La quiebra del modelo PTT se desencadenó por varias causas

Regulación, convergencia y su influencia en la Sociedad de la Información
Javier Alonso Lecuit, Luís Merayo Fernánde
Servicios
Este interesante artículo analiza la decisiva importancia de la regulación y el fenómeno de la convergencia en el desarrollo de la SI.
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1.- Los inicios de la liberalización El proceso liberalizador ha ido cambiando el papel de la Administración
Pública en los Servicios de Telecomunicaciones, pasando de ser la encargada directa o indirecta de la prestación de los servicios - modelo PTT - a regular la prestación de
los mismos. El desencadenante de este cambio en Europa ha sido la introducción del modelo de empresas en competencia, que queda claramente definido en la
Comunicación de la Comisión Europea: "las fuerzas del mercado permiten una mejor asignación de los recursos y una mayor eficacia en la prestación de los servicios,
beneficiando a los consumidores que obtienen más calidad a mejor precio". Hasta la década de los ochenta, las instituciones europeas no intervinieron significativamente
en el campo de las telecomunicaciones, siendo el estado el encargado directo o indirecto de la prestación de los servicios en monopolio (modelo PTT), ayudado por las
condiciones de estabilidad en los procesos de normalización y estandarización técnica a nivel internacional.
La quiebra del modelo PTT se desencadenó por varias causas:
necesidad de apertura del mercado a la competencia
evolución tecnológica que aportó flexibilidad y escalabilidad a la red, desplazando la inteligencia
del centro hacia la periferia y permitiendo la entrada de nuevos agentes
segregación de AT&T y sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades (1) que motivó que
la Comisión Europea se planteara la necesidad de abrir los monopolios de telecomunicaciones
influencia de las multinacionales "secundadas por los gobiernos en los que se asientan sus órganos
de decisión" para proveer a sus empresas de servicios en las mejores condiciones de calidad/precio
y en algunos casos, abarcar mercados prometedores en los que tenían ventaja competitiva
Este proceso de liberalización se inició en Europa en 1987 con la publicación del "Libro Verde" sobre la
liberalización de equipos y servicios de telecomunicaciones, base para las consiguientes Directivas
Comunitarias que ya no consideraron las telecomunicaciones como un servicio de titularidad estatal sino
una actividad a la que tiene derecho cualquier operador. Las Directivas Comunitarias se incorporaron al
ordenamiento jurídico español en 1998 a través de la Ley General de Telecomunicaciones (2) (en adelante
LGT-98) cuyas características son:
normativa sectorial que promueve la libre competencia, primando la protección de los nuevos
entrantes
carácter ex - ante: es apriorística, preventiva y se anticipa a posibles abusos de posición de dominio
del operador incumbente (Telefónica de España)
es asimétrica porque determina obligaciones específicas al incumbente a favor de los operadores
entrantes
garantiza la disponibilidad y asequibilidad de los servicios básicos en todo el territorio nacional
bajo el concepto de Servicio Universal
La asimetría obliga al incumbente a poner a disposición de su competencia facilidades esenciales
necesarias para su despegue y consolidación, estableciendo para ello las condiciones y precios de
servicios mayoristas que el incumbente ha de ofrecer al resto de operadores bajo una estricta orientación a
costes (acceso al bucle de abonado, interconexión entre redes, preselección, preasignación, portabilidad).
Por otra parte, las Autoridades Nacionales también actúan fijando los precios de los servicios finales
(cuota de abono, tráfico telefónico, circuitos punto a punto, etc.) para evitar el estrangulamiento de
márgenes y posibilitando el control indirecto del IPC. La excesiva presión a la baja sobre los precios
mayoristas (ejercida sobre el operador incumbente) ha favorecido que el sector trasladara este menor
coste al servicio final, desencadenando no solo la esperada reducción de los precios al usuario sino
también una rápida minoración de las expectativas económicas y la detracción de inversiones de la
competencia. A modo de ejemplo, en el dibujo 1 se observa la evolución de los costes de interconexión y
su correlación con los precios del servicio telefónico básico.
Evolución precios medios por minuto mayoristas y minoristas (euros) Una segunda consecuencia ha
sido la imposibilidad de que los operadores ofrecieran al mercado una oferta de servicios finales
notablemente diferenciada, tanto en funcionalidades técnicas como en precios, ya que la práctica totalidad
se ha apoyado en la oferta mayorista del incumbente para construirlos. La consiguiente destrucción de
valor dificultó enormemente la formación de un competidor que pudiera hacer frente al operador
establecido, sufriendo los operadores alternativos serias dificultades para recuperar la inversión al no
cumplir sus expectativas de ingresos. Únicamente determinados operadores de nicho que siguieron una
estrategia clara, estable y acertada han podido permanecer en el mercado. 2.- La Sociedad de la
Información En paralelo a la liberalización del sector, se produjo la popularización de la Sociedad de la
Información de la mano del uso masivo de Internet, del correo electrónico y de las aplicaciones ofrecidas
por los Proveedores de Servicios en torno a los portales. Los operadores incumbentes, cuyo núcleo de
negocio era la voz, vieron erosionados sus negocios por efecto de la regulación asimétrica y tuvieron que
buscar nuevos negocios entorno a Internet. La relevancia e impacto social de estas iniciativas en el
contexto del desarrollo de la Sociedad de la Información provocaron que las Autoridades Políticas
presionaran para ofrecer acceso a Internet masivo a bajo precio, inicialmente mediante acceso conmutado
y posteriormente ADSL en modalidades de facturación plana. Esta imparable tendencia y la evolución
tecnológica hacia redes no jerarquizadas IP capaces de integrar técnica y económicamente todo tipo de
servicios y de reducir simultáneamente los costes, empujaron a los operadores establecidos a
comercializar Servicios de Valor Añadido complementando los servicios básicos de acceso. Por otra
parte, unas predicciones sobrevaloradas de la demanda y un reducido coste del capital originaron unas
desmedidas expectativas económicas a corto plazo en los entornos financieros que, al no verse
acompañadas por los hechos, provocaron el estallido de la burbuja arrastrando a la totalidad del sector
hacia una inevitable corrección de los modelos de negocio, valoraciones y expectativas. Con
independencia de esta corrección, en 2003 se consolidó la tendencia a separar los Servicios de
Información (en adelante SI) en dos componentes: servicios de conectividad y servicios de valor añadido.
En esta situación (crisis generalizada del sector con una ralentización del desarrollo de la libre
competencia), las Autoridades Comunitarias consideraron la necesidad de elaborar un nuevo marco
orientado al mantenimiento sostenible y a la protección de la libre competencia. Con este objetivo la
Comisión Europea estableció nuevas Directivas con el objeto de fomentar un mayor grado de
competencia, garantizando el acceso de todos los ciudadanos a la Sociedad de la Información y
estableciendo las bases de un mercado interior de servicios convergentes. La Ley General de
Telecomunicaciones de 2003 (3) (en adelante LGT-03) incorporó al derecho español las nuevas
Directivas Comunitarias cuyas características son:
carácter ex - post: cambia intervencionismo por mecanismos que corrigen a posteriori desviaciones
en la libre competencia o abusos de la posición de dominio
consecuencia de lo anterior, son necesarias actuaciones ágiles y contundentes del regulador para
corregir situaciones anticompetitivas, dotándose y/o reforzando las competencias necesarias
análisis periódico (cada dos años) de la situación efectiva de competencia en los principales
mercados, estableciendo obligaciones a los operadores con posición de dominio si esta no fuera
afectiva
ampliación del ámbito a todas las redes y servicios de comunicaciones electrónicas con un régimen
de autorización simplificado basado en la mera notificación de las actividades
especial atención a la protección del derecho de usuarios y consumidores
La aplicación de esta nueva normativa no implicó la desaparición simultánea del "anterior concepto" de
regulación ex-ante, produciéndose una transición gradual hacia la aplicación generalizada del modelo ex post en la que permanecen (a medio plazo) únicamente las ofertas mayoristas que aseguran la
replicabilidad de los servicios básicos por parte de la competencia(OBA, OIR). En este escenario están
apareciendo propuestas (regulador estadounidense FCC) que fijan una fecha límite para la cesión de
infraestructuras a otros operadores, fomentando de este modo el compromiso de inversión en redes
alternativas por parte de los operadores entrantes. Asimismo, es preciso que la aplicación de la regulación
ex - post sobre servicios incipientes y nuevas infraestructuras no imponga obligaciones de compartición a
terceros operadores. Un servicio de la Sociedad de la Información (en adelante SSI) es un servicio
prestado sobre un servicio soporte de comunicaciones electrónicas a cambio de una contraprestación o
remuneración económica (pago, publicidad, patrocinios, etc.). El marco normativo de los SSI en España
queda fijado en la Ley de Servicios Sociedad Información y Comercio Electrónico (3) (en adelante
LSSICE) cuyas características más importantes son:
obligación de registrar el nombre de dominio o dirección de Internet
aplicación de los principios generales del comercio
establecimiento, como regla general, de la no responsabilidad subsidiaria de los prestadores de SSI
(en este punto es significativa la diversidad de posiciones según el país)
Los intentos de las Autoridades para legislar tanto los servicios finales (contenidos en Internet, seguridad,
calidad de servicio, etc.) como los SSI (derechos de autor, etc.) han tenido poco éxito principalmente
porque pueden deteriorar derechos fundamentales del individuo (privacidad). Ante este (relativo) fracaso,
la intervención de las Autoridades ha seguido una vía indirecta a través de los servicios de
comunicaciones electrónicas que sustentan los servicios finales de información (por ejemplo, el acceso
ADSL) aunque la regulación del servicio básico de telecomunicación no salvaguarde la garantía global
del SSI (por ejemplo, la seguridad de una transacción bancaria por Internet). Como consecuencia de lo
anterior, las Autoridades han acogido Internet con una actitud ambigua; por un lado como estandarte de
modernidad e instrumento de desarrollo económico, por el otro con una profunda desconfianza hacia el
uso que puedan hacer los ciudadanos de esa potencialidad de libre comunicación. De ahí los continuos
intentos de regulación, legislación e instauración de mecanismos de control, siempre al amparo de la
protección necesaria de la infancia, los principios democráticos y los consumidores. Cabe preguntarse en
qué medida esta política regulatoria, en la que prima la presión normativa sobre los servicios de
comunicaciones electrónicas, especialmente sobre servicios que proporcionan conectividad (por ejemplo,
el acceso de banda ancha a los hogares) frente a la restante normativa de los servicios finales, favorece a
medio y largo plazo el desarrollo de la Sociedad de la Información. 3.- Regulación y convergencia De
manera simultánea a la evolución del marco actual, donde se observa una tendencia a la regulación mas
ligera de servicios emergentes y la aplicación del derecho de la competencia, la convergencia de redes y
servicios se ha convertido en una realidad tangible (servicios fijos vocales nómadas multimedia - VoIP -,
servicios móviles multimedia, ofertas empaquetadas multimedia, etc). En este contexto," convergencia "
hace referencia a distintos ámbitos de las TICs:
en la aproximación comercial al cliente (atención, oferta, facturación integradas)
entre sectores (informática, comunicaciones, electrónica de consumo)
entre distintas redes de acceso al cliente (wimax, 3G, WIFI), red de transporte (fijo/móvil,
IP-MPLS, NGN, EFM), en infraestructuras comunes de telecomunicaciones (ITCs)
entre servicios accesibles a través de distintos terminales y medios (suscripción y personalización
con independencia del acceso desde terminales especializados en distintos usos, etc.)
entre otros ámbitos
La convergencia representa un hecho imparable, una condición de contorno que proporciona ventajas
tanto al consumidor como a los operadores. Supone un juego entre distintos mercados con múltiples
agentes, propio de una economía global. La convergencia pone en juego diversos mercados más allá del
ámbito de las comunicaciones electrónicas; sin embargo, el marco regulatorio, centrado en el referido
sector, juega un papel fundamental en el ritmo de implantación de servicios convergentes. La
convergencia de servicios ha necesitado habilitadores tecnológicos para convertirla en realidad (accesos
de elevado ancho de banda, movilidad, nomadismo, amplia cobertura o complementariedad entre los
servicios). Asimismo, el éxito económico de una oferta de servicios convergente depende de las
economías de escala (y otras sinergias ligadas al volumen), cuya demanda se ve condicionada a su vez por
otros factores educativos, generacionales y sociológicos (percepción de utilidad de las TICs,
disponibilidad de terminales, capacidad de gasto, capacidad de uso, etc). Para los operadores, las claves
del éxito de una oferta convergente residen en la obtención de economías de escala, la compartición de
costes fijos y la creación de valor por la agrupación de distintos servicios. Para los clientes empresariales,
la convergencia es el principal habilitador del incremento de la productividad basado en las TICs en un
contexto macroeconómico globalizado y deslocalizado. En el mercado residencial, los servicios
convergentes son un impulso a las ventajas y valores que aportan el desarrollo de la Sociedad de la
Información, la Administración Electrónica, hogar digital y el ocio basado en aplicaciones multimedia
convergentes. A modo de ejemplo de servicio convergente podemos considerar el servicio vocal nómada
multimedia (VoIP). Este es un servicio de comunicaciones electrónicas sustentado sobre un servicio
portador de telecomunicaciones (servicio de acceso de banda ancha) cuyas capacidades multimedia junto
con el direccionamiento ENUM (extiende la numeración a un ámbito de numeración personal) permiten
integrar el servicio de voz en entornos y aplicaciones multimedia (gestor personalizado de llamadas,
centralita virtual, etc) descargadas éstas a través de Internet por una pequeña cantidad monetaria al ASP nuevo agente en este mercado que accede gracias a una barreras de entrada mínimas y un elevado
mercado potencial. El usuario puede hacer uso del servicio desde varios tipos de terminales (PC, PALM,
teléfono IP, etc.). Pero el éxito sostenible de la convergencia de las TICs se basa, no solo en los puntos
anteriormente señalados sino fundamentalmente en la predictibilidad del marco regulatorio (ex-post
basado en la intervención mínima) evitando toda incertidumbre jurídica, inhibidora siempre de la
inversión privada. Las Autoridades deben afrontar el reto de facilitar la actividad al sector propiciando un
ambiente post que no distorsione la competencia ni contamine a los sectores que convergen con el sector
telco, mediante una regulación simétrica y predecible. Asimismo, es responsabilidad de la Administración
facilitar la inversión en nuevas tecnologías, redes y servicios eliminando barreras de entrada y
fomentando así el uso de las TICs en las empresas y AA.PP. La creación de la banda ancha necesitará un
enorme esfuerzo inversor e innovador. En la actualidad, existen dos enfoques para el desarrollo del
mercado:
un modelo convencional, priorizando el desarrollo de los competidores (competencia en servicios,
obligando la compartición de infraestructuras que origina fuerte competencia en precios pero una
escasa inversión)
otro alternativo, incentivando el desarrollo basado en la innovación (foco sobre la competencia en
la infraestructura que origina fuerte inversión, innovación y competencia en nuevos productos)
En algunos países se está produciendo el cambio de modelo (EE.UU., Japón, Corea) percibiéndose su
efecto dinamizador en el despliegue de nuevas infraestructuras de fibra y en la tasa de penetración de
Banda Ancha sobre hogares. En conclusión, se hace necesario que los agentes del sector lleguen a un
modelo de regulación y de relación con la Administración que permita innovar para poder anticipar
futuras necesidades en convergencia de los clientes, aportando en el acceso el ancho de banda necesario
(estimado en torno a 50 Mbps), solo posible mediante el despliegue de nuevas y costosas infraestructuras.
Cabe preguntarse en qué medida el actual marco regulatorio basado en la supervisión de un conjunto de
mercados de referencia va a dar respuesta a estas situaciones complejas derivadas de mercados
convergentes (por ejemplo telefonía personal fijo/móvil) en el que los operadores habrán de conocer con
antelación las reglas de juego de la Administración para poder comprometerse con modelos de negocio
muy intensivos en capital. Javier Alonso Lecuit, Luís Merayo Fernández. Telefónica Empresas (1) La
Comisión entendió que al imponer restricciones a los re-expedidores de télex, British Telecom abusaba
de su posición de dominio en el mercado. En esta sentencia se sienta el principio de que los operadores
públicos de telecomunicaciones deben someterse a las reglas de competencia y no deben establecer
restricciones injustificadas.
(2) Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones.
(3) Ley 34/2002,de 11 de julio de Servicios Sociedad Información y Comercio Electrónico. Descargar
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