CRÉDITO EDUCATIVO CONTINGENTE DE INGRESOS: LA

CRÉDITO EDUCATIVO: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES Y DESAFÍOS FUTUROS EN AMÉRICA LATINA
CRÉDITO EDUCATIVO CONTINGENTE DE INGRESOS: LA EXPERIENCIA
DEL REINO UNIDO
Ralph Seymour-Jackson*
Las razones para usar el crédito educativo contingente de ingresos1 son, en
principio, similares en todo el mundo. Sin embargo, el encontrar el sistema adecuado
para desarrollarlo es un asunto más bien local, y solo el país que lo aplique puede
decidir la forma idónea de hacerlo. Evidentemente, la experiencia de otros países
puede servirle, pero solo como un marco de referencia. En este sentido, la experiencia
del Reino Unido puede ser ilustrativa.
Antecedentes
A comienzos de la década de 1990, el Reino Unido contaba con un sistema
universitario que otorgaba becas a estudiantes, financiadas con fondos públicos.
Mucha gente creía que se trataba de un sistema perfecto y, por ello, el Reino Unido se
convirtió, durante mucho tiempo, en la envidia del mundo entero. La pregunta que
surge de inmediato es por qué se cambió este sistema por uno basado en el crédito
educativo.
*
1
Director ejecutivo de la Student Loans Company Ltd., Reino Unido.
Sistema de crédito educativo en el cual los repagos se relacionan con los ingresos del egresado en el mercado laboral (N. del E.).
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La compañía de créditos educativos Student Loans Company (SLC), una sociedad
estatal de responsabilidad limitada, manejaba el diseño del crédito educativo para el
gobierno del Reino Unido y se posicionó entre el gobierno, las universidades y los
estudiantes. En principio, el gobierno contrató a la empresa para diseñar un producto
educativo que lograra determinados objetivos. Pero, posteriormente, le solicitó que se
encargara de administrar el producto diseñado y que velara por su rendimiento para
garantizar que cumpliera con los objetivos políticos y operase dentro de los costos
generales acordados.
Si bien la experiencia del Reino Unido es particular, constituye un reflejo
de lo que ocurre en el ámbito global, en especial en relación con las presiones que
tienen los gobiernos y las universidades, y las necesidades de los estudiantes. En
este sentido, una primera lección que sirve a todos los países del mundo es conocer
que los bancos suelen diseñar planes de crédito educativos que se adaptan bien a
su naturaleza de entidades financieras, pero que no suelen reconocer los deseos
políticos legítimos de los gobiernos. En suma, no se dan cuenta de que también
deben funcionar bien para el Estado y que si incumplen con los objetivos políticos
del país, están condenados al fracaso.
Entonces, ¿cuáles eran las motivaciones detrás de la creación del sistema de
crédito educativo de ingreso contingente en el Reino Unido?
En primer lugar, existía un deseo creciente de expandir la educación superior. A
menudo, este es el objetivo principal de la política de fondos educativos. Las razones
para aspirar a un crecimiento de la educación superior son las mismas en el Reino
Unido que en el resto de países del mundo: el progreso de la tecnología y la inserción
en el proceso de globalización. Estos objetivos hacen necesario que todos los gobiernos
tomen conciencia de que la cuestión clave en una economía saludable es contar con
una buena reserva de fuerza laboral capacitada y reconocer que existe una creciente
demanda por personal calificado graduado y que, depende del nivel de tecnología
que ofrezca un país, el que las empresas vengan a buscar en él capacidades. Si una
nación no empieza a construirlas, las empresas las buscarán en otras. De hecho, las
economías en desarrollo crecientes, como la India y la China, tienen una formidable
ambición de educar a su gente.
En segundo lugar, las universidades tienen el deseo de recibir fondos adecuados.
Efectivamente, brindar servicios de educación superior es costoso, y las instituciones
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que la ofrecen no solo requieren de ingentes recursos, sino que deben estar al corriente
de las posibilidades de acceso a estos. No obstante, el incrementar los recursos de las
universidades a través de la elevación de los costos de matrícula, por ejemplo, conlleva
el temor genuino de que se restrinja el acceso a la educación superior únicamente a los
hijos de las familias con más recursos. El crédito educativo, en particular el de ingreso
contingente en el Reino Unido, se diseñó precisamente para enfrentar ese problema
fundamental.
Fases del proceso de implementación del crédito educativo
La primera fase corresponde al diseño del crédito educativo. Este responde a
la necesidad de eliminar la disyuntiva entre poder y no poder costearse los estudios
universitarios. De este modo, todo joven con capacidad académica puede efectivamente
recibir los fondos necesarios para asistir a la universidad, y el gobierno pone esta
posibilidad al alcance de todos.
La siguiente fase consistió en examinar de cerca cómo se efectuarán los
repagos con el fin de asegurar que no se desalentará a los grupos de menor poder
adquisitivo. No basta proporcionar créditos solo para que estudiantes provenientes
de familias más pobres puedan tener acceso a la universidad, pues los jóvenes de
los grupos socioeconómicos de menores ingresos a menudo temen más a las deudas
que los hijos de las familias acomodadas. A menos que se tenga un sistema de
fondos que no ahuyente a estos jóvenes y les haga dudar de su capacidad de poder
reembolsar los créditos después de culminar sus estudios, el simple hecho de poder
acceder al crédito puede no ser suficiente argumento para convencerlos y existe la
posibilidad real de que lo rechacen y, por ende, pierdan la oportunidad de ir a la
universidad.
Finalmente, la última fase suponía sopesar estos factores en relación con las
presiones que pesan sobre el gasto público. A menudo existe un límite a lo que puede
gastar un gobierno en fondos destinados a estudiantes y universidades. De hecho, los
fondos públicos reciben muchas presiones, y la educación superior es solo una de ellas.
En el Reino Unido, había un límite real a lo que el gobierno estaba en capacidad de
invertir en la educación superior, y ello hacía necesario cambiar el sistema de fondos
de manera que, con el mismo monto correspondiente al gasto público, se pudiera
financiar a más estudiantes y expandir la educación superior.
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La crisis de la educación superior en el Reino Unido
El gráfico 1 muestra la evolución que ha experimentado el número de estudiantes
en educación superior del Reino Unido. En él se observa que el crecimiento saludable
y gradual del número de estudiantes universitarios disminuyó repentinamente a
comienzos de la década de 1990. Ello ocurrió en una época en que se hablaba de la
necesidad de hacer crecer la educación superior, de atraer más estudiantes. ¿Qué fue
lo que ocurrió? Por primera vez se puso un tope efectivo a la cantidad de estudiantes.
Ahora bien, no era que el gobierno vetara el ingreso de estudiantes por encima de
un determinado monto, sino que, más bien, financiaba a las universidades para un
número determinado de estudiantes. Este hecho, como era de esperar, llevó a que las
universidades ya no se expandieran, pues no podían permitírselo.
Gráfico 1
ESTUDIANTES EN EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL REINO UNIDO
(1990 - 2005)
1200
Miles de estudiantes
1000
800
600
400
200
90/91
91/92
92/93
93/94
94/95
95/96
96/97
97/98
98/99
99/00
00/01
01/02
02/03
03/04
04/05
Año académico
¿Qué otros resultados trajo consigo este cambio? Se debe admitir que no
siempre, cuando compiten dos estudiantes, el más hábil obtiene el espacio en la
universidad. Los padres de las clases medias y acomodadas son muy buenos en
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encontrar la modalidad, dentro del sistema, para que sus hijos logren ese lugar en
la universidad. Con ello, hacen que jóvenes con las mismas capacidades, pero de
grupos socioeconómicos más bajos, queden excluidos de la educación superior. En
el período 1970-1990 se duplicó la cantidad de estudiantes, pero, al mismo tiempo,
la tasa de participación de los dos grupos socioeconómicos más bajos se mantuvo
exactamente igual. Este hecho también tuvo como consecuencia que el éxito de
las escuelas secundarias en mejorar su rendimiento perdiera todo valor, ya que
producían cada vez más jóvenes que, a sus 18 años, no encontraban espacio en las
universidades, debido al tope que le habían puesto a la cantidad de estudiantes
permitidos.
Ahora bien, no era que el gobierno no estuviera preparado para gastar dinero
en la educación superior, sino que se había impuesto un tope a lo que podía gastar
en este sector. Si bien es cierto que en veinte años se había duplicado la cantidad
de estudiantes, también lo es que el gasto público en educación superior se había
mantenido como porcentaje del PBI. Ello significaba que, con dos veces más
estudiantes, el financiamiento por estudiante se tendría que reducir drásticamente.
De esto modo, se puede observar cuál es el límite en la expansión de la educación
superior y por qué los gobiernos no pueden permitírselo, a menos que encuentren
una manera más eficaz de manejar los fondos de financiamiento para la educación
superior.
Así que lo que ocurrió fue que, a principios de la década de 1990, se tenía
un sistema de educación superior con fondos enteramente públicos: el gobierno
proporcionaba todo el dinero necesario de las matrículas a las universidades y los
estudiantes recibían becas y no créditos para cubrir sus gastos de manutención. Pero
habíamos llegado a ese punto crítico decisivo en que el gobierno tenía que encontrar
nuevas formas de expandir la educación superior, porque, de lo contrario, ya no
sería posible seguir haciéndolo.
Lo primero que se hizo, entonces, fue desplazar los gastos de mantenimiento
de los estudiantes de becas a créditos educativos. Los estudiantes recibían la
misma cantidad de dinero, pero esta vez en forma de préstamo. Estos créditos eran
fuertemente subsidiados, ya que se pagaban con un interés de porcentaje similar
al de la tasa de inflación. Así, si prestábamos 1000 libras esterlinas a un estudiante,
solo esperábamos cobrar efectivamente un valor equivalente a 750 libras esterlinas,
es decir, había un 25% de subsidio efectivo sobre él.
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La solución
La educación superior es un tema político altamente sensible en el Reino Unido.
Cuando fue elegido el primer ministro Blair le preguntaron cuáles eran sus tres
prioridades y él contestó: educación, educación y más educación. La administración
actual del Reino Unido tiene una gran mayoría en el Parlamento, pero cuando estuvo
a punto de perder una votación no consiguió revertir este resultado con la invasión
a Iraq o con los impuestos, sino con una propuesta de aumento en los gastos de los
estudiantes de 1000 a 3000 libras esterlinas. En este caso, a pesar de contar con una
mayoría de más de 160 votos, el proyecto de ley se salvó tan solo por cinco. Por ello,
lo que mejor hicieron los políticos fue identificar y encontrar un grupo de trabajo de
expertos, liderado por economistas y académicos, para que encuentren una solución
para la educación superior sostenible a largo plazo.
Se trataba de conseguir más con los mismos fondos públicos destinados al
crédito educativo, y se logró. Básicamente, si antes se podía otorgar 1000 libras
esterlinas a un estudiante para sus gastos de manutención, ahora se les podía dar
a cuatro estudiantes. De manera que, actualmente, por el mismo monto de gasto
público, el Reino Unido está en condición de financiar a más estudiantes.
Ello, asimismo, significaba dar un primer paso en dirección a las matrículas. Se
reconoció, entonces, que las universidades también estaban subfinanciadas y, como
pesaban restricciones sobre el monto que el gobierno podía entregarles directamente,
por primera vez se permitió que las universidades cobraran una matrícula a los
estudiantes. Esta matrícula no era muy elevada, como en las universidades
estadounidenses, y solo costaba un poco más de 1000 libras esterlinas. Pero los
estudiantes tuvieron que aceptar, por primera vez, la idea de tener que contribuir al
gasto de su educación superior. Los estudiantes habían sido subsidiados totalmente
por créditos educativos públicos, por lo que ningún estudiante proveniente de una
familia pobre había tenido que pagar por adelantado. Tras la reforma, los alumnos
no recibían menos fondos, sino que los recibían en forma de préstamos.
Lo anterior llevó a un crecimiento acelerado de los créditos en el Reino Unido.
El gráfico 2 muestra cómo se dio la transición y cómo los créditos empezaron a
dominar el sistema. Así, se pasó de un aumento de unos fondos basados en pocos
créditos, a prestar aproximadamente 1000 millones de libras esterlinas a fines de
1998.
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Gráfico 2
CRÉDITOS OTORGADOS
(1990 - 1998)
1000
900
Miles de libras esterlinas
800
700
600
500
400
300
200
100
1990-1
1991-2
1992-3
1993-4
1994-5
1995-6
1996-7
1997-8
Año académico
El sistema de crédito de ingreso contingente
Origen
¿En qué momento se pasó al nuevo sistema de crédito de ingreso contingente?
En el modelo descrito previamente, se trataba de préstamos tipo consumo estándar
y se reembolsaban en un período fijo de cinco años. El único ingreso contingente que
suponían era la posibilidad de postergar los repagos si su ingreso era menor a un
nivel de ingreso fijado en una vez y medio el sueldo nacional promedio. Cada año se
evaluaba el ingreso de los estudiantes y se podía determinar si estaban o no ganando
lo suficiente para empezar a hacer sus reembolsos. Cuando ello ocurría, recibían un
año de gracia, y así hasta que se acreditase que ganaban lo suficiente.
¿Cuáles fueron los problemas encontrados? El primero fue que o bien el pago era
postergado o bien no lo era. Si se ganaba una libra esterlina más del monto máximo,
se tenía que empezar a reembolsar todo el pasivo; y si se ganaba una libra esterlina
por debajo del monto máximo, no se tenía que pagar un solo penique. Cada año,
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cada graduado que pensaba poder aplicar para postergar sus repagos lo hacía con
justificación de sus ingresos y se evaluaba, entonces, si calificaba para tal postergación
o no. Asimismo, parecía injusto que algunas personas tuvieran que comenzar a
reembolsar su crédito, mientras que otras, con unos ingresos solo ligeramente
inferiores, no.
Ante estos problemas, ¿qué se buscaba? El objetivo era una verdadera modalidad
de ingreso contingente. Y eso significaba que cada una de las personas realizara
los repagos a una tasa al alcance de sus posibilidades y, además, que el importe de
los reembolsos se modificara dinámicamente en cuanto cambiara el ingreso de los
egresados. De igual modo, se quería obtener un producto sencillo de administrar.
Entonces, ¿cuáles serían sus características? Estas se establecieron siguiendo el modelo
de las deducciones de planilla de los empleadores.
Funcionamiento
El funcionamiento se basa en una regla muy sencilla. Se reembolsa el 9% del
exceso de sus ingresos en relación con el umbral fijado. Si se gana un poco más que lo
señalado por el umbral establecido, solo se reembolsa un monto pequeño; pero si se
gana una gran cantidad, se reembolsa todo el préstamo rápidamente. Hay estudiantes
egresados que trabajan para un banco mercantil donde ganan grandes primas y en
su primera Navidad, después de graduarse, ya han reembolsado la totalidad de su
crédito educativo. Pero también hay otra gente que amortiza sus reembolsos a lo largo
de extensos períodos.
¿Adónde ha llevado este mecanismo a la educación superior? Se está hablando
de una cartera de créditos que también genera otros problemas. Uno de ellos es que el
monto proyectado de préstamos actuales pendientes es de aproximadamente 50 000
millones de dólares, en efecto, un monto muy grande.
¿Cómo funciona? Las actividades de cobranza no comienzan cuando el
estudiante sale de la universidad, sino el mismo día en que le otorgan el crédito,
si se aspira a tener una tasa de cobranza saludable. Esto significa, en realidad, que
antes de darle un préstamo/crédito a cualquier persona, se debe ya saber todo lo que
se necesita saber sobre ella. Y lo que se debería haber hecho también, cuando se le
otorga un crédito, es abrirle una ficha con las autoridades tributarias e informarles que
acaba de comenzar sus estudios universitarios. Con ello, las autoridades tributarias
respectivas ya están preparadas para recibir sus cuotas de reembolso en cualquier
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momento. Todo es cuestión de comenzar a tiempo y de contar con amplia información.
Una de las razones por las que es importante recabar todo el historial requerido antes
de otorgar el préstamo y no después es la rapidez sorprendente con la que contestan
a las preguntas antes de darles el crédito. Se imaginan con qué velocidad contestarían
si se pide toda la información después de haber salido de la universidad.
Una vez que deja la universidad, el egresado no necesita mover un dedo. Cuando
entra a la oficina de su nuevo empleador, este sabrá a través del sistema tributario
que tendrá que aplicar las deducciones de los créditos educativos. El empleador
tiene la misma obligación de hacerlo que con las deducciones del seguro social y las
deducciones tributarias. De hecho, los empleadores son muy buenos haciéndolo.
El empleador retiene el dinero, se lo da a las autoridades tributarias, y estas lo
entregan a la entidad crediticia. Solo se requiere la voluntad política de hacerlo a través
del sistema tributario y reconocer que es, en realidad, un impuesto escalonado con un
tope máximo, pues es la única manera para llegar a un sistema realmente justo. La
persona efectúa sus reembolsos de acuerdo con sus ingresos: si gana mucho, terminará
con los reembolsos rápidamente, y si no gana mucho, no tiene que reembolsar ni un
penique y no necesita hacer ninguna gestión al respecto.
Los pros y los contras del sistema
Se trata realmente de una forma justa de ingreso contingente si se tiene la
voluntad política de involucrar al sistema tributario. Hay que aplicar procesos para
las personas que no contribuyen, y eso solo es efectivo si el sistema fiscal funciona.
Ahora, si bien el recaudador de impuestos es lento a veces, al final siempre llega (hay
que recordar que fue uno de ellos quien arrestó a Al Capone y no la policía). Ello no
obstante, ha habido algunos retrasos debido a esta circunstancia, pero la certidumbre de
poder cobrar los reembolsos ha compensado ampliamente este problema. Comparado
con las cobranzas directas de nuestro plan de créditos anterior, el actual es de lejos
más eficiente y, con el tiempo, el más efectivo: el recaudador de impuestos, a la larga,
lo atrapará.
Otro problema, y una de las grandes desventajas con las que se ha tenido que
lidiar, es que los estudiantes lo encuentran muy difícil de entender. Hay que explicarles
constantemente cómo funciona. Con el plan antiguo solo se les tenía que decir que
iban a empezar a devolver el crédito dentro de cinco años. Este plan los confunde,
pues es más complicado. Para los estudiantes no es fácil sacar la cuenta de cuánto
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van a tener que pagar cada mes. Muchas veces se enterarán de cuál es el monto de la
cuota que tienen que reembolsar cuando reciben su primer sobre de pago, y eso puede
desconcertarlos.
Finalmente, la última dificultad se relaciona con el hecho de que, al pasar a los
créditos educativos, se ha podido financiar un crecimiento muy grande en educación
superior y se ha entregado importantes sumas de dinero a los estudiantes, dada la
eficiencia del programa. Ello significa que se está prestando una formidable cantidad
de dinero: el año pasado se prestaron 4000 millones de libras esterlinas y se espera un
crecimiento de entre 6000 y 7000 millones de libras esterlinas cada año. Evidentemente,
se trata de una deuda muy grande para el gobierno.
Perspectivas
Actualmente se viene considerando cómo subsidiar los intereses debido al gran
costo que ocasionan estos préstamos. Es cierto que los ciudadanos deberían tener
acceso a estos créditos de intereses bajos cuando entran a la universidad, pero hay una
pregunta clave que contestar. Cuando el estudiante se ha graduado y empieza a ganar
un sueldo decente, ¿todavía necesita intereses subsidiados? Un asunto que preocupa
a los economistas es cuál será el impacto de la deuda escalonada en la economía en
general. Un estudiante británico que entra a la universidad ahora, nos estará debiendo
alrededor de 25 000 libras esterlinas cuando se gradúe, y eso, básicamente, porque se
financian todos sus gastos de manutención. De hecho, pueden vivir con los créditos
que se les otorgan, ya que alcanzan unas 3000 libras esterlinas al año.
¿Qué resultados tendrá esto en el futuro? ¿Impactará en el ingreso disponible
de los estudiantes egresados? El 43% de los jóvenes de 18 años en el Reino Unido
asiste a la universidad actualmente, y lo que todavía hay que resolver es si esto tendrá
un impacto macroeconómico serio en largo plazo. Tampoco se ha solucionado el
problema de los estudiantes de niveles socioeconómicos más bajos pero muy capaces
que temen asumir una deuda tal.
Y finalmente, ¿estará el gobierno realmente preparado para seguir prestando
a ese ritmo? Se ha efectuado una larga búsqueda para asegurar la equidad en el
subsidio sobre los intereses y el acceso universal del derecho a dichos créditos para
cada persona en el Reino Unido, pero también se tiene el objetivo de incluir al sector
comercial para que no sea siempre el gobierno el que financie estos programas. Así,
lo que se hará el año próximo es seguir con los créditos universales para mantener el
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acceso y la equidad universal, pero una vez que se hayan otorgado los créditos, que se
haya financiado a los estudiantes a través de la universidad, se cederá nuevamente la
cartera de créditos al sector privado y se hará así cada año. En los siguientes dos años
se apuntará a titularizar créditos educativos por un valor de 6000 millones de libras
esterlinas en el sistema bancario. El objetivo de esta operación es hacer lo que realmente
importa: financiar a los estudiantes a través de sus universidades para así asegurar
el acceso universal, velando porque sea justo, pero también tomando conciencia de la
necesidad de atraer algún capital para que este plan sea autosostenible.
De este modo, se espera mantener el plan saludable, porque de lo contrario, en
algún momento, llegaríamos a un punto donde el gobierno ya no estaría en condiciones
de canalizar más dinero hacia los créditos educativos.
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