el Clima, celebrada en Ginebra ese mismo
año, se solicitó la elaboración de un tratado mundial que regulara la
cooperación entre los países para mitigar las emisiones y estabilizar
las concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI) y con ello
prevenir el posible cambio climático mundial.
La Asamblea General de las Naciones Unidas respondió con la aprobación de la resolución 45/212, en la que se ponían oficialmente en marcha
las negociaciones acerca de una convención sobre el cambio climático. A
estos efectos se constituyó el Comité Intergubernamental de Negociación
(CIN), encargado de lograr los acuerdos necesarios en cuanto a su texto.
El CIN redactó el texto de la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático y lo aprobó en mayo de 1992 en la
sede de las Naciones Unidas en Nueva York, después de haber celebrado cinco períodos de sesiones entre febrero de 1991 y mayo de 1992.
57
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
B. Partes contratantes
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático se abrió a la firma de los Jefes de Estados y de Gobiernos en la
Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en junio de 1992, y fue suscrita
en esa ocasión por 155 países.
Este instrumento internacional entró en vigor el 21 de marzo de 1994,
al alcanzar noventa días antes las cincuenta ratificaciones requeridas.
Hasta el 15 de abril del 2004 había sido ratificada por 188 países.
C. Objetivos y contenido
Según lo reflejado en su Artículo 2,
«el objetivo último de la Convención y de todo instrumento jurídico conexo que adopte la Conferencia de las Partes, es lograr, de conformidad
con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de
las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un
nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema
climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático,
asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir
que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible».
La Convención se adhiere plenamente al principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas de los Estados. De este modo,
y a los efectos de su aplicación, divide a los países en dos grupos
principales de acuerdo con sus diferentes compromisos.
Las partes incluidas en el Anexo I son los países industrializados
que eran miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE) en 1992, más las partes en proceso de transición
a una economía de mercado, en particular, la Federación Rusa, los
Estados bálticos y varios Estados de Europa central y oriental. Una
obligación que afecta únicamente a las partes incluidas en el Anexo I
es la de adoptar políticas y medidas relativas al cambio climático, con
la finalidad de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a
los niveles de 1990 no más allá del año 2000.
El Anexo II está conformado por las partes miembros de la OCDE
incluidos en Anexo I, pero con exclusión de los países en transición.
58
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
Para las partes comprendidas, en este Anexo se identifica la responsabilidad de ofrecer recursos financieros para permitir a los países en
desarrollo emprender actividades de reducción de las emisiones de
conformidad con lo dispuesto en la Convención y ayudarles a adaptarse a los efectos negativos del cambio climático, incluidas todas las
medidas posibles para promover el desarrollo y la transferencia de
tecnologías ambientalmente sanas a las partes que son países en desarrollo y con economías en transición.
La Convención reconoce la especial vulnerabilidad de un grupo de
países en desarrollo ante los efectos negativos del cambio climático,
en particular los países con zonas costeras bajas o con zonas expuestas a sequía y desertificación.
Los cuarenta y ocho países clasificados por las Naciones Unidas
como países menos adelantados (PMA) reciben especial consideración en virtud de la Convención, por su limitada capacidad de responder al cambio climático y de adaptarse a sus efectos negativos.
Son compromisos específicos derivados de la Convención para los
países partes:
• Presentar inventarios de emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI) por fuente y su absorción por sumideros; actualizarlos periódicamente.
• Desarrollar programas nacionales y/o regionales para mitigar el
cambio climático y adaptarse a sus potenciales efectos.
• Fortalecer la investigación científica y técnica, la observación del
sistema climático y fomentar el desarrollo de tecnologías, prácticas
y procesos para controlar, reducir y prevenir las emisiones antropogénicas de los GEI.
• Promover programas de educación y sensibilización pública acerca
del cambio climático y sus efectos.
Los países desarrollados adquirieron, además, otros compromisos,
como adoptar políticas y medidas para reducir las emisiones de los
GEI a la altura del año 2000 y estabilizarlas a los niveles de 1990;
favorecer la transferencia de tecnología y recursos financieros a
los países en desarrollo, apoyándolos en sus esfuerzos por cumplir los compromisos de la Convención y ayudar a los países en
59
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
desarrollo, particularmente vulnerables a los efectos del cambio climático, a costear sus gastos de adaptación.
D. Estructura
La Conferencia de las Partes es el órgano supremo de la Convención
y la encargada de examinar regularmente su aplicación y de todo instrumento jurídico conexo que ella adopte y, conforme a su mandato,
tomará las decisiones necesarias para promover la aplicación eficaz de
la Convención. Las reuniones de las COPs tienen lugar anualmente.
El Buró de la Conferencia de las Partes está integrado por once
miembros, dos por cada una de las cinco regiones de las Naciones
Unidas, y uno en representación de la Alianza de Pequeños Estados
Insulares (AOSIS, por sus siglas en inglés). Entre los once miembros
están los presidentes de los órganos subsidiarios permanentes de la
Convención.
El Órgano Subsidiario de Ejecución es el encargado de ayudar a la
Conferencia de las Partes en la evaluación y examen del cumplimiento efectivo de la Convención. Está abierto a la participación de todas
las partes e integrado por representantes gubernamentales expertos
en cuestiones relacionadas con el cambio climático. Presenta regularmente informes a la Conferencia de las Partes e interviene también en
las cuestiones financieras y administrativas.
El Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico se
ocupa de proporcionar a la Conferencia de las Partes y, según proceda,
a sus demás órganos subsidiarios, información y asesoramiento oportunos sobre los aspectos científicos y tecnológicos relacionados con la
Convención, particularmente respecto a las directrices para mejorar las
normas de las comunicaciones nacionales y los inventarios de emisiones. Este órgano está abierto a la participación de todas las partes y es
multidisciplinario. Está integrado por representantes de los gobiernos
y presenta regularmente informes a la Conferencia de las Partes.
La Convención cuenta con una Secretaría, cuyo personal proporciona apoyo a todas las instituciones relacionadas con el proceso de
cambio climático, en particular a la Conferencia de las Partes, los
órganos subsidiarios y sus mesas. La sede de la Secretaría radica en
Bonn, Alemania, desde 1996.
60
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
E. Evolución
Un resumen de las conferencias de las partes realizadas hasta el presente es el siguiente:
• Primera Conferencia de las Partes, Berlín, Alemania, 28 de marzo al
7 de abril de 1995.
• Segunda Conferencia de las Partes, Ginebra, Suiza, 8 al 19 de julio
de 1996.
• Tercera Conferencia de las Partes, Kyoto, Japón, 1º al 10 de diciembre
de 1997.
• Cuarta Conferencia de las Partes, Buenos Aires, Argentina, 2 al 13 de
noviembre de 1998.
• Quinta Conferencia de las Partes, Bonn, Alemania, 25 de octubre al
5 de noviembre de 1999.
• Sexta Conferencia de las Partes, La Haya, Holanda, 13 al 24 de
noviembre de 2000. Sexta Conferencia de las Partes Parte II, Bonn,
Alemania, 15 al 27 de julio de 2001.
• Séptima Conferencia de las Partes, Marrakech, Marruecos, 29 de
octubre al 10 de noviembre de 2001.
• Octava Conferencia de las Partes, Nueva Delhi, India, 23 de octubre
al 1º de noviembre de 2002.
• Novena Conferencia de las Partes, Milán, Italia, 1º a 12 de diciembre
de 2003.
Pese a los esfuerzos desplegados en el marco de esta Convención,
la tendencia de las emisiones de gases de efecto invernadero de las
partes incluidas en el Anexo I presenta un cuadro nada alentador. De
acuerdo con la información presentada en junio de 2003 por la Secretaría, se observan los resultados siguientes:
• El total agregado de las emisiones de GEI disminuyó en el 3% durante el período 1990-2000, principalmente por el 37% de reducción
logrado por las partes con economías en transición.
• Las emisiones de las partes en el Anexo II (países incluidos en el
Anexo I menos los países con economías en transición) se han incrementado en el 8% desde 1990.
61
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
• Las emisiones totales de la Comunidad Europea en su conjunto
disminuyeron en el 3,5%, pero individualmente hubo variaciones
entre un decrecimiento del 19% para Alemania hasta un incremento
del 35% en España.
• Canadá reporta un incremento del 20%; Australia, 18%; los Estados
Unidos, 14% y Japón, 11% desde 1990.
• Las emisiones de GEI del sector transporte crecieron en el 20%
y las del sector energía-industria en el 10% en el período 19902000.
• Las emisiones de GEI del sector transporte aéreo internacional han
crecido en alrededor del 48% de 1990 al 2000.
• Lo más alarmante es que mientras las emisiones de GEI se mantuvieron relativamente estables en los años 90, se espera un incremento
en general del 10% del 1990 al 2010.
La adaptación al cambio climático es uno de los temas centrales de
las negociaciones dentro de la Convención. Estos debates incluyen la
capacidad para la adaptación de los países en desarrollo, los costos y
la transferencia de tecnologías necesarios para ello, entre otras aristas. Este tópico está pasando cada vez más a un primer plano en las
negociaciones.
El tema de la frecuencia de presentación de las segundas y subsecuentes Comunicaciones Nacionales de las Partes no incluidas en el
Anexo I (países en desarrollo) a la Conferencia de las Partes no está
resuelto hasta el momento, y constituye un punto de enfrentamiento
entre países desarrollados y en desarrollo.
Los asuntos relacionados con el mecanismo financiero son de los
más debatidos, caracterizado ello por el tradicional enfrentamiento
entre países desarrollados y en desarrollo en cuanto a este tema. Uno
de los asuntos en curso es la revisión de este mecanismo, que incluye
el ciclo de proyectos, con la intención de hacerlo simple y eficiente,
incrementar la eficiencia y el costo-efectividad de las operaciones y
hacer más comprensible el concepto de «costos incrementales acordados y beneficios globales».
Dentro del tema financiero, otro de los asuntos en negociación
es el relativo a la operación del Fondo Especial del Cambio Climático, el que se nutre de contribuciones voluntarias de países
62
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
desarrollados. Las actividades de adaptación a los impactos adversos
del cambio climático constituyen una prioridad máxima para el financiamiento por este Fondo. También se consideran esenciales la transferencia de tecnologías y las actividades de fomento de la capacidad.
El fomento de la capacidad, junto al referido tema de la transferencia de tecnologías, forma parte del paquete de cuestiones que no han
tenido un avance real en las negociaciones y que no lo tendrán hasta
que no queden claras las definiciones sobre el apoyo financiero para
ellas. Se está desarrollando una revisión exhaustiva del marco para la
creación de capacidades nacionales en los países en desarrollo, aprobado en la Séptima COP de Marrakech.
Las cuestiones relacionadas con la educación, capacitación y sensibilización pública se encuentran en una etapa inicial de desarrollo.
Hasta hoy solo se dispone de un programa de trabajo con las indicaciones de las líneas de acción vinculadas a este tema.
La aplicación de los resultados del Tercer Informe de Evaluación
del Grupo Intergubernamental de Expertos (IPCC) en las negociaciones de la Convención ha derivado en complejas discusiones. En
general, se considera que dicho informe debe ser empleado de manera sistemática como una referencia útil para el suministro de información en las deliberaciones de las Conferencias de las Partes y
sus órganos subsidiarios. El debate deberá centrarse en los aspectos
científicos, técnicos y socio-económicos de los impactos; la vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático y los aspectos científicos,
técnicos y socio-económicos de su mitigación. Se ha reconocido que
los aspectos científicos, técnicos y socio-económicos de la adaptación
y la mitigación pueden contribuir, entre otros asuntos, al cumplimiento de los objetivos de la Convención y al desarrollo sostenible.
Los debates sobre aspectos referidos a las necesidades y preocupaciones de los países en desarrollo, derivadas de los efectos adversos
del cambio climático o del impacto de la aplicación de las medidas de
respuesta, prácticamente no presentan avances y las posiciones al respecto están muy polarizadas, incluso en el seno de los propios países
en desarrollo. Este es un tema difícil en las negociaciones presentes y
así se estima que ocurra en el futuro.
En general, el escenario de las negociaciones dentro de la Convención es muy complicado por la presencia de varios grupos de países
63
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
con intereses muy diversos. Esta situación hace muy difícil el avance
de los temas en negociación. Merecen mencionarse en particular los
países petroleros.
En el 2001, se estableció un Grupo Conjunto de enlace por iniciativa de las secretarías de las tres «Convenciones de Río»: la CMNUCC,
el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) y la Convención de
las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y la Sequía
(CLD). A través de él pueden compartir opiniones acerca de su trabajo,
identificar posibles actividades conjuntas y prever los problemas que
podrían presentarse.
Para el mejor entendimiento de la evolución de la Convención hasta
hoy, resulta esencial el análisis del Protocolo de Kyoto, el cual, atendiendo a su importancia y personalidad propia, se trata en un acápite
separado.
1.6.2. El Convenio sobre la Diversidad Biológica (1992)
A. Historia
Al identificarse la pérdida de la diversidad biológica por parte de la
Asamblea General de Naciones Unidas, como uno de los principales
problemas ambientales al nivel global que serían objeto de análisis
prioritario en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se advirtió la conveniencia de elaborar un acuerdo internacional jurídicamente vinculante que tuviera como objetivos
fundamentales fortalecer el trabajo de conservación de la diversidad
biológica y detener el proceso acelerado de su pérdida.
El trabajo de elaboración de este instrumento se llevó a cabo mediante
la convocatoria de grupos de expertos técnicos a fines del año 1989. Estos
definieron la base conceptual del contenido que debía tener el Convenio
y, posteriormente, laboró un grupo de expertos jurídicos para conformar
el primer borrador. Así comenzó el proceso de negociación del Convenio,
que concluyó el 22 de mayo de 1992, unos días antes de la Cumbre.
Fue este un proceso de negociación muy complejo, caracterizado
desde los primeros momentos por un marcado enfrentamiento NorteSur, que tuvo como elementos distintivos los siguientes:
64
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
• La defensa por los países desarrollados del carácter de patrimonio
mundial de la diversidad biológica y, por ende, de «bien común
de la humanidad», lo que significaba tácitamente para los países
desarrollados que el acceso a ella debía ser libre. La posición de
los países en desarrollo era que la biodiversidad «es de interés
común de la humanidad», pero patrimonio del país donde se encuentra.
• Respecto a los objetivos del Convenio, se consideraba por algunos
países desarrollados que el único objetivo debía ser el de la conservación, y hubo una gran reticencia a aceptar que se considerara el
uso sostenible de la diversidad biológica y, especialmente, una gran
resistencia a que se recogiera como objetivo la existencia de una justa
y equitativa distribución de los beneficios del uso de los recursos
genéticos.
• El acceso a los recursos genéticos, muy vinculado al enfoque del primer tema, fue también objeto de posiciones muy antagónicas, lo que
fue resuelto finalmente por el Convenio mediante el planteamiento
de que tiene que existir un acuerdo mutuo, sobre bases contractuales,
basado en la legislación existente en cada país.
• El acceso a la transferencia de tecnologías por parte de los países
menos desarrollados, pero poseedores de las mayores riquezas de
la biodiversidad, estuvo también entre los temas más debatidos; al
igual que la necesidad de recursos financieros nuevos y adicionales
para la implementación del futuro Convenio.
• Fue también objeto de complejas negociaciones la aceptación de
los conocimientos tradicionales como parte de la diversidad biológica.
B. Partes contratantes
El Acta de Aceptación del texto se logró en Nairobi, Kenya, el 22 de
mayo del año 1992. El ritmo del proceso de ratificación del Convenio
fue significativamente rápido a partir de su apertura a la firma en 1992,
muestra de la importancia a él conferida por los países. Ello permitió
que antes de un año se hubieran alcanzado ya las treinta ratificaciones
requeridas para la entrada en vigor del Convenio. Hasta marzo de
2004, más de 160 países son partes contratantes del Convenio.
65
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
C. Objetivos y contenido
El Convenio sobre la Diversidad Biológica es el primer acuerdo mundial integral que aborda todos los aspectos de la diversidad biológica,
incluidos los recursos genéticos, las especies y los ecosistemas donde
estas habitan.
Son objetivos principales del Convenio la conservación de la diversidad biológica, el uso sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos. La conservación de la diversidad
biológica deja de ser la simple protección de especies y ecosistemas
para convertirse en parte fundamental de las propuestas de acciones
hacia el desarrollo sostenible. El Convenio aporta un nuevo enfoque,
con el objetivo de conciliar la necesidad de la conservación y la preocupación por el desarrollo. Está basado, además, en consideraciones
de equidad y responsabilidad compartida.
D. Estructura
La Conferencia de las Partes es el máximo órgano de la Convención
para la toma de decisiones. Esta se reúne cada dos años convocada
por la Secretaría de la Convención.
El Convenio sobre Diversidad Biológica cuenta con un Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico Técnico y Tecnológico (SBSTTA),
que fue establecido en la Primera Conferencia de las Partes, en Nassau, Bahamas, y tiene la función fundamental de asesorar a la Conferencia de las Partes desde el punto de vista científico, técnico y
tecnológico, así como de elaborar recomendaciones para esta última.
El SBSTTA propone a la COP el contenido y alcance de los programas temáticos y de las actividades intersectoriales que están en
ejecución dentro del Convenio. Una vez aprobados por la COP, le da
el seguimiento adecuado a su ejecución y reporta sistemáticamente
a la Conferencia en qué estado aquella se encuentra, al igual que los
progresos alcanzados.
Este trabajo se realiza mediante las reuniones ordinarias del SBSTTA,
a las que asisten representantes designados por los países, con la participación de un numeroso grupo de observadores. También a través de
66
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
grupos de composición abierta por temas particulares, a los que se convoca de acuerdo con las necesidades y con un mandato específico, pues
una vez analizado y concluido el tema específico, dejan de funcionar.
La Secretaría Ejecutiva del Convenio sobre la Diversidad Biológica
radica en Montreal, Canadá, desde su establecimiento.
E. Evolución
Hasta la fecha, se han realizado siete Conferencias de las Partes en las
ciudades siguientes: Nassau, Bahamas, 1994 —cuyo contenido fue
fundamentalmente de carácter organizativo; Yakarta, Indonesia, 1995;
Buenos Aires, Argentina, 1996; Bratislava, Eslovaquia, 1998; Nairobi,
Kenya, 2000; La Haya, Holanda, 2002, y Malasia, en febrero del 2004.
Las actividades de implementación del Convenio han ido avanzando de manera significativa, sobre todo en los tres últimos años. El
trabajo está estructurado sobre la base de un conjunto de programas
temáticos que se encuentran en ejecución y un grupo de actividades
intersectoriales que han ido dando una amplitud importante al proceso de implementación del Convenio. El mecanismo financiero del
Convenio es el Fondo para el Medio Ambiente Mundial o FMAM
(GEF, por sus siglas en inglés), del cual más adelante se trata.
El Convenio cuenta hasta el momento con un instrumento conexo,
el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, que
entró en vigor el 11 de septiembre del 2003, y que más adelante se
desarrolla en una sección independiente.
1.6.3. La Convención de las Naciones Unidas para la Lucha
contra la Desertificación y la Sequía (París, 1994)
A. Historia
La comunidad internacional ha reconocido desde hace tiempo que la desertificación constituye un problema mayor, de carácter económico, social y ambiental que concierne a numerosos países en todas las regiones
del mundo. En 1977, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la
Desertificación (CNUD) aprobó un Plan de Acción para la Lucha contra
la Desertificación (PACD), pero, desafortunadamente, a pesar de estos
67
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
y otros esfuerzos, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) concluyó en 1991 que, si bien se habían registrado
«ejemplos locales de éxito», el problema de la degradación de tierras en
las zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas se había intensificado.
Como resultado, la cuestión de cómo abordar la desertificación
era todavía una preocupación mayor para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD)
de 1992, que se celebró en Río de Janeiro. La Conferencia apoyó
un nuevo enfoque integrado del problema y subrayó la adopción
de medidas tendentes a fomentar el desarrollo sostenible al nivel
comunitario. Exhortó asimismo a la Asamblea General de las Naciones Unidas a que estableciera un Comité Intergubernamental de
Negociación (CIND), a fin de preparar, antes de junio de 1994, el
texto de una Convención de Lucha contra la Desertificación. En diciembre de 1992, la Asamblea General dio su visto bueno y aprobó
la Resolución 47/188.
El proceso de negociación lo llevó a cabo un Comité Intergubernamental de Negociación (CIND) que finalizó sus negociaciones tras
cinco sesiones. La Convención se aprobó en París el 17 de junio de
1994 y fue abierta para la firma en esa ciudad los días 14 y 15 de octubre de 1994. Entró en vigor el 26 de diciembre de 1996, noventa días
después de recibirse la ratificación número cincuenta.
B. Partes contratantes
Hasta marzo del 2004, 190 países han ratificado o se han adherido a la
Convención, de modo que resulta el convenio ambiental internacional
con mayor número de países partes.
C. Estructura
La Conferencia de las Partes constituye, como es habitual, el principal
órgano de decisiones de la Convención. Esta ha establecido, además,
tres órganos subsidiarios:
• El Mecanismo Global. También denominado Mecanismo Mundial,
es un órgano subsidiario de la Convención que se establece con el
68
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
objetivo de aumentar la eficacia y eficiencia de los mecanismos
financieros existentes y está destinado a promover medidas para
movilizar y encauzar recursos financieros sustanciales, nuevos y
adicionales. El Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA)
es el organismo que hospeda al Mecanismo Global por mandato de
la Primera Sesión de la Conferencia de las Partes.
• El Comité de Ciencia y Tecnología. Es el órgano subsidiario encargado de proporcionar a la Conferencia de las Partes información y
asesoramiento científico y tecnológico sobre cuestiones relativas a
la lucha contra la desertificación y la mitigación de los efectos de la
sequía. Posee funciones de asesoramiento, investigación, examen
y evaluación en materia de datos e informaciones sobre ciencia y
tecnologías afines a los propósitos de la Convención.
• El Comité de Examen de la Aplicación de la Convención (CRIC,
por sus siglas en inglés). Creado con la finalidad de ayudar a la
Conferencia de las Partes a examinar regularmente la aplicación
de la Convención a la luz de la experiencia adquirida en los planos
nacional, subregional, regional e internacional, y, además, para facilitar el intercambio de información acerca de las medidas adoptadas
por las partes de la Convención. El CRIC arriba a conclusiones y
propone a la Conferencia de las Partes un grupo de recomendaciones
concretas sobre nuevas medidas en lo que respecta a la aplicación
de la Convención. Su primera sesión de trabajo se celebró en Roma
en el 2002, y los resultados allí obtenidos fueron aprobados por la
VI COP en La Habana en el 2003.
La Secretaría de la UNCCD está establecida en Bonn, Alemania,
desde el año 1998.
D. Evolución
La relación de Conferencias de las Partes realizadas es la siguiente:
COP-1, Roma, Italia, (1997); COP-2, Dakar, Senegal, (1998); COP-3,
Recife, Brasil, (1999); COP-4, Bonn, Alemania, (2000); COP-5, Ginebra, Suiza, (2001); COP-6, La Habana, Cuba, (2003).
Todas las Conferencias de las Partes han tenido previa preparación
en cada una de las regiones representadas en los anexos al texto de
69
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
la Convención. En América Latina y el Caribe se han celebrado las
siguientes: Buenos Aires, Argentina (1995); Ciudad México, México (1996); La Habana, Cuba (1997); St. John, Antigua y Barbudas
(1998); Lima, Perú (1999); San Salvador, El Salvador (2000); La
Serena, Chile (2001); Bridgetown, Barbados (2002); Bogotá, Colombia (2003). La X Reunión Regional tendrá lugar en Guatemala en el
año 2004.
Estas reuniones regionales se celebran tres meses antes de las Conferencias de las Partes y entre sus objetivos se encuentran los siguientes:
• Dar seguimiento a los acuerdos adoptados en las reuniones anteriores.
• Examinar los avances en la implementación de la Convención.
• Fijar las posiciones de la región ante la Conferencia de las Partes.
Se estima que la Convención se encuentra en una etapa de consolidación desde el punto de vista institucional, político y financiero,
conforme las apreciaciones siguientes:
1. Madurez institucional, dada por:
• La ratificación o adhesión de más de 190 países.
• La existencia de sus tres órganos subsidiarios establecidos, funcionando y en perfeccionamiento.
• La celebración de seis Conferencias de las Partes y una sesión del
Comité de Implementación, lo que ha permitido la adopción de
importantes acuerdos para la instrumentación al nivel mundial.
2. Madurez financiera, dada por:
• El reconocimiento del Fondo para el Medio Ambiente Mundial
(FMAM) como mecanismo financiero de la Convención y de su
Programa Operacional 15 (Degradación de tierras, desertificación
y deforestación).
• El redimensionamiento del papel del Mecanismo Global ante
las nuevas perspectivas que se abren con el Fondo para el Medio
Ambiente Mundial (FMAM).
3. Madurez política, dada por:
• El reconocimiento de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible, realizada en Johannesburgo, sobre el papel de la Convención
en las metas mundiales por conseguir la reducción de la pobreza,
70
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
la seguridad alimentaria, el acceso al agua potable y el saneamiento.
• La activa promoción de las acciones de sinergias en el terreno y
en el universo de la aplicación de otras convenciones ambientales
internacionales en busca de la integralidad de los resultados y
su adecuación a los planes y programas de desarrollo sostenible
nacionales.
1.6.4. El Forum Intergubernamental de Bosques
A. Historia
Desde la Cumbre de Río de Janeiro, el tema de los bosques fue motivo de discrepancias entre los países desarrollados y los países en desarrollo. No fue posible en ese entonces alcanzar un consenso similar
al logrado en temas también difíciles, como la diversidad biológica, la
desertificación y el cambio climático, sobre los que no solo se aprobaron instrumentos internacionales vinculantes, sino que, además, han
consolidado desde entonces mecanismos de gran actividad y pujanza
en la arena internacional.
Los bosques tuvieron que conformarse solamente con el establecimiento de la «Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria,
de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación,
la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo
tipo», comúnmente conocida como los «Principios Forestales», lo
que al menos significó la posibilidad de plasmar inquietudes y posibles prioridades que aún están vigentes.
En 1995, la Comisión de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, encargada de velar por el cumplimiento de la Agenda 21, creó el
Panel Intergubernamental de Bosques (IPF, por sus siglas en inglés),
con el objetivo de buscar consenso y propuestas coordinadas para la
acción, en aras de lograr el manejo, conservación y desarrollo sostenible de los bosques.
El IPF se basó en los Principios Forestales y abordó doce elementos
de programa, que incluyeron, desde el inicio, la cooperación internacional para la asistencia financiera y transferencia de tecnologías; la
71
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
investigación, evaluación y desarrollo de criterios e indicadores para
el desarrollo forestal sostenible (SFM), comercio y medio ambiente,
así como organizaciones internacionales, instrumentos e instituciones
multilaterales relacionados con los bosques.
La función del IPF era someter sus conclusiones finales a la Comisión de Desarrollo Sostenible (CDS), con lo que concluyó su mandato
en 1997 y dejó 140 propuestas de acción concretas, entre las que destacaba la necesidad de continuar el diálogo sobre bosques.
La Decimonovena Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas (UNGAS/1997) decidió continuar el diálogo político
intergubernamental, por lo que estableció un nuevo mecanismo ad
hoc, el Forum Intergubernamental de Bosques (IFF, por sus siglas en
inglés), también bajo el control de la CDS.
En el año 2000, el IFF celebró su Cuarta Reunión (IFF-4), con lo
que terminó su mandato con el informe a la CDS 8. Lo más relevante
en el trabajo del IFF han sido las nuevas propuestas de acción, que se
suman a las de IPF, tras la confirmación de la necesidad de aprovechar
e implementar las propuestas de acción alcanzadas en dicho proceso.
También se produjeron avances en casi todos los elementos del programa, entre los que se destacaron las referencias a las limitaciones en
recursos financieros, la necesidad de la transferencia de tecnologías y
las relaciones entre comercio y medio ambiente.
Asimismo, quedó inconcluso el debate sobre el papel de los actuales mecanismos e instrumentos sobre bosques y la necesidad o no de
un instrumento jurídicamente vinculante (IJV). El proceso IFF recomendó a la CDS-8 y a ECOSOC la creación del Forum de Bosques de
Naciones Unidas (UNFF), cuyos términos de referencia fueron negociados intensamente en la última sesión (IFF-4).
B. Establecimiento
La Octava Sesión de la CDS (2000) aprobó el informe de IFF-4 y
recomendó a ECOSOC la creación del Forum de Bosques de Naciones Unidas (UNFF, por sus siglas en inglés), en el marco de lo que se
llamó «Arreglo Institucional sobre los Bosques».
El establecimiento del UNFF fue aprobado por el Consejo Económico y Social (ECOSOC) en el año 2000, según la Resolución 2000/35,
72
De Estocolmo (1972) a Río de Janeiro (1992)
y existe actualmente como una Comisión Funcional de Naciones Unidas, de composición universal, bajo la égida de dicho Consejo. Esta
característica lo hace único en el Sistema de Naciones Unidas y ha
sentado un precedente interesante en la Organización, ya que hasta la
creación de UNFF solamente la Asamblea General tenía membresía
universal.
El UNFF no funciona como una Convención, y, por tanto, no ha
habido firmas ni ratificaciones de ningún instrumento. No existe una
Conferencia de las Partes en el UNFF, sino que se efectúan reuniones
ordinarias anuales con membresía universal. Hasta el presente se han
efectuado cuatro reuniones del Forum, incluida la Reunión de Organización de dicho mecanismo.
Tanto la Reunión de Organización como UNFF-1 y 2, se efectuaron en la sede de Naciones Unidas en Nueva York. El UNFF-3 se
efectuó en el 2003 en Ginebra, Suiza, y también allí tendrá lugar la
sesión correspondiente al 2004. No existe una preparación regional
de dichas reuniones.
No existen tampoco órganos subsidiarios en el UNFF, aunque sí un
mecanismo que es parte del Arreglo Institucional sobre los Bosques.
Se trata del Acuerdo de Cooperación sobre los Bosques, centrado por
la FAO y compuesto por las principales organizaciones, agencias y
convenciones que tienen relevancia en el tema de los bosques, incluida la Convención sobre la Diversidad Biológica.
La Secretaría del Forum de Bosques de Naciones Unidas radica en
la sede de Naciones Unidas en Nueva York.
C. Evolución
El punto álgido del diálogo internacional sobre los bosques ha sido y
es la posible existencia de un instrumento jurídicamente vinculante o
Convención sobre los Bosques.
Este fue el tema más crítico en todas las negociaciones del proceso
IFF, sobre todo en la última reunión. La única solución que se encontró al final de IFF-4 fue la mención a «Parámetros de un mandato para
desarrollar un Marco Legal sobre Todo Tipo de Bosques».
Esta propuesta permite considerar la realización de un estudio para
analizar las bases que pudieran llevar a concretar la creación de un
73
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
instrumento jurídicamente vinculante sobre los bosques. Dicha redacción se mantuvo en la Resolución 2000/35 de ECOSOC, y es uno de
los elementos del Programa Multianual de Trabajo del UNFF hasta el
año 2005.
Para muchos países pudiera ser perfectamente aceptable, en principio, la existencia de un Convenio Internacional sobre Bosques, siempre y cuando sus bases garanticen el respeto a la soberanía nacional
y la posibilidad de obtener beneficios enfocados a lograr el manejo
forestal sostenible de los bosques sobre la base de un financiamiento
adecuado y con la correspondiente transferencia de tecnologías. La
falta de garantía sobre estos aspectos sin dudas ha dificultado arribar
a un acuerdo.
74
2
De Río de Janeiro ‘92
a Johannesburgo ‘02
De la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo
(Río de Janeiro, 1992),
a la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible
(Johannesburgo, 2002)
L
os diez años que siguieron a Río marcaron otra etapa cualitativa
en la evolución internacional, regional y nacional de los problemas
relacionados con la protección del medio ambiente y el desarrollo
sostenible. Algunos de sus momentos más importantes se comentan
a continuación.
2.1. La Comisión de Desarrollo Sostenible
Primer ciclo operacional (1993-1997)
El seguimiento de la Agenda 21 tuvo lugar a partir de 1993 a través de
la Comisión de Desarrollo Sostenible (CDS), creada en la CNUMAD
(Agenda 21, Capítulo 38, párrafo 38.11), la que rinde cuentas al
ECOSOC (Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas).
Esta Comisión está compuesta por cincuenta y ocho miembros electos
de los Estados miembros de la ONU y con un mandato de tres años.
En 1993 se produjo la primera sesión de la CDS, la que dio inicio al
ciclo operacional de trabajo 1993-1997. Este primer ciclo de trabajo
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
y evaluación cierra con la convocatoria y celebración de la Decimonovena Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas, celebrada en junio de 1997 (UNGASS), conocida también con el
nombre de Cumbre de la Tierra + 5.
Primera Revisión de la Cumbre de Río. El Proceso Río + 5
En 1997, se convocó a una Sesión Especial de la Asamblea General
de las Naciones Unidas para revisar y evaluar el cumplimiento de la
Agenda 21, cinco años después de la CNUMAD, conocida con el
nombre de Río + 5 o Cumbre de la Tierra + 5. En esa ocasión se evaluó el cumplimiento de la Agenda 21, y se elaboró un nuevo reporte
denominado «Programa para la continua implementación de la Agenda 21» (junio de 1997).
Algunas consideraciones sobre el proceso denominado Río + 5
Si la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Río de Janeiro, Brasil, en junio
de 1992, constituyó un acontecimiento histórico, la Decimonovena Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas, efectuada en junio de 1997 en la sede central de las Naciones Unidas en
Nueva York para revisar la implementación de la Agenda 21 al nivel
internacional no lo fue.
En la CNUMAD participaron políticos, líderes y dirigentes nacionales, regionales y locales, científicos, investigadores, estudiantes,
comunicadores y hombres de negocios de 179 países para discutir
y adoptar compromisos consensuados en relación con el medio ambiente y el desarrollo económico y social sostenible de nuestro planeta en los finales del siglo XX y para el siglo XXI.
La Cumbre constituyó un momento trascendente por muchas razones. Entre ellas, por su proceso preparatorio de aproximadamente tres
años (1989-1992) y que involucró a prácticamente todos los países.
Ello contribuyó a las expectativas que surgieron con su celebración y
a la movilización y divulgación ambiental realizada en todo el mundo, lo cual fue reforzado por la naturaleza y alcance de los acuerdos
allí adoptados, todos los cuales ya han sido aquí comentados.
76
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
Río ‘92 tuvo y tiene admiradores y detractores, pero de una manera
u otra se le reconoce, tanto en su componente cuantitativa como cualitativa, una determinada influencia positiva en el decursar mundial de
la agenda ambiental internacional.
La repercusión de Río puede medirse por vías directas e indirectas, mediante indicadores de diferente naturaleza. Desde el fortalecimiento institucional y el avance de la legislación ambiental, hasta el desarrollo de nuevas capacidades, pasando por la ejecución de
proyectos y el progreso de la educación y divulgación ambiental, así
como por la introducción paulatina de la variable ambiental en los
planes de la economía y en el planeamiento territorial.
Por su parte, el Decimonoveno Período Especial de la Asamblea
General de las Naciones Unidas enmarcó la celebración de la llamada
«Cumbre de La Tierra + 5». A ella asistieron cincuenta y tres jefes de
Estado o gobiernos, así como ministros y altos representantes gubernamentales que durante una semana y en su última fase atendieron
las negociaciones en plenaria, comisiones y grupos de trabajo con el
objetivo de evaluar la Agenda 21, cinco años después de Río.
Cuando estos trabajos culminaron, en la madrugada del 28 de junio
de 1997, existían muchos sentimientos diferentes. Para los representantes de la mayoría de los países en desarrollo, y particularmente
para aquellos que tuvieron mayor beligerancia relativa durante el
transcurso de las negociaciones, se había terminado un proceso donde el guión lo diseñó y trató de desarrollar hasta sus últimas consecuencias el Primer Mundo. El objetivo estratégico de muchos países
desarrollados durante este encuentro consistió en procurar rescribir la
Agenda 21 mediante los intentos de inclusión de elementos sustantivos en la agenda ambiental, orientados a cambiar el equilibrio de Río
a la luz de la globalización neoliberal y la unipolaridad prevalecientes
de modo creciente en el escenario mundial.
Precisamente, para muchos, el principal logro político del Decimonoveno Período Especial, consistió en la reafirmación de los principios
de la Declaración de Río y de los compromisos y acuerdos de la Agenda 21. En ello desempeñó un papel crucial el Grupo de los 77 y China,
que con su actuación y, finalmente, firme posición, resistió la enconada
obstinación de los países desarrollados por adoptar una Declaración
Política en la que predominaban desequilibrados «nuevos conceptos»
77
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
desconocedores de la realidad en que vive la inmensa mayoría de la
población mundial.
Se fue testigo, en 1997, de los intentos de eliminar los conceptos
diferenciantes entre países desarrollados y en desarrollo, al anteponer las diferencias entre ricos y pobres, dentro y fuera de cada país,
y la promoción de la división entre países en desarrollo, al crear
subdivisiones como «menos desarrollados», con «economías emergentes», y otras. Se expresó también una tendencia a la exaltación
desmesurada del papel del capital privado y de los flujos directos de
inversión, al minimizar la responsabilidad de la Ayuda Oficial al
Desarrollo en el logro de las metas nacionales del desarrollo sostenible.
A ello se unió un discurso encaminado a la disminución del papel
que tiene la cooperación internacional en la localización de recursos financieros para el desarrollo sostenible, al maximizar al mismo
tiempo las responsabilidades nacionales y reducir la aplicación del
principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas entre
los países desarrollados y en desarrollo.
En el mismo sentido, se fue testigo del empleo por los países desarrollados de nuevos elementos que vinculan estrechamente los problemas ambientales mundiales y sus posibles consecuencias futuras
con la aplicación de instrumentos que favorezcan sus políticas hegemónicas mundiales como pretexto para facilitar la injerencia y el
control internacional sobre los asuntos internos de regiones y países
del Sur.
En resumen, durante el transcurso de las negociaciones ambientales en estos cinco años después de Río, que tuvieron como escenario las cinco sesiones de la Comisión de Desarrollo Sostenible y
otras muchas reuniones internacionales, las posiciones sustentadas
por los países desarrollados se fueron manifestando en formas cada
vez más coherentes y sistemáticas, en función de ir desplazando
hacia la «derecha» los principales acuerdos de Río, al argumentar
la existencia de supuestas «nuevas realidades» mundiales que las
favorecen.
Los escenarios futuros de negociación seguirían fortaleciendo estas visiones, donde, en contraste, las reacciones del Sur han sido en
muchos casos meramente «reactivas», al no estar dotados en muchos
78
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
casos los países en desarrollo de una auténtica agenda que presente
sus posiciones, más allá del reaccionar a las sustentadas por los países
desarrollados.
Segundo ciclo operacional
Entre 1998 y el 2002 tiene lugar el segundo ciclo operacional de la
Comisión de Desarrollo Sostenible, que culminó en la celebración de
la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible en Johannesburgo
(2002). La Comisión de Desarrollo Sostenible tuvo cuatro sesiones
entre abril del 2001 y junio del 2002 y actuó como Comité Preparatorio de esta Cumbre.
Tercer ciclo operacional
Iniciado con posterioridad a la Cumbre de Johannesburgo, su primera
Sesión fue la CDS-11, que concluyó con la adopción del Programa de
Trabajo Plurianual para el período 2004-2017, organizado en series
de ciclos de implementación de dos años orientados a la acción, con
una Sesión de Revisión y otra de Política en cada ciclo. En cada ciclo
de dos años se analizará un conjunto temático de cuestiones, así varias cuestiones transversales.
La CDS-12, que recién concluyó, tuvo como temas centrales el agua
fresca, el saneamiento ambiental y los asentamientos humanos.
2.2. La Conferencia Global de las Naciones
Unidas sobre Desarrollo Sostenible de los
Pequeños Estados Insulares en Desarrollo
(Bridgetown, Barbados, 1994)
Los antecedentes de la Conferencia Global de las Naciones Unidas
sobre Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en
Desarrollo (SIDS), efectuada en Bridgetown, Barbados, en 1994,
se remontan al Capítulo 17 de la Agenda 21, que trata de la protección de los océanos y de los mares de todo tipo, incluidos los
79
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
mares cerrados y semicerrados; de las zonas costeras, y la protección,
utilización racional y desarrollo de sus recursos vivos.
Es particularmente relevante a los efectos de este tema la Sección G de este Capítulo, «Desarrollo sostenible de los pequeños
estados insulares», específicamente el párrafo 17.131, en el que se
hace mención explícita a la celebración de una Conferencia Mundial
sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en
Desarrollo.
Como seguimiento a esta propuesta de la Agenda 21, la Asamblea
General de las Naciones Unidas, mediante su Resolución 47/189, de
diciembre de 1992, convocó a la celebración de una Conferencia Global sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares
en Desarrollo. Los principales resultados de la Conferencia son identificables con:
La Declaración de Barbados
Referida al desarrollo sostenible de los pequeños Estados insulares en
desarrollo, la Declaración de Barbados se basa en lo adoptado en la
Agenda 21, especialmente su Capítulo 17, así como en lo contenido
en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático y el Convenio sobre la Diversidad Biológica.
La Declaración consta de dos partes, cada una de ellas dividida en
Secciones. La Parte 1 contiene 7 secciones y 13 párrafos, y la Parte 2,
3 secciones y 6 párrafos. Los principales temas que en ella se reflejan
son los relativos a la propia sobrevivencia de los pequeños Estados insulares en desarrollo, sustentada esta en sus recursos humanos, valores
culturales y personalidad, y se señala con particular atención lo relacionado con su vulnerabilidad a los desastres naturales y ambientales
y la limitada capacidad de respuesta ante ellos, pues aun teniendo este
grupo de países una muy pequeña contribución al cambio climático
global y al aumento del nivel del mar, estos cambios, incluso, pueden
provocar la amenaza de su desaparición parcial o completa.
Se destaca también que estos son países con economías muy vulnerables y dependientes, y requieren de la cooperación internacional
para su desarrollo y el incremento de sus fortalezas y capacidades.
80
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
El Programa de Acción para el Desarrollo Sostenible de los
Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (POA-SIDS)
Las propuestas claves en el Programa de Acción propugnan por:
• Fondos de emergencia para desastres nacionales y regionales que
ayuden a los Estados insulares a la recuperación de daños causados
por desastres naturales y para proveer cobertura de seguros. Dichos
fondos deberán provenir tanto de los sectores público como privado.
• Centros Regionales de Desarrollo Sostenible para proveer investigación y educación en tecnologías ambientalmente adecuadas para
los pequeños Estados insulares. Estos fondos serán provistos por los
gobiernos de las pequeñas islas y por fuentes internacionales.
• Un Programa de Asistencia Técnica a los Pequeños Estados Insulares en Vías de Desarrollo (SIDS/TAP) para acopiar la experiencia y
conocimientos indígenas y proporcionarla en donde sea pertinente
a través de los pequeños Estados insulares.
• Una Red de Información de los Pequeños Estados Insulares en Vías de
Desarrollo (SIDS/NET) para facilitar el intercambio de información
sobre los diversos aspectos del desarrollo sostenible relacionados con
los pequeños Estados insulares. El Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo sometió estudios de factibilidad sobre ambos (SIDS/
NET y SIDS/TAP) a la Asamblea General en noviembre de 1994.
Otras recomendaciones importantes contenidas en el Plan de Acción se refieren a los siguientes aspectos:
• Cambios del clima al nivel mundial y niveles del mar crecientes.
Ante la preocupación por el impacto ocasionado por los cambios
en los patrones climatológicos al nivel mundial y por la amenaza
que representa el alza en los niveles del mar, la Conferencia pidió que
las medidas adoptadas en el marco de la Convención de Naciones
Unidas sobre Cambios Climáticos fueran consideradas como inadecuadas y que se tomaran acciones adicionales para enfocar el
problema de manera efectiva. El Programa de Acción también pide
ayuda para los Estados insulares en el monitoreo de la elevación
del nivel del mar.
81
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
• Desechos tóxicos y peligrosos. Los Estados convinieron en que
se debería tomar acción para prevenir los vertederos y depósitos
de desechos peligrosos, especialmente los desechos nucleares, en
los mares de los pequeños Estados insulares. También los Estados
insulares deberían abstenerse de importar tales materiales aunque
les representen ganancias económicas. No se logró ningún acuerdo
en cuanto a la determinación de responsabilidades si un barco que
transportase desechos tóxicos y peligrosos, o materiales químicos
o radiactivos, a través de las pequeñas islas llegara a tener un accidente.
• Recursos marinos y costeros. Las recomendaciones incluyen la
asistencia a los pequeños Estados insulares en el manejo de las áreas
costeras y zonas económicas exclusivas (EEZs), desde el punto de
vista de que el límite de las 200 millas costeras que constituyen las
zonas económicas exclusivas de los pequeños Estados insulares totalizan aproximadamente treinta millones de kilómetros cuadrados
de océano —una sexta parte de la superficie de la Tierra— y que su
manejo apropiado tendría beneficios mundiales y ayudaría a detener
la declinación de los recursos pesqueros en todo el mundo. Asimismo,
se estimulan acuerdos cooperativos entre pequeños Estados insulares
y grupos pesqueros extranjeros.
• Tierra y agua fresca. Se subraya la necesidad de salvaguardar
las áreas de cuencas y otras fuentes de agua subterránea, a los
efectos de tratar el problema de la cantidad limitada de agua
fresca disponible en los pequeños Estados insulares. Se hacen
también propuestas que enfocan sobre la necesidad de planes para
el manejo de la tierra que se integren con los planes y políticas
existentes. Se estimulan los sistemas apropiados de tenencia de
la tierra.
• Energía. El programa enfatiza en la conservación de la energía y
el desarrollo de las fuentes de energía renovables para corregir la
dependencia de los pequeños Estados insulares de la importación de
combustibles fósiles.
• Turismo. El Programa ve el turismo como una oportunidad para el
desarrollo económico de los pequeños Estados insulares, el cual
debe ser cuidadosamente integrado con los aspectos ambientales y
culturales.
82
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
El Programa de Acción estipula que la mayor parte de los fondos
deberá provenir de los sectores público y privado de cada país, y
serán complementados por la comunidad internacional —en adición
y en mayor cantidad que los actuales niveles de asistencia oficial al
desarrollo. El Programa enfatiza también en que los recursos que
existen debieran ser utilizados más efectiva y eficientemente. La
ayuda internacional es considerada esencial.
La Conferencia solicitó que la Comisión de Desarrollo Sostenible
revisara también la implementación del Programa de Acción para la
Conferencia Mundial. Un punto focal será establecido en la Secretaría de las Naciones Unidas para asegurar un adecuado seguimiento de
la Conferencia.
La Cumbre de Barbados contribuyó decisivamente a colocar la
atención mundial en la vulnerabilidad y problemas especiales de los
pequeños Estados insulares en desarrollo y fortaleció los nexos y relaciones entre ellos.
Las principales limitaciones en la instrumentación de sus resultados
vienen dadas por la escasez de compromisos financieros por parte de
los países donantes presentes en la Conferencia. No se identificó un
valor estimado de los recursos financieros necesarios para implementar el Programa de Acción.
Seguimiento de la Cumbre de Barbados
En ocasión de realizarse la Sesión Especial de la Asamblea General de
las Naciones Unidas en 1997, para revisar y evaluar el cumplimiento
de la Agenda 21, cinco años después de la CNUMAD, conocida con
el nombre de Río + 5 o Cumbre de la Tierra + 5, se acordó que cuando
se efectuara la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1999 se
dedicaran dos días de trabajo a la revisión del cumplimiento del Programa de Acción de Barbados, lo cual se llevó a cabo conforme a lo
acordado.
En la Resolución 54/224, relativa a la Aplicación de los Resultados
de la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, la Asamblea General exhorta
a los gobiernos, comisiones y organizaciones regionales y otras organizaciones intergubernamentales, a que apoyen los esfuerzos desplegados
83
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
por los pequeños Estados insulares en desarrollo, teniendo en cuenta
las esferas de acción prioritarias que se destacan en el documento
de examen y los insta a que adopten las medidas necesarias para la
ejecución ulterior y el seguimiento eficaz del Programa de Acción
de Barbados para el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados
Insulares en Desarrollo adoptado en 1994.
El período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de
las Naciones Unidas para el examen y la evaluación del Programa del
Acción sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo se celebró en Nueva York entre los días 27 y 28 de
septiembre de 1999, para realizar un examen y evaluación globales
del Programa de Acción de Barbados adoptado en 1994. La Séptima
Sesión de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible había sido designada órgano preparatorio del periodo extraordinario de sesiones.
En el periodo extraordinario de sesiones se aprobó un documento
titulado «Estado de la ejecución del Programa de Acción sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo»,
en el que se determinaba que las seis esferas sectoriales prioritarias
siguientes deberían ser objeto de atención apremiante los próximos
cinco años: a) el cambio climático (adaptación a los cambios climáticos y a la elevación del nivel del mar, que podría sumergir a algunas
naciones insulares bajas); b) los desastres naturales y ambientales y
la variabilidad del clima (mejorar la preparación ante los desastres
naturales y ambientales y para la recuperación de sus consecuencias);
c) los recursos de agua dulce (prevención de la agudización del problema de la escasez de agua dulce a medida que aumenta la demanda); d) los recursos costeros y marinos (protección de los ecosistemas
costeros y de los arrecifes coralinos frente a la contaminación y la
pesca excesiva); e) la energía (fomento de la energía solar y renovable
para disminuir la dependencia del oneroso petróleo importado), y f) el
turismo (gestión del crecimiento del turismo para proteger la integridad medioambiental y cultural).
Además de estas seis esferas prioritarias que precisaban de atención
urgente, en el documento «Estado de la ejecución e iniciativas» se recomiendan los siguientes medios de ejecución: estrategias de desarrollo
sostenible; fortalecimiento de la capacidad; movilización de recursos
y finanzas; mundialización y liberalización del comercio; transmisión
84
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
de una tecnología ecológicamente racional; índice de vulnerabilidad;
gestión de la información, Red de Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, y cooperación y colaboración internacionales.
Al desarrollarse la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible en
el 2002, de la que más adelante se trata, esta decidió en su Plan de Implementación —Capítulo VII, párrafos 58 a 61— un grupo de acciones
que ratifican lo hasta ese momento ejecutado en materia de pequeños
Estados insulares en desarrollo, y se le dio, además, nuevos aires al
Plan de Acción de Barbados, mediante la celebración de una Conferencia a realizarse en Mauricio en agosto de 2004, orientada a la
revisión completa e integral del Plan de Acción de Barbados.
Durante los años 2003 y 2004, se ha preparado la celebración de esta
Conferencia mediante reuniones de carácter regional y subregionales,
proceso que deberá concluir previamente a su celebración. Aunque las
expectativas de los pequeños Estados insulares en desarrollo son grandes al respecto, y aun siendo optimistas, no es de esperar que en las
actuales condiciones objetivas del mundo se alcancen resultados que
cambien el actual accionar de la comunidad internacional ante la problemática de los pequeños Estados insulares en desarrollo, si bien podrán obtenerse discretos avances en temas relacionados con la cooperación, desarrollo de proyectos y fortalecimiento de las capacidades.
2.3. El desarrollo de los instrumentos legales
internacionales después de Río
2.3.1. El Protocolo de Kyoto de la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático (1997)
A. Historia
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), en su Artículo 4, establece que las partes en
el Anexo I (países desarrollados), adoptarán políticas nacionales y
tomarán las medidas correspondientes con el fin de limitar sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) no controlados por el
Protocolo de Montreal y de mejorar sus sumideros y depósitos de
85
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
GEI. Estas medidas deberían conducir a que las emisiones antropogénicas de dichas partes, individual o conjuntamente, regresaran en el
2000 a los niveles de esas emisiones en 1990.
En el mencionado Artículo se establece que la Conferencia de las
Partes de la CMNUCC examinaría, en su primer período de sesiones,
si dichos compromisos eran adecuados o no. En Berlín, en 1995, la
Primera Conferencia de las Partes reconoció que esos compromisos
eran insuficientes para estabilizar las concentraciones de GEI en la
atmósfera a fin de satisfacer el objetivo último de la Convención. Al
respecto, se adoptó el Mandato de Berlín, que puso en marcha un
proceso para negociar un Protocolo u otro instrumento jurídico que
estableciera compromisos cuantificados de limitación y reducción de
emisiones antropogénicas de GEI para las partes en el Anexo I de la
Convención a partir del año 2000, con el objetivo de mitigar en alguna medida la influencia de las actividades humanas que provocan
el calentamiento global de la atmósfera y el consecuente cambio climático.
Para negociar el Protocolo, la Primera Conferencia de las Partes estableció el Grupo Especial del Mandato de Berlín. Este, tras
ocho períodos de sesiones, sometió a la consideración de la Tercera
Conferencia de las Partes, reunida en la ciudad de Kyoto, Japón,
un borrador de texto con numerosos corchetes que fue finalmente
aprobado, después de intensas y largas jornadas de debates, el 11 de
diciembre de 1997, con el nombre de Protocolo de Kyoto.
B. Partes contratantes
El Protocolo de Kyoto quedó abierto a la firma de los Estados el 16 de
marzo de 1998, y entrará en vigor noventa días después de que lo
hayan ratificado no menos de cincuenta y cinco partes en la Convención entre las que se cuenten partes del Anexo I cuyas emisiones
totales representen por los menos el 55% del total de las emisiones de
dióxido de carbono de las partes del Anexo I correspondiente a 1990
(Artículo 25 del Protocolo).
Hasta el 15 de abril del 2004, había sido ratificado por un total de
122 partes en la Convención, de las cuales 96 no están incluidas en el
Anexo I (países en desarrollo), y 26 pertenecen al Anexo I (países
86
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
desarrollados), los cuales contabilizan el 44,2 % de las emisiones
emitidas por las partes incluidas en el Anexo I con referencia a 1990.
Por lo anterior, el Protocolo no ha entrado en vigor hasta la fecha, al
no cumplirse el requisito de que las partes del Anexo I que lo hayan
ratificado representen, por lo menos, el 55% del total de sus emisiones de dióxido de carbono equivalente, correspondientes a 1990.
C. Objetivo y contenido
El compromiso derivado de este Protocolo obliga a limitar las emisiones conjuntas de seis gases (CO2, CH4, N2O, compuestos perfluorocarbonados (PFC), compuestos hidrofluorocarbonados (HFC)
y hexafluoruro de azufre) respecto al año base de 1990 para los tres
primeros gases, y 1995 para los otros tres, durante el periodo 20082012, identificado como primer período de compromisos, con una
reducción global acordada del 5,2% para los países industrializados.
Las proporciones, que varían según el país, incluyen la reducción
del 8% para el conjunto de la Unión Europea, 7% para los Estados
Unidos y 6% para Japón. Ucrania, la Federación Rusa y Nueva Zelanda se comprometen a mantener sus emisiones a los niveles de 1990.
En una fase inicial, el Protocolo no establece compromisos de reducción para los países en desarrollo, dadas sus reducidas emisiones
por habitante como regla general, pese a que no es esta la situación
de China e India, por tratarse de países con grandes poblaciones y
crecientes niveles de emisiones.
Se reconoce, sin embargo, que los países industrializados, con el
20% de la población mundial, son responsables de más del 60% de
las emisiones actuales y prácticamente de la totalidad de las emisiones históricas. En particular, destaca que los Estados Unidos de
América son responsables de más del 25% de las emisiones de GEI
mundiales.
Como parte del proceso de negociación del Protocolo, se logró
alcanzar, como ya se comentó, que el mundo desarrollado se responsabilizara con compromisos cuantificados de reducción de sus
emisiones. Pero, como parte del complejo proceso de negociación
en la COP-3 de Japón, estos países propusieron un grupo de tres
87
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
mecanismos, identificados como de flexibilidad, que le permiten reducir sus emisiones con mucho menor costo. Los tres mecanismos
son:
1.Implementación conjunta: Mecanismo que prevé que un país cualquiera del Anexo I financie el desarrollo de proyectos dirigidos a la
reducción de las emisiones (o del incremento de las absorciones) de
GEI, en cualquier otro país, también del Anexo I. Las reducciones
que se logren como resultado de la aplicación del proyecto serán
acreditadas al país inversor.
2.Permiso de comercio de emisiones: Mecanismo por el cual se establece la compra-venta de créditos de carbono, logrados por diferentes
vías, entre países pertenecientes al Anexo I. La vía más clara para
la obtención de los mencionados créditos, y al mismo tiempo la
más deseada desde el punto de vista ambiental, es aquella en que
un país del Anexo I logra niveles de reducción de sus emisiones de
GEI por encima de sus compromisos cuantificados de reducción
ante el Protocolo.
El ya famoso «aire caliente de la Federación Rusa», si bien transita
por esta vía en principio, sin dudas la desvirtúa. Este país, sin grandes acciones domésticas por la reducción de sus emisiones de GEI,
dispondrá de grandes cantidades de créditos de carbono una vez en
vigor el Protocolo.
3.Mecanismo para un desarrollo limpio (MDL): Considera la posibilidad de que un país del Anexo I financie actividades de proyecto
en un país en desarrollo, dirigidas a la reducción de las emisiones
o al incremento de las absorciones de GEI. De los tres mecanismos
incluidos en Kyoto, este es el único que prevé la participación de los
países del Sur.
De modo general, los principales aspectos que identifican el contenido del Protocolo son los siguientes:
• Compromisos, con inclusión de objetivos sobre emisiones jurídicamente vinculantes y compromisos generales.
• Ejecución, incluidas las medidas nacionales y los tres mecanismos
de flexibilidad antes mencionados.
88
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
• Reducción al mínimo del impacto en los países en desarrollo, incluida
la utilización del Fondo de Adaptación, dirigido a apoyar el financiamiento del desarrollo de proyectos de adaptación en los países más
vulnerables a los efectos del cambio climático.
• Contabilidad, información y examen, incluida la revisión de la veracidad y profundidad de los informes nacionales.
• Cumplimiento, incluido un Comité de Cumplimiento, para evaluar
y ocuparse del control de los compromisos de reducción adquiridos y
de proponer decisiones en los casos de incumplimiento.
D. Estructura
El Protocolo aún no ha entrado en vigor y todas las negociaciones en
curso sobre este se están realizando en el marco de la Conferencia de
las Partes de la Convención y sus órganos subsidiarios.
La Conferencia de las Partes, que es el órgano supremo de la Convención, actuará como Reunión de las Partes en el Protocolo. Cuando
la Conferencia de las Partes actúe como Reunión de las Partes en el
Protocolo, podrán participar como observadoras en las deliberaciones
aquellas partes en la Convención que no lo sean en el Protocolo; pero
las decisiones en el ámbito del Protocolo serán adoptadas únicamente
por las partes en el mismo. El Reglamento de la Conferencia de las
Partes y los procedimientos financieros aplicados en relación con la
Convención se aplicarán mutatis mutandis en relación con el Protocolo.
Los órganos subsidiarios establecidos por la Convención actuarán
como órganos subsidiarios del Protocolo, y las disposiciones para su
funcionamiento con respecto a la Convención se aplicarán, de igual
forma, mutatis mutandis.
La Secretaría establecida por la Convención desempeñará también
sus funciones para el Protocolo.
E. Evolución
En Buenos Aires (1998), durante la Cuarta Conferencia de las Partes, se aprobó el Plan de Acción de Buenos Aires, que vinculaba las
negociaciones sobre las normas del Protocolo con conversaciones
89
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
sobre cuestiones relativas a la aplicación —como el financiamiento
y la transferencia de tecnología— en el marco conjunto de la Convención.
Un momento particularmente difícil en la evolución del Protocolo lo constituyó la Sexta Conferencia de las Partes, celebrada en La
Haya, Países Bajos, a finales del 2000, donde parecieron estancarse las negociaciones para hacer operacional el Protocolo. Esta Sexta
COP vio reanudado sus trabajos en Bonn, Alemania, en julio de 2001,
ocasión donde se lograron los Acuerdos de Bonn.
Contribuyó, sin dudas, a reforzar la marcha de las negociaciones
hacia dentro del Protocolo, el tercer informe del IPCC, dotado de
contundentes pruebas sobre el calentamiento mundial asociado a la
actividad humana.
En la Séptima Conferencia de las Partes, celebrada en Marrakech,
Marruecos, los negociadores continuaron desarrollando la instrumentación de los Acuerdos de Bonn, y se adoptó un amplio conjunto de
decisiones —Acuerdos de Marrakech— que incluyen normas desarrolladas para la aplicación del Protocolo.
La mayor fortaleza del Protocolo estriba en que, a diferencia de la
Convención, este sí establece compromisos de reducción vinculantes
y cuantificados para los países desarrollados, reconocidos como los
máximos emisores y, por tanto, máximos responsables del efecto invernadero. Se hace nuevamente evidente el respeto al principio de las
responsabilidades comunes pero diferenciadas.
Las negociaciones en el marco del Protocolo han estado esencialmente dedicadas a los aspectos técnicos, normas, modalidades
y directrices para su aplicación. La mayor parte de estas negociaciones se han dedicado a los llamados mecanismos de flexibilidad,
con prioridad en el MDL, única alternativa dentro de los mecanismos de flexibilidad de Kyoto que prevé la participación de los
países del Sur. En este mecanismo se han producido importantes
avances.
En el MDL el tema más controversial es el de las definiciones y
modalidades para la inclusión de la forestación y reforestación. Uno
de los aspectos de mayor complicación es el de la no permanencia;
o sea, la emisión por cualquier causa antropogénica del carbono fijado por la vegetación (tala, quema). Otro elemento importante en
90
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
las negociaciones es el relativo a la consideración de los impactos
ambientales, económicos y sociales de los proyectos de forestación
y reforestación. Existe una lista, aún en negociación, de los impactos que deben incluirse en el formato de presentación de este tipo
de proyectos.
Durante la COP-9 de Milán, se lograron acuerdos importantes sobre
los criterios fundamentales para la elegibilidad y las principales reglas
que se deben considerar en el diseño de proyectos forestales bajo el
esquema del MDL, limitados únicamente a las actividades de forestación y reforestación. Mucho queda por hacer en el desarrollo de las
metodologías y en el diseño del formato de presentación de los proyectos forestales a la Junta Ejecutiva del MDL.
Otro de los temas controversiales relacionados con el Protocolo de
Kyoto es la propuesta de Canadá. Este ha solicitado que, de manera
excepcional, se le concedan créditos por la reducción de emisiones
vinculadas a sus exportaciones habituales de gas natural y energía (de
origen hidroeléctrico) a los Estados Unidos de América. Este asunto
permanece en la agenda, pero sin ningún avance, por el rechazo casi
generalizado a la propuesta. La aceptación de la propuesta canadiense
debilitaría significativamente al Protocolo. Otros países con similares
condiciones, por ejemplo, la Federación Rusa, exigirían igual derecho. Finalmente, las acciones reales dirigidas a reducir las emisiones
de GEI se verían muy limitadas.
Sin embargo, la cuestión más importante es la entrada en vigor
de este instrumento. Al no ser ratificado por los Estados Unidos de
América, las esperanzas están centradas en que la Federación Rusa
lo ratifique. Dicho país tiene el 17,4% de las emisiones de dióxido de carbono de las partes en el Anexo I en 1990, con lo cual se
superaría el requisito del 55% de las emisiones de estos países
en 1990 que sean partes en el Protocolo exigido para su entrada en
vigor.
En fecha muy reciente, han comenzado a circular informaciones
que indican una posible posición favorable de Rusia a la ratificación
del Protocolo de Kyoto, pero todo ello requiere de mayor definición y
confirmación.
Pese a que la primera prioridad en el debate debe estar en la entrada
en vigor del Protocolo, el futuro pos Kyoto es uno de los temas latentes
91
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
en las negociaciones que se intentará abrir en cualquier momento.
Ya hubo intentos de iniciar un proceso de discusiones sobre acciones
futuras en la Declaración de Nueva Delhi (COP-8), principalmente en
relación con el desarrollo de un régimen internacional después del
primer período de compromisos del Protocolo de Kyoto (después
del 2012), pero ello no tuvo éxito.
Por supuesto que al hablar de acciones futuras, tendría que plantearse la necesidad de que los Estados Unidos de América y otros países
que aún no lo han hecho asuman compromisos de reducción de sus
emisiones. Sin dudas, las presiones para involucrar a los países en
desarrollo en compromisos de reducción de emisiones de GEI continuarán. Respecto a esto último, viene cobrando fuerza la idea de que
los países en desarrollo asuman compromisos a través del uso de
energías renovables y no de metas de reducción de emisiones, lo cual
pudiera ser una alternativa aceptable.
2.3.2. Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento de
Consentimiento Fundamentado Previo aplicable
a ciertos plaguicidas y productos químicos
peligrosos objeto de comercio internacional (1998)
A. Historia
La creciente preocupación al nivel global acerca del incremento de
los riesgos y los peligros asociados al aumento sostenido de la producción y el comercio de sustancias químicas, llevaron a que la FAO
desarrollara, en 1985, el «Código Internacional de Conducta para la
Distribución y Utilización de Plaguicidas» — enmendado en 1989 y
en el 2002—, mientras que el PNUMA aprobó, en 1987, las «Directrices de Londres para el Intercambio de Información acerca de los
Productos Químicos Objeto de Comercio Internacional» —enmendadas en 1989.
Ambos instrumentos, de carácter no vinculante, se basan en un Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo (CFP). Entre
1989 y 1998, PNUMA y FAO desarrollaron un Programa Conjunto
para la instrumentación del CFP.
92
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
El tema es retomado por la Agenda 21 y su órgano de seguimiento,
la Comisión de Desarrollo Sostenible. El Decimoctavo Consejo de
Administración del PNUMA, en consecuencia con las recomendaciones del Segundo Período de Sesiones de la Comisión de Desarrollo
Sostenible (Nueva York, 1994) y la Primera Sesión del Forum Intergubernamental de Seguridad Química (Estocolmo, 1994), adoptó la
decisión 18/12, por intermedio de la cual autorizó a su Director Ejecutivo a organizar y convocar, de conjunto con la FAO, un Comité
Intergubernamental de Negociación.
Este tenía el mandato de preparar un instrumento internacional jurídicamente vinculante para la aplicación del procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a ciertos plaguicidas y productos
químicos peligrosos objeto de comercio internacional.
En marzo de 1998, tras dos años de negociaciones que incluyeron la
celebración de cinco períodos de sesiones, 95 gobiernos finalizaron el
texto del Convenio, el cual fue abierto a la firma en Conferencia Diplomática celebrada en Rotterdam, Holanda, en septiembre de 1998.
Los cinco períodos de sesiones celebrados previos a la adopción del
texto del Convenio incluyeron:
• Primer Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de Negociación (CIN), Bruselas, Bélgica, 11-15 de marzo de 1996.
• Segundo Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de
Negociación, Nairobi, Kenya, 16-20 de septiembre de 1996.
• Tercer Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de Negociación, Ginebra, Suiza, 12-26-30 de mayo de 1997.
• Cuarto Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de
Negociación, Roma, Italia, 20-24 de octubre de 1997.
• Quinto Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de Negociación, Bruselas, Bélgica, 9-14 marzo de 1998.
La continuidad del proceso de negociación incluyó la celebración
de una Conferencia Diplomática en Rotterdam, Holanda, los días
10 y 11 de septiembre de 1998, en la cual fue abierto a la firma el
texto del Convenio. Durante la celebración de la Conferencia Diplomática, 73 países y una asociación económica de integración regional
(Comunidad Europea) firmaron el texto el Convenio.
93
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
Con posterioridad a la Conferencia Diplomática, y en cumplimiento
de las resoluciones adoptadas en el marco de su desarrollo, se han
celebrado cinco Períodos de Sesiones:
• Sexto Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de Negociación, Roma, Italia, 12-16 julio de 1999.
• Séptimo Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de Negociación, Ginebra, Suiza, 30 de octubre-3 de noviembre del 2000.
• Octavo Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de
Negociación, Roma, Italia, 8-12 octubre del 2001.
• Noveno Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de Negociación, Bonn, Alemania, 30 de septiembre-4 de octubre del 2002.
• Décimo período de sesiones en Ginebra, Suiza, 17-21 de noviembre
del 2003.
B. Partes contratantes
El Convenio de Rotterdam entró en vigor el 24 de febrero del 2004. No
obstante, con anterioridad, muchos países venían aplicando con carácter voluntario este procedimiento, en el contexto de las Directrices de
Londres para el intercambio de información sobre productos químicos
objeto de comercio internacional; el Código de Conducta de la FAO sobre la distribución y utilización de plaguicidas y el período provisional
establecido por el Comité Intergubernamental de Negociación entre la
fecha de adopción del texto del Convenio y su entrada en vigor.
Hasta marzo de 2004, son partes del Convenio 68 países y una asociación económica de integración regional (Comunidad Europea).
C. Objetivos y contenido
El objetivo esencial de la Convención consiste en promover la responsabilidad compartida y los esfuerzos conjuntos de las partes en la
esfera del comercio internacional de ciertos productos químicos peligrosos, a fin de proteger la salud humana y el medio ambiente frente
a posibles daños y contribuir a su utilización ambientalmente racional
al facilitar el intercambio de información acerca de sus características,
establecer un proceso nacional de adopción de decisiones sobre su
importación y exportación y difundir estas decisiones a las partes.
94
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
El Convenio trabaja a través del Procedimiento de Consentimiento
Fundamentado Previo (CFP), que consiste básicamente en un mecanismo para obtener formalmente y compartir las decisiones de los
países sobre futuras importaciones de productos químicos incluidos
en el Convenio y garantizar que la importación no tenga lugar contra
la voluntad o sin el consentimiento del país de importación.
Se enmarcan en el ámbito del Convenio:
• Productos químicos prohibidos o rigurosamente restringidos para
proteger la salud humana o el medio ambiente.
• Formulaciones plaguicidas extremadamente peligrosas.
Los productos químicos sujetos al procedimiento de consentimiento
fundamentado previo son: 2,4,5- T, aldrina, captafol, clordano, clordimeformo, clorobencilato, DDT, dieldrina, dinoseb y sales de dinoseb,
1,2-dibromoetano (EBD), fluoroacetamida, HCH (mezcla de isómeros), heptacloro, hexacloro, hexaclorobenceno, lindano, compuestos
de mercurio, incluidos compuestos inorgánicos de mercurio, compuestos alquílicos de mercurio y compuestos alcoxialquílicos y arílicos de mercurio, pentaclorofenol, monocrotophos, metamidophos,
fosfamidón, metilparatión, paratión, crocidolita, bifenilos polibromados (PBB), bifenilos policlorados (PCB), terferilos policlorados
(PCT), fosfato de tris (2,3-dibromopropil).
El Convenio asiste a los países en el proceso de toma de decisiones
mediante documentos de orientación.
D. Estructura
El Convenio cuenta con un órgano subsidiario denominado Comité de
Examen de Productos Químicos —establecido por el CIN-6 y cuyo
mandato fue extendido por el CIN-9—, cuya responsabilidad principal
consiste en evaluar periódicamente las notificaciones de medidas reglamentarias remitidas por los países y, en consecuencia, recomendar
al Comité Intergubernamental de Negociación —o a la Conferencia
de las Partes, ahora que la Convención entró en vigor— la inclusión
o no de un producto químico en el procedimiento de consentimiento
fundamentado previo.
95
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
El Convenio desarrolla sus actividades apoyado en la labor de una
Secretaría conjunta FAO/PNUMA, cuyas sedes se localizan en el Servicio de Protección de Plantas de la FAO en Roma, Italia, y la División
de Productos Químicos del PNUMA en Ginebra, Suiza. No obstante,
en el marco de las negociaciones, la delegación de Alemania ha presentado su candidatura para acoger la futura Secretaría del Convenio.
E. Evolución
Las negociaciones desarrolladas durante el período 2002-2003 se han
concentrado básicamente en el examen de la aplicación del procedimiento de consentimiento fundamentado previo (CFP) provisional y
la adopción de decisiones orientadas a alcanzar el perfeccionamiento
del proceso de aplicación, así como en los preparativos para la Conferencia de las Partes, los cuales han incluido extensos debates sobre
los temas del reglamento financiero, cumplimiento y disposiciones
que se deben adoptar en el período de transición del procedimiento
CFP provisional y el procedimiento CFP del Convenio, una vez que
este entre en vigor.
Por el predominio de posiciones divergentes en cuanto a estos temas, durante los dos últimos períodos de sesiones se ha experimentado la tendencia a transferir a la Primera Conferencia de las Partes una
eventual decisión acerca de estos aspectos.
Aunque el Convenio se aplica en principio a veintisiete sustancias
químicas, otros quince plaguicidas estaban señalados para ser incluidos en la lista durante la primera reunión que celebrase la Conferencia de las Partes del Convenio, la que en definitiva tuvo lugar del 20 al
24 de septiembre de 2004 en Ginebra.
2.3.3. El Protocolo de Cartagena sobre Seguridad
de la Biotecnología (2000)
A. Historia
Las primeras propuestas sobre un instrumento jurídicamente vinculante en materia de bioseguridad surgieron durante la negociación del
96
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
Convenio sobre la Diversidad Biológica, razón por la cual esta idea va
a aparecer en el texto del Convenio (Artículo 19.3).
Posteriormente, en la Primera Conferencia de las Partes del Convenio, que tuvo lugar en Nassau, Bahamas, del 28 de noviembre al 9 de
diciembre de 1994, se estableció un Grupo de Trabajo de Composición Abierta de Expertos en Bioseguridad. Este Grupo, que se reunió
en Madrid entre el 24 y el 28 de julio de 1995, se mostró en general
favorable al desarrollo de un marco regulatorio internacional en este
campo. No hubo, sin embargo, un pleno acuerdo acerca de los elementos del posible instrumento jurídico y se observaron desde entonces
puntos de vista radicalmente diferentes sobre su eventual contenido,
lo que permitía presagiar lo complejo que resultaría el proceso negociador.
Entre los aspectos que se pensaba debían ser tratados en la regulación correspondiente, figuraban el control de toda actividad vinculada a los organismos vivos modificados susceptibles de afectar a la
diversidad biológica, los movimientos transfronterizos intencionales
e involuntarios, la liberación de los organismos vivos modificados y
las evaluaciones de riesgo, la gestión de los organismos vivos modificados, el procedimiento de información y consentimiento fundamentado previo, los requerimientos de información y el desarrollo
de capacidades. Entre los temas que se anunciaban más conflictivos
se hallaban los referidos a las consideraciones socio-económicas, los
regímenes de responsabilidad y compensación, el etiquetado y los aspectos financieros, entre otros.
En la Segunda Conferencia de las Partes (COP-2), que se llevó a
cabo en Yakarta, Indonesia, del 6 al 17 de noviembre de 1995, se tomó
la decisión de negociar un protocolo de bioseguridad, aunque había
manifiestas discrepancias respecto a su alcance, pues mientras algunos países centraban su atención en el movimiento transfronterizo,
otros pretendían tratar también los aspectos domésticos del uso y la
manipulación de estos organismos vivos modificados.
La Decisión II/5 de la Segunda Conferencia de las Partes (COP-2),
proporcionó, como se ha dicho, un mandato específico para conformar un Grupo de Trabajo sobre Bioseguridad (GTBS). Esta Decisión
promovió «un proceso de negociación para desarrollar un Protocolo
de bioseguridad en el campo de la transferencia, la manipulación y el
97
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
uso seguro de organismos vivos modificados, concentrándose específicamente en el movimiento transfronterizo de cualquier organismo
vivo modificado que pudiese tener un efecto adverso sobre la diversidad biológica».
Entre los términos de referencia para el trabajo del GTBS se incluyó elaborar términos y conceptos clave, considerar procedimientos
de acuerdo fundamentado previo, identificar categorías relevantes de
organismos vivos modificados y desarrollar un protocolo que tuviera
en cuenta el principio precautorio y requiriera de las partes el establecimiento de medidas nacionales.
En la Tercera Conferencia de las Partes (COP-3), que tuvo lugar en
Buenos Aires en noviembre de 1996, se adoptó la Resolución III/20,
que llamó a la conclusión del proceso de elaboración del Protocolo
para finales de 1998.
La Cuarta Conferencia de las Partes (COP-4), celebrada entre el 4 y
el 15 de mayo de 1998 en Bratislava, Eslovaquia, adoptó la Decisión
IV/3 de esta Reunión, «Temas relacionados con la bioseguridad», que
apoyó la continuación del proceso de elaboración del Protocolo y la
realización a ese fin de otras dos reuniones, la primera a efectuarse en
agosto de 1998 y la segunda en los comienzos de 1999, que estuvo
seguida de una Reunión Extraordinaria de las Partes para adoptar dicho instrumento.
Para la fecha de la Quinta Conferencia de las Partes (COP-5), que
tuvo lugar en Nairobi, Kenya, del 15 al 26 de mayo, ya el Protocolo
estaba aprobado, por lo que se procedió a abrirlo a la firma. Durante
el desarrollo de la Conferencia, sesenta y ocho países que son partes
en el CDB procedieron a la firma del Protocolo.
El Grupo de Trabajo sobre Seguridad Biológica inició sus trabajos
en 1996, y se reunió en seis ocasiones a partir de entonces: en Aarhus,
Dinamarca (22-26 de julio de 1996); en Montreal, Canadá (12-16 de
mayo de 1997, 13-17 de octubre de 1997, 5-13 de febrero de 1998 y
17-28 de agosto de 1998), y en Cartagena, Colombia (14-19 de febrero de 1999).
De esa reunión resultó un texto de proyecto de Protocolo sobre
la seguridad de la biotecnología que fue remitido a la Primera Reunión Extraordinaria de la Conferencia de las Partes (22-23 de febrero de 1999). En esa Reunión Extraordinaria se constató que no
98
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
había acuerdo sobre una versión consensuada de texto del Protocolo
y se decidió suspenderla y requerir de su Presidente, así como del Buró
de la COP-4, una decisión sobre cuándo y dónde se llevaría a cabo
una nueva reunión, la que en todo caso debería realizarse antes de la
Quinta Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad
Biológica.
Al término de esta Reunión Extraordinaria, quedaron en pie, como
aspectos que requerían mayor clarificación, los relativos a los productos derivados, el uso contenido de los organismos vivos modificados, las consideraciones socioeconómicas, la aplicación del principio
precautorio, los mecanismos de responsabilidad y compensación y el
tráfico con Estados no parte, entre otros temas altamente debatidos y
complejos.
Entre el 15 y el 19 de septiembre de 1999, los gobiernos se reunieron una vez más, en esta ocasión en Viena, e intentaron avanzar en la
búsqueda del necesario consenso que permitiera llevar a feliz término
el Protocolo. Este encuentro fue concebido como una reunión de consultas informales, preparatoria de la sesión renovada de la Primera
Reunión Extraordinaria de la Conferencia de las Partes del Convenio
sobre la Diversidad Biológica para la adopción del Protocolo. Si bien
durante este proceso de consulta se hicieron algunos avances conceptuales, las posiciones en los puntos clave no avanzaron de manera
significativa.
La sesión renovada de la Primera Reunión Extraordinaria de la
COP-4 se efectuó en Montreal, Canadá, entre el 24 y el 28 de enero
del año 2000 y estuvo precedida de consultas oficiadas en ese mismo
lugar que tuvieron lugar en el ámbito regional y entre regiones, desde
el 20 hasta el 23 de enero.
Todas las dificultades de este proceso negociador afloraron nuevamente en la reunión de Montreal, donde un grupo mayoritario
de los países participantes, que compartía una significativa preocupación por los potenciales riesgos asociados a los organismos
vivos modificados y, por consiguiente, tenía sus miras puestas en
un Protocolo «fuerte», con un ámbito amplio de aplicación y una
consideración suficiente de los impactos de los organismos vivos
modificados, abogaba por procedimientos estrictos de información
previa. Un segundo grupo de países favorecía también la adopción
99
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
de un Protocolo cuyos objetivos, sin embargo, estarían más bien
dirigidos a garantizar un marco legal adecuado para el comercio de
productos transgénicos.
Por último, un tercer grupo, cuyo núcleo principal se identificó como «Grupo de Miami» (Argentina, Australia, Canadá, Chile,
Estados Unidos y Uruguay), y que contaba con un fuerte apoyo
de la industria biotecnológica internacional, puso su énfasis en las
limitaciones que podía representar para la actividad comercial la
aprobación del Protocolo. Entre otras posiciones, este grupo se
inclinaba por hacer prevalecer los ac uerdos internacionales relativos al comercio u otros acuerdos bilaterales, regionales o mundiales sobre el texto del Protocolo. El texto aprobado en Montreal
fue abierto a la firma durante la Quinta Conferencia de las Partes
del Convenio sobre la Diversidad Biológica (15-26 de mayo de
2000).
B. Partes contratantes
El Protocolo entró en vigor el 11 de septiembre del 2003, al cumplirse
los noventa días siguientes al depósito del instrumento de ratificación
número cincuenta. Hasta el 13 de febrero del 2004 ha sido firmado
por 103 países y ratificado por 84.
C. Objetivos y contenido
El Protocolo está integrado por cuarenta artículos y tres Anexos.
El objetivo del Protocolo, tal y como se define en su Artículo 1,
se define del modo siguiente: «De conformidad con el enfoque de
precaución que figura en el Principio 15 de la Declaración de Río
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del presente
Protocolo es contribuir a garantizar un nivel adecuado de protección
en la esfera de la transferencia, manipulación y utilización seguras
de los organismos vivos modificados resultantes de la biotecnología
moderna que puedan tener efectos adversos para la conservación y
la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana, y centrándose concretamente en los movimientos transfronterizos».
100
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
D. Evolución
En la primera, y hasta el presente única Conferencia de las Partes
del Protocolo, celebrada en el 2004 en Malasia, se establecieron dos
Grupos de Trabajo, según estaba previsto, para analizar los Proyectos
de Decisión sobre cuestiones sustantivas.
El Grupo de Trabajo I fue encargado de analizar los temas relativos
al intercambio de información, manipulación, transporte, envasado e
identificación de OVMs y otras cuestiones necesarias para la aplicación efectiva del Protocolo.
El Grupo de Trabajo II tuvo a su cargo el análisis de los temas relativos a la creación de capacidades, cumplimiento y responsabilidad
y compensación.
Se estableció también un Grupo de Contacto para analizar el tema
del Presupuesto y un Grupo de Amigos del Presidente para colaborar a establecer las prioridades en la orientación al mecanismo
financiero.
Como resultado de los trabajos en esta primera Conferencia:
• Se aprobaron procedimientos y mecanismos para facilitar la
adopción de decisiones por las partes en cuanto a la importación,
especialmente los países en desarrollo, en particular los menos adelantados y los pequeños Estados insulares y países con economías
en transición, según establece el Articulo 10 del Protocolo en su
párrafo 7.
• Se aprobaron también directrices sobre movimiento transfronterizo de OVMs entre los países que no son parte y las partes del
Protocolo, por las cuales estas han de velar por el cumplimiento
de las normas establecidas en el Protocolo al exportar OVMs a
los países que no son parte, así como aplicar el marco normativo
nacional de conformidad con el Protocolo, o con el procedimiento
de acuerdo fundamentado previo del Protocolo, según proceda,
al importar OVMs desde un país que no sea parte, entre otras
indicaciones.
• Se estableció, asimismo, un conjunto de medidas de carácter provisional hasta que la COP/MOP-2 decida sobre los requerimientos detallados de documentación que se deben establecer para el
101
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
•
•
•
•
movimiento transfronterizo de OVMs destinados a su uso como
alimento humano o animal o para su procesamiento (OVMsAHAP).
Se aprobó un Plan de Acción de Creación de Capacidad para la
Aplicación Efectiva del Protocolo, que tiene como objetivo apoyar
el desarrollo y el fortalecimiento de la capacidad para ratificar y
aplicar el Protocolo al nivel nacional, subregional, regional y mundial.
Se cuenta con directrices para la lista de expertos sobre seguridad
de la biotecnología, las cuales establecen la administración de la
lista por la Secretaría, las formas de acceso, la metodología para
proponer a los miembros de las listas, las obligaciones de los expertos, su remuneración y responsabilidad, entre otros tópicos.
Se aprobó la creación de un grupo de trabajo especial de composición abierta de expertos jurídicos y técnicos en responsabilidad
y compensación con vistas a completar un proceso sobre esta
materia. Se aprobó también el mandato de este grupo, el cual debe
completar su labor en el 2007 para someterla a aprobación de la
COP/MOP.
Se cuenta con un procedimiento y mecanismos de cumplimiento
en virtud del Protocolo, con vistas a promover el cumplimiento y
atender los casos de incumplimiento. Se conformó el Comité de
Cumplimiento del Protocolo integrado por quince miembros.
En estos momentos ya está plenamente establecida la Secretaría del
Convenio con personal y presupuesto diferenciado, un Programa de
Trabajo sobre Seguridad de la Biotecnología del Protocolo para el
bienio 2005-2006 y un Programa de Trabajo de las Reuniones de las
Partes del Protocolo hasta la quinta reunión.
Se cuenta, asimismo, con un Centro de Intercambio de Información
sobre Seguridad de la Biotecnología (BCH), en fase de pleno funcionamiento y con modalidades definidas para efectuarlo.
La Segunda Reunión de las Partes del Protocolo se efectuará en el
primer semestre del 2005, en un lugar y fecha que deben ser especificados por el Secretario Ejecutivo.
102
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
2.3.4. Convenio de Estocolmo sobre
Contaminantes Orgánicos Persistentes (2001)
A. Historia
Los contaminantes orgánicos persistentes (COPs) son sustancias químicas tóxicas que presentan como características básicas ser persistentes y bioacumulables en los tejidos grasos de los organismos y
biomagnificarse a través de la cadena alimentaria.
Los COPs son principalmente productos y subproductos de la actividad industrial de origen relativamente reciente y pueden encontrarse de
diversos modos, entre otros, como mezclas y compuestos químicos sobre
la base de carbono que incluyen compuestos industriales como los PCBs,
plaguicidas como el DDT y residuos no deseados como las dioxinas.
Dadas estas propiedades, los COPs causan diversos efectos negativos en la salud humana y en el ambiente.
Consciente de que los contaminantes orgánicos persistentes (COPs)
plantean peligros importantes y cada vez mayores a la salud humana y
el medio ambiente, el Consejo de Administración del PNUMA adoptó,
en marzo de 1995, su decisión 18/32, por medio de la cual pidió que
se iniciara un proceso de evaluación de una lista inicial de doce COPs
y que el Forum Intergubernamental de Seguridad Química, elaborará
recomendaciones respecto de la adopción de medidas internacionales
para su examen, a más tardar en 1997, por parte por el Consejo de Administración del PNUMA y la Asamblea Mundial de la Salud.
En junio de 1996, el Forum Intergubernamental de Seguridad Química llegó a la conclusión de que se contaba con suficiente información para demostrar la necesidad de adoptar medidas inmediatas al
nivel internacional respecto a doce COPs e incluía la elaboración de un
instrumento internacional jurídicamente vinculante con el fin de disminuir los peligros que planteaban estas sustancias para la salud humana
y el medio ambiente. Además, formuló recomendaciones al PNUMA
que sirvieron de base al mandato para iniciar la negociación de un
convenio mundial en materia de COPs.
En febrero de 1997, el Consejo de Administración del PNUMA, en
su decisión 19/13C, invitó a su Director Ejecutivo a preparar y convocar un Comité Intergubernamental de Negociación, con el mandato
103
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
de preparar un instrumento internacional jurídicamente vinculante para
la aplicación de medidas internacionales respecto de los doce COPs
iniciales y pidió, además, que se estableciera un Grupo de Expertos
para elaborar criterios y un procedimiento para determinar otros COPs
como sustancias propuestas para la aplicación de medidas futuras al
nivel internacional.
En diciembre del 2000, tras dos años y medio de negociaciones que
incluyeron la celebración de cinco períodos de sesiones, se concluyó
finalmente el texto del Convenio, el cual fue firmado por 151 países
en la Conferencia Diplomática celebrada en Estocolmo, Suecia, en
mayo del 2001.
Los cinco períodos de sesiones celebrados previos a la adopción del
texto del Convenio incluyeron:
• Primer Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de Negociación, Montreal, Canadá, 29 de junio-3 de julio de 1998.
• Segundo Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de
Negociación, Nairobi, Kenya, 25-29 de enero de 1999.
• Tercer Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de Negociación, Ginebra, Suiza, 6-11 de septiembre de 1999.
• Cuarto Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de Negociación, Bonn, Alemania, 20-25 de marzo del 2000.
• Quinto Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de Negociación, Johannesburgo, Sudáfrica 4-9 de diciembre del 2000.
Con posterioridad a la Conferencia Diplomática, y en cumplimiento
de las resoluciones adoptadas en el marco de su desarrollo, se han celebrado dos Períodos de Sesiones más, un Sexto Período de Sesiones del
Comité Intergubernamental de Negociación (Ginebra, Suiza, 17-21 de
junio del 2002) y el Séptimo Período de Sesiones del Comité Intergubernamental de Negociación (Ginebra, Suiza, 14-18 de julio del 2003).
B. Partes contratantes
El Convenio de Estocolmo entrará en vigor el 17 de mayo del 2004,
después que el 17 de febrero del presente año Francia depositó el
instrumento de ratificación número cincuenta, fecha en que comenzó
104
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
a decursar el término de noventa días exigidos por el Convenio. En la
actualidad se dispone de cincuenta y seis ratificaciones.
C. Objetivos y contenido
El objetivo primordial de la Convención, teniendo presente el principio
de precaución consagrado en el Principio 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, consiste en proteger la salud humana
y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes.
El Convenio de Estocolmo va encaminado a reducir, y finalmente
eliminar, las liberaciones derivadas de la producción y utilización intencional de cada uno de los productos químicos objeto del mismo y
de las existencias y desechos de estas sustancias, así como reducir al
mínimo y, en los casos donde sea factible, eliminar definitivamente las
liberaciones no intencionales derivadas de fuentes antropogénicas.
El Convenio se plantea la eliminación de los siguientes contaminantes: aldrina, clordano, dieldrina, endrina, heptacloro, hexaclorobenceno, mirex, toxafeno y bifenilos policlorados. Asimismo, tiene el objetivo de restringir los usos del DDT y reducir y eliminar finalmente las
emisiones de dioxinas y furanos.
D. Estructura
El Convenio cuenta con un órgano subsidiario denominado Comité de
Examen de los Contaminantes Orgánicos Persistentes, cuya responsabilidad principal consiste en evaluar, sobre la base de determinados
criterios, las propuestas de nuevas sustancias con características de
POPs, remitidas por las partes.
Tomando en cuenta los resultados alcanzados, este Comité debe
elaborar recomendaciones a la Conferencia de las Partes acerca de la
inclusión del producto químico en cuestión.
El Convenio desarrolla sus actividades apoyado en la labor de una
Secretaría, cuya sede se localiza en la División de Productos Químicos del PNUMA en Ginebra, Suiza. En el marco de las negociaciones, las delegaciones de Alemania, Suiza e Italia han presentado sus
candidaturas para acoger la futura Secretaría del Convenio, una vez
que este entre en vigor.
105
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
E. Evolución
Por tratarse de un instrumento legal que aún no ha entrado en vigor,
la evolución del Convenio es aún incipiente. Las negociaciones desarrolladas durante el período 2002-2003 se han concentrado básicamente en la preparación de decisiones para la Primera Conferencia
de las Partes, lo cual ha incluido debates sobre los temas relacionados con el Comité de Examen de COPs, en términos de composición
reglamento y directrices de operación, planes de aplicación, asistencia técnica e incumplimiento.
Otros aspectos abordados han incluido la creación de un Grupo de
Expertos con el mandato de proporcionar orientación acerca de las
mejores tecnologías disponibles y las mejores prácticas ambientales
en apoyo a la aplicación del Artículo 5 del Convenio sobre compuestos no intencionales (dioxinas y furanos), así como el seguimiento
acerca del desarrollo de directrices sobre desechos de COPs que se
elaboran por el Grupo Técnico del Convenio de Basilea.
Por el predominio de posiciones divergentes en algunos de los temas sujetos a debate, durante los dos últimos períodos de sesiones se
ha experimentado la tendencia de transferir a la Primera Conferencia
de las Partes una eventual decisión acerca de estos aspectos.
2.4. La Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible
(Johannesburgo, Sudáfrica, 2002)
A. Antecedentes
La Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 26 de
agosto al 4 de septiembre, 2002), se desarrolló en cumplimiento de la
Resolución 199 del 55mo Período de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, adoptada en diciembre del año 2000,
mediante la cual se acordó realizar una evaluación de lo ocurrido en
materia de desarrollo sostenible en el tiempo transcurrido desde la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992), comúnmente conocida como Cumbre
de Río o Cumbre de la Tierra.
106
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
Al respecto, la Asamblea General de las Naciones Unidas advirtió
que el enfoque hacia esta Cumbre debía fundarse en la identificación de lo logrado en este lapso, pero en particular en las áreas que
requiriesen de mayores esfuerzos para implementar la Agenda 21 y
otros resultados de la Cumbre de la Tierra, y advirtió que el proceso
también debía resultar en un renovado compromiso político para alcanzar el desarrollo sostenible. De este modo, se esbozaban los dos
principales productos esperados de Johannesburgo: un Plan de Implementación y una Declaración Política.
La Asamblea General aceptó el ofrecimiento de Sudáfrica para ser
la sede de la Cumbre, acontecimiento de gran importancia, al ser la
primera ocasión en que la revisión de la Agenda 21 se trasladó fuera
de la sede de la Comisión de Desarrollo Sostenible en Nueva York,
donde de hecho había tenido lugar el proceso conocido como Río + 5,
al que ya se hizo mención. Reunirse fuera de la sede de las Naciones
Unidas y, además, en un país en desarrollo, fue considerado como una
buena perspectiva para el desarrollo de la Cumbre.
A partir de ese momento comenzaron a tener lugar las correspondientes Sesiones o Comités Preparatorios (PrepCom), las tres primeras
de las cuales se desarrollaron en Nueva York entre abril del 2001 y
abril del 2002. Básicamente, estas sesiones sirvieron para revisar los
resultados de los procesos nacionales, subregionales y regionales
de revisión de la Agenda 21 y para empezar a configurar los elementos de
un Plan de Implementación que debía aprobarse en Johannesburgo.
Una Reunión clave fue la que tuvo lugar entre el 27 de mayo y el
7 de junio, en Bali, Indonesia, donde se celebró el Cuarto Comité Preparatorio de la Cumbre sobre el Desarrollo Sostenible. La Reunión
de Bali constituyó la cuarta y última en el proceso preparatorio de la
Cumbre de Johannesburgo, y concluyó sin que se lograra un acuerdo
sobre el llamado Plan de Implementación, objetivo principal de la
Reunión, por lo que las negociaciones sobre este documento continuaron rumbo a Johannesburgo.
Este fracaso en lograr un acuerdo sobre dicho Plan, creó honda preocupación en muchos países y de hecho puso en peligro el desarrollo
del proceso de Johannesburgo. Paradójicamente, lo que para muchos
pareció un revés, fue considerado por los países en desarrollo un resultado positivo.
107
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
Para entender esta aparente contradicción, hay que tener en cuenta
que en Bali los países en desarrollo, en un anuncio de lo que más tarde
sucedería en Johannesburgo, adoptaron una firme posición en torno al
Grupo de los 77 y China, y rechazaron los intentos de renegociar las
metas y principios consagrados en Río.
Diversas organizaciones internacionales le reconocieron un valor
particular a esta Reunión de Bali, al poner de relieve las confrontaciones entre el Norte industrializado y el Sur subdesarrollado, lo que
dejó claramente establecido que el escenario de Johannesburgo sería
particularmente complicado.
B. Desarrollo de la Cumbre
Es en esta situación que se arriba a Johannesburgo. La Cumbre se inició oficialmente en la mañana del lunes 26 de agosto del 2002. Entre
los discursos de apertura sobresalió el del presidente de Sudáfrica, señor Thabo Mbeki, quien caracterizó la creciente brecha entre pobres
y ricos en el mundo como un «apartheid global».
A partir de aquí, la Cumbre avanzó en dos niveles. Mientras en el
Plenario tenían lugar discursos, presentaciones y mesas redondas, en
otros salones y lejos de la prensa y la sociedad civil, los negociadores
gubernamentales se afanaban en concluir un acuerdo sobre el Plan de
Implementación.
En lo que al Plenario respecta, parte de las discusiones se concentraron en la iniciativa conocida con WEHAB, por sus siglas en ingles
(agua, energía, salud, agricultura y biodiversidad), definidas en mayo
del mismo año por Kofi Annan, secretario general de las Naciones
Unidas, como áreas temáticas clave en las que era necesario realizar
avances. Para ello, además de un informe sobre cada tema, se prepararon paneles y tuvieron lugar muy diversas intervenciones por parte
de los jefes de delegaciones.
Mientras tanto, los debates en el proceso negociador estuvieron polarizados entre el Grupo de los 77 y China y los países desarrollados. Por
supuesto que las posiciones hacia dentro de esos dos grandes bloques
están caracterizadas por diversos matices, pero en sentido general
pueden caracterizarse como sigue:
108
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
Países desarrollados
• Procuraron minimizar sus responsabilidades respecto a la agenda
del desarrollo sostenible, al cuestionar la aplicación y el alcance del
principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, base
fundamental de la proyección de la Agenda 21 y de las relaciones de
cooperación después de Río.
• No favorecían la inclusión de lenguajes que indicaran la necesidad
de la movilización de recursos financieros, incluyendo nuevos y
adicionales, para los países en desarrollo.
• Tampoco apoyaban en principio ningún lenguaje que indicara la necesidad de asistencia técnica, así como la transferencia de tecnología
sobre bases preferenciales y concesionales a los países en desarrollo.
• De igual manera, se oponían a la promoción y creación de capacidades
en áreas de transferencia de tecnología de punta, altamente sensible
a los intereses comerciales y de otro tipo.
• Promovían, como remplazo a las líneas de acción tradicionales de la
cooperación internacional, las denominadas Iniciativas tipo II, que
destacan el papel del sector privado y de otros actores, minimizan la
cooperación multilateral y maximizan la bilateral. Estas iniciativas
no son más que alianzas establecidas entre gobiernos, organizaciones
intergubernamentales, el sector privado y organizaciones no gubernamentales en función de promover acciones a favor del desarrollo
sostenible, tanto en el ámbito regional, subregional como bilaterales.
En tanto no forman parte del proceso de negociación y su ejecución
es responsabilidad exclusiva de los involucrados, pueden constituir,
si no son bien guiadas e incluso reguladas, un elemento que sustituya
paulatinamente la cooperación internacional multilateral.
• Defendían textos o conceptos nuevos encaminados a revisar el lenguaje de la Agenda 21 y dirigidos a destacar la preponderancia del
llamado buen gobierno nacional, que resulta a la postre un mecanismo
de condicionalidad, al dictar recetas a las cuales los países deben
adaptar sus políticas domésticas para así acceder a la cooperación
multilateral y bilateral.
• Basaban su estrategia respecto a los medios de implementación en
mantenerse dentro de los lenguajes acordados en las reuniones de
Monterrey y Doha, e incluso, en ocasiones, marcar retrocesos, como
109
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
ocurrió respecto a Monterrey, cuando se discutió sobre la Ayuda
Oficial al Desarrollo o la deuda externa.
Países en desarrollo
Pese a las normales diferencias de puntos de vista entre países tan
diversos y heterogéneos, los países en desarrollo, conducidos por el
Grupo de los 77 y China —que en ese momento presidía Venezuela—
mantuvieron una postura coherente y enérgica en aspectos medulares
de la negociación, entre los que cabe destacar:
• No permitir, bajo ningún concepto, la apertura a renegociación de la
Agenda 21 y otros acuerdos de Río; fijar los términos del debate en
lograr su efectiva implementación.
• Poner el énfasis en aspectos clave para los países en desarrollo y cuya
evolución ha sido particularmente frustrante desde Río a la fecha. Entre ellos se destacan los medios de implementación de la Agenda 21,
con especial énfasis en los aspectos financieros, la transferencia de
tecnologías y la creación de capacidades. Estas áreas, de conjunto
con el acceso a los mercados, fueron identificadas por el G-77 como
las cuatro prioritarias para los países en desarrollo.
• Defender las propuestas que implicasen pasos concretos y cronogramas de implementación, siempre que el principio sobre las
responsabilidades comunes pero diferenciadas constituyera la base
de estos compromisos.
Mención aparte merece la participación de los representantes de las
organizaciones no gubernamentales, que estuvieron presentes en cifra
muy superior a Río, y cuyo perfil general tendió a estar muy cerca de
los países en desarrollo. Si bien excluidos del debate oficial, su grupo más prominente se mantuvo realizando una permanente labor de
«lobby», cuyos efectos se hicieron sentir en no pocas ocasiones.
Resultados de la Cumbre de Johannesburgo
Tras largos y enconados debates, la Cumbre logró cumplir sus metas
formales, al conseguir la aprobación del Plan de Implementación y la
Declaración Política.
110
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
En lo que al Plan respecta, este contiene los siguientes capítulos:
«Introducción», «Erradicación de la pobreza», «Modificación de las
modalidades insostenibles de consumo y producción», «Protección y
gestión de la base de recursos naturales para el desarrollo económico
y social», «El desarrollo sustentable en un mundo en vías de globalización», «La salud y el desarrollo sustentable», «Desarrollo sustentable de los pequeños Estados insulares en desarrollo», «Iniciativas
de desarrollo sustentable para África«, «Otras iniciativas regionales»,
«Medios de ejecución» y «El marco institucional para un desarrollo
sustentable».
Por su parte, la Declaración Política, denominada «Declaración de
Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible», no fue un documento
negociado a fondo, en tanto la tardía culminación del Plan de Implementación limitó de tal forma el tiempo que apenas hubo oportunidad
para circularla para consultas informales durante los días 2 y 3 de
septiembre, cuando la Cumbre ya casi concluía.
La Declaración parte de establecer un nexo entre Estocolmo, Río
y Johannesburgo. Identifica los retos que están ante la humanidad y
confirma el compromiso de los países para con el desarrollo sostenible, pone énfasis —este es uno de sus elementos más valiosos— en
la importancia del multilateralismo y concluye con un llamado a la
acción.
Si bien no contiene elementos de gran novedad ni aportes importantes a los principios del desarrollo sostenible, lo cual la coloca muy
lejos de la Declaración de Río, hay que reconocer que el documento
de Johannesburgo tiene una formulación positiva y, en general, algunos elementos favorables al mundo en desarrollo.
La estructura general de la Declaración de Johannesburgo sobre el
Desarrollo Sostenible, es la siguiente:
•
•
•
•
•
•
Secciones
Desde nuestros orígenes al futuro
De Estocolmo a Río y a Johannesburgo
El reto que enfrentamos
Nuestro compromiso con el desarrollo sostenible
El futuro es el multilateralismo
¡Hagámoslo!
No. párrafos
7
3
5
15
3
4
111
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
Elementos clave en el Plan de Implementación
La importancia de la Cumbre va mucho más allá del Plan de Implementación. Sin embargo, el Plan constituye, sin dudas, un rasero
importante para juzgar sus efectos. Algunos de los puntos más destacados, por el debate que generaron y el modo en que fueron resueltos,
son los siguientes:
• Principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas:
– Este es un principio básico en las demandas de los países en desarrollo, y de hecho es un pilar clave para la cooperación internacional durante todo el período posterior a la Cumbre de la Tierra
de 1992. Su inclusión explícita en el Plan de Implementación fue
rechazada por los países desarrollados, para lo cual elaboraron
diversos argumentos, como que su contexto en la Declaración de
Río estaba referido a la degradación ambiental y que aquí pretendía
insertarse en el contexto más amplio del desarrollo sostenible, pese
a que este era solo uno de los principios de Río, por lo que no se
debía ser selectivos en su mención.
– Tras estas alegaciones técnicas se escondía en realidad el intento
de revisar las bases de la cooperación internacional al que ya nos
hemos referido, y que se basa en desplazar las obligaciones al
nivel doméstico y considerar que todos los gobiernos en el ámbito
internacional están en igual posición y comparten, por tanto, iguales
responsabilidades. Finalmente, una firme posición del Grupo de
los 77 y China garantizó la inclusión del Principio, a tenor con los
intereses del mundo en desarrollo.
• Agua y saneamiento:
– Un importante aporte del Plan fue el establecimiento de metas
para la reducción a la mitad, con vistas al año 2015, de la proporción de personas que no tienen acceso a un saneamiento básico.
Tal decisión es el desarrollo de la ya tomada en la Declaración
del Milenio, que postula igual meta y para esa misma fecha,
pero solo referida a la proporción de personas que no tengan
al alcance ni posean los medios para obtener agua potable. (La
Declaración del Milenio consiste en una Resolución aprobada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la
112
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
cual se acuerdan un conjunto de metas que se aspira alcanzar en
el siglo XXI).
– El subsecretario general y encargado por ONU para la Cumbre,
Nitin Desai, aplaudió el acuerdo sobre saneamiento como un
gran paso adelante y afirmó: «El mundo asignó por primera vez
alta prioridad política a las cuestiones del agua y el saneamiento.
Necesitábamos ese compromiso, y ahora necesitamos medidas y
asociaciones para asegurar su cumplimiento».
• Medios de implementación:
– Los medios de implementación —en particular finanzas y comercio— resultaron los temas más contenciosos en todo el proceso de
negociación de Johannesburgo.
– Al respecto, la posición del Grupo de los 77 y China consistió
en considerar Monterrey y Doha como «mínimos» a partir de los
cuales había que promover un proceso de construcción de nuevas
metas y objetivos. Mientras que, a la inversa, para los países desarrollados constituían «máximos», en virtud de lo cual no debían
negociarse metas en finanzas y comercio más allá de las establecidas en Cumbres o procesos negociadores anteriores.
– El lenguaje resultante en el Plan de Implementación, sin ser particularmente relevante, mantiene algunas premisas básicas en el accionar
de los países en desarrollo, en particular, el reconocimiento a las
metas del 0,7% del PIB que deben aportar los países desarrollados
como Ayuda Oficial al Desarrollo; la necesidad de recursos nuevos
y adicionales; el reconocimiento del efecto negativo de la deuda
externa para un desarrollo sostenible y la necesidad de aliviarla e
incluso cancelarla, entre otros tópicos relevantes.
• Globalización
– La globalización ni siquiera se menciona en la Agenda 21 ni en
los restantes documentos de Río. Sin embargo, no cabe duda de
que ha representado un papel preeminente en la década del 90,
durante la cual su evolución ha estado marcada por un claro corte
neoliberal.
– El debate en Johannesburgo tuvo en su centro a los Estados Unidos, empeñado en reflejar un concepto básicamente positivo de la
globalización neoliberal que desconoce sus riesgos, amenazas y
daños constatados.
113
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
– La posición de los países en desarrollo partía de un enfoque más
equilibrado, al ofrecer una visión balanceada de la globalización
como fenómeno objetivo del que se reconocen sus potencialidades.
Pero se advierte también sobre las amenazas e impactos negativos, en
particular en su vertiente neoliberal y para el mundo en desarrollo.
Este enfoque, a la postre, prosperó.
• La responsabilidad corporativa:
– En Río la sociedad civil había advertido que los grandes ausentes
de la Agenda 21 y de la definición de las responsabilidades respectivas eran las transnacionales. Muchos incluso atribuyeron la
ulterior decadencia de la primacía del desarrollo sostenible ante
las «banderas» de la globalización en la década de los 90 a esta
habilidad de las transnacionales para «escapar» a la acción de
Río y de la Agenda 21, lo que les permitió construir una agenda
predominante en los años siguientes sobre el esquema de una
globalización de signo neoliberal.
- Por eso, una de las metas prioritarias para la sociedad civil y algunos
gobiernos durante todo el proceso preparatorio de la Cumbre fue
la propuesta de introducir la exigencia de un régimen internacional
vinculante sobre la responsabilidad corporativa, de manera que se
ubicara a las transnacionales bajo un marco legal de exigencia que
permitiera regular su comportamiento.
- Finalmente, se logró una formulación que promueve activamente
la responsabilidad corporativa y crea un marco para el desarrollo y
efectiva implementación de acuerdos y medidas intergubernamentales en esta esfera. Se trata, sin dudas, de un importante punto de
partida, si bien habrá aún que recorrer un largo camino para arribar
a acuerdos concretos en el tema.
Desde el punto de vista descriptivo, aun asumiendo el riesgo de ser
repetitivo en alguno de sus componentes, a continuación se resumen
algunas de las características generales más importantes del Plan de
Implementación alcanzado:
1. El Plan de Implementación trata de ser práctico y orientado a las
acciones que se deben desarrollar para dar cumplimiento a los
objetivos del desarrollo sostenible (152 párrafos y 11 capítulos).
114
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
2. Un número de metas y fechas de cumplimiento en él contenidas son
reafirmaciones de acuerdos y consensos anteriormente alcanzados
en otras reuniones intergubernamentales (Declaración del Milenio
de septiembre del 2000, Cumbre sobre la Alimentación y otras).
Otras metas, las menos, fueron aquí comprometidas. Esto, sin lugar
a dudas, no es indicativo de un gran paso adelante.
3. Sin embargo, para los más optimistas, el hecho de que se compilen
en un solo Plan, negociado y consensuado por los gobiernos en
un proceso intergubernamental, pudiera ser evaluado como algo
positivo.
4. Hay que decir, además, que muchos de los aspectos más contenciosos fueron negociados directamente por los ministros, por lo
que se puede pensar que esto le confiere al Plan un compromiso
relativamente mayor en su implementación.
Algunas de sus reafirmaciones, metas y fechas de cumplimiento más
importantes, de acuerdo con sus propios capítulos, son las siguientes:
I. Introducción:
1. Se reafirman los principios de la Declaración de Río sobre Medio
Ambiente y Desarrollo, en especial el principio 7 de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, que se pretendió moverlo
hacia atrás mediante una interpretación estrecha de su alcance,
fundamentalmente por parte de los países desarrollados —solo
contextualizándolo a la degradación y protección ambientales— y
no a los otros componentes del desarrollo sostenible, esto es:
desarrollo económico y desarrollo social, así como por pretender
equipararlo al principio 15 de la aproximación precautoria.
II. Erradicación de la pobreza:
1. Establecimiento de un Fondo Mundial de Solidaridad para combatir
la pobreza financiado de modo voluntario. Sin embargo, durante
la Cumbre ningún donante expresó su deseo de colocar recursos
financieros en él.
2. Reducir a la mitad, para el año 2015, las personas pobres que viven en
este mundo con un ingreso de un dólar o menos de un dólar por día.
3. Cerca de 800 millones de personas no se alimentan de manera normal, lo que les impide el acceso a una vida saludable y activa.
115
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
4. Reducir a la mitad, para el año 2015, la proporción de personas sin
acceso al agua potable y al saneamiento básico.
Hoy, 1 200 millones de personas carecen de acceso al agua potable (aproximadamente el 20% de la población del planeta) y
2 400 millones no tienen acceso a servicios de saneamiento. Estos
millones de seres humanos viven en los países en desarrollo.
5. Para el año 2020, mejorar sustancialmente la vida de al menos
100 millones de personas que viven en barrios pobres y marginales.
III. Cambios de los patrones insostenibles de producción y consumo:
1. Mejorar el acceso a la energía y establecer metas regionales
y nacionales para facilitar el acceso a fuentes renovables de
energía.
2. Desarrollar, en los próximos diez años, programas orientados al
modo sostenible de consumo y a la producción sostenible, basados
en la ciencia y la innovación tecnológica.
3. Para el año 2020, intentar obtener que la producción y empleo de
las sustancias químicas tóxicas se haga de tal manera que no cause
daños a la salud humana y al medio ambiente.
4. Promover evaluaciones globales y estudios sobre metales pesados
y sus efectos dañinos para la salud y el medio ambiente.
5. Continuar desarrollando, para el año 2005, una estrategia internacional para el manejo seguro de las sustancias químicas.
IV. Protección y manejo de los recursos naturales como base para el
desarrollo económico y social:
1. Para el año 2010, establecer el compromiso de revertir la tendencia
a la pérdida de la diversidad biológica mediante el suministro de
nuevos y adicionales recursos financieros y técnicos al mundo en
desarrollo, de manera tal que ello facilite la implementación de
los objetivos de la convención de diversidad biológica, así como
valerse del contexto de esa Convención para desarrollar un régimen
internacional que asegure compartir equitativamente los beneficios
provenientes de los recursos genéticos.
2. Reducir la degradación de los recursos naturales de acuerdo con
metas y fechas que deben ser acordadas, al nivel regional y nacional,
así como la protección de los ecosistemas.
116
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
3. Mantener o restaurar las existencias de recursos pesqueros a niveles que puedan ser utilizados sosteniblemente no después del
año 2015.
La existencia de recursos pesqueros al nivel mundial está en crisis.
Más del 70% de las existencias comerciales están sobreexplotadas
o cercanas a su nivel máximo de explotación.
4. Los Estados que han ratificado el Protocolo de Kyoto llaman urgentemente a los que no lo han ratificado a que lo hagan, en función
de eliminar las emisiones de gases de efecto invernadero lo antes
posible. A su vez, hacen un fuerte llamado al cumplimiento de la
Declaración del Milenio, la que contiene también esta importante
solicitud internacional.
5. Para el año 2015, desarrollar el manejo integrado de los recursos
hídricos y planes para su uso eficiente.
6. Fomentar, para el año 2010, la aplicación del enfoque ecosistémico
para el manejo de los océanos, mares y áreas costeras.
V. Desarrollo sostenible en un mundo globalizado.
VI. Salud y desarrollo sostenible:
1. Implementar las decisiones de la Asamblea General de las Naciones
Unidas sobre la lucha contra el SIDA y alcanzar las metas acordadas
para los años 2005 y 2010.
2. Reducir para el 2005 en 25% la prevalencia del virus VIH en los
jóvenes entre 15 y 24 años de países afectados y, globalmente, para
el 2010.
Téngase en cuenta que más de 60 millones de personas han sido
infectadas con el virus del VIH/SIDA. Al final del 2001, se estimaba
que 40 millones de personas viven con la enfermedad y un tercio
de ellos tienen entre 15 y 24 años. El 92% de todos los casos viven
en países en desarrollo.
3. Para el 2015, desarrollar programas e iniciativas para reducir las
tasas de mortalidad infantil en niños menores de cinco años en 2/3
y reducir las tasas de mortalidad por enfermedades prevenibles de
niños y jóvenes lo antes posible.
Alrededor de once millones niños de hasta cinco años de edad
mueren cada año en países en desarrollo, y el 70% de esas muertes
las causan enfermedades diarreicas, infecciones respiratorias, la
malnutrición y otras.
117
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
4. Alcanzar para el 2010, un significativo avance en la educación para
la salud.
VII. Desarrollo sostenible de los pequeños Estados insulares en desarrollo:
1. Revisar completamente los avances en la implementación del Plan
de Acción de Barbados (1994) para los pequeños Estados insulares
en desarrollo en el año 2004.
VIII.Desarrollo sostenible para África:
En general, se recoge el apoyo a la Nueva Asociación para el
Desarrollo de África (NEPAD), que contempla el suministro de
recursos financieros y tecnológicos y el incremento de las capacidades nacionales, tanto en la agricultura, salud pública, pesca y
educación, todo ello, en función de combatir la pobreza.
IX. Otras iniciativas regionales:
A. Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe: ILAC.
X. Medios de implementación.
XI. Marco institucional para el desarrollo sostenible.
En lo que a fracasos se refiere, hay mucha coincidencia en que el
principal revés del Plan de Implementación fue su imposibilidad para
establecer metas que fuercen el tránsito hacía el uso de energías renovables. Reconocido el cambio climático como el reto más urgente
de la agenda ambiental global, y por ser evidentes las relaciones de
este fenómeno con los patrones de producción y consumo basados en
energías fósiles, buena parte de la comunidad internacional ve como
metas muy prioritarias todas aquellas que tiendan a fuertes compromisos en la adopción de las llamadas energías limpias —en particular
la solar y la eólica.
La renuencia de los Estados Unidos a apoyar cualquier acción concreta para combatir el cambio climático, a pesar de que produce la
cuarta parte de los gases de efecto invernadero, se refleja también en
el lenguaje de compromiso adoptado al hacerse referencia en el Plan
al Protocolo de Kyoto.
Cabe advertir, no obstante, que en Johannesburgo fue aprobada por
consenso la denominada «Iniciativa Latinoamericana y Caribeña», en
virtud de la cual los países de la región de América Latina y el Caribe establecen un conjunto de compromisos, entre los que aparece el
118
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
alcanzar para el 2010 el 10% de participación de las energías renovables en sus consumos energéticos.
Una evaluación preliminar de los resultados de Johannesburgo
Los resultados de Johannesburgo requieren de un plazo mayor de
tiempo para su evaluación, lo que tendrá que ser visto, en definitiva, a
través de la capacidad del Sistema de las Naciones Unidas para implementar efectivamente los acuerdos allí adoptados. En consecuencia,
los comentarios que siguen son formulados con esa reserva.
Cabe destacar, en primer término, que centrar la atención en el
desarrollo sostenible es un aporte práctico de la Cumbre. Como resultado de ello, los temas sociales y económicos estuvieron muy
presentes, lo que propició un balance mayor entre los llamados tres
pilares del desarrollo sostenible, a saber, el económico, el social y
el ambiental.
Otro aspecto en el que si bien la Cumbre no marcó un avance espectacular, sí logró confirmar importantes posiciones, es el referido
al multilateralismo. Como ya mencionamos, el papel del multilateralismo, de las instituciones de las Naciones Unidas, e incluso de los
gobiernos, estuvo bajo cuestionamiento en Johannesburgo, donde la
introducción de las Iniciativas tipo II contó con un sólido apoyo.
Por ello, resulta muy importante que la Declaración Política aprobada en Johannesburgo haya expresado enfáticamente que el multilateralismo es el futuro y haya consagrado toda una Sección al
desarrollo de esta idea.
Habrá que esperar ahora a ver cómo estos temas son enfocados por
la Comisión de Desarrollo Sostenible.
Por último, en una década durante la cual la globalización manejó
las cartas del triunfo y prevaleció sobre el concepto del desarrollo
sostenible, un mérito innegable de Johannesburgo consiste en haber
colocado nuevamente el desarrollo sostenible en el centro de la atención global.
No puede perderse de vista que la Cumbre de Johannesburgo se desarrolló en un contexto político y económico internacional dramáticamente diferente a aquella de Río en 1992. En Río había cierta euforia
y un optimismo —tal vez infundado— sobre las potencialidades de
119
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
la cooperación internacional y el logro de una voluntad política real
para enfrentar de manera conjunta —entre el Norte y el Sur— los
retos y desafíos que tenía ante sí la humanidad como consecuencia
de la explotación irracional de los recursos naturales y la degradación
medioambiental. El trasfondo político estaba marcado por las promesas y la ilusión de un mundo diferente tras el fin de la Guerra Fría y de
la confrontación Este-Oeste.
En Johannesburgo, diez años después, en un contexto distinto,
muchos de estos paradigmas habían cambiado o venían siendo cuestionados por el Norte industrializado. El proceso de globalización,
modelado y conducido bajo los esquemas neoliberales, alienta y
promueve un patrón de desarrollo y modelos de producción y consumo que se contraponen radicalmente a los principios básicos que
fueron recogidos en la Declaración de Río y en la Agenda 21.
No obstante, la Cumbre de Johannesburgo tuvo una connotación
especial, que explica, en última instancia, el enorme interés y las
expectativas que planteó. Por un lado, cierra todo un decenio que
se inició en Río de Janeiro en 1992, a la que sucedieron otras grandes Conferencias Internacionales (Población y Desarrollo, Derechos
Humanos, Desarrollo Social, Mujer, Infancia, Racismo y Discriminación Racial, entre otras), y, por otro, abre el camino hacia una
nueva agenda internacional basada en la revisión del cumplimiento
de los compromisos y metas que aquellas se trazaron.
La Cumbre, convocada bajo la premisa del «desarrollo sostenible», sintetizó en este concepto, además, una visión más integral y
abarcadora del desarrollo, sustentado en lo económico, lo social y la
protección ambiental.
Sin embargo, las prioridades de unos y otros transitaron por caminos diferentes y contrapuestos. El Norte industrializado dejó claro
desde el primer momento que no asumiría ningún nuevo compromiso y transfirió la responsabilidad de enfrentar todos estos problemas
a los países del Sur, pues los escasos compromisos que estaban dispuestos a asumir ya habían sido agotados en Doha y Monterrey.
El Sur reclamaba recursos nuevos y adicionales, la apertura de los
mercados y el fin del proteccionismo, la eliminación de los subsidios
agrícolas y una solución integral al problema del endeudamiento externo. Todo esto se reflejó en el debate político.
120
De Río de Janeiro (1992) a Johannesburgo (2002)
En realidad, como resultado de la fuerte confrontación Norte-Sur,
así como por las propias limitaciones que impone la situación del
mundo, no se podía esperar de Johannesburgo una solución a los problemas actuales, y menos aún compromisos concretos más allá de
los alcanzados en Río ‘92. En suma, el contexto político y de poder en nuestros días, unido a la globalización neoliberal, conducida y
protegida por el Norte desarrollado, se contrapone con mucho de los
principios básicos recogidos en la Declaración y el Programa de Río,
lo que se evidenció en el interés de los países industrializados por revisarla y adicionar nuevas condicionalidades. Lo que estaba entonces
en juego para los países en desarrollo en Johannesburgo, era al menos
preservar las conquistas de Río ‘92 y esto se logró.
121
3
Otros Foros de negociación
Otros foros internacionales de negociación
e instrumentos internacionales para la
región de América Latina y el Caribe
E
n la presente sección se analiza un grupo de importantes foros de
negociación que tienen incidencia directa, tanto en lo regional como
en lo subregional, y que, a su vez, conforman importantes espacios de
análisis y debate sobre nuestras realidades y perspectivas vinculadas
con las negociaciones internacionales. Como en otras partes de este
documento, no se pretende aquí abarcar todos los foros y convenios
regionales, que son muchos y diversos, ni tampoco ser exhaustivos en
el tratamiento de los mencionados, los cuales son meramente introducidos.
3.1.
El Foro de Ministros de Medio Ambiente
de América Latina y el Caribe
A. Historia
El Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe tiene su origen en 1982, como resultado de los primeros esfuerzos
destinados a materializar los propósitos del trabajo regional del PNUMA.
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
De esta manera se organizaron los primeros foros, inicialmente denominados Reuniones Ministeriales, que fueron aglutinando y promoviendo dentro de las estructuras gubernamentales de los países de
América Latina y el Caribe los intereses ambientales. Con este objetivo, se organizaron las primeras reuniones de México, Chile, Perú,
Uruguay y, más cercanas a la Cumbre de Río, las de Brasilia y Puerto
España.
La Octava Reunión Ministerial (Chile, 1993), fue una transición de
la época pre Río a la época pos Río.
La Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, ORPALC/PNUMA,
México, creada en México, D.F., a principios de la década de los años
ochenta, contribuyó de manera importante a la preparación de las visiones de la Región para la Cumbre de 1992. De sus esfuerzos dan
fe publicaciones y estrategias regionales de alto valor agregado. De
igual manera, para dar respuesta a solicitudes e intereses de los gobiernos, se comenzaron a desarrollar programas de trabajo en función
de la educación ambiental, como es el caso del Programa de la Red de
Formación Ambiental.
El papel de la Oficina en la Región, como promotora de las visiones
ambientales y de su integración con el desarrollo económico y social,
ha ido madurando y adquiriendo mayor alcance, en la misma medida
que se perfilan los retos para la protección del medio ambiente y el
desarrollo sostenible.
Un importante cambio cualitativo de la proyección política del
Foro en la Región se operó en su funcionamiento a partir de la preparación y realización de la Novena Reunión de Ministros de La
Habana (1995) y se consolidó en la Décima Reunión de Buenos
Aires (1996), al establecerse este Foro de Ministros de Medio Ambiente como la máxima autoridad ambiental para el establecimiento de políticas y programas regionales y nacionales orientados a la
protección del medio ambiente y su introducción en el desarrollo
económico y social. Desde entonces ha madurado su funcionamiento como soporte y apoyo a los gobiernos de la región en la materialización de la política y gestión ambiental en diferentes esferas.
124
Otros Foros de negociación relevantes para América Latina y el Caribe
Estructura y funcionamiento
La ORPALC/PNUMA funciona como la Secretaría del Foro de Ministros, gestión que se reafirma a partir de 1995, al haberse consolidado también su imagen con estas decisiones, lo que implicó nuevos
ingresos de personal de apoyo y de coordinación y ejecución de proyectos.
Su presupuesto financiero proviene en lo fundamental del Fondo
para el Medio Ambiente del PNUMA, así como del Fondo Fiduciario de la Red de Formación Ambiental para América Latina y el Caribe del PNUMA y contribuciones de contrapartes para el desarrollo
de proyectos específicos.
Sus órganos de trabajo son:
• Comité Intersesional, formado por los países que componen la
Mesa Directiva del Foro (9), así como el Presidente anterior y el
posterior.
• Comité Técnico Interagencial, formado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, el Banco Interamericano de
Desarrollo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
la Comisión Económica para América Latina y el Banco Mundial.
• Grupos ad hoc de expertos.
El Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el
Caribe ha venido funcionando ininterrumpidamente desde 1982 y,
cada vez más, ha provisto un espacio de concertación y de identificación de las prioridades regionales en materia de medio ambiente.
Los Foros realizados fueron:
•
•
•
•
•
•
•
I Foro, 1982, México, D.F., México
II Foro, 1983, Buenos Aires, Argentina
III Foro, 1984, Lima, Perú
IV Foro, 1985, Cancún, México
V Foro, 1987, Montevideo, Uruguay
VI Foro, 1989, Brasilia, Brasil
VII Foro, 1990, Puerto España, Trinidad y Tobago.
125
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
•
•
•
•
•
•
•
VIII Foro, 1993, Santiago de Chile, Chile
IX Foro, 1995, La Habana, Cuba
X Foro, 1996, Buenos Aires, Argentina
XI Foro, 1998, Lima, Perú
XII Foro, 2000, Bridgetown, Barbados
XIII Foro, 2001, Río de Janeiro, Brasil
XIV Foro, 2003, Ciudad de Panamá, Panamá.
Una de las líneas principales que el Foro ha potenciado en el Consejo
de Administración del PNUMA-Nairobi ha sido el fortalecimiento de
la regionalización del PNUMA, al promover acciones y adoptar decisiones en el seno del Consejo que favorezcan este proceso.
El Plan de Acción Regional, aprobado por los ministros para el período 2003-2005, consta de las siguientes líneas prioritarias:
• Integración de la dimensión ambiental con los procesos de desarrollo
económico y social.
• Gestión ambiental integrada: uso sostenible de los recursos naturales
y de los ecosistemas; gestión ambiental urbana.
• Fortalecimiento de la agenda ambiental regional.
• Evaluación de la sostenibilidad ambiental.
3.1.1. La Iniciativa Latinoamericana y Caribeña
para el Desarrollo Sostenible
Los orígenes de la Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible (ILAC) se encuentran en el proceso preparatorio
de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible de 2002. A raíz de la
propuesta de creación de las iniciativas tipo II para Johannesburgo,
Brasil, que entonces ocupaba la Presidencia del Foro de Ministros de
Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, apoyado por la Secretaría del Foro (la ORPALC/PNUMA), preparó un primer borrador
de la Iniciativa, el cual fue analizado previamente por las representaciones de la Región en la sede de las Naciones Unidas.
Más tarde, en abril del propio año, en ocasión del Comité Intersesional de Ministros de São Paulo, comenzó a consensuarse el texto
126
Otros Foros de negociación relevantes para América Latina y el Caribe
de la Iniciativa y se elaboró una propuesta para su definitiva aprobación. Allí se le dio el mandato a Brasil de que llevara el interés de la
Región en incluirla en el Plan de Implementación de Johannesburgo,
a negociarse en el IV y último Comité Preparatorio de la Cumbre de
Johannesburgo, que se celebró en Bali en mayo de 2002. Cumplido
lo anterior en Bali, el 31 de agosto de 2002, en Johannesburgo, fue
finalmente aprobado su texto actual.
Su contenido comprende:
B.1. Metas orientadoras y propósitos indicativos:
1. Diversidad biológica: aumento de la superficie boscosa, territorios
bajo áreas protegidas, recursos genéticos, distribución equitativa de
beneficios, diversidad marina.
2. Gestión de recursos hídricos: suministro de agua, manejo de cuencas, manejo marino costero y sus recursos, mejor calidad de aguas
terrestres.
3. Vulnerabilidad, asentamientos humanos y ciudades sostenibles:
ordenamiento territorial, áreas afectadas por procesos de degradación, contaminación del aire, contaminación del agua, desechos
sólidos, vulnerabilidad ante los desastres antropogénicos y aquellos
causados por fenómenos naturales, vulnerabilidad y manejo de
riesgos.
4. Temas sociales, incluidos salud, inequidad y pobreza: salud y ambiente, ambiente y generación de empleo, pobreza e inequidad.
5. Aspectos económicos, incluidos la competitividad, el comercio y
los patrones de producción y consumo: energía, producción más
limpia, instrumentos económicos.
6. Aspectos institucionales: educación ambiental, evaluación e indicadores y participación de la sociedad.
La ILAC resulta un importante instrumento guía para la materialización de las aspiraciones de la Región en materia de desarrollo sostenible. Parte de sus principales objetivos aparecen incluidos en el Plan
de Acción Regional para el Bienio 2004-2005 del Foro de Ministros,
aprobado por la XIV sesión del Foro, que se celebró en Panamá del
20 a 25 de noviembre de 2003.
127
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
3.2. El Programa Ambiental del Caribe
y el Convenio para la Protección y el
Desarrollo del Medio Marino de la Región
del Gran Caribe (Convenio de Cartagena)
y sus protocolos
El Programa de Mares Regionales del PNUMA fue creado por la Decisión 6/2 del Sexto Período de Sesiones del Consejo de Administración
(mayo de 1978). Bajo este Programa y con el liderazgo del PNUMA,
se ha venido desarrollando un accionar mundial con el objetivo de
aplicar planes regionales de acción orientados al control de la contaminación marina y la ordenación de los recursos marinos y costeros.
Con ese fin, surgieron a partir de aquí el Plan de Acción para el
Mediterráneo (el primero en 1975), para los mares de Kuwait, región
de África Occidental y Central, Asia Oriental, Pacífico Sudoriental,
Mar Rojo y otros.
El Plan de Acción para la Región del Gran Caribe fue oficialmente
aprobado por la Reunión Intergubernamental de los países interesados, que a tal efecto se realizó en Montego Bay, Jamaica, del 6 al 8 de
abril de 1981.
Como una de sus recomendaciones sustantivas, esta Primera Reunión Intergubernamental acordó que debía realizarse una Conferencia de Plenipotenciarios sobre la Protección y el Desarrollo Marino
en la Región del Gran Caribe, la que fue convocada por el Director
Ejecutivo del PNUMA, y se reunió, por invitación del Gobierno de
Colombia, en Cartagena de Indias del 21 al 24 de marzo de 1983.
Esta Conferencia de Plenipotenciarios adoptó el Convenio y el Protocolo de Hidrocarburos, cuyos nombres oficiales son «Convención
para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la Región
del Gran Caribe» y «Protocolo al Convenio para la Protección y el
Desarrollo del Medio de la Región del Gran Caribe Relativo a la Cooperación en Combatir Derrames de Hidrocarburos en la Región del
Gran Caribe».
El Convenio adoptado por la Conferencia de Plenipotenciarios de
1983 tiene como depositario al Gobierno de Colombia y como Secretaría al PNUMA, al igual que el Protocolo de Cooperación para
128
Otros Foros de negociación relevantes para América Latina y el Caribe
Combatir el Derrame de Hidrocarburos. Tanto el convenio como el
Protocolo entraron en vigor el 11 de octubre de 1986.
Una segunda Conferencia de Plenipotenciarios, convocada desde el
15 a 18 de enero de 1990 en Kingston, Jamaica, dio lugar a la adopción del Protocolo al Convenio para la Protección y el Desarrollo del
Medio Marino de la Región del Gran Caribe Relativo a las Áreas y
Flora y Fauna Especialmente Protegidas (SPAW).
Una Tercera Conferencia de Plenipotenciarios, convocada el 27 de
septiembre al 6 de octubre de 1999, en Oranjestad, Aruba, dio lugar a la adopción del Protocolo al Convenio para la Protección y el
Desarrollo del Medio Marino de la Región del Gran Caribe relativo
a la Contaminación de Fuentes y Actividades Terrestres (Protocolo
FTCM), tras casi seis años de negociaciones, y luego de adoptarse el
Programa Global de Acción contra las Fuentes Terrestres de Washington en noviembre de 1995.
Luego de varias reuniones intergubernamentales, el Plan de Acción
del Programa Ambiental del Caribe quedó ajustado en términos programáticos de la manera siguiente:
• Programa AMEP (Evaluación y Control de la Contaminación Marina).
• Programa SPAW (Áreas y Fauna y Flora Silvestres Especialmente
Protegidas).
• Programa ETA (Educación y Concienciación Ambiental), pero sin
poder asignarle recursos financieros provenientes del Fondo Fiduciario del Caribe (FFC).
• Programa CEPNET (Sistemas de Información para la Ordenación
de los Recursos Marinos y Costeros).
Hoy existen tendencias orientadas a la adecuación del Convenio
de Cartagena y sus Protocolos respecto a otros foros e instrumentos internacionales globales y se establecen interconexiones del CDB
con SPAW, el nuevo Protocolo de Fuentes Terrestres con el Programa
Mundial de Acción y el Plan de Acción con el Programa de Barbados/
SIDS y con el capítulo 17 de la Agenda 21, entre otros.
La X Reunión Intergubernamental (IG) sobre el Plan de Acción para
el Programa Ambiental del Caribe y VII de las Partes Contratantes
129
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
del Convenio de Cartagena se celebró en Montego Bay, Jamaica, en
febrero del 2002. Allí se dio seguimiento a los acuerdos anteriores y
se proyectó la consolidación de sus acciones relativas al manejo sostenible de la región del Gran Caribe.
3.3. El Foro Iberoamericano de Ministros
de Medio Ambiente
Como uno de los acuerdos derivados de la X Cumbre Iberoamericana
de Jefes de Estado y Gobierno, realizada en Panamá en noviembre del
año 2000, se convocó la Primera Reunión de Ministros de Medio Ambiente de los Países Iberoamericanos. Su organización estuvo a cargo
del Ministerio de Medio Ambiente de España en colaboración con la
Secretaría de las Cumbres. La reunión se celebró en el Balneario de
La Toja, Galicia, del 20 al 22 de septiembre.
Los organizadores españoles orientaron los debates sobre dos temas
prioritarios de la agenda ambiental internacional con alta incidencia
en el área iberoamericana: los recursos hídricos y las catástrofes naturales. Para ambos temas, elaboraron documentos básicos de trabajo
que contenían adjunto un cuestionario respectivo que debía ser contestado por los países y remitido al Ministerio de Medio Ambiente
español a los efectos de elaborar una propuesta de Conclusiones de la
reunión, cuyo texto se remitió previamente a los países.
En este proceso se puso de manifiesto la potencialidad que el Foro
de Ministros de Medio Ambiente de los Países Iberoamericanos tiene
como puente y vía de cooperación entre los países latinoamericanos
y los países de Europa, que, aunque negocian en grupos diferentes,
pueden distinguirse pautas que los conectan, dada la comunidad de
intereses. En tal sentido, se resaltó el papel de España y Portugal.
De igual manera, se señaló la importancia del Foro de Ministros
de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe y el hecho de que
los temas aquí debatidos forman parte de las prioridades ambientales
identificadas en la Región.
El Segundo Foro de Ministros Iberoamericanos de Medio Ambiente
se celebró en Bávaro, República Dominicana, en el 2002. Sus objetivos fueron:
130
Otros Foros de negociación relevantes para América Latina y el Caribe
a) Conocer y discutir la Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el
Desarrollo Sostenible aprobada por la Séptima Reunión del Comité
Intersesional del Foro de Ministros de Medio Ambiente de América
Latina y el Caribe (São Paulo, 16–17 de mayo del 2002).
b) Discutir y aprobar el Plan de Acción Iberoamericano para la Protección y Aprovechamiento de los Recursos Hídricos, presentado
por la Conferencia de Directores Generales de Gestión del Agua
(Santiago de Chile, 28 junio del 2002).
c) Discutir y aprobar propuestas comunes sobre el tema Áreas Naturales Protegidas y el Turismo.
En este sentido, el Foro enfatizó en la necesidad del establecimiento
de alianzas estratégicas sobre temas y necesidades específicas de los
países latinoamericanos y caribeños con la Unión Europea, a la luz
del proceso de Johannesburgo, y dio especial importancia al abastecimiento de agua y al saneamiento, en primer lugar, y a las energías
renovables. En relación con ello, se acordó también la elaboración de
un proyecto (iniciativa tipo II) sobre agua y saneamiento que debe
contar con el apoyo de la Unión Europea y ser presentado en la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible.
La tercera edición del Foro Iberoamericano de Ministros de Medio
Ambiente se desarrolló en Oaxaca, México, en octubre del 2003, con
los objetivos siguientes:
a) La presentación de la Iniciativa Europea para el Agua, componente
latinoamericana, la cual fue inicialmente presentada y discutida en
ocasión de la Reunión de Directores de Agua en Cancún.
b) El establecimiento de un diálogo sobre residuos sólidos y peligrosos,
incluida la presentación de experiencias nacionales.
c) La discusión y aprobación de una Declaración de los ministros y
otros jefes de delegación.
Adicionalmente a los temas de agua y residuos, que acaparaban el
centro de la Agenda, la reunión se propuso también:
• Sostener un diálogo para el fortalecimiento del proceso de negociación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
131
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
Climático y el Protocolo de Kyoto, de cara a la próxima Reunión de
las Partes Contratantes del Convenio.
• La presentación de un Proyecto de Elaboración de Textos de Educación Ambiental para el Sistema Escolar Básico (PNUMA-SECIB).
Se destacó también el acercamiento de este Foro al de Ministros de
Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, lo cual se refrendó
expresamente en la Declaración de Oaxaca.
132
4
El PNUMA
El Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (PNUMA)
E
l Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA) fue creado por la Resolución No. 2997 del XXVII Período
de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de
diciembre de 1972, como una de las importantes recomendaciones
de la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano,
celebrada en la capital de Suecia del 5 al 16 de junio de 1972.
Su origen estuvo directamente relacionado con la necesidad de que
los gobiernos y la comunidad internacional promuevan y apliquen
medidas eficaces para proteger, conservar y mejorar el medio ambiente en beneficio de las generaciones presentes y futuras.
Este Programa ya tiene treinta y dos años y no existen dudas de
que su accionar general ha contribuido a lograr una mayor concientización mundial sobre la protección del medio ambiente y el alcance de los problemas ambientales globales, regionales y nacionales, y
ha contribuido decisivamente al desarrollo de proyectos y programas
orientados a su solución y mitigación.
Momento importante en su consolidación fue la celebración de su
Decimonoveno Período de Sesiones de su Consejo de Administración, efectuado del 27 de enero al 7 de febrero de 1997.
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
Los ministros y jefes de delegaciones aprobaron en esa oportunidad
la Declaración de Nairobi sobre el Papel y el Mandato del Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, que en sus párrafos
2 y 3 establece que:
La función del PNUMA es ser la principal autoridad ambiental mundial
que establezca las actividades mundiales en pro del medio ambiente, promueva la aplicación coherente de los aspectos ambientales del desarrollo
sostenible en el sistema de las Naciones Unidas y actúe como defensor
autorizado del medio ambiente a nivel mundial.
De este modo se reafirma que sigue siendo pertinente el mandato
del PNUMA derivado de la Resolución 2997 (XXVII) de la Asamblea
General de las Naciones Unidas de 15 de diciembre de 1972, ulteriormente desarrollado en el Programa 21.
Esta Declaración, unida a la contribución del Consejo de Administración del PNUMA al Período Extraordinario de Sesiones de la
Asamblea General de las Naciones Unidas, celebrado del 23 al 27 de
junio de 1997, dio paso a varios acuerdos de este Decimonoveno Período Especial, llamado también Cumbre de La Tierra + 5, relacionados con el PNUMA. El párrafo 123 del Programa para Continuar la
Implementación de la Agenda así lo establece.
La sede del PNUMA radica en Nairobi, Kenya, desde su creación.
Órganos de gobierno y organización
Desde 1972 se creó el Consejo de Administración del PNUMA, compuesto por 58 miembros, elegidos por la AGNU por un período de tres
años, según el siguiente criterio: 16 puestos para África, 13 para Asia,
6 para Europa Oriental, 10 para América Latina y el Caribe y 13 para
Europa Occidental y otros Estados.
Una Secretaría, constituida por las propias Naciones Unidas, sirve
de punto central de las actividades relacionadas con el medio ambiente
y para su coordinación dentro del sistema de las Naciones Unidas.
Al frente del Programa se desempeña un Director Ejecutivo elegido
por la Asamblea General de las Naciones Unidas, a propuesta del Secretario General, por un período de cuatro años. Sus directores ejecutivos hasta el momento actual han sido Maurice Strong (1972-1974),
134
El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
Mostafá Tolba (1975-1992), Elizabeth Dowdeswell (1993-1997) y
Klaus Topfer (1998).
A lo anterior se une la creación y desarrollo, a partir de los años
finales de la década de los años setenta, y fundamentalmente en la
década de los años ochenta, de oficinas regionales del PNUMA, en
Europa, América del Norte (RONA), Asia, África y América Latina y
el Caribe (ROLAC).
Como resultado también del accionar de diferentes programas del
PNUMA, se han creado oficinas específicas. Por ejemplo, para el Programa de Mares Regionales, como la que radica en Jamaica para la
Región del Gran Caribe (UCR-PNUMA), de las que existen más de
quince en otras regiones. También cuenta con una Oficina para el Programa de Producción Limpia, con sede en París, y otras.
En Nairobi funciona un importante órgano de control y supervisión
de las actividades de la Secretaría, constituido por los representantes
residentes de los gobiernos ante el PNUMA, el conocido Comité de
Representantes Permanentes (CRP), con influencia y fuerza manifestada en el decursar de las actividades del PNUMA.
Por el interés de muchos gobiernos en cuanto a elevar la representatividad e influencia de los ministerios de Medio Ambiente o equivalentes en las decisiones del Consejo de Administración del PNUMA
—criterios en los que los ministros de Medio Ambiente de América
Latina y el Caribe asumieron una posición de avanzada a partir de las
decisiones respectivas de sus reuniones de La Habana (1995) y Buenos Aires (1996)—, el Consejo de Administración adoptó, luego de
una prolongada discusión, la Resolución 19/32, de 4 de abril de 1997,
por la que se creó el Comité de Alto Nivel de Ministros y Funcionarios.
Este Comité cumplió con su función y posteriormente fue disuelto,
en la misma medida que fueron madurando algunas condiciones que
propiciaron su formación, entre ellas, y fundamentalmente, la aprobación por la Asamblea General de las Naciones Unidas de la celebración
de sesiones del Foro Mundial de Ministros de Medio Ambiente/Consejo de Administración en sesiones alternas del propio Consejo de Administración.
A partir de la Sexta Sesión Especial del Consejo de Administración del
PNUMA, adoptó características que la diferenciaron sustancialmente
135
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
de las anteriores sesiones especiales y también de las sesiones ordinarias del Consejo.
Esta fue la primera ocasión en que el Consejo de Administración
se constituyó como Foro Ministerial Ambiental Mundial, lo cual es
resultado del proceso de reforma del PNUMA llevado a cabo durante 1998 y 1999, enmarcado en la reforma general del Sistema de
Naciones Unidas y de la Decisión 20/17 adoptada por el Vigésimo
Período de Sesiones del Consejo de Administración del PNUMA en
febrero de 1999.
Como conclusión de este proceso, la Asamblea General, en su LIII
Período Ordinario de Sesiones, adoptó la decisión 53/242 del 28 de
julio 1999, que tiene como objetivo principal fortalecer el papel del
PNUMA como organización líder en el ámbito ambiental mundial.
Las implicaciones que para el trabajo del PNUMA tienen estas decisiones son:
• Se establece un Foro Ministerial Ambiental Mundial, que sesionará
anualmente, sobre la base de las ya establecidas sesiones ordinarias
y especiales del Consejo.
• El funcionamiento de este Foro produce un impacto favorable en la
imagen e influencia del PNUMA en el sistema ambiental mundial.
• Las sedes de esta reunión en los años en que corresponda a las sesiones especiales se alternarán por regiones geográficas con agendas
conformadas a partir de prioridades específicas, vinculadas también
a las necesidades regionales.
La propia Resolución 2997, que creó al PNUMA, establece en su
Parte III la constitución, a partir del primero de enero de 1973, de
un fondo voluntario formado con arreglo a los procedimientos financieros de las Naciones Unidas. Es el llamado Fondo para el Medio
Ambiente, destinado a financiar programas de interés en la esfera del
medio ambiente, según lo disponga su Consejo de Administración.
Este Fondo continúa siendo la columna vertebral de los recursos
financieros del PNUMA, tanto al nivel de su sede central como para el
financiamiento de los proyectos de sus Oficinas Regionales y otras.
En el XXII Período de Sesiones del Consejo de Administración del
PNUMA (2003), el primero que se desarrolló bajo la influencia de los
136
El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
resultados de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, a propuesta inicial del Grupo Latinoamericano y Caribeño
(GRULAC) y aprobada luego por los gobiernos, se adoptó la Decisión 22/21 relativa a la aplicación regional del programa de trabajo
del PNUMA, y así se dio un importante paso en el proceso de fortalecimiento regional.
A finales de marzo del 2004, se celebró el Octavo Periodo extraordinario de Sesiones del Consejo de Administración del PNUMA/Foro
Ambiental Mundial de Ministros de Medio Ambiente, en el que participaron delegaciones de 153 países, 90 de ellas representadas por
ministros, 13 agencias del Sistema de las Naciones Unidas, 15 organizaciones intergubernamentales y 55 organizaciones no gubernamentales. Entre sus objetivos fundamentales se encontraba analizar
los aspectos relativos a:
• Seguimiento de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible:
contribución del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente al período de sesiones número 12 de la Comisión sobre
el Desarrollo Sostenible (CDS-12).
• Gobernabilidad ambiental al nivel internacional: aplicación de las
decisiones del Séptimo Período Extraordinario de Sesiones del Consejo de Administración/Foro Ambiental Mundial a Nivel Ministerial
y la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en relación con
el informe del Grupo Intergubernamental de composición abierta de
ministros o sus representantes sobre la gobernabilidad ambiental al
nivel internacional.
Como resultado de estas sesiones, se alcanzaron los siguientes
acuerdos básicos:
• La Iniciativa de Jeju (República de Corea), documento no negociado
del Presidente de la Reunión que recoge los debates del Segmento
Ministerial de este Octavo Período/Foro sobre el Tema del Agua,
Saneamiento y los Asentamientos Humanos, que constituye a su vez
el principal producto del PNUMA al respecto, que fue presentado
ante la Comisión de Desarrollo Sostenible en su Duodécima Sesión
(abril del 2004).
137
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
• Cuatro Resoluciones negociadas en su Comité Plenario que tratan
sobre:
– Decisión ómnibus sobre gobernabilidad ambiental internacional.
– Decisión sobre la continuación del proceso de regionalización del
Programa de trabajo del PNUMA (anexos regionales).
– Decisión sobre el manejo de residuos.
– Decisión sobre los SIDS.
138
5
El FMAM
El Fondo para el Medio Ambiente Mundial
E
l Fondo para el Medio Ambiente Mundial o FMAM (GEF, por
sus siglas en inglés) empezó a funcionar en 1991 como un programa
experimental en el Banco Mundial y con la participación del PNUD
y el PNUMA.
En abril de 1992 se acordó modificar la estructura y modalidades
del GEF y comenzó su fase piloto de operación, que se extendió hasta marzo 1994, cuando en una reunión de los participantes del GEF
en Ginebra se aceptó por los representantes de 73 Estados el «Instrumento para el Establecimiento del GEF Reestructurado».
Este instrumento después fue formalmente adoptado por cada una
de las tres agencias de implementación (Banco Mundial, PNUD y
PNUMA).
El proceso de negociación para la adopción del citado instrumento consistió en una serie de reuniones internacionales en diferentes
países, caracterizado por intensas negociaciones, en las que desempeñaron un papel importante el G-77 y en general los países en
desarrollo, situación que ha cambiado totalmente en el GEF, en el
que hoy los grupos regionales de Naciones Unidas no actúan en
absoluto.
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
La reestructuración del GEF se enmarcó en el proceso de negociación y seguimiento de la Cumbre de Río en 1992, donde se acordó
incluir al GEF en el Capítulo 33 de la Agenda 21, como uno de los
medios de ejecución para suministrar los recursos financieros nuevos y adicionales para apoyar dicha Agenda.
En ese Capítulo se establecen los requerimientos bajo los cuales el
GEF debía reestructurarse para ofrecer financiamiento encaminado
a lograr beneficios ambientales mundiales, según lo previsto en la
propia Agenda.
Conforme con los requisitos de elegibilidad del GEF, cualquier Estado miembro de las Naciones Unidas o de cualesquiera de sus agencias
especializadas puede ser un participante.
Los requisitos de elegibilidad para acceder a un financiamiento del
GEF (para países en desarrollo, que en el marco del GEF se denominan países receptores), son los siguientes:
• Financiamiento GEF, en su condición de mecanismo financiero de
convenciones ambientales (UNFCCC, CBD, UNCCD, Convenio
de Estocolmo sobre POPs), de acuerdo con los criterios de elegibilidad determinados por las COPs de estos convenios.
• Otras donaciones del GEF, si el país es elegible para recibir préstamos
del Banco Mundial o si es un país elegible para recibir la asistencia
técnica del PNUD.
• Financiamiento en formas concesionales, diferentes a las donaciones,
según decisiones de las COPs y del Consejo GEF.
Las Asambleas del GEF, según su Instrumento Constitutivo, se
realizan cada tres años. En la práctica solo se han celebrado dos,
la primera en 1998, en Nueva Delhi, y la segunda en el año 2002,
en Beijing. En esas dos ocasiones el Consejo se reunió antes de la
Asamblea en el mismo lugar.
El Consejo del GEF se reúne regularmente dos veces al año (aproximadamente en mayo y octubre/noviembre) en Washington, D.C., en
la sede del Banco Mundial.
No existe formalmente ninguna preparación regional de cara a esas
reuniones. La estructura del Consejo del GEF es por circunscripciones, las cuales, si así lo desean, se reúnen para conciliar intereses.
140
El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)
En el caso de América Latina y el Caribe existen cuatro circunscripciones:
• Cono Sur (Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay, Perú, Uruguay);
• Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,
Panamá, Venezuela;
• Brasil, Colombia, Ecuador, y
• Caribe (Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Cuba, Dominica, República Dominicana, Granada, Guyana, Haití, Jamaica,
St. Kitts y Nevis, St. Lucia, St. Vicente y las Granadinas, Surinam,
Trinidad y Tobago).
La región de América Latina y el Caribe solo se ha reunido una vez
con sus cuatro circunscripciones, el 24 abril del 2003, para acordar
posiciones con vistas a la elección del nuevo Presidente del GEF, proceso que sentó precedentes.
La circunscripción del Caribe, a la que pertenecen trece países de
CARICOM, más República Dominicana, Cuba y Haití, se reunió por
primera vez en su historia en La Habana el 25 junio de 2003 bajo la
coordinación de Cuba como miembro del Consejo.
A inicios del 2003, en el marco del proceso de negociación para la
transición de Cuba como nuevo miembro del Consejo, se acordó un
esquema de rotación para que todos los países de la Circunscripción
pudieran ocupar los puestos de miembro y alterno a partir del año
2003, con mandatos de dos años para cada puesto.
Estructura de gobierno del GEF
El GEF no es una institución independiente, pues se basa en la existencia de tres instituciones, Banco Mundial, PNUD y PNUMA, entre
las cuales se distribuyen las seis unidades de operación del GEF, del
modo siguiente:
1. La Secretaría (Banco Mundial).
2. El Tesorero (Banco Mundial).
3. Las tres agencias de implementación (Banco Mundial, PNUD y
PNUMA).
141
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
4. El Panel Consultivo Científico y Técnico o STAP, por sus siglas en
inglés (PNUMA).
Existen, además, la Asamblea y el Consejo, que son los órganos de
gobierno. En estos momentos está en proceso de creación una nueva
Unidad de Monitoreo y Evaluación, completamente independiente de
la Secretaría GEF, la cual rendiría cuenta directamente al Consejo del
GEF.
La Asamblea está integrada por todos los participantes en el GEF y
tiene entre sus principales responsabilidades la revisión de: las políticas generales del Fondo; su funcionamiento sobre la base de los informes del Consejo, y aprobar por consenso enmiendas al Instrumento
sobre la base de las recomendaciones del Consejo.
El Consejo es responsable de desarrollar, adoptar y evaluar los programas y políticas operacionales para las actividades financiadas por
el GEF y está integrado por 32 circunscripciones: 16 representan a
países en desarrollo, 14 a países desarrollados y 2 a países de Europa
central, del Este y de la antigua Unión Soviética. La composición de
cada circunscripción es muy variable, Por ejemplo, las hay desde las
integradas por un solo país (ya sean donantes o también algunos receptores), hasta las que agrupan a 16 países, como la del Caribe —la
mayor, seguida por la del Pacífico.
Existe un tercer nivel muy importante para las decisiones políticas,
que es el proceso de Reposición del Fondo Fiduciario del GEF, el
cual tiene lugar cada cuatro años. Para lograr los acuerdos sobre la
reposición, se llevan a cabo rondas de negociaciones entre los donantes durante un período de más o menos un año a un año y medio. En
estas negociaciones el resto de los países son simples observadores,
sin voz ni voto.
El marco de las negociaciones de reposición es el punto de partida
desde donde los donantes introducen sus exigencias, nuevas reglas y
requerimientos para el funcionamiento del GEF, las que cuando llegan
al Consejo ya son difíciles de modular y prácticamente imposibles de
revertir. Esto significa que a pesar de que las negociaciones de la reposición no están reconocidas en el Instrumento como un elemento
de la estructura de gobierno del GEF, en realidad tienen un poder que
trasciende al resto de los mecanismos.
142
El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)
Además de las mentadas agencias de implementación (Banco Mundial, PNUD y PNUMA), que son las responsables de la ejecución de
los proyectos en los países y rinden cuenta de ello ante el Consejo,
se ha introducido más recientemente la categoría de agencias de ejecución con oportunidades ampliadas, bajo la cual se enmarcan las
agencias internacionales a las cuales se les han abierto las puertas en
el GEF para el acceso al financiamiento de la ejecución de proyectos
bajo determinadas reglas. Por ejemplo, tendrán acceso directo a la
ejecución de proyectos tipo PDF A y B (project development facility),
fondos que se proporcionan por el GEF para la preparación de los
proyectos de gran tamaño (full size). Para ejecutar un proyecto de gran
tamaño, las agencias ejecutoras tienen que hacerlo a través de una de
las tres agencias de implementación.
El Panel Consultivo Científico y Técnico (STAP) tiene como encargado al PNUMA. Este Panel ofrece asesoramiento al Consejo y
los evaluadores del STAP también emiten criterios sobre cada uno
de los proyectos propuestos al Consejo para su aprobación. Su Secretaría se localiza en Washington, D.C., en la sede del Banco Mundial.
El GEF cuenta, además, con las siguientes unidades:
• Unidad GEF/PNUD Nueva York, Coordinador Ejecutivo
• Unidad GEF/PNUMA, Nairobi, Coordinador Ejecutivo
• Unidad GEF/BM, Washington D.C., Coordinador Ejecutivo.
En el período más reciente destaca la conclusión del proceso negociador de la tercera reposición del Fondo Fiduciario del GEF, que
concluyó en agosto del 2002, previamente a Johannesburgo, con una
reposición (replenishment) que internacionalmente se catalogó como
la mayor de la historia.
Si observamos las cifras fríamente, este criterio puede ser válido,
pero, realmente, en esas cantidades están incluidos montos financieros que no son aportes nuevos de los donantes (deudas arrastradas
de la reposición anterior, 1998-2002, e intereses acumulados por las
cantidades depositadas en el Fondo). Lo cierto es que este proceso
negociador se caracterizó por un fuerte enfrentamiento entre dos
corrientes, la promovida por los Estados Unidos, que apoyaba el escenario mínimo del monto de la reposición, y la representada por un
143
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
grupo de países europeos (Suiza, Alemania, entre otros) que apelaban
a la necesidad de dar una señal positiva desde el GEF hacia el proceso
de Johannesburgo con un aporte mayor a la solución de los problemas
ambientales mundiales.
Otro elemento distintivo de este proceso fue el conflicto permanente entre las posiciones Estados Unidos–Japón. Este último trataba de
lograr apoyo para sus propuestas de introducción de sanciones para
los países donantes con deudas, y los Estados Unidos —principal
deudor— estaba negado totalmente a aceptarlo.
La solución final fue que Estados Unidos accedió a aportar una cantidad adicional de recursos (70 millones USD) condicionados a que
se cumpliera un número de indicadores para medir el impacto de los
recursos GEF en sus proyectos al final del período (2003–2006).
Al mismo tiempo, a partir de esta negociación de la reposición se
introdujo un grupo amplio de condicionamientos y nuevas exigencias
para la aprobación, ejecución y control de los proyectos GEF. Estos
se tratan en los próximos acápites, por ser los temas que más impacto
tienen hoy en los debates políticos del Consejo del GEF.
Otros temas relevantes
El tema del cofinanciamiento de los proyectos es clave en el trabajo
del GEF. Mediante su invocación, se trata de imponer valores cuantitativos rígidos para el monto de cofinanciamiento como condición
para la aprobación y otorgamiento de preferencias a unos proyectos
por encima de otros. Al propio tiempo, se elevan las medidas de verificación y control sobre el cofinanciamiento en todas las etapas del
ciclo de los proyectos.
Otro tema de gran relevancia en el actual trabajo del GEF es del
intento de introducir un sistema de medidas para que el otorgamiento
de financiamiento a los países dependa de la capacidad de estos para
ejecutar proyectos GEF. Para ello se diseña una serie de indicadores
de índole institucional, financiero y políticos para clasificar a los países, y a partir de ahí decidir el acceso o no a los recursos GEF para
determinadas categorías de proyectos.
Si bien se pudiera estar de acuerdo en establecer medidas para que
los recursos del GEF se empleen de forma más eficiente, no es posible
144
El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)
que la introducción de estas medidas constituya una barrera para el
acceso de los países en desarrollo a los recursos del GEF y, por tanto, a la solución de los principales problemas ambientales mundiales,
que es el mandato que tiene el GEF.
Valoración del GEF actual
A la Cumbre de Johannesburgo llegó un GEF fortalecido y ampliado
en mandato, países participantes, agencias internacionales involucradas, convenios internacionales, «más recursos», pero con los siguientes problemas:
• No lo dejaron (algunos donantes) convertirse en una institución
independiente a la altura del año 2001.
• Se incorporaron más convenios ambientales (POPs y CLD), pero no
se recibieron proporcionalmente los recursos financieros.
• La Asamblea demostró nuevamente, en octubre del 2002, ser un foro
poco atractivo y sin ningún poder.
• El Consejo continuó siendo un órgano muy eficiente, pero manejado
por los donantes.
• La capacidad de negociación de los países en desarrollo en el marco
del GEF sigue siendo casi nula y no se observan intentos por cambiar
esta situación.
145
6
Rasgos generales
Rasgos generales del escenario
en que se desarrollan
las negociaciones internacionales
• La mayor parte de los paradigmas de Estocolmo, Río y Johannesburgo
son enfrentados por el mundo industrializado, que a la par que incrementa su poder económico, financiero, comercial, político, militar,
ideológico y tecnológico, emplea estas fortalezas para controlar y
orientar los procesos globales de acuerdo con sus percepciones,
intereses y puntos de vista.
• En este contexto, las visiones neoliberales del «libre comercio» son
empleadas para justificar un involucramiento igual de los países sobre
la base de una competencia donde supuestamente rigen las mismas
reglas y beneficios para todos. La evidente asimetría en las relaciones
internacionales, donde los países muestran tan notables diferencias
de desarrollo económico y, por tanto, tan diversas capacidades de
negociación, beneficia a las naciones industrializadas.
• Los países en desarrollo son enfrentados con la idea de que lograr
la sostenibilidad es una tarea básicamente nacional y que depende
del llamado «buen gobierno», el cual supone el imperio de la ley,
acceso a la justicia, instituciones democráticas y, en general, acciones domésticas. La hiperbolización de estos elementos es empleada
para minimizar el papel del accionar internacional y cuestionarse
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
•
•
•
•
•
la fidelidad de los gobiernos de los países en desarrollo para con el
desarrollo sostenible de sus países.
El nexo entre el desarrollo económico y el medio ambiente que fue
reconocido en Río se ha debilitado, si no se ha roto, tanto en términos
políticos como de política. Se ha incumplido, por regla general, con el
compromiso del 0,7% de la Ayuda Oficial al Desarrollo (ODA) y de
la transferencia de tecnologías ambientalmente adecuadas por parte
de los países desarrollados hacia los países en desarrollo (PEDs).
En remplazo de la ODA, tiene lugar un creciente incremento de los
flujos de capital privado. Este incremento, sin embargo, se concentra
en un pequeño grupo de países de desarrollo medio. Por otra parte, las
prioridades de estos flujos de capital no están «conectadas» con las necesidades de la agenda global sobre medio ambiente y desarrollo.
El debilitamiento del liderazgo político en muchos países ha influido
decisivamente en el fracaso de las metas del desarrollo sostenible.
En los países desarrollados, este liderazgo se ha rendido ante las
demandas de los intereses corporativos, al relegar las preocupaciones
sociales y ambientales tanto en el ámbito nacional como internacional. En los países en desarrollo, existe una mayor fragilidad institucional y una pérdida de la autonomía nacional, y, por tanto, de la
capacidad de respuesta ante las necesidades económicas, sociales y
ambientales de sus pueblos, pues los escasos recursos disponibles
son consumidos para cumplir con las exigencias de las instituciones
financieras internacionales a cuyos préstamos han accedido.
Los patrones de producción y consumo insostenibles —ya reconocidos
en 1992 por la Agenda 21 como impedimento fundamental para lograr
las metas en ella contenidas— son potenciados por la globalización
de corte neoliberal. De hecho, la globalización ha representado para
muchos países en desarrollo una mayor degradación del medio ambiente y de las condiciones sociales y un aumento de la dependencia
económica, y, por tanto, política, que conduce a su vez hacia mayores
condiciones de pobreza. Consecuentemente, la brecha entre ricos y
pobres se ha incrementado notoriamente de 1992 a la fecha y el número absoluto de pobres ha aumentado de 1 000 a 1 300 millones.
El papel de los gobiernos y la propia soberanía de los Estados está
bajo cuestionamiento. Cuando ello se traduce al plano internacional,
se refleja en el debilitamiento de la acción gubernamental a ese nivel.
148
Rasgos generales del escenario en que se desarrollan las ...
•
•
•
•
•
Esa brecha es ocupada por otros actores, entre los que sobresalen
las transnacionales y el capital financiero internacional, a los que
algunos les atribuyen un papel decisivo en el logro del desarrollo
sostenible. Se pretende, por esta vía, sustituir el multilateralismo, que
es la base del Sistema de las Naciones Unidas, por el bilateralismo
condicionado a los intereses de los ricos.
La continuación de las tendencias negativas en la evolución de los
recursos naturales y el medio ambiente global, más allá de algunos éxitos locales, como lo prueban la serie de informes GEO del
PNUMA.
La insuficiencia de recursos financieros y de la transferencia de
tecnologías y la manifiesta falta de voluntad por parte de los países
desarrollados en cuanto a revertir esta situación, como se pone claramente de manifiesto en el continuo declinar de la Ayuda Oficial al
Desarrollo. Este proceso se agrava por la actual crisis financiera y
el proceso de recesión en la mayoría de los países desarrollados.
El incremento de los niveles de inseguridad alimentaria, en particular
en África, unido a la prevalencia y diseminación de enfermedades
como el SIDA, que pudieran contribuir a una importante merma de
la población de ese continente en los próximos treinta años.
La escasez de agua actual y previsible en un grupo importante de
países que puede conllevar a conflictos políticos, e incluso más graves,
si la comunidad internacional no adopta acciones concretas a corto
y mediano plazo.
El incremento en la magnitud e impacto de los desastres naturales,
fundamentalmente con la ocurrencia de grandes huracanes, catastróficas inundaciones y prolongadas sequías en diferentes partes
del mundo, y el aumento de la vulnerabilidad ambiental, todo ello
crecientemente asociado a la actividad humana.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe reconocer cierto desarrollo alcanzado en las políticas ambientales y para un desarrollo sostenible que
tiene como rasgos distintivos:
• El aumento de los conocimientos científicos respecto al funcionamiento del medio ambiente y los efectos de la actividad humana
sobre este.
149
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
• Una mayor comprensión, si bien no siempre respaldada con acciones, acerca de las interrelaciones entre los fenómenos naturales, la
sociedad y la economía, así como de la necesidad de actuar de forma
coherente sobre todos y cada uno de estos factores para lograr la
solución de los problemas de la humanidad.
• El incremento de la conciencia sobre la fragilidad de los ecosistemas
y el medio ambiente en general y sobre el deterioro paulatino del
medio ambiente mundial.
• El establecimiento o fortalecimiento por muchos países de marcos
políticos, institucionales y legales relativos al medio ambiente y el
desarrollo sostenible.
• El desarrollo de un grupo importante de reuniones globales y regionales que han permitido intercambiar criterios y adoptar o aproximar
posiciones consensuadas sobre temas de la agenda internacional en
medio ambiente y desarrollo.
• El desarrollo y aprobación en el ámbito internacional de diversos
instrumentos jurídicos en materia ambiental, sean vinculantes o
no.
Al propio tiempo, las negociaciones en materia de medio ambiente
y desarrollo, más allá de sus limitaciones, han servido a los países en
desarrollo para:
• Ratificar que la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible son asuntos claves relacionados con la soberanía nacional y
la identidad nacional.
• Comenzar a avanzar en el fortalecimiento de las relaciones intragubernamentales, en función del cumplimiento de las responsabilidades internacionales vinculantes, lo que a su vez debe fortalecer la
implementación de la gestión ambiental nacional en su relación con
el desarrollo sostenible.
• Denunciar el aumento de la pobreza y los desequilibrios en la distribución de las riquezas entre países ricos y pobres.
• Demostrar la falta de equidad en las relaciones internacionales.
• Reafirmar la trascendental importancia del derecho al desarrollo.
• Poner en evidencia el incumplimiento de los compromisos de la
Ayuda Oficial al Desarrollo, el déficit de recursos financieros nuevos
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Rasgos generales del escenario en que se desarrollan las ...
•
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•
•
•
•
•
•
y adicionales para el desarrollo sostenible del mundo en desarrollo, y
la insuficiente transferencia de tecnologías sobre bases preferenciales
y concesionales.
Intensificar los procesos de negociación regionales y subregionales.
Mostrar las asimetrías y exclusiones del proceso de globalización
que inciden fundamentalmente en el mundo en desarrollo.
Comprobar el poder de los temas medioambientales que, bien manejados por los países en desarrollo, pueden convertirse en herramientas
de negociación ante temas generales del desarrollo.
Elevar las relaciones de los países con los organismos e instituciones del Sistema de las Naciones Unidas y con otras organizaciones
regionales y subregionales.
Incrementar cualitativa y cuantitativamente la participación de la sociedad civil en cuanto su contribución a la solución de los problemas
ambientales al nivel local.
Contribuir a aumentar la concientización mundial sobre los problemas ambientales y el deterioro de los recursos naturales, así como
la necesidad de su protección y manejo sostenible.
Enfatizar en las necesidades de ampliar y extender la educación,
la capacitación y la salud a toda la población de los países en desarrollo.
Denunciar la creciente sustitución del multilateralismo por el bilateralismo.
151
7
Preparación nacional
Algunos elementos que se deben tener
en consideración durante la
preparación nacional
de los procesos de negociación
D
entro del universo de los elementos posibles que se deben considerar en la preparación y desarrollo de los procesos de negociación
se identifican:
• Formación y desarrollo de un equipo al nivel nacional.
• Capacidades, conocimientos, posibilidades y habilidades de los
miembros del equipo.
• Contexto (subregional, regional, internacional) en el que se desarrollan
las negociaciones.
• Participación y respaldo de todos los actores (instituciones de gobierno, grupos principales y otros) al nivel nacional.
• Selección de prioridades en su estrecho vínculo con la política nacional establecida.
• Argumentos precisos para la exposición y la defensa de las prioridades seleccionadas.
• Rendición de cuentas de las negociaciones al equipo nacional. Eficacia.
• Sistematicidad y coherencia en su quehacer.
• Permanencia y continuidad en las negociaciones.
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
• Exposición y defensa firme de las posiciones fundamentales.
• Establecimientos de alianzas (por ejemplo, Caribe, GRULAC, G-77
y China).
• Negociaciones oficiosas y grupos de negociación.
• Creación y desarrollo de nichos para la localización de posiciones
por parte del equipo negociador. Oportunidades.
• Flexibilidad con lo no fundamental, al demostrar su importancia
(tomar y dejar) y alcanzar lo máximo posible en ese momento y
contexto.
A continuación se enuncian y comentan algunos de estos elementos
básicos que se han de tener en consideración para poder enfrentar con
coherencia y armonía el reto de los procesos de negociación internacionales, si se parte del entendido que ello forma parte sustantiva
de la política nacional del país. Cabe advertir, no obstante, que salvo
las figuras de negociadores aislados, la capacidad de negociación de
un país en temas de medio ambiente y desarrollo no superará como
principio su propia capacidad para definir y actuar sobre estos temas
al nivel nacional.
1. Formación y desarrollo de un equipo
al nivel nacional
Las posibilidades de los países en desarrollo para participar en las negociaciones internacionales se ven fuertemente constreñidas por las
limitaciones financieras. De hecho, muchas de las delegaciones de
los países en desarrollo que asisten a las reuniones son unipersonales.
Esta limitación puede y debe ser subsanada, al menos parcialmente,
mediante una suficiente preparación nacional.
El equipo nacional que atienda las negociaciones deberá ser lo
más estable que ello sea posible. Los procesos negociadores suelen
tomar varios años hasta la culminación del instrumento de que se
trate y posteriormente se prolonga en el proceso de construcción de
la ejecución del instrumento mediante la Conferencia de las Partes.
Para poseer una visión consistente, profunda y a largo plazo de todo
el proceso negociador, es importante mantener un núcleo básico de
154
Algunos elementos que se deben tener en consideración ...
personas que sean depositarias de toda la historia de la negociación.
El equipo nacional, bajo cualquier formato o estructura que adopte,
debe procurar integrar los temas más relevantes de la agenda ambiental y no circunscribirse a un área específica. No solo existen sinergias
e interconexiones entre convenios relativos a una materia, como puede ser el caso de la biodiversidad (Ramsar, Bonn, CITES, Convenio
sobre la Diversidad Biológica, Forum sobre Bosques), sino que este
efecto sinérgico se manifiesta en general al «cruzar» todas las diversas temáticas.
La preparación del equipo tiene que anticiparse a las negociaciones.
Si bien en el curso de estas pueden surgir sorpresas, la mayor parte
de los principales rasgos del proceso negociador se determinan con
anterioridad.
La capacidad de construir equipos con esta características básicas
no ha sido un factor que precisamente haya identificado de manera
sustantiva y como regla a los países en desarrollo, salvo excepciones.
2. Capacidades, conocimientos, posibilidades
y habilidades de los miembros del equipo
El abordaje de las temáticas ambientales en su conexión con el desarrollo sostenible requiere de una amplia gama de especialidades
que transitan desde los especialistas en las ciencias naturales e ingenieros en esferas diversas hasta abogados y economistas. El equipo
ideal de negociación debe tener presentes estas exigencias multidisciplinarias, puesto que las negociaciones sobre medio ambiente y desarrollo son eminentemente un proceso multidisciplinario y
transdisciplinario. Se deberá conjugar los conocimientos con las características personales y habilidades de todo tipo, entre las que se
destacan la comunicación y la potencialidad de ejercer un liderazgo
parcial o total, circunstancial o permanente.
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Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
3. Contexto (subregional, regional, internacional)
en que se desarrollan las negociacione
Si bien toda la agenda ambiental internacional concerniente a los
problemas globales representa un interés común para los países en
desarrollo, con temas prácticamente coincidentes, como ocurre con
la erradicación de la pobreza, otros asuntos requieren de particular
atención conforme a las agendas nacionales, regionales o de determinadas categorías de países, y tener en cuenta una multitud de factores
económicos, sociales, ambientales y geográficos.
Así, un país insular tendrá temas que lo conectan con otros de igual
naturaleza (vulnerabilidad, cambio climático), mientras que otros
continentales enfrentarán cuestiones propias (cuencas compartidas,
gestión transfronteriza de determinadas especies).
El equipo negociador debe contar con miembros que sepan distinguir y desenvolverse en cada uno de estos ámbitos y tener en cuenta
sus características específicas, para de ahí poder desplegar sus potencialidades en la exposición de argumentos sobre los temas a debate.
4. Participación y respaldo de todos los actores
(instituciones de gobierno, grupos principales
y otros al nivel nacional)
Las negociaciones no son procesos exclusivos de personas. Los negociadores reflejan las posiciones de la política y la práctica de un
país y establecen alianzas con países con intereses semejantes. De
ahí que involucrar a todos los actores se convierta en una de las
fortalezas del propio equipo negociador, al incorporar los matices,
visiones y aproximaciones de los diferentes actores nacionales; valida también el quehacer nacional, e incluso amplía las posibilidades
de participación en los procesos de negociación a donde pueden incorporarse estos actores, muchas veces con recursos propios y bajo
posiciones consensuadas previamente al nivel nacional.
156
Algunos elementos que se deben tener en consideración ...
5. Rendición de cuentas de las negociaciones
al equipo nacional. Eficacia
La rendición de cuentas al término de cada etapa de la negociación,
ante el equipo nacional y otras autoridades, es un elemento básico y
decisivo en la construcción, permanencia, coherencia y calidad del
equipo negociador de un país. Si se parte del hecho de que las negociaciones no son una propiedad individual del negociador, la rendición de cuentas de su labor ante el pleno del equipo constituye un
factor de control de calidad del proceso y de la evaluación de su eficacia, en tanto hayan sido cumplidas o no las posiciones construidas
previamente. Es, a su vez, un elemento de continuidad del proceso,
de información y retroalimentación al equipo y de reevaluación del
seguimiento de los temas para próximas negociaciones.
157
8
Referencias
Referencias para consultas
• Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente:
http://www.unep.org
• Oficina Regional para América Latina y el Caribe del PNUMA:
http://www.rolac.unep.mx
• Programa Ambiental del Caribe:
http://www.cep.unep.org/
• Programa de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación:
http://www.fao.org
• Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo:
http://www.pnud.org
• Convenio de Lucha contra la Desertificación:
http://www.unccd.int
• Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático:
http://www.unfccc.de
• Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional
Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas:
http://www.ramsar.org
Foros de negociación e instrumentos jurídicos internacionales
• Convenciones y protocolos sobre Mares Regionales:
http://www.unep.ch/seas/main/hconlist.html
• Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación:
http://www.basel.int
• Convenio sobre Diversidad Biológica:
http://www.biodiv.org/Index-s.html
• Convenio sobre Especies Migratorias:
http://www.wcmc.org.uk/cms
• Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología:
http://www.biodiv.org
• Tratados sobre el Ozono:
http://www.unep.org/ozone/spanish/treaties-sp.shtml
• Convenio de Rotterdam:
http:// www.pic.int/
• Convención de Estocolmo:
http://www.pop.int
• World Watch Institute:
www.worldwatch.org
• Perspectivas del medio ambiente mundial GEO:
http://www.rolac.unep.mx/geo/geo3/spanish/316.htm
• GEO América Latina y el Caribe. Perspectivas del medio ambiente 2003:
http://www.pnuma.org/dewalac/esp/
• World Resources Institute:
www.wri.org
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