APROPIACIÓN DE TIERRAS EN AMÉRICA LATINA

Resumen de Políticas
Área ELLA: Desarrollo Económico
Tema ELLA: Pequeños Agricultores y Desarrollo rural
APROPIACIÓN DE TIERRAS
EN AMÉRICA LATINA:
¿OPORTUNIDAD O AMENAZA?
En América Latina, las intervenciones del
gobierno en los procesos de apropiación
de tierras brindan algunas lecciones
preliminares para lidiar con este
fenómeno y resaltan algunas
amenazas graves.
RESUMEN
Este resumen presenta algunos casos de apropiación de tierras
en América Latina y explora la controversia con respecto a este
fenómeno. Asimismo, revisa las causas y características de la
apropiación de tierras alrededor del mundo y especifica las formas
en las cuales la apropiación de tierras en América Latina difiere de los
escenarios típicos de África y Asia. Este informe, en particular, explica
la historia detrás de la apropiación de tierras para la producción de
soya en las denominadas Repúblicas de la Soya (Argentina, Bolivia,
Brasil, Paraguay y Uruguay) y evalúa las estrategias empleadas por
los gobiernos de Argentina y Brasil para capitalizar las oportunidades
económicas presentadas por el auge actual en este sector. El informe
además presenta algunas respuestas políticas preliminares que
pretenden mejorar el control del Estado sobre la compra de tierras
extranjeras. Finalmente, identifica los principales factores detrás
de este proceso y resume algunas lecciones claves de las políticas.
APROPIACIÓN DE TIERRAS: UN FENÓMENO
EN ÁFRICA, ASIA Y AMÉRICA LATINA
Un volumen cada vez mayor de documentación
está profundizando en un fenómeno global reciente
llamado apropiación de tierras. Este término en
general se refiere a negocios o transacciones a
gran escala de tierras transfronterizas llevados a
cabo por empresas transnacionales o iniciados por
gobiernos extranjeros.1
Los procesos de apropiación de tierras son
el resultado de varias condiciones globales
económicas y políticas. En primer lugar, la
liberalización de los mercados de tierras como
1
LECCIONES CLAVES
La apropiación de tierras es un fenómeno global; sin embargo, tiene un contexto
específico. Las políticas públicas deben basarse en el conocimiento de las
características y dinámicas sobre la apropiación de tierras a escalas diferentes
(nacional, regional y global) con el fin de que esta tendencia conduzca a
beneficios económicos sostenibles y la reducción de la pobreza.
La restricción de tenencia de tierras puede controlar la extranjerización
de las tierras sin limitar el potencial del país anfitrión para
generar ingresos de los procesos de consolidación. Esta política
está demostrando ser particularmente efectiva en la medida que
es avalada por inversiones públicas en investigación y desarrollo.
La experiencia en América Latina demuestra que la efectividad de la intervención
del Estado en el control de la apropiación de tierras depende de dos factores
principales: el poder político interno y regional, y la capacidad institucional
para regular las transacciones de tierras y controlar el sector agrícola.
Zoomers, A. 2010.‘Globalisation and the Foreignisation of Space: Seven Processes Driving the Current Global Land Grab’. En: The Journal of Peasant Studies 37(2)
429-447.
ÁREA ELLA: DESARROLLO ECONÓMICO | TEMA ELLA: PEQUEÑOS AGRICULTORES Y DESARROLLO RURAL
1
parte del paquete de reformas estructurales promovidas
por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial e
implementadas por la mayoría de países en el hemisferio
sur durante la década de los 90. 2 En segundo lugar, las
constantes crisis alimenticias durante la década del 2000
desencadenaron e incrementaron los precios de los alimentos
en todo el mundo, lo que hizo más atractiva la producción
alimentaria para los inversionistas alrededor del mundo. En
tercer lugar, la crisis de la energía causada por un incremento
drástico en la demanda de la energía en el mundo desde el año
2000 elevó el precio de los combustibles fósiles, lo que hizo
de la producción de biocombustibles un negocio atractivo.3
En cuarto lugar, los avances tecnológicos, en particular, el
desarrollo de los Organismos Genéticamente Modificados
(OGM o transgénicos), multiplicaron la producción. El uso de
cultivos alimenticios de los OGM tales como el maíz o la soya
para la producción de bioenergía sienta las bases para el
desarrollo de una nueva industria mundial.4 Los inversionistas
vieron la oportunidad y comenzaron a buscar el único factor
que faltaba: tierra donde los transgénicos crecerían. Los
procesos de liberalización del mercado de terreno nacional
en África, Asia y América Latina le abrieron las puertas a las
inversiones extranjeras en tierras o apropiación de tierras,
facilitando el desarrollo de este nuevo negocio global (tabla 1).
Tabla 1: Casos de apropiación de tierras en África, Asia y América Latina
Región
Destino
Inversionista/País
Naturaleza del acuerdo
Condición del acuerdo
Sudán
del Sur
Nile Trading &
Development
Inc./EEUU
En el 2008, la empresa llevó a cabo un
contrato de arrendamiento por 49 años
por 600,000 hectáreas en el condado de
Lainya para silvicultura y aceite de palma.
Una fuerte oposición de la comunidad local,
debido a que el contrato de arrendamiento
se realizó con la Cooperativa Mukaya
Kayam, considerada por algunos
miembros de la comunidad de ser no
representativa y además ‘ficticia’.
Uganda
New
ForestsCompany/
Inglaterra
En el 2005, el Estado concedió una licencia
a NFC para el desarrollo de plantaciones
de madera en un total de 20.000 hectáreas
en los distritos de Mubende y Kigoba.
Desde el 2010, más de 22,000 personas
fueron desplazadas de sus comunidades
sin haber recibido ninguna compensación.
NFC sostiene que esas personas desalojaron
el terreno “de manera voluntaria y
pacífica” y que sus funciones se rigen a las
normas internacionales. La comunidad
llegó a un acuerdo en el año 2013.
Indonesia
PT MAS/ MalasiaIndonesia
A mediados de la década de los 90, la empresa
arrendó tierras de familias en 11 distritos a
fin de producir aceite de palma. Cada familia
tiene derecho al 25% del terreno arrendado.
El período de arrendamiento es de 35 años.
Se ofrecieron mejoras en la infraestructura
local pero de acuerdo con algunas familias
del lugar, no se pudieron lograr. La vida
cotidiana ha sufrido cambios que aumentan
la vulnerabilidad de las familias.
Sojitz/Japón
Arrendamiento de 11.000 hectáreas para
la producción de soya y maíz. La compañía
planeaba invertir US$6.000.000 en el
2010. La producción está destinada a la
exportación a los mercados de Japón y China.
Firmado y con planes para expandir
las tierras arrendadas.
Grupo
ChangqingGrain/
China
Esta empresa de propiedad del Estado
chino está tratando de firmar un acuerdo
con el Estado de Bahía y comprar 100.000
hectáreas para la producción de soya.
La inversión es de alrededor de US$
2.470.000.000. La producción está destinada
a la exportación al mercado chino.
En ejecución con planes para
ampliar el acuerdo.
África
Asia
Argentina
Sudamérica
Brasil
Fuentes: Zagema, B. 2011. Land and Power: The Growing Scandal Surrounding the New Wave of Investments in Land. Oxfam International, Londres; Observatorio
Iberamericano de Asia-Pacífico. 2010. Japonesa Sojitz producirá soja en Argentina para exportarla a Asia. Publicación vía web.
Para mayor información, ver en: Akram-Lodhi, A. H., Borras, S. M. Jr. y Kay, C. (eds).2007. Land, Poverty and Livelihoods in an Era of Globalization: Perspectives from
Developing and Transition Countries. Routledge, Londres y Nueva York; Lora, E. 2001 Structural Reforms in Latin America: What has been Reformed and how to
Measure it. Banco de Interamericano de Desarrollo, Washington,DC.
3
En particular, las políticas obligatorias para la fusión de biocombustibles en los países del norte desencadenaron la especulación en un mercado masivo de
biocombustibles, sobre todo en Europa. Para más información sobre el boom del biocombustible, véase Hollander, G. 2010. ‘Power is Sweet: Sugarcane in the Global
Ethanol Assemblage’. En: Revista de Estudios Campesinos 37(4) 723-48; Madgoff, F. 2008. “The Political Ecology and Economy of Biofuels”. En: Monthly Review 60(3);
Holt-Giménez, E. y Shattuck, A. 2009. ‘The Agrofuels Transition: Restructuring Places and Spaces in the Global Food System’. En: Bulletin of Science Technology &
Society 29 180-188.
4
Para comprender más acerca de los vínculos entre los transgénicos y las crisis alimenticias, véase Davis Stone, G. y Glover, D. 2011. Genetically Modified Crops and
the ‘Food Crisis’: Discourse and Material Impacts’.En: Development in Practice 21(4-5) 509-516.
2
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2
La apropiación de tierras no está libre de controversia.
Mientras que algunos gobiernos y empresas ven estas
inversiones extranjeras como una oportunidad para el
desarrollo económico, otros actores sociales, en particular
los grupos de académicos y la sociedad civil, advierten sobre
las amenazas que implican las apropiaciones de tierras y se
pronuncian en contra de esos acuerdos transnacionales. Un
ejemplo del carácter explosivo de este problema en la región
es la tensión que existe en la frontera entre Paraguay y Brasil,
donde los agricultores paraguayos se sienten agraviados
en su desposesión ahora que sus tierras fueron tomadas
por los agricultores capitalistas brasileños y argentinos.
En respuesta, las comunidades campesinas se están
autoorganizando para resistir la expansión de la plantación
de soya.5
produjeron a pesar de la sentencia de un Tribunal Supremo
en el 2009, que otorgó órdenes de restricción de desalojos
hasta que el caso completo sea oído en la corte. La empresa
NFC argumentó que estos “invasores ilegales “desalojaron
la tierra “voluntaria y pacíficamente” y que la empresa
había actuado de acuerdo a las normas internacionales.
Las familias que viven allí afirmaron que no se les había
consultado adecuadamente, ni habían recibido una
indemnización apropiada o tierras a cambio. Al convertirse en
desalojadas, las familias se vieron gravemente afectadas. Uno
de los desalojados de Mubende señaló: “Perdí mis tierras. Me
han desalojado. Ese terreno era mi vida. No tengo derechos.
Parece que no fuese un ser humano.7“ Finalmente, en julio
del 2013, NFC y las comunidades llegaron a un acuerdo para
mejorar las condiciones de las familias desalojadas.8
Algunos consideran la apropiación de tierra como una
estrategia usada por los “países acaparadores” para
conseguir seguridad alimentaria y energética mientras que
privan a los países en desarrollo de recursos fundamentales.
En muchos casos, la apropiación de tierras ha puesto en
peligro a la seguridad alimentaria y/o energética interna.
Por ejemplo, en el año 2008, la empresa surcoreana Daewoo
Logistics y el gobierno de Madagascar anunciaron un acuerdo
para el arrendamiento y la adquisición de 1.300.000 hectáreas
sobre las cuales la empresa asiática planeaba producir maíz
y aceite de palma para exportar al mercado surcoreano. La
cobertura mediática y el aumento de la oposición desde el
interior del país advirtieron sobre los riesgos de seguridad
alimentaria y contradicciones de políticas públicas,
resaltando que Madagascar recibió ayuda internacional para
la hambruna. El acuerdo fue anulado posteriormente por el
nuevo gobierno de Madagascar en el año 2009.6
La falta de buen gobierno hoy en día y de políticas relativas
a la adquisición de tierras a gran escala por parte de
inversionistas extranjeros es un desafío común en todas
las regiones en desarrollo. Un buen gobierno implica el
desarrollo de las estructuras estatales y regulaciones
diseñadas para asegurar la rendición de cuentas, los debidos
procesos legales y las garantías correspondientes.9 Por el
contrario, las ofertas de apropiación de tierras a menudo han
sido consideradas como oscuras, políticamente sesgadas y
por tener legitimidades cuestionables.
Otro ejemplo es el de Uganda, donde más de 22.000 personas
fueron desalojadas de sus tierras durante el año 2010 como
resultado de las acciones del gobierno para dar paso a la
empresa británica New Forests Company (NFC) con el fin de
desarrollar una plantación de árboles de compensación de
carbono. El gobierno de Uganda ha concedido una licencia a
NFC por un total de 20.000 hectáreas dentro de los distritos
de Mubende y Kigoba en el año 2005. Dichos desalojos se
Aunque los procesos de concentración de la tierra por las
élites y/o los gobiernos formaron parte de la historia de
América Latina desde el siglo XIX, el desarrollo de políticas
públicas para hacer frente a la apropiación de tierras
transnacionales solo ha comenzado a producirse muy poco
tiempo después de la crisis alimentaria de los años 2007 y
2008. Aunque son relativamente nuevas, estas medidas ya
ofrecen algunas lecciones interesantes sobre la intervención
del Estado en la apropiación de tierras y las posibles
estrategias para la optimización de las oportunidades
económicas de las inversiones extranjeras, mientras que al
mismo tiempo han puesto de manifiesto las áreas clave que
no deben pasar por alto en la política, como la protección del
medio de vida de los lugareños y los recursos ambientales.
Galeano, L. 2012. ‘Paraguay and the Expansion of Brazilian and Argentinean Agribusiness Frontiers’ En: Canadian Journal of Development Studies 33(4)
458-470.
6
Berger, S. 2009. Madagascar’s New Leader Cancels Korean Land Deal. The Telegraph, Londres.
7
Oxfam International. Sin fecha establecida. Ugandan Community Reaches Agreement with British Company. Oxfam International, publicación vía web
8
Grainger, M. y Geary, K. 2011. The New Forests Company and its Uganda Plantations: Oxfam Case Study. Oxfam International, Oxford
9
Doornbos, M. 2001. ’Good Governance: The Rise and Decline of a Policy Metaphor?’ En: Journal of Development Studies 37(6) 93-108.
5
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3
LA NATURALEZA DE LA APROPIACIÓN DE TIERRAS
EN AMÉRICA LATINA
productor de soya en el mundo, el principal productor de
estos cultivos es El Tejar, una empresa argentina.
La apropiación de tierras en América Latina, África y Asia
comparte muchas características,10 y generalmente consiste
en la compra de tierras a gran escala, ya sea por empresas
privadas o gobiernos extranjeros con el fin de dedicarse a
la producción agrícola de alimentos o energía, en muchos
casos utilizando semillas transgénicas como el maíz o
la soya para producir biodiesel. Estos cultivos se venden
generalmente en los mercados mundiales y con frecuencia
en el mercado cautivo del inversionista, a menudo con ofertas
como resultado de procesos de negociación inadecuados o
no transparentes.
• En tercer lugar, en la mayoría de casos, los acuerdos
sobre tierras en la región no dieron lugar a ningún
impacto negativo inmediato a gran escala sobre la
seguridad alimentaria de los países anfitriones. De este
modo, existen dos razones que pueden explicar esta
tendencia: en primer lugar, los acuerdos sobre tierras a
gran escala ocurrieron más a menudo, fuera del sector
de alimentos básicos que permanece en manos de los
pequeños agricultores. En segundo lugar, las plantaciones
comerciales masivas generalmente se establecieron en
las zonas que están poco pobladas y, por lo tanto, no han
tenido un impacto significativo en la producción local de
En América Latina, la apropiación de tierras posee algunas
características adicionales que están teniendo impactos
importantes sobre la forma en que este fenómeno está
evolucionando en toda la región. Estas son:
alimentos.13 También es relevante que pocos países de
América Latina se caracterizan por la extrema inseguridad
alimentaria, como es el caso de muchos países africanos
y asiáticos.14
• En muchos países, la apropiación de tierras se basa
esencialmente en controlar la apropiación, por lo que la
compra de tierras está acompañada por una estrategia
proactiva y con frecuencia agresiva con el fin de controlar
los recursos asociados, como el agua, así como toda
la cadena productiva, involucrando por ejemplo, a la
agricultura por contrato y a esquemas de subcontratación
y de patrimonio conjunto. 11 Argentina es un ejemplo
interesante donde la consolidación de la industria de la
soya se basó en formas mixtas de acceder a las tierras,
tal y como lo es el arrendamiento para controlar grandes
extensiones de tierras cultivables.12
• Por último, la producción agrícola (para la alimentación
o la bioenergía) está más orientada a la venta en los
mercados locales e internacionales abiertos en lugar del
mercado cautivo del inversionista.
• En segundo lugar, un gran número de apropiaciones de
tierras en América Latina son el resultado de negocios
conjuntos que involucran a inversionistas tanto
extranjeros como nacionales. No es novedad que estos
inversionistas extranjeros procedan de la misma región
de América Latina, lo cual es un fenómeno de apropiación
de tierras intrarregional. Actualmente en Brasil, el mayor
La siguiente sección de este informe ofrece un relato sobre la
producción de soya en América Latina, antes de evaluar las
diferentes intervenciones estatales en este sector, así como
algunas medidas de políticas preliminares para regular la
apropiación de tierras de manera más amplia.
APROPIACIÓN DE TIERRAS Y PRODUCCIÓN DE
SOYA EN SUDAMÉRICA
La apropiación de tierras en América Latina se ha asociado
principalmente con la producción de soya en las regiones
de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Bolivia, hoy en día
conocidas como la “República de la Soya”, un nuevo espacio
transnacional con sus propias dinámicas económicas,
sociales y políticas.15
Taylor, M. y Bending, T. 2009. Increasing Commercial Pressure on Land: Building a Coordinated Response.ILC Secretariat, Nueva York; Cotula, L. et al. 2009. Land
Grab or Development Opportunity? Agricultural Investment and International Deals in Africa. FAO, IIED y IFAD, Roma.
Borras, S., Franco, J. y Chunyu, W. 2013. Governing the Global Land Grab: Competing Political Tendencies. Food First y el Instituto para la Política de Alimentación
Desarrollo, Oakland; Carabellese, M. 2006. Land Grabbing in Argentina: Tendencies and Consequences. Seminar and Launch of a Special Issue of Development,
Utrecht, 24 de marzo del 2011.
12
Carabellese. 2006, véase N° 13; Hall, R. 2011. The Many Faces of the Investor Rush in Southern Africa: Towards a Typology of Commercial Land Deals. Initiatives in
Critical Agrarian Studies (ICAS), Land Deal Politics Initiative (LDPI) and Transnational Institute (TNI), publicación vía web
13
Borras, S et al. 2011. Land Grabbing in Latin America and the Caribbean Viewed from Broader International Perspectives. FAO, un documento preparado y presentado en
el Seminario de América Latina y el Caribe ‘Dinámicas en el mercado de la tierra en América Latina y el Caribe’, 14-15 Noviembre, FAO Oficina Regional, Santiago, Chile
14
Soto, F. y Gómez, S. 2012.Dinámicas del Mercado de la Tierra en América Latina y el Caribe: Concentración y Extranjerización.FAO, Roma
15
Turzi, M. 2011. ‘The Soybean Republic’. En: Yale Journal of International Affairs Spring/Summer 59-68.
10
11
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4
La consolidación del negocio multinacional de soya cambió
gradualmente la estructura agraria de la República de la
Soya.18 Las unidades de tierras han aumentado su tamaño
gradualmente con el reemplazo de pequeñas parcelas para
la producción familiar por propiedades grandes y medianas
más propicias para la integración de ‘grupos’ de producción
de soya o negocios conjuntos.19 Además, la propiedad de
las tierras se ha vinculado horizontalmente para formar
unidades de producción más grandes, principalmente
a través de contratos de arrendamiento de tierras; sin
embargo, también existen otras formas de acceder a las
tierras, como el suministro de bienes en fideicomiso. Por
lo tanto, el proceso de la concentración de tierras tiene
que ver con el control en lugar de solo con la propiedad. Un
proceso de vinculación vertical y de concentración también
se estableció principalmente con grupos o negocios
conjuntos que controlan o están tratando de controlar
todas las fases de las cadenas de producción, suministro y
Producción de Soya de Argentina – Toneladas métricas por año
60
50
Millones
40
30
20
10
65
6
19 7
69
19
71
19
73
19
7
19 5
77
19
79
19
81
19
83
19
8
19 5
87
19
89
19
9
19 1
93
19
95
19
97
19
9
20 9
01
20
03
20
05
20
0
20 7
09
20
11
19
19
63
0
19
los años noventa cuando las semillas de soya transgénicas
fueron ampliamente introducidas, ayudando a consolidar la
posición de las empresas multinacionales como Monsanto,
que controlaba el mercado de semillas transgénicas y
productos relacionados para los cultivos de soya en toda
Sudamérica.
Figura 1: Argentina: producción de Soya – Toneladas métricas por año
61
Como muestran las estadísticas argentinas (figura 1), el
principal aumento de la producción comenzó a finales de
distribución. Finalmente, los grupos y los negocios conjuntos
normalmente comprenden empresas y capitales extranjeros
y nacionales.
19
En las últimas décadas, la producción de soya se ha disparado
en Sudamérica. En 1976 la soya fue una cosecha de poca
importancia en Argentina, Uruguay, Brasil y Paraguay, lo que
representaba tan solo 1.370.000 hectáreas que producían
un total de 1.580.000 de toneladas. En el 2010, el área
total utilizada para la producción de soya se incrementó a
45.000.000 de hectáreas y su producción subió a 130.000.000
toneladas. 16 El crecimiento acelerado de la producción
de soya se debió al incremento de la demanda mundial de
materias primas para la producción de bioenergía, lo que
provocó que los precios suban de los US$ 202 por tonelada en
1998 a casi US$ 500 por tonelada en el 2013.17
Fuente: Elaborado por el autor con base en la información disponible en el
Sistema Integrado de Información Agropecuaria del Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Pesca.
En términos sociales y medioambientales, la consolidación
de la producción de soya ha tenido consecuencias
importantes a nivel mundial. La ganadería y la agricultura
familiar han sido sustituidas por negocios conjuntos
multinacionales, que homogenizan dramáticamente el
panorama social y económico. En la República de la Soya,
los pequeños pueblos agrícolas y los mercados regionales
están desapareciendo debido a la mecanización de la
producción a gran escala. Por otra parte, la producción ya
no alimenta los mercados regionales o nacionales porque la
soya transgénica se ha convertido en el producto principal
de exportación para los mercados globales. En términos
ambientales, la adopción de un único cultivo transgénico a
esta gran escala puede tener consecuencias significativas
y a largo plazo. El uso intensivo de herbicidas químicos
junto con el uso de semillas transgénicas se atribuye a la
degradación de las tierras con el pasar del tiempo y pueden
causar problemas de salud pública.20
Rocha, P., Villalobos, V. (ed.) 2012. Estudio comparativo entre el cultivo de soja genéticamente modificada y el convencional en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay,
Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), San José.
Consulte el Index Mundi for soybean commodity prices. Carter, C. and Miller, H. 2012. Corn for Food, Not Fuel. The New York Times, publicación vía web
18
Murmis, M., Murmis, M. 2012.‘Land Concentration and Foreign Land Ownership in Argentina in the Context of Global Land Grabbing’. En: Canadian Journal of
Development Studies 33(4) 490-508.
19
Ibid. “[Grupos] incluye a empresas familiares y empresas corporativas en diversos acuerdos contractuales con varios niveles de integración en toda la cadena
de suministro”.
20
Altieri, M. y Pengue, W. 2006. GM Soybean: Latin America’s New Colonizer. Seedling, Barcelona.
16
17
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5
LA APROPIACIÓN DE TIERRAS COMO
UNA OPORTUNIDAD ECONÓMICA:
PROCESOS PATROCINADOS POR LOS
GOBIERNOS DE ARGENTINA Y BRASIL
(véase la tabla 2). Los gobiernos de Argentina y Brasil han
apoyado políticamente el desarrollo del negocio de la
soya en la región, en particular, las inversiones realizadas
por sus ciudadanos, ya sea en su país o en el extranjero.
Muchas apropiaciones de tierras para la producción
de soya han involucrado inversionistas argentinos o
brasileños que de esta forma ganan control sobre grandes
extensiones de tierra en Bolivia, Paraguay o Uruguay
En Argentina y Brasil, los gobiernos han desarrollado tres
estrategias para controlar y tomar ventaja de la apropiación
de tierras, en particular con respecto a la producción de soya.
En primer lugar, los gobiernos promulgaron medidas legales
para limitar la propiedad de tierras por parte de extranjeros.
Tabla 2: Apropiación interregional en Sudamérica
Inversionista/País
País de destino
Naturaleza del acuerdo
Condición del acuerdo
UNISOYA/Brasil
Bolivia
Durante la década del 2000, hubo compras de tierras a gran
escala por parte de inmigrantes brasileños que fundaron
empresas agrícolas como UNISOYA. Esta empresa
controla (a través de bienes o arrendamiento) alrededor
de 50.000 hectáreas en la provincia de Santa Cruz.
Planea expandir la producción. Tiene el respaldo
diplomático y técnico del Gobierno brasileño.
El Tejar/Argentina
Brasil
El Tejar, una empresa argentina, comenzó a
arrendar tierras en el estado de Mato Grosso
en el 2002. La empresa ahora controla 220.000
hectáreas para la producción de soya.
Planea expandir las tierras arrendadas
y aumentar la producción. Es el mayor
productor de soya en Brasil.
Agrofertil/Brasil
Paraguay
Compró 25.000 hectáreas de tierras indígenas
para la producción de soya en el 2013.
La oposición local y los informes técnicos
(los precios bajos del mercado a pagar)
desalientan el cierre del acuerdo.
Fuentes: Elaborado por el autor con base en datos públicos de las páginas web de la FAO y de GRAIN.
En segundo lugar, ellos han apoyado firmemente la
investigación científica nacional en semillas transgénicas, con
el fin de competir con la multinacional Monsanto, actualmente
el principal proveedor de semillas transgénicas y plaguicidas
en el mundo.21 Como la mayoría de apropiaciones de tierras
se utilizan para el cultivo de productos transgénicos a gran
escala, el desarrollo de semillas transgénicas nacionales
es otra forma de nacionalizar la empresa. Por ejemplo, los
científicos argentinos desarrollaron una semilla transgénica
de soya resistente a la sequía, de la cual se espera duplicar su
producción en el 2012.22
Por último, los gobiernos de Argentina y Brasil apoyan de
forma proactiva a sus empresas y ciudadanos a dedicarse a
la apropiación de tierras en los países vecinos como Bolivia,
Uruguay y Paraguay. Por ejemplo, el gobierno brasileño ha
apoyado inversiones en tierras brasileñas en Santa Cruz,
Bolivia. Actualmente, las principales empresas brasileñas
como Grupo Mónica (50.000 hectáreas de producción de soya),
GAMA (100.000 hectáreas de producción de soya) y UNISOYA
(50.000 hectáreas de producción de soya) son los principales
inversionistas extranjeros de soya en Bolivia.23
Estas políticas impulsaron las economías de Argentina y
Brasil por la atracción de inversiones en sectores y regiones
que las necesitaban con urgencia, y de esta forma ayudan a
reducir la pobreza y alcanzar los objetivos de desarrollo.24
Algunos economistas consideran que la producción de soya,
que representó el 5,8% del PBI total de Argentina en el 2009,
fue crucial para sostener la dramática recuperación de la
economía después de su quiebre en el año 2001.
A pesar de estos logros económicos significativos, surgieron
algunas amenazas actuales y potenciales de estas nuevas
formas de negocio agrícola y que aún no han sido abordados
de forma adecuada por la política y las regulaciones públicas,
incluso en Brasil y Argentina, los dos productores más
grandes de América Latina. En primer lugar, la apropiación
de tierras amenaza los derechos de propiedad de los pobres,
particularmente el derecho propietario consuetudinario y el
Newell, P. 2009. Bio-Hegemony: The Political Economy of Agricultural Biotechnology in Argentina. En: Journal of Latin American Studies 41(1) 27-57.
Smink, V. 2012. Argentina crea semilla más resistente a la sequía. BBC Mundo Online, publicación vía web.
Urioste, M. 2013. The Great Soy Expansion: Brazilian Land Grabs in Eastern Bolivia. Food First / Institute for Food and Policy Development, Oakland.
24
Taylor y Bending.2009, ver arriba n10.
21
22
23
ÁREA ELLA: DESARROLLO ECONÓMICO | TEMA ELLA: PEQUEÑOS AGRICULTORES Y DESARROLLO RURAL
6
derecho de propiedad común, puesto que los inversionistas
entran en competencia directa con las poblaciones locales,
para los quienes recursos son una fuente importante de
sustento. 25 En segundo lugar, la apropiación de tierras
pueden amenazar potencialmente la seguridad alimentaria
de algunos países anfitriones más pequeños como Bolivia
o Paraguay, ya que las inversiones de tierras a gran escala
están destinadas principalmente a producir cultivos
simples como commodities para el mercado global. 26 En
tercer lugar, pusieron la integridad del medioambiente
local en peligro ya que la mayoría de tierras se utilizan
para cultivos transgénicos, lo que implica el uso intensivo
de herbicidas y pesticidas químicos. Además, los críticos
argumentan que el monocultivo reduce la biodiversidad,
degrada la tierra y en última instancia, socava el futuro
potencial de la producción agrícola.27
Otro aspecto importante es que el apoyo del gobierno para las
empresas nacionales en apropiación de tierras nacionales y
regionales careció de transparencia. El gobierno argentino
utilizó el desarrollo de la producción soya como una forma
de crear aliados políticos mediante la concesión de grandes
extensiones tierras sin el debido proceso.28 Peor aún, parece
que Argentina y Brasil han utilizado su influencia regional
para convertirse en acaparadores de tierras en países vecinos
políticamente menos fuertes.29 Estos casos sacan a flote la
urgente necesidad de mejorar la gestión pública y las políticas
sobre apropiación de tierras, para que los inversores y los
propios gobiernos se mantengan plenamente responsables.
EL DILEMA DE LA APROPIACIÓN DE TIERRAS:
LAS RESPUESTAS POLÍTICAS ACTUALES EN
AMÉRICA LATINA
Aunque las agencias multilaterales han elaborado
directrices para los gobiernos con el fin de aprovechar las
oportunidades de apropiación de tierras basadas en una
perspectiva económica liberal,30 tuvieron un éxito limitado
en América Latina donde las soluciones de libre mercado
se han vuelto menos atractivas. En cambio, el debate actual
en la región se centra en torno al grado de la intervención
estatal requerida para maximizar las oportunidades
económicas de apropiación de tierras y además mitigar los
posibles impactos negativos.
Las políticas referentes el tamaño de las parcelas y/o
propiedad dependen en general, del tipo de desarrollo
agrícola que un país en particular está buscando. En
el modelo dirigido por el Estado, seguido por países
como Argentina y Brasil, el Estado apoya a la agricultura
industrial a gran escala no solo al permitir procesos
de apropiación de tierras ‘controlados’, sino también
mediante la inversión en tecnología y el know-how. Esto
se debe a que la agricultura a gran escala es una fuente
importante de ingresos. En los países donde la agricultura
a pequeña y mediana escala son importantes o donde la
capacidad reguladora del Estado es débil, la apropiación de
tierras se percibe más como una amenaza que como una
oportunidad.31
Aunque Argentina y Brasil han implementado políticas
para prevenir la ‘extranjerización’ de tierras, estas nuevas
normas no tienen por objeto prevenir la concentración de
tierras, sino más bien limitar la participación extranjera
en los procesos de apropiación de tierras. En Argentina,
la Ley 26.737 “Régimen de Protección Nacional sobre la
propiedad, posesión y tenencia de tierras rurales” fue
promulgada en el 2011 y establece un límite del 30% a la
propiedad extranjera. La ley también establece la creación
de un sistema de información para el recojo de datos
sobre perfiles de los inversionistas. 32 Del mismo modo, el
gobierno brasileño se abrió paso entre la normativa en el
2010, lo cual aumenta los requisitos para los inversionistas
extranjeros. De esta forma, las empresas no brasileñas
deben registrar sus tierras y demostrar que tienen la
capacidad técnica y financiera para su gestión.33
Cotula et al. 2009, ver arriba n 10.
Rosset, P. 2011. Food Sovereignty and Alternative Paradigms to Confront Land Grabbing and the Food and Climate Crises. En: Development 54(1) 21–30.
García, M.A. y Altieri, M. 2005. Transgenic Crops: Implications of Biodiversity and Sustainable Agriculture. En: Bulletin of Science Technology Society 25(4) 335-353;
Pengue, W. A. 2005. Transgenic Crops in Argentina: The Ecological and Social Debt. En: Bulletin of Science Technology Society 25(4) 314-322.
28
Para leer más acerca de la expansión de la soya en Argentina y el cambio en el paisaje de la propiedad agrícola, véase Rebossio, A. 2008. El complejo mapa rural
argentino. El País España, publicación vía web; Bianchi, A. 2012. El yuyo que salva a los Kirchner. The Huffington Post, publicación vía web.
29
Borras et al. 2011, ver arriba n 13.
30
Estas directrices están descritas en la página 11.
31
CEPES. 2013. Perú: El problema de la extranjerización de la tierra. En: Boletín Tierra y Derechos 6(3) 1-4.
32
Prensa Latina. 2011. Argentina pone límites a la extranjerización de la tierra. Prensa Latina, publicación vía web.
33
Mundubat. 2011. Límites a la compra de tierras por parte de empresas extranjeras. Mundubat Online, publicación vía web; Miró, J. 2010. Brasil: No más tierras para
extranjeros. BBC Mundo Online, publicación vía web.
25
26
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ÁREA ELLA: DESARROLLO ECONÓMICO | TEMA ELLA: PEQUEÑOS AGRICULTORES Y DESARROLLO RURAL
7
Las políticas de límites terrestres, que establecen los límites
en la cantidad de tierras que pueden ser propiedad de una
determinada persona natural o jurídica, también se propuso
un mecanismo para prevenir la apropiación de tierras. Este
enfoque ha recibido más apoyo de los campesinos y grupos
ambientalistas que perciben la apropiación de tierras
como una amenaza social y ambiental. En varios países
de América Latina, estos grupos se han unido con el fin de
presionar a los gobiernos para incorporar techos efectivos
sobre las tierras en los marcos jurídicos nacionales.34
Hace muy poco, se presentó un proyecto de ley al Parlamento
de Uruguay para prohibir la propiedad de tierras a las
empresas si estas están de alguna manera relacionadas con
países extranjeros. En un país donde se estima que el 25%
de las tierras ya se encuentra en manos extranjeras,35 esta
medida está destinada a proteger la soberanía uruguaya
frente a los riesgos planteados por los gobiernos extranjeros
interesados en la compra de tierras.36 Argentina y Brasil, las
potencias regionales, implementaron políticas para evitar
la extranjerización pero no la concentración de tierras. En
países como Bolivia, con menos poder económico y una
institucionalización del Estado más débil, las políticas de
limitación de tierras parecen tener un mayor apoyo. Esto
se debe a que esos países aún no han desarrollado las
condiciones para poder beneficiarse de la apropiación
de tierras y al mismo tiempo se regula efectivamente los
negocios agrícolas a gran escala. Por lo tanto, en esos
países, aplicar las políticas de limitación de tierras parece
ser la estrategia más adecuada.
También se hicieron propuestas para regular las inversiones
a gran escala dentro del sistema nacional de planificación
territorial. El objetivo en este caso sería el uso de métodos
participativos para planificar y monitorear cualquier
inversión, evitando que las tierras sean tomadas con fines
totalmente especulativos. 37 Sin embargo, este sistema
implica la presencia de un aparato estatal muy eficaz con
capacidad técnica para mantener una supervisión efectiva.
Debido a la falta de sistemas de planificación de tierras en
la mayoría de países de América Latina, estas propuestas
siguen estando al margen.
ENFOQUE PRINCIPAL EN EL MERCADO GLOBAL
El Banco Mundial, el Instituto Internacional de
Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IFPRI por
sus siglas en inglés), el Fondo Internacional de Desarrollo
Agrícola (FIDA), la Organización de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Instituto
Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo (IIED), son
algunos de los actores prominentes que ven la apropiación
de tierras como una oportunidad potencial para el desarrollo
rural en un entorno de libre mercado, siempre y cuando se
mitiguen sus efectos negativos.
Sus recomendaciones para la mitigación de riesgos y la
promoción de beneficios se basan en un enfoque dual
que consiste en fortalecer el ambiente político y las
capacidades de implementación de esos países y al mismo
tiempo el desarrollo de un código de conducta basado en
las normas internacionales. Este enfoque responde a la
naturaleza transnacional de este fenómeno, ya que se
considera que ningún mecanismo institucional asegurará
un resultado positivo.38
Sobre la base de estas recomendaciones, ya se han hecho
algunas propuestas para un nuevo código de conducta. 39
Un buen ejemplo son las Directrices Voluntarias para el
Gobierno Responsable de la Tenencia emitidas por la FAO
y publicadas en el 2012 que apuntan a los derechos, la
protección del medio ambiente, la distribución de beneficios
y la transparencia como pilares fundamentales del buen
gobierno en relación a la apropiación de tierras.40 En mayo
del año 2012 estas Directrices Voluntarias fueron aprobadas
por más de un centenar de Estados miembros del Comité
de Seguridad Alimentaria, organizado por la FAO. Además,
las directrices han sido reconocidas en las declaraciones
de la G8, G-20, y la Conferencia de Naciones Unidas sobre
Desarrollo Sostenible (CNUDS, o Río+20).
GRAIN, 2013. Límites legales a la compra de tierras. ¿Refrenan a los acaparadores de tierra o adormecen el debate? GRAIN, publicación vía web
Downie, A. 2011. Food Inflation, Land Grabs Spur Latin America to Restrict Foreign Ownership . The Christian Science Monitor, publicación vía web.
36
Farmlandgrab. 2013. Uruguay Sends Bill to Parliament Banning Ownership of Land by Foreign Companies or Governments . Farmlandgrab, publicación vía web
37
Para mayor información, ver el Resumen del proyecto ELLA: Land Use Planning for Extractive Industries.
38
Von Braun, J. y Meinzen-Dick, R. 2009. ‘Land Grabbing’ by Foreign Investors in Developing Countries: Risks and Opportunities. IFPRI Policy Brief. IFPRI, Washington,
DC.; Cotula et al. 2009, ver n 10; Deininger, K. (Coord.) 2011. Rising Global Interest in Farmland. Can it Yield Sustainable and Equitable Benefits? (From the Large-scale
Acquisition of Land Rights for Agricultural or Natural Resource-based Use Study) .World Bank, Washington, DC.; Taylor y Bending. 2009, ver n 10.
39
Von Braun y Meinzen-Dick. 2009, ver 38.
40
FAO. 2012. Acerca de las directrices voluntarias sobre la tenencia. FAO, Roma.
34
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ÁREA ELLA: DESARROLLO ECONÓMICO | TEMA ELLA: PEQUEÑOS AGRICULTORES Y DESARROLLO RURAL
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En la región de América Latina, la aplicación de las
Directrices Voluntarias ha comenzado a ser discutida y
analizada en las reuniones regionales, como la celebrada
en Georgetown, Guyana, en junio del 2013, que reunió
alrededor de 80 participantes de la región del Caribe,
incluyendo el gobierno, la sociedad civil y a representantes
41
42
del sector académico y privado.41 Del mismo modo, en el
Foro de Tierras de América Latina y el Caribe celebrada
en Cartagena, Colombia, en diciembre del 2012, se solicitó
a los doce países asistentes a hacer suya la Declaración
de Cartagena, que aboga por el uso de las Directrices
Voluntarias en el diseño de políticas públicas.42
FAO. 2013. Regional Partners to Discuss, Prioritize Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure. FAO, publicación vía web.
Land Policy & Practice. 2012. Latin America and Caribbean Land Forum Meeting Calls for Land Reform. Land Policy & Practice, publicación vía web.
ÁREA ELLA: DESARROLLO ECONÓMICO | TEMA ELLA: PEQUEÑOS AGRICULTORES Y DESARROLLO RURAL
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FACTORES LIDIAR CON LA APROPIACIÓN DE
CONTEXTUALES TIERRAS EN AMÉRICA LATINA
Existen tres factores principales que afectan la forma en la que los
Una vez más, existe una diferencia entre los estados más
países de América Latina se han ocupado de la apropiación de tierras.
consolidados que son capaces de regular los procesos de
En primer lugar, la creciente importancia económica de América
apropiación de tierras y las empresas asociadas y los Estados más
Latina ha reforzado su influencia política en el mundo globalizado.
débiles, como Bolivia y Paraguay que difícilmente pueden regular
La región ha sido testigo de un crecimiento económico sostenido
sus mercados de tierras nacionales.
durante más de una década y ahora algunos países como Brasil,
México y Argentina se encuentran entre las mayores economías del
mundo. Es así como algunos países de América Latina han adquirido
no solo más poder de negociación en la comunidad internacional,
sino también la capacidad económica para ‘nacionalizar’
oportunidades de negocio detrás de los procesos globales de
apropiación de tierras. Dentro de América Latina hay una diferencia
regional entre los países más poderosos que se han convertido en
“acaparadores” regionales y otros países menos dominantes que
aún están luchando con la extranjerización de tierras.
Por último, existe un factor asociado con el discurso post-neoliberal y político que ha ganado popularidad entre la mayoría de
los gobiernos de América Latina. Desde el comienzo del nuevo milenio, se ha producido un giro a la izquierda en la política
regional y, en varios países, los partidos y movimientos políticos de izquierda han tomado el poder con agendas reformistas
basadas en una mayor intervención del Estado. Dichos partidos
y gobiernos sostienen que el modelo neoliberal de “mercado libre” fracasó, por lo que abogan por una mayor presencia del Estado en la economía en esta era post-neoliberal. Este es el dis-
En segundo lugar, las instituciones estatales fuertes son un factor
curso político que apoyó los cambios en las políticas de tierras en
clave para el establecimiento de políticas eficaces con el fin de con-
Argentina y Brasil y, del mismo modo, limitó la aplicación de las
trolar de los procesos de apropiación de tierras, y la mayoría de los
recomendaciones más orientadas hacia el mercado y los códi-
países de América Latina han implementado medidas para fortale-
gos de conducta elaborados por los organismos multilaterales.
LECCIONES APRENDIDAS
cer sus capacidades institucionales durante las últimas décadas.
1
2
La apropiación de tierras es un fenómeno global, pero también tiene un contexto específico.
Comprender las características y la dinámica de
apropiación de tierras a nivel nacional, regional
y mundial es esencial para que las políticas públicas transformen esta tendencia en beneficios
económicos sostenibles y reduzcan la pobreza.
Existen algunas amenazas potenciales sociales
y medioambientales planteadas por el desarrollo
de los negocios de agricultura a gran escala, en
particular, las asociadas a los cultivos transgénicos. La experiencia en América Latina muestra
que los países tienden a subestimar las amenazas en la búsqueda de beneficios económicos que
producen escenarios conflictivos. Por lo tanto,
dichas amenazas deben ser identificadas, analizadas y abordadas adecuadamente con medidas
de políticas públicas, tales como el establecimiento de mecanismos de participación para
mejorar la transparencia de los tratos.
3
4
Existe un debate en curso en América Latina sobre las oportunidades y amenazas que
plantean los procesos de apropiación de tierras. La experiencia de la región indica que
los países más grandes con un mayor grado
de institucionalización estatal son en general
más capaces de capitalizar las oportunidades económicas de la apropiación de tierras
mediante el uso de medidas regulatorias para
promover la participación nacional en las cadenas de producción. Por otro lado, en los
países más pequeños con menor capacidad
estatal, la limitación de tierras representa
una opción política más adecuada para la
protección contra la consolidación extranjera.
de consolidación. Si este tipo de políticas
están respaldadas por la inversión pública
en investigación y desarrollo se puede crear
las condiciones para que el capital del país
aproveche las oportunidades de negocio y los
nuevos mercados asociados con la apropiación de tierras.
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Las experiencias de Argentina y Brasil muestran que la restricción de propiedad de las
tierras puede controlar la extranjerización sin
limitar el potencial del país anfitrión para
generar ingresos a partir de los procesos
CONTÁCTESE CON GRADE
Para aprender más acerca de apropiación de tierras en América Latina,
contacte al autor: Dr. Gerardo Damonte, Investigador Principal – GRADE
en [email protected]
En América Latina, la intervención del Estado es vista como un factor clave para hacer frente a la apropiación de tierras. Las
experiencias hasta ahora muestran que la
eficacia de este tipo de intervención depende
de dos factores principales: el peso político
del Estado, tanto a nivel nacional como regional, y la capacidad institucional del Estado
para regular las transacciones de tierras y
controlar el sector agrícola.
PROGRAMA ELLA
Para más información acerca de agricultura a pequeña escala, consulte
la Guía ELLA, que contiene una lista completa de materiales disponibles
acerca de este tema. Para más información acerca de otros temas de
desarrollo, consulte otros Temas ELLA.
Con el apoyo de:
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