ACERCA DEL INFORME DE LA COMISIÓN BRANDT* Simón Teitel**

ACERCA DEL INFORME DE LA COMISIÓN BRANDT*
Simón Teitel**
I.
INTRODUCCIóN
Transcurridos tres años desde su constitución la comisión que presidiera
Willy Brandt, a sugerencia del presidente del Banco Mundial, linde un
informe. Lo hace en un momento muy poco propicio para la ayuda internacional; quizás en ningún momento durante los últimos 25 años haya
sido menor el interés de los países avanzados por contribuir con recursos
para los países menos poderosos/ Tanto en círculos gubernamentales como
académicos se percibe una sensación de desaliento acerca de las posibilidades del desarrollo económico propiciado por la transferencia de recursos más o menos concesionales. Esta ideología del desarrollo económico
que se estudiara en las universidades y que fuera predicada por las agencias internacionales a través de sus informes y sus expertos parece haber
llegado al tramo de los rendimientos decrecientes en su aplicación.
El conjunto de países que en el informe se denomina el "Norte" incluye países altamente industrializados del norte, algunos al sur del ecuador, varios del Oeste y del Este, tanto países socialistas como de economías
mixtas o de mercado,^ preocupados por sus propios problemas resultantes
de la situación de estancamiento con inflación que prevaleció en los últimos años. Los elevados y crecientes precios del petróleo han tenido un
efecto muy negativo sobre sus balanzas de pagos, y los programas para
combatir la inflación han provocado austeridad y desempleo.
Además, varias de sus industrias "maduras", como las del acero, de
los textiles, la naval, de los automóviles, de los neumáticos, etcétera, ubicadas tanto en los Estados Unidos como en Europa, están sufriendo la
competencia no sólo del Japón, sino también de varios países en desarrollo que han alcanzado un nivel medio de industrialización. La reac* North-South. A Program for Survival. The Repon of the Independent Commission on
International Development Issues under the Chairmanship of Willy Brandt. MIT Press. 1980.
** Banco Interaraericano de Desarrollo y The Catholic University of America. Los puntos
de vista expresados son del autor y no representan la posición del Banco Interamericano de
Desarrollo.
^ Podría quizás argumentarse que por eso mismo hacía falta preparar el informe, ya que
se hace cada vez más difícil obtener la aprobación, por parte de parlamentos y gobiernos, de
las partidas presupuestarias destinadas a la ayuda extema, incluyendo las contribuciones a las
instituciones multilaterales de financiamiento del desarrollo.
2 Para una crítica particularmente severa del uso del cliché geográfico Norte-Sur véase
P. T. Bauer y B. S. Yamey, "East-West/North-South — Peace and Prosperity?", Commenlary,
septiembre de 1980, pp. 57-63.
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ÍX TRIMESTRE ECONÓMICO
ciún de los países afectados ha dado lugar a una nueva ola de proteccionismo. Este fenómeno ha sido tan notable que aun organismos como
el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial han tenido que
lamentar en los informes públicos recientemente preparados el creciente
proteccionismo de los países industrializados ante el flujo de exportaciones de manufacturas de los países en desarrollo.^
Además, a diferencia de años anteriores, se han encontrado recientemente dificultades para recircular el superávit de los países petroleros
a través del sistema bancario privado de los países industrializados y
poder satisfacer así las crecientes necesidades de financiamiento de muchos países en desarrollo debidas al súbito aumento en el precio del petróleo. Dada la severidad de sus propios problemas, es difícil llamar la
atención de los países industrializados de las dificultades de los países
menos favorecidos, y más aún tratar de hacerlo, como se pretende en el
informe, sobre la base de una mezcla de argumentos con dosis cambiantes
de altruismo, mutualismo y egoísmo.
El Informe de la Comisión Brandt es muy extenso y se tocan en él
numerosos temas. En el presente análisis crítico sólo se hace referencia a
algunos aspectos de carácter general y a una selección de temas especiales de interés para los países semindustrializados, como los de la América
Latina. La estructura del trabajo es la siguiente: después de la introducción hay un segundo capítulo en que se hacen consideraciones generales
sobre el informe; en un tercer capítulo se pasa a aspectos sectoriales o a
problemas específicos como los de la energía, la población, el desarme,
la tarea del Sur, el comercio de las materias primas, la tecnología v las
transnacionales, y el financiamiento del desarrollo. El trabajo se cierra
con una breve sección de conclusión y resumen.
II.
COMENTARIOS GENERALES
1. Falta de vuelo político y excesiva atención
a la burocracia internacional
Por supuesto que de una comisión encabezada por Willy Brandt se esperaba un documento político. Su presidente había sido canciller y ministro de Relaciones Exteriores de Alemania Occidental, y arquitecto de
parte de su política de recuperación después de la segunda Guerra Mun^ IMF, The Rise in Protertionism. Pamphlet Series, m'im, 24, Washington, D, C, 1978, y
The ^'orld Bank, IForld Devclopment Repon, 1978 y 1979.
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dial, que se dio en llamar Ostpolitik —el acercamiento al Este, es decir
a los países de la órbita soviética, sin perder la independencia ni dejar
de pertenecer a los pactos de defensa occidentales—, por lo cual obtuvo
el Premio Nobel de la Paz en 1971. Si a ello agregamos que Brandt preside ahora el Partido Socialdemócrata de su país y la Internacional Socialista se comprende que no sólo se buscaba su prestigio político, y el
de los comisionados de otros países, sino también la posibilidad de llevar
a cabo un ejercicio de carácter universal/
Al antiguo miembro de la resistencia antinazi le faltó, sin embargo,
la audacia que caracterizara otro de sus actos públicos. Se perdió por
ello la oportunidad de preparar un documento que si bien podría haberse
tildado de visionario y adelantado a su época, hubiera eventualmente servido de base para muchas reformas futuras.^ En el informe se trata en
cambio de quedar más o menos bien con todos, aunque este acto de equilibrio no siempre resulte muy equitativo o productivo. Los ejemplos abundan. El trato que se otorga a los países de Europa del Este es con guante
de seda, a pesar de que los países en desarrollo tienen muchos motivos de
descontento por la poca o nula participación de aquéllos en los mecanismos de la ayuda internacional.
En forma similar, el papel que desempeña la OPEP al estrangular
las economías de muchos países en desarrollo nunca se encara con claridad en el informe en su verdadero significado: como un abuso monopolice de poder comparable en sus consecuencias a los peores de la época
colonial. A esto debe agregarse, por ejemplo, que cuando se refiere a la
educación, el informe se obliga a mencionar a la UNESCO, cuando la agricultura, a la FAO; cuando a las migraciones, a la OIT, etcétera, como si
fuera necesario cumplir con el ritual de mencionar a todas las agencias
de las Naciones Unidas. Al mismo tiempo, llama mucho la atención que
haga tan poca referencia al papel que han desempeñado los bancos regionales de desarrollo, que en algunos casos han participado en forma
importante y realizado innovaciones en materia de financiamiento del desarrollo, incluyendo el financiamiento de proyectos de carácter social, de
pequeñas empresas, de proyectos de ciencia y tecnología, etcétera.
* La comisión incluyó también a varios otros ex jefes de gobierno: E. Heatb, de Inglaterra;
O. Pahne. de Suecia. y E. Frei, de Chile.
^ Esto ha sucedido, por ejemplo, con buena parte de las recomendaciones de política económica formuladas por Raúl Prebisch inicialmente desde la CEPAL y luego como secretario
general de la UVCTAD. Aunque parecieron audaces cuando se formularon hoy representan la
sabiduría convencional, aceptada en principio, aun cuando no siempre se hayan llevado a la práctica en los aspectos de la av-uda internacional y las relaciones económicas entre los países industrializados V los en vía de desarrollo.
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EL TRIMESTRE ECONómCO
Resulta claro que la influencia política del informe casi lo convierte
en un informe de las Naciones Unidas, y en menor medida del Banco
Mundial, si no es que está preparado para estas organizaciones y en verdad dedicado al avance de las mismas. Si bien el informe tiene el mérito
de avanzar en algunas propuestas importantes, como en la del impuesto
al ingreso o al producto de las naciones y en su automatismo, se queda
corto en la consideración de otros problemas, tales como el del proteccionismo de los países industrializados y el de la supresión de los derechos humanos en los regímenes dictatoriales. Como indicamos, el informe
trata de cubrir numerosos temas en vez de concentrarse en un par de
iniciativas importantes en donde sus recomendaciones podrían haber tenido mayor trascendencia dado el peso político de los integrantes de la
Comisión.
Esto se refleja claramente en el tratamiento del proteccionismo industrial en los países avanzados. También resulta claro que la influencia
política de los sindicatos de esos países se ha hecho sentir en la redacción del informe. Este hecho no parece extraño debido a la filiación política de su presidente, y tiene como resultado que se incluyan comentarios que resultan completamente fuera de lugar en un informe de esta
naturaleza, como el de la página 288 en que se dice que no se debe competir internacionalmente sobre la base del pago de sueldos miserables a la
mano de obra.* En lugar de pagar este derecho "político", cuyos posibles
beneficios son de corto plazo y cuyos costos a la larga irán en perjuicio
tanto de los países avanzados como de los países en proceso de desarrollo, el informe pudo encomiar con mayor vigor el cambio en la división
internacional del trabajo que resulta de la acumulación gradual de capital y conocimientos en los países que se están industrializando. Los países
industrializados deberían favorecer este fenómeno y no perturbarlo, tanto
por razones de su propio interés como para evitar efectos contraproducentes en la economía mundial.'
También faltó vuelo a los autores del informe en la consideración del
" Textualmente: ".. .Fair labor standards should be internationally agreed in order to meet
unfair competition and to facilítate trade liberalization."
' En efecto, la competencia internacional a través del libre comercio favorece el cambio
estructural y la introducción del progreso tecnológico en las economías industriales maduras,
y contribuye a combatir la inflación y a crear trabajos en industrias de exportación. Esto no
implica desconocer que la tarifa favorecerá al factor intensivo en la producción, como fuera
demostrado por Stolper-Samuelson en un modelo económico estático Heckscher-Ohlin de comercio internacional, o las implicaciones políticas del desempleo que se manifiestan a través
de la presión de los sindicatos y los gnipos empresariales de industrias maduras afectadas por
la competencia de productores más eficientes de otros países.
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problema de la deuda externa y del papel que deberían tener en su financiamiento los países petroleros que están acumulando elevados superávit
en su balanza comercial. Debería estar claro que no existe otra solución
para evitar la quiebra del sistema financiero presente que lograr que los
países que acumulan el excedente financien, en algunos casos refinancien,
la deuda acumulada por los países en desarrollo deficitarios y que se
debe principalmente a las compras de petróleo. Aun cuando podrían existir dudas acerca de si los bancos comerciales privados son los mejores
agentes para continuar actuando como intermediarios en este proceso
está claro que los países con superávit deberán financiar a los que tienen
déficit o se llegará a una situación de cesación de pagos.^
Esta situación está también ligada al problema energético de una manera que no se aborda en el informe posiblemente por motivos políticos.
La conducta racional del cártel petrolero consiste en que al reducirse la
demanda, dada la relativa inelasticidad-precio de la misma, debe tratar
de mantener y aun incrementar sus ingresos vendiendo cantidades menores a precios más altos. Por lo tanto, una vez que se acepten sus condicione?, incluyendo la reducción del consumo, el cártel (que tiene poder
de monopolista) seguirá en la misma posición que antes planteando nuevas exigencias y amenazando con cortar la producción y con la elevación
de los precios. Sería ilusorio esperar que las concesiones hechas al cártel
por los países consumidores tendrían algún efecto en prevenir nuevas exigencias con la amenaza de la escalada de precios y la reducción de la
producción.
* De acuerdo con un informe del Federal Reserve Board y el Comptroller of the Currency,
de los Estados Unidos, una encuesta reciente de los bancos norteamericanos con operaciones
extemas de importancia mostró que fus créditos internacionales a fines del mes de junio de
1980 llegaban a 266 mil millones de dólares, cantidad que comparada con 221 mil millones
del año anterior arroja un aumento nominal del 20 %. Sin embargo, la mayor parte del aumento correspondió a créditos de corto plazo. Los créditos con plazo de amortización mayor de
un año aumentaron sólo en 2.5 mil millones, es decir apenas el 1 %. Más aún, la mayor parte
del aumento consistió en préstamos a países industrializados, lo que representa esencialmente
préstamos interbancarios por periodos muy cortos de tiempo. El monto total de los préstamos
hechos por estos bancos a los países en desarrollo no exportadores de petróleo alcanzó los 66
mil millones a fines de junio de este año. Los créditos de estos bancos en la América Latina
fueron, también a fines de junio de este año, de 14 mil millones de dólares al Brasil: aproximadamente 13 mil millones de dólares a México, y 5.6 mil millones a la Argentina. Es decir,
el 50 9c aproximadamente de toda su cartera de largo plazo estaba concentrado en estos tres
países latinoamericanos [Washington Post, nov. 25, 1980). No es de extrañar, por lo tanto, que
los bancos comerciales mayores consideren que están muy expuestos ya, dada la naturaleza de
sus carteras, y que difícilmente pueden desempeñar un papel importante en el futuro financiamiento de los déficit de balanza de pagos de los países en desarrollo limitándose posiblemente
al roll over de los préstamos ya concedidos.
■* La otra posibilidad es por supuesto negarse a pagar los exorbitantes precios del petróleo
y afrontar al oligopolio petrolero.
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
El hecho de que el informe no diga claramente que la situación planteada por el cártel petrolero pone en peligro la estabilidad de numerosas naciones es resultado de una parálisis política comparable a la que
prevaleciera en Europa Occidental durante los comienzos de los años
treinta. Algunos argumentarán quizá que nos encontramos por primera
vez en una situación en que los países en desarrollo tienen un arma para
afrontar a sus antiguos opresores coloniales y que hay cierta justicia en
que así lo hagan. Esto no deja de ser una quimera. En primer lugar
porque una mayoría de los países exportadores que se benefician con los
precios monopólicos del petróleo distan mucho de ser países en desarrollo de bajos ingresos. En segundo término, porque existe toda una red
de intereses complementarios en los países industrializados que se benefician extraordinariamente de la presente situación. Estos incluyen las
grandes compañías petroleras internacionales envueltas en la extracción,
la refinación y la distribución del petróleo en escala mundial, así como
intereses financieros vinculados a la recirculación de los superávit petroleros, la construcción de grandes proyectos y la venta de armamentos a
algunos de los países del cártel.
2. El modelo de funcionamiento de la economía mundial en el informe
Si bien las características de este modelo deben ser imputadas, ya que
no existe ningún pronunciamiento explícito al respecto por parte de la
comisión, es importante tratar de resumirlas para facilitar el análisis de
las recomendaciones del informe.
El análisis que se presenta en el informe acerca de los problemas de la
economía mundial es principalmente de corto plazo, con pocas excepciones, enire ellas, cuando se estudia la población o algunos aspectos de la
situación energética. En el análisis se asume que existe una capacidad
instalada que no se utiliza en las industrias de los países avanzados, lo
cual no sólo se traduce en desempleo y bajo crecimiento en estos países,
sino que también impide el flujo de e(¡uipos y productos de esas industrias hacia los países del Sur que los requieren y no los pueden obtener.
Si bien no puede negarse que existen estas condiciones, también hay
que destacar que las industrias del Norte que padecen más el problema
del desempleo son aquellas que, como la del acero, la automotriz, la de
los neumáticos, la textil, la del calzado, y parte de la industria electrónica, no pueden competir con éxito en el mercado mundial. A ellas habría
que agregar también la industria de la construcción, gran proveedora de
INFORiME DE LA COMISIÓN BRANDT
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empleo, y que en los Estados Unidos en particular ha sido afectada muy
adversamente por las altas tasas de interés aplicadas para combatir la
inflación. La revitalización de la demanda en el Sur no implicaría mucha
demanda adicional para estas industrias. Tampoco es previsible el movimiento masivo de factores de las industrias "enfermas" del Norte a otras
que producen bienes de capital para exportar al Sur. Por lo tanto, el
mecanismo preconizado por la comisión de transferir recursos financieros
del Norte para facilitar la compra por parte del Sur de maquinaria y
equipo parece ser simplista y no muy relevante en esta situación.
A esto hay que agregar que los grandes compradores del Sur son precisamente los países que experimentan el problema más agudo de endeudamiento, y por lo tanto los que tienen mayor necesidad de obtener divisas por medio de sus exportaciones. Si bien para países como la Argentina y México ello podría resultar no tan crítico debido a que sus exportaciones de cereales y petróleo, respectivamente, tienen muy buenos mercados, para otros países, como el Brasil, el acceso a los mercados de los
países desarrollados se hace imperativo. A esto se contrapone no sólo la
recesión en el Norte, sino también el creciente proteccionismo que contribuye a reducir más aún los mercados.
Además de sugerir la utilización de la demanda del Sur para reactivar la economía del Norte, otra de las soluciones del informe destaca la
necesidad de que los países del Sur comercien entre sí.^" Para ello propone un mayor apoyo a la integración económica, pero lo hace en forma
tan poco convincente que tiene un efecto casi contraproducente para el
lector:
... La integración regional y subregional, u otras formas de estrecha cooperación, aún ofrecen una estrategia viable para el desarrollo económico acelerado y la transformación estructural de los países en desarrollo, especialmente de los pequeños. Apoya la industrialización y la expansión del comercio y provee oportunidades para la participación de varios países en
forma conjunta (p. 285).
También se preconiza la autosuficiencia, la ayuda técnica entre países del Sur, etcétera. Todo esto no puede negar lo evidente: el hecho
de que la mayoría del comercio del Sur es con los países del Norte (68 %
del total en el rubro de las manufacturas y 78 % del comercio total) y
que es el acceso a estos mercados el que debe liberalizarse. En lugar de
"^ En un trabajo reciente A. Lewis preconiza lo mismo. Véase "Tlie Slowing Down of
the Engine of Growth", American Economic Review, septiembre de 1980, vol. 10, núm. 4, páginas 555-564.
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
ello el informe menciona las cifras complementarias, obviamente mucho
menores (32 y 22 %), del comercio entre los países del Sur (p. 175).
La implicación de esto es clara: no se debe perturbar ahora al Norte, que tiene muchos problemas. Si esto fuera una situación temporal y
se tomaran por otra parte las medidas necesarias para que en el largo
plazo tuvieran lugar los ajustes necesarios en la capacidad productiva del
Norte de acuerdo con los cambios que se observan en las ventajas comparativas, ello no sería tan grave, pero lamentablemente no parece ser
ese el caso.
Es más, la campaña para una mejor distribución del ingreso en los
países en desarrollo como condición para la ayuda internacional puede
también verse, en parte por lo menos, a la luz de un intento de distraer
la atención de las diferencias de ingreso, riqueza y poder que existen
entre los países, enfocándola en cambio sobre las diferencias que se observan dentro de los países en desarrollo. Si se tomaran medidas en los
países del Sur para eliminar parte de la disparidad en la distribución
del ingreso, ello implicaría un mayor mercado interno, por lo menos para
ciertos patrones de consumo, y eliminaría parte de la presión que se hace
sobre los países industrializados para que permitan el acceso a sus mercados de artículos importados de los países en curso de industrialización.
No cabe duda de que la mejora en la distribución del ingreso en los
países en desarrollo es un objetivo deseable, pero también lo es en muchos
de los países desarrollados en los cuales subsisten núcleos importantes de
pobreza y de subdesarrollo que también representan una importante frontera interna a la expansión de los mercados.^^
III.
ASPECTOS SECTORIALES
1. Energía
La situación económica mundial a comienzos de los ochenta puede caracterizarse por medio de tres fenómenos simultáneos y no independientes: una situación de inflación recesiva con un grado importante de desempleo, en los países industrializados; la emergencia de varios países en
desarrollo como competidores industriales de los países más desarrollados y la crítica situación energética. Esta última aparece fundamentalmente a raíz del poder monopólico sobre el comercio internacional del petróleo adquirido por un grupo reducido de productores. La postura del
^1 En Lewis, op. cit.. p. 564, se reconoce este hecho, no así en el informe de la romisión.
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informe al respecto parece ser aproximadamente ésta: la OPEP está haciendo el papel de regulador más o menos eficiente del mercado de petróleo. Antes de que la OPEP adquiriera el grado de control del mercado
que posee al presente, se sostiene, el precio del petróleo no representaba
adecuadamente el largo plazo en vista de la escasez que eventualmente seguiría a la rápida reducción de las reservas disponibles. La implicación es
que la OPEP ha asumido un papel benévolo y realmente salvador para
el Occidente industrializado, al proporcionar con sus alzas de precios
señales que el mercado no podía proveer. Según el informe, entonces, el
problema energético no radica en el encarecimiento inusitado del petróleo
y en la limitación de la producción por parte de la OPEP en combinación
con las empresas petroleras transnacionales de mayor envergadura, sino
en que al haberse descubierto "de improviso" que el petróleo se agotará
algún día en el futuro hay que favorecer medidas para facilitar la transición a otras fuentes de energía no perecederas y con mayores reservas.
Por eso es que la OPEP, velando por la correcta transición hacia una menor dependencia del petróleo, eleva los precios y casi estrangula la economía mundial.
Pocas veces se ha llevado la mistificación a niveles tan absurdos. La
relación presente entre el costo marginal y el precio del petróleo extraído
en el Golfo Pérsico debe ser del orden de 1:100. Por supuesto que si se
continuara la explotación a niveles normales se llegaría paulatinamente
a zonas de menor rendimiento y con mayores costos de extracción, lo cual
llevaría también a mayores precios. Los altos precios tendrían efectos sobre el consumo y la producción, desincentivando el primero y promoviendo la última, así como sobre la búsqueda de sustitutos. Este sería en
forma muy simplificada el funcionamiento del mercado. Lo que pasa
ahora es que se pretende legitimar el poder monopólico de un grupo de
productores por razones eminentemente políticas y no de carácter económico. La disposición de los países industrializados a permitir que los
países de la OPEP lleven a cabo la drástica transferencia de recursos y la
redistribución del ingreso que se deriva de los precios del petróleo que
imponen, constituye un hecho político que tiene poco que ver con el funcionamiento de las fuerzas económicas." Lo que el análisis económico
concluye respecto a las consecuencias del poder monopólico es bien conocido por todos los economistas: o se regula la actuación del monopolio
12 En un artículo reciente en el A'eit' York Times (14 de mayo de 1980), el ex primer
ministro inglés E. Heath, que fuera miembro de la comisión, plantea este problema como si
demandara una solución económica.
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
como suele hacerse en el marco nacional de numerosos países en el caso
de las empresas privadas proveedoras de servicios públicos, o habrá reducción de la producción y los consumidores pagarán precios más altos.
El Occidente pudo haberse defendido reduciendo drásticamente el consumo en el periodo 1973-1980 para disminuir la dependencia del petróleo
importado de algunos países, y también crear amplios stocks durante los
periodos de una mayor disponibilidad relativa de petróleo para que sirvieran de seguros ante futuros intentos de cortes en el suministro o de
embargos como sucedió en 1973." También pueden los países importadores establecer monopolios gubernamentales de compras, como los que
existen en varios países en desarrollo, y pedir para sus compras licitaciones secretas. Todo esto contribuiría a reducir el poder del cártel petrolero. El hecho que no se hayan tomado medidas como las señaladas indica la falta de disposición política para abandonar el esquema presente,
del que parecen beneficiarse diversos intereses económicos en los mismos
países importadores.
Los resultados de esta política afectan de modo diferente a los distintos países. Los países en desarrollo no productores de petróleo tienen
poco poder para alterar la situación y algunos de ellos son perjudicados
muy especialmente, pues no disponen de productos para exportar que les
permitan compensar el deterioro en los términos del intercambio que se
origina en sus importaciones de petróleo. Para esos países se hace imperati\o c(ue haya financiamiento y aun transferencia de recursos poi- fiarte
de los países exportadores de petróleo que causaron el problema v gozan de superávit enormes en sus balanzas de pagos.
Se recomienda también en el informe la formulación de una estrategia
energética como parte de un programa de urgencia, pero dadas las bases en que se sustenta el informe no parece lógico esperar que éste contribuya a la formulación de ninguna estrategia que tenga sentido para los
países consumidores, tanto industrializados como en desarrollo.
Según la comisión, debería haber arreglos especiales, incluso de asistencia financiera, para asegurar el abastecimiento de petróleo a los países en desarrollo de menores ingresos. El reciente acuerdo de Venezuela
y México para otorgar un precio especial a los países de Centroamérica y
el Caribe es un ejemplo al respecto. Venezuela ya prestaba ayuda convirtiendo parte de los pagos por petróleo de estos países a préstamos de
desarrollo pagaderos en largos plazos.
'^ Erta propuesta, bien articulada por el economista M. Adelman, del MIT, no recibió apoyo
de los gobiernos de los países industrializados afectados.
INFORME DE LA COMISIÓN BRANDT
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Según el informe, las agencias internacionales y regionales de desarrollo deberían incrementar considerablemente su financiamiento de la exploración y el desarrollo de fuentes de energía, incluyendo el desarrollo de
fuentes renovables.
Aunque hubo oposición por parte de algunas de las grandes empresas
productoras, el Banco Mundial ha iniciado un programa al respecto y los
bancos regionales de desarrollo también tienen en cartera la expansión de
sus programas de préstamos y de cooperación técnica en el campo de los
energéticos.
2. Población
A pesar de que el informe no puede menos que reconocer los señalamientos de los expertos en desarrollo, confirmados por los datos recientes -—es
decir, que la disminución de la tasa de natalidad es un resultado del desarrollo y no lo contrario—, además de que los programas de población que
se han iniciado en algunos países, como la India, han tenido éxito, es decir, a pesar de la evidencia, se insiste nuevamente en proponer los mismos
programas de control de la natalidad que se recomendaron cuando se
hablaba de la crisis de la población mundial como si fuera una bomba
de tiempo, no controlable y a punto de estallar.
Se insiste en el informe en diversas referencias al supuesto círculo
vicioso de la pobreza y a las altas tasas de natalidad. En realidad, sabemos que con el desarrollo disminuyen las tasas de natalidad, de modo
que no hay tal círculo vicioso. La verdad es que la tierra está en general
despoblada y que el problema que existe es el de la concentración muy
desigual de la población en algunas regiones.^* Por ello es oportuno que
se trate en el informe el jiroblema de las migraciones. Este es un aspecto
muy importante de las relaciones económicas internacionales, no del todo
bien entendido y probablemente exacerbado en años recientes por situaciones políticas represivas, por las restricciones impuestas al comercio
internacional y por la mayor facilidad que existe para el transporte de
las personas.
'^ Si comparamos las cifras de densidad de población notamos, para 1977, según el Anuario
Estadístico 1978-1979, de la üNESCO, que mientras el promedio mundial era de 30 habitantes por
km-, ello incluía los siguientes datos parciales; Asia con 85 habitantes por km- y Europa con
97 habitantes por km^, mientras que Oceanía tenía sólo 3 habitantes por km^ y el resto de
las grandes masas continentales oscilaba entre 12 habitantes por km^ para la URSS. 13 para
Sudamérica, 14 para África y 15 para Norteamérica. Por supuesto que estas cifras ocultan
también la existencia de puntos críticos de alta concentración, pero los mismos existen tanto
en países con altos ingresos como pobres. El problema radica en los últimos y esto indica
también el x>otencial que podrían ofrecer las soluciones que incluyen movimientos migratorios
bien encauzados.
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Se reconoce en el informe que las remesas de los inmigrantes a sus
hogares sobrepasan, en el caso de varios países, los ingresos de divisas
provenientes de las exportaciones. Ello da una idea de la importancia
económica que ha adquirido el fenómeno migratorio para ciertos países.
Si bien todo lo que el informe señala acerca del problema de las migraciones parece sensato, desmerece un tanto por la necesidad recurrente
arriba mencionada de citar organismos y reuniones internacionales (la
OIT y la Conferencia Mundial del Empleo porque hizo recomendaciones
sobre el tema). Más aún, lo insípido, inocuo y formalista de su estilo se
muestran patentemente en una frase como la siguiente:
. . . estamos lejos aún de compartir los principios de lo que serían las medidas correctas o justas acerca de la regulación internacional del flujo de
migrantes íp. 112).
El informe debería indicar cuáles son estos principios y dejar de preocuparse por la existencia o no de acuerdo acerca de los mismos. El mismo fenómeno se repite en relación con los refugiados políticos. No hace
falta señalar a los lectores del informe que el tema de los refugiados
constituye la provincia de otro organismo burocrático de las Naciones
Unidas: el Alto Comisionado de Refugiados, etcétera. Lo que importaría
apuntar es que la Declaración Mundial de los Derechos Humanos no se
respeta: quiénes son los infractores mayores y qué se puede hacer de
común acuerdo para remediar esta situación, que constituye ciertamente
un cáncer tan grave, si no peor, que el de la pobreza.
Las referencias al medio ambiente adolecen de las mismas deficiencias. Se mencionan todos los lugares comunes. Incluso que algunos países
abaten las normas de protección ambiental para acoger industrias indeseables en otros países. ¿Qué pruebas existen al respecto? Es probable
que algunos países carezcan aún de legislación de protección del ambiente
o que ésta no sea tan avanzada en éstos como en otros, pero ello no cjuiere
decir que disminuyan en forma consciente los estándares con el fin de
atraer industrias. Este es un fenómeno político y de educación cívica. No
un truco para poder atraer chimeneas. La verdad es que muchas de las
iniciativas mencionadas en el campo del desarrollo pueden explicarse esencialmente como el resultado de acciones politicoburocráticas propiciadas
por buscadores de asuntos críticos para poder subsistir ocupacionalmente. Poco es lo que queda con el tiempo de estas frenéticas búsquedas de
causas "tremendistas". Ello no quiere decir que el ambiente no deba protegerse y que no haya aspectos especiales de esta protección que serían
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mejor encarados sobre la base de la cooperación internacional, aunque
los intereses son muchas veces contrapuestos o antagónicos y no resulta
fácil llegar a acuerdos internacionales.
El argumento de que los países en desarrollo deben fijar estándares
de protección ambiental semejantes a los de los desarrollados (p. 115), se
asemeja también al anterior en el sentido de que deben pagarse salarios
que no sean de explotación. La relación está clara, pues se especifica que
de no ser así los países en desarrollo se exponen a sufrir los efectos de
medidas proteccionistas por parte de los países desarrollados. Por su
grado menor de industrialización los países en desarrollo no necesitan, y
por su menor grado de desarrollo educacional, cívico y político, no tienen
aún medidas de protección ambiental comparables a las de los países industrializados.
Hay una recomendación específica para que los bancos de desarrollo
incluyan análisis de los efectos ecológicos en los proyectos de inversión,
lo que ya se hace generalmente.
Llama la atención que entre todos los aspectos relativos a la población mencionados en el informe no se haya tocado el de la urbanización,
problema de gran importancia en la América Latina y cuya magnitud irá
creciendo. La región ha disminuido su tasa de natalidad y de crecimiento
de la población (después de haber pasado por un incremento de la misma
debido a las mejoras de la salud que condujeron a la reducción de la tasa
de mortalidad y a la prolongación de la vida media de la población) :
pero por el grado de desarrollo alcanzado existe una creciente tendencia
en la América Latina hacia la concentración en las ciudades.
Según datos recientes, mientras la población total de la región ha
crecido durante el periodo 1960-1979 a una tasa anual promedio del
2.7 %, la población urbana lo ha hecho a una tasa anual del 4.2 %. Esto
significa que el crecimiento de la población rural ha sido sólo de aproximadamente el 1 % anual, y ha dado como resultado que la población
urbana haya pasado a representar el 64.1 % del total en el año 1979,
mientras sólo representaba el 49.6 % del total en 1960."
El problema se presenta no sólo por los campesinos que abandonan
el campo debido a la creciente productividad de la agricultura, sino también por el crecimiento propio de las grandes ciudades que tienden a
transformarse en megalópolis. Se espera que en el año 2000 haya en la
América Latina dos ciudades con más de 20 millones de habitantes: Sao
^■'' Banco Interamericano de Desarrollo, Progreso económico y social en América Latina, Informe 1979, cuadro 1, p. 437.
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EL TRLMESTRE ECONÓMICO
Paulo y México. Ya hacia mediados de 1980, según estimaciones de CELADE, Buenos Aires, Argentina, tenía más de 11 millones de habitantes;
Río de Janeiro más de 10 millones, y casi 14 millones Sao Paulo, Brasil; Bogotá, Colombia, casi 5 millones; más de 4 millones Santiago,
Chile; cerca de 15 millones la ciudad de México; más de 5 millones
Lima, Perú, y cerca de 4 millones Caracas, Venezuela. Es decir, estas
8 ciudades en conjunto tenían el 20 % de la población de la América
Latina."
Por ello, la atención de los requerimientos de la urbanización con sus
demandas ingentes de fondos para infraestructura económica y social constituye un problema importante y al que los organismos multilaterales públicos de financiamiento del desarrollo están asignando creciente atención."
3. Desarme y desarrollo
Se sostiene en el informe que el público debe estar informado del terrible
peligro para la estabilidad mundial causado por la carrera armamentista,
del peso que ésta impone sobre las economías nacionales y del monto de
recursos que distrae del desarrollo pacífico.
Esto es muy cierto, pero el monto gastado en armas, con ser enorme,
ya que es del orden de los 450 mil millones de dólares por año, es equiparable al costo de la recesión mundial causada por los altos precios del
petróleo. Habría que aclarar además que, en parte, los recursos redistribuidos hacia algunos países exportadores de petróleo terminan utilizándose en la adquisición de grandes cantidades de armamentos que los países proveedores les venden gustosos, para mantener sus fábricas de armamentos en marcha.
Se recomienda también que el mundo adquiera un entendimiento más
amplio del concepto de seguridad, no sólo restringido a los aspectos puramente militares. Esto suena muy bien, pero ¿qué significa en realidad?
¿En qué principios se basaría el concepto más amplio de seguridad internacional?
El informe sugiere el establecimiento de una fuerza respetada por
todos como mecanismo para mantener la paz, a través del fortalecimiento
del papel que al respecto cumplen las Naciones Unidas. Esta maquinaria
de mantenimiento de la paz permitiría liberar recursos para el desarrollo,
^® L. Herrera y W. Perht, Crecimiento urbano de América Latina, CELADE, 1976.
'^ Véase, por ejemplo. Banco Mundial, World Development Rejyort de 1979, cap. 6. y Banco
Interamericano de Desarrollo, Progreso económico y social en América Latina, Informe 1979,
capitulo V.
INFORME DE LA COMISIÓN BRANDT
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ya que los gastos militares serían compartidos, y al asegurar la integridad de los Estados contribuiría a la reducción de las áreas de conflicto
y a la atenuación de la carrera armamentista.
Es posible que esta tarea deba ser cumplida por alguna otra entidad.
Ha habido casos como el reciente del Líbano, en que la presencia de una
fuerza militar de las Naciones Unidas no fue suficiente para evitar el
desmembramiento de dicho país. Por otra parte, en algunos conflictos
como en el de Indochina, a pesar de su deseo expreso de negociar la paz,
las Naciones Unidas no desempefíaron su propio papel, por su debilidad
política. Es cierto que ésta se debe, en parte, a que las grandes potencias
se niegan a delegar atribuciones, pero también ha tenido un papel importante en ello la excesiva politización de este organismo, que parece funcionar sobre la base de votaciones que no implican más que declaraciones
verbales o escritas sin el respaldo de acciones o recursos.
También se argumenta en el informe que los gastos militares y las
exportaciones de armas podrían constituir un elemento que forme parte
de un nuevo principio de tributación internacional para propósitos de
desarrollo y que podría establecerse un impuesto sobre el comercio de armas a tasas mayores que las fijadas a otros servicios. El principio es
laudable, pero parece ilusorio que pueda implementarse sobre la base
del comercio de armas o que se pueda fijar una tasa más alta.
Se sugiere incrementar los esfuerzos para alcanzar y publicar acuerdos que revelen datos acerca de las exportaciones de armamentos y de
las facilidades para la producción de los mismos. Según la comisión la
comunidad internacional debería preocuparse más seriamente por las consecuencias de las transferencias de armas o de la exportación de fábricas
de armamentos, y tratar de alcanzar acuerdos para limitar los envíos que
se hagan a áreas de conflicto o tensión.
Es útil tratar de hacer públicos los datos acerca del comercio de armamentos, pero es difícil concebir cómo se limitará su envío. Además, el
suministro de armas en zonas de conflicto se usa en parte para tratar de
equilibrar el nivel de armamentos en poder de los potenciales contrincantes, evitando así la tentación de una aventura bélica. Claro que esto
lleva al escalamiento y puede constituir un argumento espurio, pero ¿cuáles son las posibilidades? ¿Una fuerza política real dispuesta a hacer respetar la integridad de todas las naciones, con independencia de su régimen
político? ¿Una superpotencia que tuviera ella sola el poder bélico de
destruir a cualquier adversario, pero que fuera benevolente, amante de la
paz y no usara su poder? Éstas parecen utopías. ¿O es que dadas las
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EL TRLMESTRE ECONÓMICO
profundas diferencias políticas existentes en algunas zonas, el equilibrio
armado es la única alternativa viable? Si así fuera, la retórica utilizada
debería cambiarse.
Se solicita también más investigación sobre los medios para convertir
la producción de armas a producción civil y para que se pueda utilizar la
mano de obra científica y técnica altamente calificada que está siendo
empleada actualmente por las industrias de armamentos.
Esta preocupación derivada de los riesgos de armarse y de hacer la
guerra para mantener un alto nivel de ocupación en la economía parece
ser una remora de la segunda Guerra Mundial, cuando fue cierto que los
Estados Unidos, por ejemplo, entraron en la conflagración con un altísimo nivel de desempleo y que la producción para la guerra liberó finalmente al país de la depresión. Si bien puede existir un problema de conversión, prima-facic, el caso no parece ser tan serio. Las instalaciones de
fabricación de las industrias metalmecánicas utilizadas en la producción
de armamentos pueden producir fácilmente muchos productos civiles, y
en cuanto al personal científico y técnico, éste puede ser absorbido destinando sumas equivalentes a programas de investigación en campos como
el espacial, las telecomunicaciones, las computadoras, etcétera, cuyos resultados serían de aplicación civil.
4. La tarea del Sur
Este es un capítulo curioso, que contiene toda clase de recomendaciones,
y parece responder a la premisa de que los países de menores ingresos
deben ayudarse a sí mismos para poder merecer la ayuda. Es el equivalente internacional de la crítica que se hace en los medios conservadores
de algunos países avanzados acerca de la asistencia social a los pobres:
existen abusos; muchos de los que reciben ayuda podrían trabajar pero
no quieren, etcétera.
Sostiene el informe que todo ataque a la pobreza internacional debe
complementarse con reformas sociales y económicas en los países en desarrollo, y que en este sentido "el ambiente internacional para el desarrollo a su vez debe volverse más favorable".
Como resultado probablemente del afán de tratar de arribar a un
consenso en cada caso se llega a frases como la anterior, que parecen el
resultado de hacer un esfuerzo para poner las cosas al revés. La responsabilidad primera de mejorar la situación de sus ciudadanos menos favorecidos, incluyendo la eliminación de la pobreza, radica sin duda en
INFORME DE LA COMISIÓN BRANDT
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los mismos países. La contribución internacional sólo puede ser un complemento y no al revés. Esto no implica negar la existencia de responsabilidades con respecto a la distribución del ingreso entre los países.
Según el informe habría que aprovechar el potencial del sector "informal" para contribuir al desarrollo económico suministrándole recursos
adicionales por medio del acceso más fácil al crédito, de mayores oportunidades de adiestramiento y de la utilización de servicios de extensión.
Además de que no se aclara qué entiende la comisión por sector informal, parece que las medidas propuestas tratan de eliminar su presencia "formalizando" la existencia de ciertas actividades, que no sabemos
si deberían mantenerse. ¿De qué se trata en realidad? ;,De empresas de
menor tamaño que otras? ¿O de actividades clandestinas, sin permisos
municipales y que no cumplen con las leyes sobre remuneraciones, de
seguridad e impositivas? ¿Se trata de vendedores callejeros, de trabajadores por cuenta propia, o de trabajo a domicilio subcontratado para empresas bien establecidas? Una vez definidas estas actividades, habría que
analizar su viabilidad, darles el nombre y la caracterización correcta y
luego establecer cuáles son sus necesidades de apoyo. La repetición de
slogans puede resultar contraproducente.^**
De acuerdo con la comisión, el fortalecimiento de la capacidad técnica local requiere un sesgo más científico en la educación (sic), el apoyo
a la industria de ingeniería interna {sic), mayor acento en la tecnología intermedia (sic) y compartir experiencias (sic).
Esta recomendación contiene más lugares comunes que todas las otras.
La supuesta necesidad de un mayor sesgo hacia la ciencia se ha venido
repitiendo, sin mayor prueba ni modificación, durante los últimos 25
años. Si lo que se pretende es contraponer a una educación que en el
pasado ha sido, supuestamente, en exceso humanística, una de contenido científico-técnico, esto puede también llevar a error. En realidad
lo que se requiere es capacitar tanto en número como en calidad a los
científicos, ingenieros y técnicos de acuerdo con las necesidades de cada
país y el nivel y el tipo de desarrollo que se quiera alcanzar. Esto no es
fácil de determinar, pero ahí radica el problema. Además, es menester
proveerles de trabajos adecuados y brindarles el apoyo de la infraestructura necesaria para que puedan desempeñar sus tareas, y para aprovechar
'- E! concefito de sector informal se utilizó por primera vez en OIT. Employment. Inrnmes
and Equality — A Strategy for Increasing Productive Employment in Kenya. Ginebra, 1972:
pero la definición esbozada en la introducción de ese trabajo no contribuye a aclarar las dudas
levantadas.
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
SUS conocimientos y otorgarles los incentivos necesarios para cjue permanezcan en sus países de origen.
Con respecto a "la industria interna de ingeniería" se trata de otro
slogan sin mayor contenido, posiblemente derivado de copiar el uso británico en la materia. No existe tal cosa. Hay industrias que usan más y
otras que usan menos ingenieros.^" Si el informe se refiere al grupo de
industrias metalmecánicas, hay que señalarlo, y aclarar también por qué
deben ser apoyadas y con miras a qué nivel de desarrollo. La recomendación respecto a la "tecnología intermedia" (ya no apropiada) se hace
sin mayor fundamento en el informe a pesar de que existe una bibliografía abundante en la materia.^" La expresión "compartir experiencia" debe
ser la forma de parafrasear self-reliance, que es un concepto mencionado
a menudo en reuniones internacionales también sin darle mayor contenido operacional o sustantivo y cuyo uso pt)r la comisión puede contribuir
a crear confusión por conjurar perspectivas ambiciosas de acceso a mercados, o acuerdos imposibles.
Según el informe, la aparición de países en desarrollo exportadores
de capital provee una oportunidad especial para establecer proyectos sobre la base de acuerdos tripartitas entre países en desarrollo únicamente
o con la participación de países industrializados. Los proyectos tripartitas, incluyendo, cuando sea apropiado, a países industrializados, deberían
ser estimulados por los países con recursos complementarios como capital y tecnología (sic).
Esta recomendación representa otro lugar común y es propia de personas bien intencionadas pero alejadas de la realidad y que prefieren pensar en términos de fórmulas simples con las cuales se trata de resolver
problemas complejos. Los países en desarrollo exportadores de capital
de inversión incluyen a aquellos que han acumulado capital y también,
en cierto grado, tecnología, y que aunque no están industrializados por
completo pueden competir internacionalmente en la provisión de ciertos
tipos de maquinaria, de obras civiles, de servicios varios de ingeniería,
de fábricas para determinados productos y procesos, etcétera. Incluyen a
países como la India, Corea, México, el Brasil y la Argentina. Sus in1^ Véafe al respecto S. Teitel, "The Skills and Information Requirements of Industrial
Technologies: On the Use of Engineers as a Proxy.", M. Syrquin y S. Teitel (coraps), Trade,
Technology, Egtuty, and Stabüization in Latín America, Academic Press.
'" Véase, por ejemplo, R. Eckaus, Appropriate Technologies for Developing Countríes,
National Academy of Sciences, Washington, D. C, 1977: OCDE, Development Center, Cholee and
Adaptation of Technology in Developing Coiiníries, París, 1974, y S. Teitel, "Acerca del concepto de tecnología apropiada para los países menos industrializados", publicado en EL TRIMESTRE
ECONóMICO, vol. XLIII, núm. 171, México, 1976, pp. 775-804.
INFORME DE LA COMISIÓN BRANDT
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versiones directas y sus exportaciones de tecnología se citan con frecuencia."' En cambio, las inversiones de capital que pueden hacer los países
petroleros árabes son en su mayor parte no inversión directa sino de
cartera, y se realizan en los países industrializados, que les ofrecen mejores garantías. El comercio de los países semindustrializados con éstos
consiste hoy en día, por ejemplo, en la construcción de un aeropuerto, de
algún dique o de un hospital por Corea o el Brasil; la exportación de una
fábrica por la India, etcétera, y no se lleva a cabo sobre la base de esquemas utópicos como los recomendados en el informe de la comisión.
Además, la combinación de factores complementarios no tiene lugar únicamente por medio de proyectos, sino también a través del movimiento
de los factores y del comercio internacional.
5. Comercio de materias primas y desarrollo
La comisión sostiene que el sector de materias primas de los países en
desarrollo debería contribuir más a su desarrollo económico por medio
de una mayor participación de estos países en el procesamiento, el mercadeo y la distribución de éstas. Sugiere, asimismo, que deberían tomarse
medidas en forma urgente para lograr la "estabilización" de los precios
de las materias primas a niveles "remunerativos". Las medidas para facilitar una mayor participación de los países en desarrollo en el procesamiento y el mercadeo comprenderían la eliminación de tarifas y otras barreras a los productos procesados que provienen de los países en desarrollo, el establecimiento de tarifas de transporte internacional equitativas y
la abolición de prácticas de comercio restrictivas.
Es notorio que las tarifas aduaneras de muchos países se establecen
de acuerdo con el valor agregado de los productos para estimular el procesamiento local. Por ejemplo, la tarifa es baja o nula para la importación de cueros; más alta para la de cueros curtidos y todavía mayor para
la importación de artículos fabricados con cuero. Los acuerdos para la
eliminación de estas y otras barreras a las exportaciones de los países en
desarrollo deben negociarse en el marco del GATT y de la UXCTAD, aun'1 Véase, por ejemplo, C. F. Díaz-Alejandro, "Foreign Direct Investment by Latin Americans", T. Agmon y C. P. Kindleberger (comp.), MuhinationaU ¡rom Small Counlries, MIT
Press, 1977: J. Katz y E. Ablin, "From Infant Industry to Technology Exports: The Argentine
Experience in ihe International Sale of Industrial Plants and Engineering ''S'orks". P.ID/CEPAL.
Regional Program of Studies in Science and Technology, Working Paper, núm. 14. octubre de
1978; S. Lall, "Developing Countries as Exporters of Technology and Capital Goods: The Indian Experience", Oxford University Institute of Economics and Statislics, Oxford, junio de 1979.
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
que el ambiente no sea propicio ahora por la recesión en los países industrializados.
En igual forma, las tarifas de transporte marítimo, fijadas desde hace
tiempo, a veces en el contexto del comercio colonial entre las metrópolis
y sus posesiones, suelen penalizar el transporte en otras direcciones, así
como entre los países de la misma región o entre países en desarrollo de
distintas regiones del Sur.
La comisión recomienda que se faciliten recursos adecuados al Fondo
Común para apoyar y financiar acuerdos internacionales de materias primas efectivos que estabilicen los ])recios a niveles remunerativo?, y también para financiar depósitos nacionales de reserva, fuera del Acuerdo
Internacional, así como para facilitar las actividades de una segunda ventanilla del Fondo, como el depósito, el procesamiento, el mercadeo, la
diversificación de la producción y mejoras en la productividad.
Todo esto corresponde al marco de las negociaciones que se lle\an a
cabo en la UNCTAD sobre el comercio de las materias primas.
El informe sostiene también que deben hacerse mayores esfuerzos
para llevar a una rápida y exitosa conclusión las negociaciones sobre los
acuerdos acerca de ciertas materias primas en particular, siempre que
sean viables.
Dado que en el caso de varias materias primas, sobre todo de los
minerales y los productos agrícolas no tropicales, los mayores productores son países industrializados, no resulta muy claro por qué existe
tanto interés en obtener acuerdos internacionales para cada una de ellas.
Si se trata de evitar las oscilaciones más violentas de la oferta v la
demanda, basta establecer depósitos para suavizarlas. Los acuerdos redundan supuestamente en beneficios para el productor a expensas del
consumidor, y no está claro que esto sea siempre deseable, aun en el contexto Norte-Sur."^
Los comisionados opinan que el interés mutuo de los países productores y consumidores en el desarrollo de los recursos minerales requiere
nuevos arreglos financieros para llegar a acuerdos más equitativos y estables, con mayor seguridad en la oferta mundial y con una mayor participación de los países menos industrializados en el desarrollo de sus
recursos mineros. Para ello deberían establecerse facilidades financieras
-- Véase al respecto, S. Teitel, "Comentario al trabajo: Poli'licas alternativas de países en
desarrollo respecto al comercio de productos básicos de E. Tironi", R. Ffrpndi Davis y E. Tironi
ícomps.1. Hacia un Nuevo Orden Económico Internacional — Tema.-: prioritarios para América Latina, Fondo de Cultura Económica, 1981.
INFORME DE LA COMISIÓN BRANDT
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para la explotación minera, sobre la base de una responsabilidad global
por la inversión en el desarrollo minero.
No es evidente que haga falta una nueva facilidad que otorgue financiamiento concesional y no resulta claro lo que se quiere decir con
respecto a la responsabilidad global de la inversión en este campo. Si en
algunos casos hiciera falta capital inicial o de otro tipo para financiar
la exploración o la prospección de los yacimientos, el suministro de estos
recursos podría obtenerse a través de la banca internacional multilateral
de desarrollo y/o utilizando fondos de preinversión como los del PNUD.
Por otra parte, es posible que muchos países en desarrollo necesiten asistencia técnica y legal para determinar la extensión y la calidad de sus
recursos mineros y para negociar mejores acuerdos con inversores extranjeros. En estos aspectos tanto las Naciones Unidas (PNUD) como el Banco
Mundial y los bancos regionales de desarrollo podrían prestar la ayuda
necesaria.
6. La tecnología y las corporaciones transnacionales
En este tema el informe se hace eco de los diversos intentos de obtener un
código de conducta en materia de inversiones y transferencia de tecnología. No aporta nada nuevo y desconoce que la causa principal del desequilibrio que se observa en las negociaciones entre los países en desarrollo y las corporaciones transnacionales radica en las diferencias en
el poder de negociación, las que a su vez se basan en buena parte en la
diferente capacidad de acceso a la información. Esta información —técnica, de mercados, financiera, etcétera— se adquiere con el tiempo, y para
su captación se requiere fundamentalmente poseer un plantel de mano
de obra científica y técnica con suficiente grado de preparación. Una
buena prueba la constituye la experiencia del Japón durante la posguerra.
Este país adquirió la tecnología importada casi siempre sin permitir la
radicación simultánea de la inversión privada extranjera, en condiciones
muy onerosas al principio, y logró gradualmente una mayor capacidad
de negociación, de determinación de sus necesidades y de búsqueda de
fuentes.
Al mismo tiempo, es necesario abandonar el enfoque estático de este
problema, como si existiera una división permanente, determinada por la
naturaleza, entre los que tienen capital y tecnología y los que deben de
alguna manera adquirir estos recursos. La capacidad de acumular capital
v de desarrollar tecnologías es un resultado del proceso de desarrollo. La
transferencia requiere adaptación, y los nuevos conocimientos se generan
44
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
produciendo en los mismos países en desarrollo. La mejora de esta capacidad de adquirir y desarrollar tecnología depende principalmente de la
disposición de recursos humanos y de la infraestructura cientiíicotécnica
necesaria. Es en este campo donde radican las necesidades mayores de
los países en desarrollo y a ello podrían contribuir los programas de cooperación internacional.
En el informe se sostiene que además de un mayor acceso al financiamiento del desarrollo internacional se debería fortalecer la capacidad de
negociación con las empresas transnacionales de los países en desarrollo
—"'particularmente de los más pequeños y menos desarrollados, a través
de la asistencia técnica de que se dispone en forma creciente en las Naciones Unidas y otras agencias".
Otras observaciones típicas del informe, al referirse al mejoramiento
de la capacidad de negociación con las compañías transnacionales, son:
¿a qué viene mencionar el financiamiento? Y si los países en desarrollo
tienen esa necesidad, ¿por qué se menciona en especial a los más pequeños y menos desarrollados? Éstos generalmente no atraen a estas empresas ni tienen, por ende, esa necesidad. Si necesitan asistencia técnica, ¿a
qué viene decir que la misma está disponible en forma creciente? Es que
todo parece haber sido negociado, y por tanto el informe termina por ser
un contrapunto casi carente de sentido.
La comisión recomienda también que las agencias internacionales de
ayuda para el desarrollo cambien sus prácticas que limitan la libertad
de los receptores de la ayuda para elegir tecnologías, y que hagan un
mayor uso de las capacidades locales en la preparación de proyectos.
Aunque por supuesto cabe apoyar la recomendación referente al mayor uso de las capacidades locales es difícil saber qué es lo que los miembros de la comisión pensaban, y sabían, respecto al proceso de selección
de las tecnologías utilizadas en proyectos de inversión y al papel, limitado por cierto, que las agencias internacionales de financiamiento pueden desempeñar en él.
7. Financiamiento del desarrollo
El informe sugiere una forma automática o semiautomática de generar
los recursos de ayuda para el desarrollo a través de impuestos sobre el
comercio internacional, de la venta de armamento, del turismo internacional, etcétera, y también la creación de un nuevo fondo para manejar la
ayuda. Se hacen además recomendaciones sobre cambios en la composi-
INFORME DE LA COMISIÓN BRANDT
45
ción de ésta teniendo en cuenta las necesidades no satisfechas al redactarse el informe, y se recomienda fortalecer los organismos multilaterales
de financiamiento, en particular el Banco Mundial. A continuación consideramos estos puntos en orden.
a) Recursos para el financiamiento del desarrollo
Se recomienda en el informe que el flujo oficial de financiamiento
para el desarrollo sea expandido por medio de: i) un sistema internacional de movilización de ingresos basado en una escala decreciente relacionada con el ingreso nacional, en el que intervendrían no sólo los países
industrializados de Occidente, sino también los países de Europa del Este
y los países en desarrollo, excepto los de más bajos ingresos, y íi) la introducción de la transferencia automática de ingresos a través de impuestos internacionales sobre algunos de los siguientes renglones: el comercio
internacional, la producción y la exportación de armamentos, los viajes
internacionales y la explotación de áreas comunes —especialmente las de
minerales del fondo del mar.
Estas constituyen las innovaciones más importantes y con miras al largo plazo propuestas por la comisión, y merecen ser apoyadas. Podrían
sugerirse diversas formas para llevarlas al cabo, así como se podría argumentar que tendrían que enfrentarse obstáculos casi insalvables en su
aplicación. Sin embargo, los principios implicados no deben perderse de
vista por el hecho de que la aplicación de estas ideas parezca prematura
o poco práctica.
El principio de la imposición universal constituye una extensión del
que justifica el impuesto progresivo a la renta en el marco nacional. En
cada país existe un número de medidas de ayuda para los menos pudientes, que se financian con recursos obtenidos de los que pueden contribuir
más. Ln principio similar de justicia social o equidad justifica la imposición universal. El monto de la contribución de cada país podría basarse
en el nivel de ingreso per capita promedio y quizás en el tamaño de su
economía. Un impuesto indirecto y progresivo sería más justo que los
impuestos directos propuestos más arriba. Claro que los impuestos directos tienen la ventaja de ser muy fáciles de implementar y controlar. En
este sentido, el impuesto al comercio internacional ofrece quizá lo? mayores atractivos. Su aplicación resultaría en una mayor contribución por
parte de los países que, a igualdad de ingreso, exportan una proporción
mayor de su producto, lo cual podría tenerse en cuenta para ser mitigado.
46
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Al mismo tiempo, la recaudación automática permitiría salvar la brecha
que existe entre el nivel de ayuda como porcentaje del PNB prometido
por los países industrializados y el alcanzado en la práctica al presente.
Se recomienda al respecto en el informe la adopción de un calendario
para llevar la asistencia oficial para el desarrollo por parte de los países
industrializados al nivel de 0.7 % de PNB en 1985 y al 1 % antes de que
termine este siglo. Esta meta, si bien deseable, es difícil de alcanzar, y
en el cumplimiento de la misma han fallado en años recientes la mayoría
de los países desarrollados.
b) Necesidades no satisfechas en el campo del financiamiento
Éstas son motivo de una serie de consideraciones y recomendaciones
que se hacen en el informe y que en mayor parte no son nuevas, pues
resultan de la acumulación de recomendaciones hechas anteriormente en
otros estudios, como el informe Pearson,"^ etcétera. En el campo de los
productos básicos se trata de disponer de fondos para compensar las bajas en el ingreso de los productores de materias primas y para mantener
los precios. Estos fondos de ajuste y de estabilización han sido objeto de
negociación desde hace tiempo y son propiciados ya por la UNCTAD. El
informe no tiene nada nuevo que decir al respecto. En materia de minería y de energía se plantean necesidades aparentemente no satisfechas de
inversiones en los países en desarrollo para la prospección y el desarrollo
de minas y de nuevas fuentes de energía. Se argumenta que estas inversiones no tienen lugar porque los países en desarrollo no disponen de los
recursos financieros necesarios, y que las compañías transnacionales no se
arriesgan a invertir en condiciones precarias de seguridad, temerosas de
eventuales expropiaciones o de la renegociación de los convenios. Esto
podría remediarse con alguna forma de seguro (que en parte ya se otorga
nacionalmente) a nivel internacional.
Ha habido varias iniciativas al respecto, pero la naturaleza del fenómeno lo hace de muy difícil solución. Es lógico que los términos de negociación con cierto grado de conocimientos y de iñesgo puedan volverse
poco atractivos una vez que se conozcan la dimensión real y el valor de
los yacimientos o minas, y que el incentivo para renegociar por parte del
país huésped sea grande una vez realizada la inversión. Pero esto ha sido
una característica de todas las inversiones en este campo. También exis-^ Partners in Deielopment, Report oj the Commhsion on International Development, Lester
B. Pearson, Chaixman, Praeger, 1969.
INFORME DE LA COMISIÓN BRANDT
47
te buena justificación para una mayor participación en el financiamiento de exploración por parte de los organismos multilaterales de financiamiento del desarrollo.
Otro campo en que la comisión hace recomendaciones es el del financiamiento por programas, confundiéndolo a veces con los préstamos
sectoriales. Este es un asunto que debe estudiarse en detalle. El principio
del aumento de la flexibilidad con que se da la ayuda es correcto. Otorgar
fondos sólo para financiar proyectos de inversión da lugar a rigideces,
de manera similar que lo hace el otorgarlos atados a una sola fuente de
abastecimientos, y con ello disminuye el valor de la ayuda. Sin embargo,
esto debe ser calificado. Es posible conceder préstamos por programas
con condiciones muy rígidas de política económica que implican un grado
similar o mayor de rigidez que el resultante de favorecer sólo la inversión en proyectos. Esto podría ser lo que sucede en algunos casos con los
préstamos de ciertos organismos internacionales. Sin embargo, se reconoce
que es posible operar con mayor flexibilidad teniendo la oportunidad de
utilizar diversas modalidades de financiamiento según el programa, la
situación especial de cada país, etcétera. El Banco Mundial ha iniciado
recientemente un plan de préstamos para programas de ajuste estructural
y el Banco Interamericano de Desarrollo ha otorgado préstamos de reconstrucción para casos de catástrofes que tienen características de préstamos por programas.
Como ya se dijo, la comisión recomienda no sólo aumentar considerablemente la transferencia de recursos hacia los países en desarrollo, sino
que ofrece también sus recomendaciones acerca del uso que debería hacerse de los mayores recursos: "Deberá haber un aumento importante en la
transferencia de recursos a los países en desarrollo para financiar: i) proyectos y programas para aliviar la pobreza y para expandir la producción de alimentos, especialmente en los países menos desarrollados; ii) la
exploración y desarrollo de energía y recursos minerales, y iii) la estabilización de precios e ingresos de las exportaciones de materias primas
y la expansión del procesamiento interno de materias primas."
Es curioso que por un lado se critique en el informe la ayuda atada,
la excesiva injerencia del Fondo Monetario Internacional en políticas internas y la falta de flexibilidad derivada del otorgamiento de préstamos
para financiar proyectos, y que por otro lado la comisión tenga puntos
de vista tan taxativos acerca de para qué debería usarse el aumento en
los recursos para financiar el desarrollo. Esto implica desconocer la pro-
48
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
pia prédica del informe y adolece del mismo paternalismo que caracteriza a algunos de los países contribuyentes de la ayuda.
Además, otros campos en que existen problemas graves de financiamiento en los países en desarrollo, como son el financiamiento de gastos
locales, de capital de trabajo y de capital de riesgo, no son planteados en
forma suficientemente explícita y vigorosa en el informe.
c) Fortalecimiento de los organismos multilaterales de financiamiento
del desarrollo
De acuerdo con la comisión los préstamos a través de las instituciones
financieras internacionales deben mejorarse por medio de: ;) la utilización efectiva de la mayor capacidad de adquirir dinero a través de préstamos del Banco Mundial como resultado de la reciente decisión de éste
de doblar su capital llevándolo a 80 mil millones de dólares; ii) el incremento de la relación endeudamiento-capital del Banco Mundial, de 1:1 a
2:1; similar acción debe ser tomada por los bancos regionales de desarrollo. Esta recomendación debe apoyarse, y es probable que no tenga
ningún efecto, o uno muy leve, sobre la clasificación de los bonos de estos
bancos cuando acudan al mercado de capitales, ya que sus préstamos son
en general bien analizados y están garantizados por los gobiernos de los
países prestatarios. Claro está que las implicaciones técnicas y legales de
esta propuesta deberán ser estudiadas y consultadas con los especialistas
que manejan estos asuntos para los bancos de desarrollo; iii) no imponer
condiciones políticas en las operaciones de instituciones multilaterales de
financiamiento, y por supuesto, iv) la canalización creciente del financiamiento para el desarrollo a través de instituciones regionales.
Si esta recomendación fuera aceptada ello significaría en la práctica
que los bancos regionales serían utilizados por el Banco Mundial como
intermediarios de modo similar a la práctica entre bancos regionales y
subregionales de desarrollo." Cabría esperar, además, una tasa de crecimiento menor en futuro de las aprobaciones de préstamos directos del
Banco Mundial a países y una mayor para los bancos regionales de desarrollo. Lo contrario ha estado ocurriendo en años recientes, y deberían
tomarse medidas concretas en cuanto a la asignación de los recursos financieros y humanos en estas entidades para poder llevar esta sugerencia a la realidad.
-■♦ Por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo otorga líneas de crédito al Banco
Centroamericano de Integración Económica y al Banco de Desarrollo del Caribe, además de
llevar a cabo operaciones directas con los países miembros de estas entidades subregionales.
INFORME DE LA COMISIÓN BRANDT
«
Según la comisión deberá considerarse la creación de una nueva
institución financiera internacional —un Fondo Mundial de Desarrollo
(FMD)— con todos los países como miembros y en la cual la toma de
decisiones fuera compartida en forma más equitativa entre prestamistas
y prestatarios, para complementar a las instituciones existentes, y diversificar las políticas y las prácticas de préstamo. El FMD trataría de satisfacer las necesidades que no son cubiertas al presente dada la estructura
actual del financiamiento y en particular la de recursos para otorgar préstamos por programas. Por último, podría servir como canal para la circulación de los recursos que se obtuvieran como resultado de las contribuciones universales y de los impuestos automáticos.
Sólo para manejar los nuevos fondos obtenidos por la imposición
universal y automática podría justificarse una nueva entidad financiera
internacional. Para hacer préstamos por programas no hace falta, ya que
esto lo pueden hacer las instituciones existentes.
El flujo de préstamos de los bancos comerciales y otros organismos
financieros privados hacia los países en desarrollo debe también fortalecerse, según el informe. Los países de ingreso medio requieren medidas
especiales para alargar la madurez de la estructura de su deuda y los
países de menores ingresos deben poder obtener préstamos más fácilmente
en el mercado de capitales. El Banco Mundial y otras instituciones financieras internacionales deben participar en el proceso por medio del
cofinanciamiento, de la provisión de garantías y del uso de fondos concesionales para mejorar los plazos de los préstamos y reducir las tasas
de interés.
Es cierto que los países de ingreso medio, como el Brasil y México,
tienen una estructura de deuda pesada y que les convendría obtener mejores términos para amortizar sus préstamos, en particular para consolidar sus deudas de corto plazo. Sin embargo, es muy importante también
notar la estrecha relación entre el repago de la deuda de estos países y
su acceso con exportaciones a los mercados de los países industrializados,
condición necesaria para que obtengan las divisas con qué pagar sus deudas a los bancos.
El cofinanciamiento es un instrumento de poca monta. Constituye en
realidad un servicio para los bancos comerciales que participan en el financiamiento de proyectos analizados por los bancos de desarrollo y respaldados por la garantía de los países. Además, algunos países se resisten a expandir su uso, ya que prefieren tratar con los bancos comerciales
50
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
directamente y sin las restricciones impuestas por el financiamiento de
proyectos específicos.
IV.
CONCLUSIóN
Es obvio cjue la comisión y su presidente fueron elegidos para realizar
una tarea política. Ésta podría haberse encarado desde el punto de vista
pragmático de lo que es viable en el corto plazo a través de concesiones,
negociaciones, etcétera, o reconociendo las limitaciones respecto a lo que
puede obtenerse en el futuro inmediato, y podría haberse tratado de formular un mensaje de gran contenido moral y político, sobreponiéndose a los
pequeños intereses del momento y evitando las limitaciones burocráticas
impuestas por los diversos organismos internacionales que cooperaran con
la comisión.
Ya en informes previos como el de Pearson, también a nivel mundial,
y en el de Prebisch para la América Latina,"' preparado al iniciarse la
década de los años setenta, se habían utilizado los argumentos de equidad
y moralidad, así como el del propio interés de los países avanzados en
que no hubiera perturbaciones del orden social a raíz del efecto negativo
de la pobreza. A pesar de la baja probabilidad de que su mensaje tuviera
aplicación por el ambiente poco propicio en que sería recibido, la Comisión Brandt pudo haber argumentado vigorosamente sobre la base del altruismo y la equidad, argumentos aceptados en la mayor parte de las naciones avanzadas como base de diversas medidas de redistribución a través del impuesto progresivo a los ingresos, de la seguridad social, de la
provisión de servicios públicos subsidiados, de transferencias gubernamentales diversas, etcétera. Esto no implica desconocer la existencia de elementos de interdependencia o de mutualidad tanto entre el Norte y el
Sur, como entre los propios países del Sur.
Si bien la comisión propone medidas como la automaticidad de las
contribuciones para la ayuda y un impuesto al ingreso internacional, lo
hace de una manera tímida, junto con muchas otras propuestas y como
si en efecto ni sus propios miembros creyeran en lo que proponen.
Es notable el acento que se pone en el informe en la mención de cuanto organismo internacional o conferencia que tuviera alguna relación con
el problema que se trataba. Como consecuencia el informe pierde seriedad, se hace monótono y se pierde en él la perspectiva de la jerarquía
-' Véase S. Teitel y V. Tokman, "Acerca del Informe Prebisch: Transformación y desarrollo". EL TRIMESTRE ECONóMICO, núm. 151, julio-septiembre de 1971. pp. 767-792.
INFORME DE LA COMISIÓN BRANDT
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de los diversos problemas, ya que se trata de mencionarlo todo, y todo
no puede ser igualmente importante.
El informe también adolece de sesgos políticos muy evidentes. Trata
con especial deferencia a los países socialistas del este de Europa, evita
criticar el oligopolio petrolero y no castiga de manera suficientemente
clara el creciente proteccionismo de los países industrializados.
Otra falla política importante radica en no reconocer adecuadamente
el efecto negativo que tiene sobre la existencia de millones de personas la
represión de los derechos humanos más elementales, fenómeno que se da
bajo regímenes económicos diversos y tanto en países de bajos ingresos
como medianamente desarrollados.
Leyendo el informe tiene uno la sensación de que no sólo se ha hecho un esfuerzo por mencionar todos los problemas y todas las soluciones
más o menos conocidas y que constituyen la sabiduría convencional en la
respectiva materia, sino que se ha hecho a expensas de un análisis más
profundo y basado en aportes técnicos.
No existe una base científica o de estudio para la mayor parte de sus
recomendaciones, o por lo menos no se infiere directamente del texto, ni
hay referencias a estudios de base en que se puedan apoyar sus conclusiones, aunque se promete en el informe la publicación futura de una
colección de trabajos del secretariado de la comisión.^*
En resumen, el informe adolece de la falta de un esquema formal en
el cual apreciar la importancia relativa de los diversos problemas politicoeconómicos en que la cooperación internacional podría tener un papel
importante. De allí hubiera resultado una lista de temas prioritarios y un
análisis profundo de la posible contribución internacional a su solución
o mitigación.
Tratar de cubrirlo todo sin prioridades explícitas, sin tener en claro
la razón de que el que tiene los recursos y el poder va a estar dispuesto
a cederlos, y sin la suficiente valentía o vuelo como para imaginar importantes soluciones institucionales o de otro tipo, ha sido el problema de
Brandt y sus comisionado?. Por ello el pronóstico acerca del efecto de su
informe no puede ser muy optimista.
2' También es lamentable la carencia de un índice alfabético.