José Luis Tesoro(1)

La posición global de la Argentina en Gobierno Electrónico: percepción externa y
sensación interna
José Luis Tesoro(1)
INTRODUCCIÓN
La Organización de la Naciones Unidas acaba de difundir el informe de su Relevamiento
Global de Gobierno Electrónico (GE) correspondiente al año 2003(B1), que cubrió a la
totalidad de los estados miembros de la ONU. El análisis comparativo de los distintos
países se sustenta en el Indice de Disposición para el GE(B2), integrado por índices de:
a) presencia de los gobiernos en la red,
b) infraestructura de telecomunicaciones, y
c) capital humano.
Con base en dicho índice, la Argentina –entre los 191 estados relevados- se ubica en un
digno puesto 31º, precedida por Chile (puesto 22º) y México (puesto 30º), y delante de
Brasil (puesto 41º) y Uruguay (puesto 47º). Esta favorable posición de nuestro país en el
plano internacional contrasta con sensaciones internas generalizadas acerca del manifiesto
letargo estratégico e inercia fáctica que caracterizaron al GE desde mediados del año 2000.
En esta nota procuramos confrontar y conciliar, en lo posible, dos visiones aparentemente
disjuntas:
a) la percepción externa que determina la destacada posición del país en el referido índice,
y
b) las miradas internas críticas expresadas en recientes encuentros sectoriales.
1.- El relevamiento de Naciones Unidas
1.1.- Caracterización
El relevamiento realizado por Naciones Unidas durante 2003 tiene su antecedente en el
ejecutado durante 2001, difundido en mayo de 2002(B3), con ciertas variaciones en los
modelos y en la metodología, que motivaron un cambio en el índice. A continuación
procuraremos:
a) reseñar las características de los índices usados en los relevamientos de 2001 y 2003, y
b) apreciar cómo varió la posición de los países más destacados de Iberoamérica en GE.
Tanto el Índice GE (“E-Government Index”, 2001) como el Indice Disposición para el GE
(“E-Government Readiness”, 2003) se dirigen esencialmente a resaltar la capacidad de cada
país para desarrollar, sustentar y proveer -a los distintos segmentos de su población- acceso
oportuno “en línea” a información y servicios útiles y relevantes para satisfacer necesidades
vitales. El relevamiento de 2003 adicionó, a través del Indice de Participación Electrónica
(E-Participation Index), una evaluación de la disposición y habilidad de los gobiernos para
involucrar a los ciudadanos –a través de herramientas de GE- en la participación
informativa, consultiva o decisoria.
Para lograr un panorama ponderado de la situación de cada país, ambos Índices referidos
integran tres dimensiones distintas que se caracterizan sintéticamente a continuación.
a) Presencia del Gobierno en la Red
La presencia en la red (“web measure”) mide la aptitud genérica de cada gobierno para
usar al GE como herramienta de información, de interacción, de transacción y de
articulación con la ciudadanía. Para tal medición, se valora la relevancia y el estadio
predominante de los portales y sitios de GE relativos a salud, educación, trabajo, acción
social y finanzas, y se califica a cada país dentro de las siguientes categorías de
“presencia”: a) emergente (“emerging”), b) mejorada (“enhanced”), c) interactiva
(“interactive”), d) transaccional (“transactional”), y e) articulada (“networked”).
Esta medición es netamente cuantitativa, con expresa exclusión de cualquier factor
cualitativo (por ejemplo: calidad, utilidad, relevancia, desempeño) que pueda introducir
sesgos de subjetividad. Más adelante veremos los sesgos resultantes de esta regla
supuestamente dirigida a suprimir posibles interferencias de las apreciaciones subjetivas en
los “cómputos”.
b) Infraestructura de Telecomunicaciones
En esta dimensión se ponderan seis indicadores primarios -cuantitativos- relativos a la
infraestructura TIC de cada país:
1) computadores personales por cada 100 habitantes,
2) servidores con conexión permanente a Internet por cada 10.000 habitantes,
3) porcentaje de la población que dispone de acceso a Internet,
4) líneas telefónicas por cada 100 habitantes,
5) teléfonos móviles por cada 100 habitantes, y
6) equipos de TV por cada 1.000 habitantes.
c) Capital Humano
A través de esta dimensión se procura capturar la disposición de la población para usar GE,
que está determinada por la educación, la libertad y la motivación de los ciudadanos para
acceder a información y servicios en línea. Los índices utilizados son:
1) el Índice de Desarrollo Humano, que mide aspectos tangibles de la calidad de vida de
una sociedad, incluyendo el nivel económico, el educativo y la atención de la salud, y
2) el Índice de Acceso a Información, que mide aspectos claves de civismo y libertad de
información.
1.2.- Valores resultantes
En la Figura 1 se exhiben las posiciones (“ranking”) de los países más destacados de
Iberoamérica en los índices GE (2001) y Disposición para el GE (2003).
Figura 1: Posiciones relativas de Argentina, Brasil, Chile y México en los índices GE
(2001) y Disposición para el GE (2003)
País
Posición en Indice
Posición en Indice
Diferencia entre
GE 2001
Disposición para el GE posiciones
2003
2001 y 2003
Argentina
31º
31º
0
Brasil
18º
41º
-23
Chile
34º
22º
+ 12
México
23º
30º
-7
Total de Países
144
191
Relevados
Puede apreciarse que Chile exhibe un significativo avance en su posición (adelantando 12
puestos), la Argentina mantiene incólume su posición, mientras que Brasil y México
muestran significativos “retrocesos” en sus posiciones relativas.
Respecto de los países de América Latina, el informe de 2003 expresa: “Chile, México y
Argentina tienen historias exitosas en programas de GE dentro del entorno global.
Durante los dos últimos años manifiestan notables avances en la expansión, actualización
y mejora del diseño y la cobertura de la información y los servicios que proveen al
público”.
Respecto de la Argentina, señala que “exhibe un progreso sustancial en sus iniciativas de
GE”. “Su alta posición en el índice Disposición para el GE resulta de la provisión de
información y servicios telemáticos a través de distintos organismos. Por ejemplo, en el
Ministerio de Educación, el portal Educ.ar es notoriamente exhaustivo, dado que no sólo
provee una miríada de recursos informativos, sino que también involucra directamente a
su público a través de la provisión de formularios en línea, espacios de chateo y foros de
discusión”. Más adelante formularemos algunas apreciaciones relativas a estas halagüeñas
aserciones.
La privilegiada posición de Chile (como nuevo líder en GE de la región) está plenamente
justificada. Este país es un ejemplo de visión estratégica en GE, de coherencia y
compromiso explícito del más alto nivel político, de claridad y continuidad en los ejes de
acción, y de una burocracia profesional que presta eficaces servicios de GE con diseño,
desarrollo y operación tercerizada. Algunas de sus ofertas (como Tramitefacil,
ChileCompra y SII Servicio de Impuestos Internos) se constituyen en referentes a escala
global.
México y Brasil disponen también de claras visiones estratégicas, de compromiso político
explícito y de continuidad en sus ejes de desarrollo en GE. ¿Qué factores explican el
“retroceso” de Brasil desde su envidiable posición 18ª en 2001 (cuando era líder
indiscutido de la región) a la 41ª en 2003, y el de México desde su posición 23ª a la 30ª
(aun cuando mantenga su status de “vicecampeón” regional)?.
Procurando trascender nuestra fundada complacencia al contemplar nuestra posición
relativa –tras haber padecido tres años de letargo, inercia, vacío estratégico e indiferencia
dirigencial- en materia de GE, no nos resulta fácil solazarnos con nuestra virtual paridad
con México y nuestra significativa ventaja sobre Brasil, que han exhibido una destacable
continuidad en sus ambiciosos emprendimientos. Sin embargo, resulta claro que nuestra
posición en el índice Disposición para el GE caracteriza la percepción externa de la
Argentina.
2.- Las sensaciones internas
Durante estos últimos meses, se manifiesta una inusitada conmoción en el “avispero” del
GE local. Funcionarios, ex legisladores, lobbistas, empresarios, consultores, merodeadores
y “diletantes” exhiben su interés por posicionarse o re-posicionarse en el sector. Con
audacia marketinera, explicativa, calificativa o descalificativa, se formulan lamentaciones
por el rezago que exhibe la Argentina respecto de los demás países de la región, así como
imputaciones, intentos de inducir nuevos paradigmas o de reivindicar esquemas
probadamente anquilosados. Con base en la amplia convocatoria exhibida por dos
encuentros recientemente realizados en Buenos Aires, uno organizado por el sector
público(2) y el otro por el privado(3), podría inferirse que la cuestión del GE se está
poniendo “de moda”.
Se plantean ciertos interrogantes comunes, tales como: ¿Cómo es posible que no
dispongamos aún de estrategias coherentes y factibles para acotar la brecha digital y
promover la conectividad? ¿Cómo es posible que no dispongamos de un plan de GE? Se
intentaron diversas hipótesis y conjeturas pretendidamente explicativas, tales como:
 Los argentinos somos inconstantes y dispersos.
 Nuestros proyectos carecen de continuidad y tendemos a dejar todo en la nada.
 Nuestros planes nacen y mueren tan rápidamente como una “cañita voladora”.
 El sector público es reacio al cambio y carece de visión informática.
 Nuestro manifiesto desprecio por el conocimiento expulsó a nuestros mejores cerebros
del sector público y del país.
 Nuestra tendencia a sobredimensionar los supuestos beneficios de las herramientas
tecnológicas, con las consecuentes frustraciones.
 Como todos quieren ser “caciques”, se multiplican los proyectos inconexos con los
consecuentes “caciquismos de la nada”.
 Nuestra tendencia a desarrollar experiencias aisladas y descoordinadas.
 Nuestra tendencia a no manejarnos con datos de la realidad, sino con mitos, ficciones y
creencias carentes de sustento empírico.
 Nuestra tendencia a destruir todo lo anterior en función de las fobias, preferencias y
caprichos de los “de turno”.
 Nuestra consuetudinaria política de la no-política.
 Nuestra atrofia en imaginación, voluntad y capacidad para hacer.
 Nuestra incapacidad para pensar “en grande” y comenzar por acciones acotadas y
escalables.
Pero dichos intentos explicativos condujeron, a su vez, a nuevos interrogantes asociados a
nuestra idiosincrasia. Por ejemplo: Si se lograra articular un plan de GE, ¿quién lo llevaría
adelante? ¿la Secretaria de Comunicaciones, la Subsecretaría de la Gestión Pública
(Oficina Nacional de Tecnologías de la Información) o Ciencia y Técnica?. Se previó
que, en tal caso, los distintos actores vinculados al diseño e implementación de sistemas de
GE pujarían ferozmente por ocupar los espacios de “poder”, pero que –una vez obtenidos
los supuestos “cacicazgos”- expondrían las mismas excusas de siempre: no hay plata, es
muy complejo, hay demasiadas internas (los habituales “cacicazgos de la nada”).
3.- Hacia una conciliación de percepciones externas y sensaciones internas
En el plano fáctico, puede afirmarse que la Argentina es hoy prácticamente el único país
de Iberoamérica que:
a) carece de políticas explícitas de conectividad, de inclusión digital, de GE y de extensión
telemática de servicios de educación, salud, trabajo, asistencia social y seguridad
pública, y
b) se permitió ignorar al GE durante los tres últimos años, “hibernando” emprendimientos
y limitándose a mantener –por mera inercia- la operación de proyectos en marcha.
¿Cómo pueden conciliarse tales evidencias con la continuidad de nuestra posición en el
índice? Una posible explicación podría surgir del carácter exclusivamente cuantitativo de
las mediciones practicadas por los expertos de Naciones Unidas, que –como se señaló
anteriormente- erradicaron expresamente de sus “cómputos” cualquier aspecto cualitativo
(por ejemplo, apreciación de calidad, utilidad, relevancia, aprovechamiento) que pudiera
introducir sesgos de subjetividad.
Al medir sólo la faz cuantitativa de los portales y sitios, algunos de nuestros defectos
podrían convertirse en virtudes. Hasta podría representar una virtud el hecho de que
nuestros proyectos carezcan de continuidad, que nuestro sector público sea reacio al
cambio, que tendamos a sobredimensionar expectativas, que nos cueste coordinarnos, que
tendamos a dispersarnos y a multiplicar proyectos inconexos.
En ese escenario relativamente caótico –por compartimentación y por aversión a
supeditarse a estrategias comunes- cada organismo y cada nueva conducción generaría sus
propios sitios de GE para “mostrarse” y exhibir lo propio. Si se computara, en ese marco, el
número de sitios oficiales de salud, educación, trabajo, acción social y finanzas, nuestro
“desempeño” podría aparecer como “óptimo”.
De acuerdo con el informe de Naciones Unidas, la elevada posición en el índice
Disposición para el GE resulta de la provisión de información y servicios telemáticos a
través de distintos organismos. Significa entonces que cuanto mayor sea el número de
organismos y mayor el número de sitios por cada organismo -aun cuando su proliferación
estuviera motivada por vicios de fragmentación, aislamiento y “caciquismo”- más elevada
resultaría la calificación de la presencia del gobierno en la red.
Veamos ahora algunos aspectos del portal Educ.ar, que el informe de Naciones Unidas
presenta como “exhaustivo en su oferta de recursos informativos, en la provisión de
formularios en línea, de espacios de chateo y de foros de discusión”. Si bien es evidente
que ofrece múltiples contenidos y prestaciones, el problema se presenta al confrontar los
resultados logrados con los objetivos del proyecto inicial. El objetivo central del principal
donante (la Fundación presidida por Martín Varsavsky) era implantar una red telemática
que conectara a los establecimientos educativos de todo el país. Como una parte sustancial
de la donación fue convertida en bonos (hoy en default), tal objetivo no pudo cumplirse
siquiera mínimamente. Como consecuencia, el valioso “portal educativo del Estado
argentino” se halla hoy subutilizado, aun cuando resulte frecuentemente galardonado en
certámenes de la especialidad. La misma Fundación Varsavsky contribuyó a constituir un
proyecto “gemelo” en Chile (EducarChile), que logró convocar a otros poderosos donantes
y constituir, además de un portal educativo de alta calidad, una densa red telemática que
garantiza su intensiva utilización y que conecta “en línea” a los establecimientos educativos
de ese país.
La discrepancia entre la percepción externa (sustentada en datos estrictamente
cuantitativos) y la sensación interna (sustentada en evidencia esencialmente cualitativa)
radicaría entonces en que los indicadores cuantitativos (tipo fotografía fragmentaria) no
reflejan el hecho de que la mayor parte de las iniciativas oficiales locales son generadas,
operadas y bloqueadas por motivaciones nepóticas, clientelares y de rapiña corporativa.
¿Recuerdan a “Aíto” De la Rua como máximo referente de la (entonces) empresa estatal
Educ.ar? ¿Recuerdan cuando Domingo F. Cavallo asumió su cargo en el directorio de
dicha empresa augurando que el (entonces) presidente Fernando De la Rua quedaría, para la
posteridad, como el Domingo F. Sarmiento del siglo XXI? ¿Recuerdan cuando el mismo
Cavallo ordenó convertir en bonos la donación destinada a financiar la constitución de la
red telemática escolar? ¿Recuerdan el programa "Argentina Internet para todos"
(Secretaría de Comunicaciones, Presidencia de la Nación, 1998) dirigido a reducir la
brecha digital y contribuir al desarrollo socioeconómico de localidades alejadas de los
centros urbanos? ¿Recuerdan los 3.000 Centros Tecnológicos Comunitarios (CTCs)
creados oficialmente en todo el país? ¿Recuerdan la curiosa distribución geográfica de los
CTCs? ¿Recuerdan cómo fueron entregados a ONGs, sindicatos e intendencias?. Lo peor es
que todos intuíamos lo que ocurriría y todos “dejamos hacer”. ¿Saben cuántos CTCs están
hoy “funcionando” con tecnología obsoleta, dificultades de conexión y carencia de
capacitadores y de soporte técnico?. Se habla de unos 300 y se aportan referencias y
peculiaridades que, en alguna oportunidad, deberán documentarse para la posteridad.
Los “cómputos” exclusivamente cuantitativos de los expertos de Naciones Unidas parecen
hacer abstracción de que las ofertas de “gobierno electrónico” son meros reflejos de las
motivaciones e intereses del gobierno, y que –como consecuencia- nada bueno puede
concretarse a través del GE, si no es auténticamente sentido y deseado por los gobernantes
humanos. Los portales y sitios de GE son puro ritual telemático si no existen motivaciones,
conductas y estructuras reales que den sustento, contenido y significación a las prestaciones
virtuales.
3.- Conclusión
Nuestra sensación es que hay aquí algo más que inconstancia, “caciquismo” e
improvisación. La misma noción de "gobierno electrónico" padece hoy del desprestigio
emergente de ingratos resabios, experiencias fallidas y presuntos negociados. Parece existir
una percepción social -culturalmente condicionada- de que cualquier iniciativa de ese tipo
será gestada y aplicada en función de intereses, preferencias y conveniencias de coaliciones
político-burocráticas y corporativas de turno, y que seguramente resultará devastada por las
coaliciones venideras en función de sus propios intereses, preferencias y conveniencias.
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
(B1) World Public Sector Report 2003: E-Government at the Crossroads (UN Global EGovernment Survey 2003). United Nations Department of Economic and Social Affairs,
UN, New York, Aug. 2003
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan012733.pdf
(B2) E-Government Readiness Index
(B3) Benchmarking E-government: A Global Perspective. Assessing the Progress of the
UN Member States (UN Global E-Government Survey 2001). United Nations Division for
Public Economics and Public Administration; American Society for Public Administration,
New York, May 2002.
http://unpan.org/e-government/Benchmarking%20E-gov%202001.pdf
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NOTAS
(1) Centro de Análisis para la Transparencia, la Ética y la Racionalidad - Buenos Aires
(CATER-BA), República Argentina [email protected]
(2) Seminario internacional “Gobierno Digital, Calidad y Servicio Público”, organizado
por el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Buenos Aires 5 y 6 de
Noviembre de 2003.
(3) II Foro de Gobierno Digital en Argentina, organizado por Prince & Cooke, empresa de
información de mercado, 13 y 14 de Noviembre de 2003
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