Nota de política sobre protección social y trabajo Abril de 2012 | Número 2 Nota de antecedentes para la estrategia del Banco Mundial sobre la protección social y el trabajo para el decenio 2012–22 La creación de los sistemas de protección social y trabajo Conceptos y repercusiones operacionales E sta nota presenta un marco para diseñar y poner en práctica los sistemas de protección social y trabajo en los países de ingreso mediano y bajo. En la misma se argumenta que la mejora de la coordinación de las políticas, programas y herramientas administrativas de protección social y trabajo tiene el potencial de mejorar el rendimiento individual de los programas y la cobertura general de la protección social en todos los programas. El objetivo general es mejorar la puesta en práctica de las tres funciones básicas de la protección social, a saber: i) proteger los ingresos y el consumo ante el surgimiento de situaciones apremiantes como enfermedades, desempleo o discapacidad en la vejez; ii) disminuir la pobreza y las privaciones, y iii) mejorar las oportunidades de las personas en el mercado laboral y la obtención de mayores ingresos. La visión sistémica de la protección social adopta una perspectiva general y se concentra en la forma en que los instrumentos básicos pueden actuar en conjunto para dar cumplimiento a las tres funciones básicas. Por lo tanto, dicha visión analiza la forma en que los programas interactúan y se complementan entre sí ante la presencia de riesgos o situaciones apremiantes. Una de las virtudes del sistema de protección social y trabajo es la capacidad que posee para explotar las interacciones entre los programas. Por ejemplo, en un sistema integrado, es menos probable que las personas sean proclives a sufrir debido a los vacíos y la falta de cobertura en el caso de un riesgo determinado o no logren beneficiarse de la asistencia si son pobres o vulnerables. Asimismo, los programas se pueden complementar entre sí. Por ejemplo, al acoplar el seguro de salud a las pensiones se podrían fortalecer los incentivos para ahorrar para la vejez. De manera similar, si se combinan los ahorros a largo plazo de las pensiones con los de las prestaciones por desempleo se puede brindar una mayor protección a los trabajadores jóvenes con períodos de adjudicación breves y, en el caso de una recesión, puede permitirles a los desempleados recibir prestaciones por un lapso más prolongado. También se pueden obtener ventajas a través de las interacciones entre el seguro social, la asistencia Esta nota se basa en el trabajo de Robalino, David A., Laura Rawlings e Ian Walker, del año 2012, titulado Building Social Protection and Labor Systems: Concepts and Operational Implications (La creación de los sistemas de protección social y trabajo: Conceptos y repercusiones operacionales). Documento para debate número 1202 sobre la protección social y el trabajo. Banco Mundial. Washington, DC. Esquema ilustrativo de los vínculos entre los tipos de instrumentos básicos y los riesgos o situaciones apremiantes Tipos de instrumentos Riesgos o situaciones apremiantes Ahorro Desempleo X Discapacidad X Vejez X Enfermedad Pobreza Fuente: Autores (2012). Cobertura conjunta de riesgos Transferencias a los beneficiarios o proveedores Formación de capital humano: capacitación Subsidios salariales Acceso a los servicios Activos y concesión de créditos X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Nota de políticas sobre protección social y trabajo social y los programas de mercado laboral activo. Por ejemplo, si se logra una mejor integración de los programas de seguro social contributivo y no contributivo, se pueden aumentar los incentivos para inscribirse en la seguridad social y así disminuir los incentivos para el trabajo informal. Cuando se vincula a los beneficiarios de las transferencias públicas a los programas de orientación, intermediación o capacitación, se pueden fortalecer los incentivos para trabajar, mejorar las oportunidades para obtener ingresos y reducir la dependencia. El hecho de que los programas más integrados puedan compartir recursos podría conducir también a disposiciones administrativas, de gestión y financiamiento más eficientes. El ejemplo obvio es el uso de sistemas administrativos e informáticos compartidos. La configuración de estos sistemas es costosa, pero una vez que se han instaurado, los procesos como identificar e inscribir a los miembros de los planes, recaudar los aportes y pagar las prestaciones pueden realizarse para muchos programas a un costo marginal mínimo. Lo mismo se aplica a las disposiciones de buena gestión para administrar estos programas y prestar los servicios, o efectuar el seguimiento y evaluación de los sistemas. Finalmente, los programas que se integran dentro de un sistema pueden eliminar las distorsiones que se generan al tener disposiciones financieras separadas, como ocurre con las diferencias en los aportes que los trabajadores de los sistemas diferentes deben pagar por prestaciones similares. Asimismo, los subsidios pueden integrarse y financiarse mejor a través de las rentas generales, a diferencia de lo que ocurre con los impuestos sobre las nóminas. Un mejor financiamiento contribuiría así a disminuir las distorsiones en los mercados laborales. A efectos de poner en práctica las reformas sistémicas hay tres niveles de participación pertinentes: políticas, programas y administración. El nivel de políticas es el nivel de participación más elevado y más estratégico, en el cual se definen los objetivos y funciones del sistema de protección social y trabajo en el contexto de los objetivos y prioridades nacionales. Los instrumentos y disposiciones institucionales y de financiamiento se evalúan y se pueden tomar como punto de referencia, con hincapié en la uniformidad y coherencia de todos los programas y funciones, los efectos redistributivos, los efectos sobre los incentivos y comportamientos, y la sostenibilidad y eficiencia del gasto público. El nivel de programas se basa en las iniciativas de reforma destinadas a mejorar el desempeño de una cierta función, programa o conjunto de programas. Más allá de los asuntos de diseño que se deberán contemplar dentro de un programa determinado (enfoque habitual), el eje del análisis de políticas y la labor operativa se centraría en la armonización o integración de los programas similares (transferencias de asistencia social) y en explotar las interacciones o sinergias con los programas pertinentes dentro de las funciones de protección social y trabajo y entre ellas. BANCO MUNDIAL Abril de 2012 | Número 2 El nivel de administración es el nivel de participación más básico, en el cual la prioridad está en el desarrollo de las herramientas esenciales que facilitan los procesos comerciales básicos de los programas de protección social y trabajo (sistemas y registros de identificación, focalización, seguimiento y evaluación, contratación de proveedores y disposiciones de pago). La programación de estas herramientas básicas puede servir como punto de inicio para la realización de reformas más estructurales, incluidas las relativas a la armonización o integración de programas similares, o la coordinación de programas dentro de las funciones de protección social y trabajo y entre ellas. La puesta en práctica de una visión sistémica de la protección social requerirá realizar innovaciones en cuanto a la labor analítica y operativa. En el frente analítico hay una necesidad de desarrollar instrumentos de referencia para los sistemas de protección social y trabajo, con el fin de evaluar y comparar cuáles son las alternativas que existen en los diferentes países, integrar y perfeccionar las diferentes herramientas de elaboración de modelos que actualmente existen para simular las reformas de los diferentes programas de protección social y trabajo y evaluar sus repercusiones fiscales y de bienestar social, y adaptar las evaluaciones a los enfoques más orientados a los sistemas que hagan hincapié en las evaluaciones de las intervenciones que apuntan a fusionar, vincular o coordinar los programas. Cada una de estas herramientas analíticas requiere mejorar la disponibilidad, calidad y utilización de los microdatos, fundamentalmente provenientes de los sondeos de hogares y mano de obra, los registros administrativos y las evaluaciones. En la actualidad, en la mayoría de los países estos datos son de mala calidad y a menudo no se generan con la periodicidad suficiente para constituir fuentes de información útiles que permitan enriquecer las decisiones sobre políticas y programas. En el frente operativo es necesario invertir en el fortalecimiento de capacidades y capacitación para asegurar que el personal tenga conocimientos acerca de los diversos aspectos de un enfoque más orientado a los sistemas, la utilización de instrumentos para brindar apoyo a las operaciones orientadas a los sistemas (el nuevo programa del Banco Mundial para la obtención de resultados [P4R] brinda la posibilidad de concentrarse más directamente en la participación sectorial), lo cual será un vehículo natural para integrar, coordinar y armonizar los programas, y el empleo de herramientas administrativas y tecnologías de la información y las comunicaciones para mejorar los procesos comerciales básicos (identificación, inscripción, recaudación de aportes o pagos de prestaciones). Un elemento importante de toda estrategia para avanzar hacia la obtención de sistemas de protección social más integrados será considerar estas innovaciones, fomentar su difusión y desarrollar instrumentos para orientar su diseño y puesta en práctica. Las observaciones, interpretaciones y conclusiones expresadas en este documento pertenecen a los autores y no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial y sus organizaciones afiliadas, ni de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o los Gobiernos a los que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Para obtener más información, visite www.worldbank.org/sp.