Estructuras y procesos de gobierno multinivel en el estado

VII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración:
Democracia y Buen gobierno.
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Estructuras y procesos de gobierno multinivel en el estado
autonómico: el caso de la política de medio ambiente1.
Mercedes Alda Fernández (URJC) y Juan A. Ramos Gallarín (URJC)
Resumen
La ponencia estudia las relaciones entre los distintos niveles territoriales de gobierno en el caso de la política de medio
ambiente en España, prestando una especial atención a las estructuras y procesos más institucionalizados de la misma.
El análisis se enmarca en los procesos de evolución del Estado Autonómico y de construcción del espacio políticoadministrativo europeo.
Notas biográficas
Mercedes Alda Fernández.
Profesora del Área de Ciencia Política y de la Administración en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales (URJC).
Sus áreas de trabajo incluyen: políticas medioambientales, relaciones intergubernamentales, parlamentos y gobiernos.
Juan A. Ramos Gallarín.
Profesor del Área de Ciencia Política y de la Administración en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales (URJC) y
colaborador habitual del Instituto Universitario Ortega y Gasset. Sus áreas de trabajo incluyen las relaciones
intergubernamentales, la organización administrativa, el análisis de políticas públicas y la evaluación de programas.
Palabras clave
Relaciones intergubernamentales, gobierno multinivel, medio ambiente, Estado Autonómico, políticas públicas.
Presentación2
El objeto de estudio de la presente ponencia son las relaciones que se establecen entre los distintos niveles territoriales
de Gobierno en el ámbito de la política de medio ambiente en España. El periodo considerado abarca, con desigual
grado atención, los últimos veinte años.
Nuestra reflexión se apoya en los planteamientos y conceptos propios de: el enfoque de políticas públicas, los estudios
sobre relaciones intergubernamentales (RIG), y el enfoque de gobierno multinivel. Consideraremos las actuaciones en
materia de medio ambiente como expresión del contenido de una política sectorial determinada. A estos efectos vamos
a entender la política de medio ambiente como uno de los productos del sistema político-administrativo, resultado del
funcionamiento de redes en las que participan tanto organizaciones pertenecientes a los distintos niveles de gobierno
como actores pertenecientes al ámbito de la sociedad civil (Hanf y Scharpf, 1979).
El Estado Autonómico, marco en que se desarrolla la política de medio ambiente, se contempla como un sistema de
corte federal que incorpora ciertos rasgos de asimetría político-territorial (Agranoff, 1996; Moreno, 1997; Linz, 1999;
Aja, 1999). La distribución de responsabilidades y recursos que se establece entre los distintos niveles de gobierno en
sistemas complejos como el español determina la generación de situaciones de interdependencia que, a su vez, dan lugar
al establecimiento de un conjunto de relaciones más o menos pautadas y formalizadas entre ellos (Rose, 1984). Para
una adecuada comprensión del funcionamiento del sistema político y de la dinámica de las políticas públicas es
conveniente prestar atención al modo en que se desarrollan las relaciones intergubernamentales (Wright, 1988; Krane y
Wright, 1998).
1 Trabajo en desarrollo. No citar sin permiso de los autores.
2 El presente trabajo se enmarca en el proyecto SEC2002-02675, financiado por la Dirección General de Investigación
del Ministerio de Ciencia y Tecnología, del que es investigadora principal la profesora Lourdes López Nieto. Como
participantes en un proyecto colectivo, nos hemos aprovechado tanto de las aportaciones realizadas al mismo por los
colegas que forman parte del equipo como de sus sugerencias y comentarios. En este sentido, queremos expresar
nuestro agradecimiento a la propia Lourdes López Nieto, a Alfredo González y a María Temprano, así como a Diana
Fernández. Lógicamente la responsabilidad por los errores de hecho o interpretación en que hayamos podido incurrir es
solamente nuestra.
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De acuerdo con Guy Peters, los contactos entre actores pertenecientes a distintos niveles de gobierno pueden llevarse a
cabo sin necesidad de atenerse a una eventual jerarquía de poderes territoriales. Esto es, en un sistema de gobierno
multinivel los actores subnacionales estarían en condiciones de acceder a centros supranacionales de decisión sin la
mediación del nivel nacional (Peters, 2001: 132). El punto de partida del enfoque del gobierno multinivel es la
existencia de solapamiento de competencias entre múltiples niveles de gobierno y la interacción de actores políticos a
través de estos niveles. Los ejecutivos de los Estados miembros de la Unión Europea (UE), por ejemplo, son sólo un
tipo de actores dentro de un conjunto más amplio de ellos. Los Estados no son el vínculo exclusivo entre la política
doméstica y la política en el seno de la UE. En lugar de los dos niveles de juego asumidos por quienes mantienen un
enfoque centrado en el Estado, los teóricos del gobierno multinivel postulan la existencia de un sistema de redes de
política multinivel. La estructura del control de la política es variable a través de las distintas áreas de políticas (Marks
et al, 1996a:41)
Los procesos en materia de política de medio ambiente involucran a cuatro niveles territoriales de gobierno (europeo,
estatal, autonómico y local) y a una amplia variedad de actores económicos y sociales. Dado el alcance limitado que
inevitablemente tiene un trabajo de este tipo, vamos a prestar especial atención a las relaciones que se establecen entre
los que consideramos actores fundamentales en este terreno dentro del marco general del Estado Autonómico: el
complejo Gobierno-Administración General del Estado (en lo sucesivo AGE) y las Comunidades Autónomas (CCAA),
lo cual no implica desatender aquellos aspectos que, en el ámbito local y europeo, resulten más relevantes.
La ponencia tiene un propósito fundamentalmente descriptivo e intenta presentar las RIG en el terreno medioambiental
dentro del marco que proporcionan la evolución del Estado Autonómico y el proceso de construcción política de la UE.
En este sentido, se exploran las situaciones de interdependencia que se dan entre los distintos actores implicados en la
política de medio ambiente. Asimismo se intenta una caracterización de las pautas de relación existentes a través del
análisis de ciertos mecanismos que se han institucionalizado en nuestro sistema político-administrativo. También se
indaga acerca de las diferencias existentes entre las RIG que se desarrollan en la política de medio ambiente y las que
tienen lugar en otras políticas sectoriales y se presta atención a la existencia de pautas de relación diferentes entre la
AGE y las CCAA en función del territorio.
La metodología utilizada se basa en el análisis de fuentes secundarias relativas a: la estructura de los distintos niveles
territoriales de gobierno y las responsabilidades asignadas a cada uno de ellos, los contenidos e instrumentos de la
política de medio ambiente y el diseño y la actividad de los mecanismos institucionalizados de relación entre los actores
implicados en la política.
El presente trabajo comienza con un breve análisis de la configuración general de la política de medio ambiente en la
UE. A continuación haremos lo propio para el caso del Estado Autonómico. En tercer lugar analizaremos algunas de las
estructuras formalizadas de relación interorganizativa e intergubernamental existentes en España. En cuarto lugar,
haremos referencia a los convenios de colaboración, los planes y programas conjuntos y los programas europeos como
mecanismos institucionalizados para el desarrollo de la acción pública en materia de medio ambiente. Finalizaremos
con unas breves reflexiones a modo de conclusión.
I.
La configuración de la política de medio ambiente en Europa.
La política de medio ambiente y sus interconexiones
El concepto de medio ambiente tiene su origen en las ciencias ambientales y en la ecología y tiene una clara vinculación
con cuestiones relativas a la salud, la seguridad y el bienestar humanos, así como con valores intrínsecos de la
naturaleza (Udo de Haes, 1991). La política de medio ambiente integra distintas áreas de actuación3, con ámbitos más
concretos, que condiciona la presencia y el papel de los distintos actores.
En los últimos tiempos es habitual presentar los conceptos de medio ambiente y de desarrollo sostenible como nociones
relacionadas. El Informe Brundtland definía el desarrollo sostenible como “el tipo de desarrollo que permite satisfacer
las necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas”. La noción
de desarrollo sostenible, que no es estrictamente novedosa, integra, al menos, tres dimensiones: económica, social y
ambiental (OCDE, 1998). El reconocimiento de este carácter multidimensional favorece la incorporación transversal de
las consideraciones medioambientales en el conjunto de las políticas públicas, condición necesaria para un eficaz
tratamiento de los problemas que tenemos planteados en la actualidad.
Algunas de las primeras crisis medioambientales dieron lugar a actuaciones nacionales que no consiguieron solventar
los problemas detectados. La necesidad de actuaciones transnacionales quedó claramente evidenciada cuando se
3 Que podrían sistematizarse de la siguiente manera: contaminación acústica, atmosférica, de las aguas, protección de la
naturaleza y gestión de los residuos
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comprobó que los problemas medioambientales no respetaban las fronteras de los estados. Lo que en un primer
momento se consideraron problemas nacionales pasaron en no mucho tiempo a ser problemas de carácter internacional
(Goodin, 1992).
Entre los factores que contribuyen a caracterizar la política ambiental de un país se encuentran las características del
propio país, la tradición, las prioridades4, y el tipo de actuaciones que desarrollen. Hay países que optan por ser
preventivos mientras que otros actúan de forma reactiva. Por otra parte, hay países que han optado por desarrollar
actuaciones interdisciplinarias y horizontales y otros que tienden a realizar actuaciones fragmentarias y sectoriales.
Lógicamente la orientación de las acciones en los distintos estados puede evolucionar en uno u otro sentido a lo largo
del tiempo.
Las actividades que generan impactos negativos en el medio ambiente requieren respuestas capaces de subsanar los
problemas creados. Esa es la misión de la política y la gestión medioambientales. Las actuaciones que se lleven a cabo
pueden ser realizadas tanto por actores públicos como por actores privados. Los papeles y el peso de los distintos
actores variarán, al menos, en función del tipo de problema del que se trate y del espacio en el que se actúe.
La evolución de la política medioambiental de la UE.
Ya el Tratado de Roma (1957), al perseguir la integración de las economías europeas a través de un mercado común,
contribuyó a poner de manifiesto la necesidad de armonizar las leyes nacionales sobre medio ambiente (Rehbinder y
Stewart, 1988). En 1972, con la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y la reunión del Consejo
Europeo en París, la importancia del medio ambiente y la responsabilidad de los estados que da reforzada.
En 1973 se establece el primer Programa de Acción Medio Ambiental de la UE. A través de sus sucesivas ediciones5 se
han ido estableciendo las líneas de actuación de la UE en política ambiental, cuya orientación ha evolucionado
partiendo de intentar corregir el deterioro ambiental, hacia la consecución de un desarrollo sostenible.
A partir del Acta Única Europea (AUE), en los diferentes tratados de la UE, se han ido estableciendo una serie de principios
rectores en la acción medioambiental, avanzando cada vez más en su definición. El AUE establece que “las exigencias de la
protección del medio ambiente serán un componente de las demás políticas de la Comunidad”. En el Tratado de Maastricht
introduce el concepto de “crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente”.
El Tratado de Ámsterdam incluye en los artículos 174-176 la base legal para la política medioambiental. Su preámbulo
establece que uno de los principales objetivos de la UE es el desarrollo sostenible y su articulado refleja que la política
ambiental se guía por los principios de precaución, prevención, rectificación de la polución en la fuente y por el de
“quien contamina paga”. La UE persigue una política activa para proteger el medio ambiente si bien, conforme al
principio de subsidiariedad, actuará sobre ciertos problemas ambientales cuando pueda hacerlo de forma más efectiva
que los gobiernos nacionales o regionales. Las propuestas de modificaciones de los Tratados, aún pendientes, siguen
haciendo referencia a la política de medio ambiente6.
Los actores de la política medioambiental de la UE: su papel y relevancia
El Consejo Europeo reúne a los Jefes de Estado o de Gobierno de los países miembros de la UE con el Presidente de la
Comisión y define las orientaciones políticas generales de la UE. La Presidencia del Consejo ha hecho que las
prioridades ambientales hayan variado en algunas ocasiones dependiendo del Estado miembro que la ocupara7.
El Consejo de Medio Ambiente de la UE integra a los Ministros de Medio Ambiente de los Estados miembros y se
reúne alrededor de cuatro veces al año. El Consejo decide por mayoría cualificada en co-decisión con el Parlamento
Europeo.
La Comisión Europea, a través de la Dirección General de Medio Ambiente, tiene como tarea principal la de elaborar la
nueva normativa en la materia. Además, debe cerciorarse de que los Estados miembros la pongan realmente en práctica,
4 La UE, a través de las Presidencias de la misma, permite que los Estados Miembros puedan presentar sus prioridades.
5 En la actualidad se desarrolla el sexto programa.
6 El Tratado de Niza pretende que la UE siga desempeñando una función impulsora de la protección del medio
ambiente tanto en la Unión como en el plano internacional, para perseguir el mismo objetivo a escala mundial. En la tan
debatida Constitución Europea, en su tercera parte, también se incluye la política ambiental estableciendo los objetivos
a alcanzar.
7 España, en algunas de las presidencias del Consejo, ha establecido el agua y los parques naturales como temas
prioritarios, intentando impulsar actuaciones en este sentido.
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y cuando lo considera necesario, lleva a cabo las acciones pertinentes para que las entidades públicas o privadas
cumplan con sus obligaciones. La Comisión puede iniciar procesos legales contra los Estados miembros y contra
empresas privadas, y puede llevar el caso hasta el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas8. Las Tabla 1 y 2
muestran las iniciativas de la Comisión que han afectado a España. Antes de la vigencia del Tratado de Maastricht era
probablemente la institución más relevante en el desarrollo de la política medioambiental de la UE, posición que ahora
comparte con el Parlamento Europeo debido a su capacidad de legislar con el Consejo.
El Parlamento Europeo establece su Comisión de Medio Ambiente en 1973. La Comisión de Medio Ambiente, Salud
pública y Seguridad Alimentaria reforzó su posición en algunas materias con el procedimiento de cooperación tras el
AUE. Tras el tratado de Maastricht algunas de esas competencias pasaron al procedimiento de co-decisión, y con el
tratado de Ámsterdam, la co-decisión se extendió a la mayoría de las áreas medioambientales. El Parlamento Europeo
es, probablemente, la institución que más poder ha ganado en este terreno en los últimos años9.
El Comité de las Regiones (CdR) se creó en 1994 y reúne a representantes de los entes locales y regionales10. Los
Tratados obligan a la Comisión y al Consejo a consultar al CdR en determinadas materias. Por lo que respecta al medio
ambiente tal obligación queda recogida en el tratado de Ámsterdam. La actuación del CdR se rige por los principios de
subsidiariedad, proximidad, y asociación11. Existe una Comisión de Desarrollo Sostenible que trata algunos de los
temas ambientales12.
La Agencia Europea de Medio Ambiente, creada en 1990, funciona de forma operativa desde 1994. Tiene como función
principal la recogida, elaboración y difusión de información fiable sobre la situación y la evolución del medio ambiente
en Europa. Su objetivo es ayudar a la UE y a los países miembros a adoptar decisiones mejor informadas sobre la
materia, integrando las consideraciones ambientales en las políticas económicas a fin de lograr un desarrollo sostenible.
La Comisión es, probablemente, el punto clave de acceso a los grupos de presión que tratan de ganar representación en
los Comités Consultivos de la misma. También el Parlamento ha ido convirtiéndose progresivamente en un acceso a los
grupos de presión, sobre todo tras la reforma de Maastricht. Además de tratar de influir en la legislación comunitaria,
proporcionan información a las instituciones europeas acerca de las actuaciones nacionales y del incumplimiento de la
normativa comunitaria13.
En 1986, año de la integración de España, la política ambiental no era una prioridad, de hecho en nuestro Tratado de
Adhesión no se contempló que se retrasara la implantación de las directivas comunitarias14.
II.
La configuración de la política de medio ambiente en el Estado Autonómico.
En sentido estricto, la política medioambiental en España no ha tenido un carácter proactivo. Si bien habían venido
desarrollándose actuaciones en este terreno15 parece evidente que la integración en la UE, con la obligación de
trasponer las directivas existentes, ha contribuido de manera importante a configurar la política. Con posterioridad a la
integración, la UE ha seguido siendo el actor que marca las pautas a seguir16.
Estructura y organización medioambiental en el Estado Autonómico
Las primeras tentativas de organización administrativa ambiental en el gobierno central provienen de los años sesenta,
cuando surgen la Comisión Delegada del Gobierno para el Medio Ambiente y la Comisión Interministerial de Medio
Ambiente, como primeros intentos de coordinación y unidad de programación de la política ambiental. En 1977 se crea
el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en el que se integra la Dirección General de Acción Territorial y Medio
8 Se pueden recibir quejas (peticiones de información de naturaleza informal), cartas de emplazamiento, dictámenes
motivados (procedimientos de infracción propiamente dichos) y asuntos ante el Tribunal de Justicia.
9 En el Parlamento Europeo se han discutido algunos temas de implantación de políticas –que sigue siendo uno de los
mayores problemas de la política ambiental de la UE-. El Plan Hidrológico Nacional de España se ha discutido y
examinado en varias ocasiones aquí.
10 La representación de España en el CdR ha sido y es objeto de discusión debido a la escasa representación de los
gobiernos locales.
11 El ámbito europeo, nacional, regional y local es imprescindible y debería participar en el proceso decisorio.
12 Además existen otras comisiones, como la de cohesión de la política territorial que también tocan algunos aspectos.
13 Hasta 1985 sólo el European Environmental Bureau actuaba en Bruselas. A partir de entonces otros grupos como
Greenpeace, WWFN, Friends of Earth, etc, han abierto oficinas en la sede comunitaria (Mc Cormick, 1993).
14 Lo que ayudó a que traspusiéramos parte de la normativa rápidamente, pero que hizo que la efectividad real de la
política ambiental fuera deficitaria.
15 Las normas más relevantes provienen de los años sesenta y setenta.
16 Bien a través de su propia normativa o a través de los Tratados Internacionales que ha suscrito.
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Ambiente, creándose poco después una Subsecretaría de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente. Tras una serie
de sucesivos cambios, en 1991 llega al rango el medio ambiente alcanza el rango de Secretaría de Estado. Finalmente,
después de diez años de haber entrado en la UE, se crea el Ministerio de Medio Ambiente.
Las estructuras administrativas medioambientales de las CCAA han evolucionado a ritmos diferentes y siguiendo
pautas diversas. Algunas de ellas crearon Agencias de medio ambiente a mediados de los años ochenta17, mientras
otras establecieron estructuras equivalentes en los años noventa. Algunas de las Consejerías creadas fueron suprimidas
tras el cambio político que se produjo en la mayoría de las CCAA en 1995, quedando integrada esta materia en el
ámbito del urbanismo y la planificación del territorio (Font, 1999). Otras la vincularon posteriormente a los
departamentos de agricultura, o desarrollo regional. Este proceso se visto acompañado por una proliferación de
Consejos y Comisiones de medio ambiente que se inició a mediados de los años ochenta.
La distribución de competencias y su evolución
La configuración del marco competencial general pone en evidencia que la gestión eficaz del medio ambiente requiere
de una adecuada relación entre los distintos niveles territoriales de gobierno, sin perder de vista el propio marco
comunitario.
La Constitución Española (CE) de 1978 señala en su artículo cuarenta y cinco que “todos tienen derecho a disfrutar de
un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo”. En el segundo
apartado se recoge la obligación de los poderes públicos de velar por los recursos naturales, defenderlos y restaurarlos.
También se establece aquí la naturaleza penal de los delitos ecológicos. En la CE se fija la división de competencias
entre el Gobierno Central y las CCAA. El gobierno central tiene competencia para establecer la legislación básica sobre
el medio ambiente, “sin perjuicio de las facultades de las CCAA de establecer normas adicionales de protección” (art.
149.23) Las CCAA por su parte tienen responsabilidades de gestión en materia de protección del medio ambiente. Los
municipios, dependiendo de su tamaño, tienen mayores o menores competencias medioambientales, así como la
posibilidad de desarrollar actividades en colaboración con otras administraciones18.
Si analizamos los estatutos de autonomía de las CCAA, que recogen las diferentes competencias exclusivas, de
desarrollo legislativo y ejecución, o de mera ejecución, podemos contemplar un entramado de relaciones y
dependencias no uniforme respecto del nivel nacional. Excepto en muy pocas materias19, no existe una coincidencia
total en las competencias exclusivas, teniendo una CCAA más competencias que otras, y en ocasiones, siendo estas
diferentes. Por lo que respecta a las competencias de desarrollo legislativo y ejecución, las CCAA disponen, de una u
otra forma, de capacidad para dictar normas adicionales en materia de protección del medio ambiente. Existen
competencias que, dependiendo de la CA, se recogen bien como exclusivas, bien como de desarrollo legislativo y
ejecución20. Las competencias de ejecución, por su parte, se refieren fundamentalmente a vertidos industriales y
contaminantes y, en algunos casos, a salvamento marítimo.
Esta pequeña visión general del mapa competencial autonómico, en el que no entraremos ahora con detenimiento,
resulta de interés porque nos ofrece pistas a la hora de valorar el papel y la capacidad de influencia de una determinada
CA en los procesos de negociación en materia de política medioambiental.
Como es sabido, la existencia de competencias compartidas puede afectar negativamente a los niveles de conflictividad
intergubernamental. Si atendemos al número de conflictos planteados por las CCAA en su relación con el nivel nacional
entre los años 1981 y 2003, la política de medio ambiente ocuparía la cuarta posición. Curiosamente el Estado se ha
mostrado mucho menos beligerante respecto de las CCAA21.
Los primeros traspasos se producen antes de 1982, siendo particularmente numerosos en el periodo comprendido entre
1983 y 1985. A partir de ese momento, algunas CCAA continúan recibiendo transferencias, si bien con menor
intensidad.22 Cataluña, Galicia y el País Vasco son las CCAA que asumen más competencias en los primeros años,
hasta 1982, aunque no son las únicas. En algunos casos, como el de Extremadura, la recepción del grueso de
transferencias se produce con cierto retraso23.
17 Como Cantabria o Madrid.
18 Los municipios son responsables de la recogida de residuos; los de más de cinco mil habitantes deben tratarlos, y los
de más de cincuenta mil son responsables de la protección del medio ambiente.
19 Como pueden ser, con matizaciones, política territorial, recursos y aprovechamientos hidráulicos, y caza y pesca.
20 Como puede ser el caso de aprovechamiento de montes o la referida a espacios naturales protegidos.
21 Tribunal Constitucional: Boletines informativos, varios años.
22 Entre las últimas transferencias efectuadas nos encontramos con las realizadas en 1998 y 1999 a Cataluña, Navarra,
Baleares y Extremadura.
23 Recibe un bloque de competencias en 1996.
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Los actores de la política medioambiental del Estado Autonómico: su papel y relevancia
Como hemos señalado, la UE juega un papel fundamental en el establecimiento de la política de medio ambiente a
través de la elaboración normativa24. La trasposición de la normativa comunitaria es un proceso relevante que en el
caso español se ve afectado por la existencia de competencias compartidas entre el nivel nacional de gobierno y las
CCAA25.
Se considera que en el ciclo nacional de trasposición de la normativa comunitaria es el gobierno central26 quien asume
el liderazgo, fundamentalmente a través del Ministerio de Asuntos Exteriores27, junto con la Representación
Permanente28 (REPER). y distintos comités interministeriales. El carácter gubernamental del Consejo en sus diferentes
niveles (grupos de trabajo, COREPER, Consejo de Ministros), garantiza la presencia de las administraciones nacionales
en defensa de los intereses estatales (Arias Martínez, M.A. 1998: 493).
En el caso de la política de medio ambiente, y ante la existencia de competencias compartidas entre el Gobierno central
y las CCAA, las iniciativas de la Comisión de la UE se tratan en la Conferencia Sectorial, donde se intercambian los
puntos de vista y se intenta llegar a acuerdos acerca cómo proceder en la transposición de una directiva concreta.
Cuando las competencias son exclusivas de las CCAA el gobierno central tiene problemas, en ocasiones, para controlar
ese proceso, situación que puede producir consecuencias no deseadas29. Cuando el gobierno central no traspone la
Directiva y las CCAA tienen la competencia exclusiva, éstas pueden aplicarla con “efecto directo” dado que aquél no lo
ha hecho30.
La participación de las CCAA en la política de la UE ha ido variando a lo largo del tiempo. En los primeros momentos
del desarrollo del Estado Autonómico su diseño institucional no favorecía la participación de las CCAA31. Tampoco
contribuye a ello el funcionamiento irregular de las Conferencias Sectoriales32, la no obligación jurídica de los
compromisos alcanzados (Arias Martínez, MA. 1998: 498), o el diseño actual del Senado. Por todo ello, las CCAA han
procurado dotarse de mecanismos que favorecieran su presencia directa en los centros comunitarios de decisión. Así
podríamos interpretar, por ejemplo, el desarrollo de las oficinas propias en Bruselas33.
La situación cambia en cierta medida a partir del año 1996 con la creación de la Consejería para Asuntos Autonómicos
en la REPER, que permite la presencia directa de representantes autonómicos en las delegaciones negociadoras
españolas. En agosto de 1997 se abrió la posibilidad de que las CCAA estuvieran presentes en medio centenar de
comités de la Comisión, alcanzándose un acuerdo en octubre de 1997 en la Conferencia para Asuntos Relacionados con
las Comunidades Europeas 34(CARCE).
24 El proceso de europeización de la política ambiental no solo se ha simultaneado sino que también ha penetrado en el
proceso de territorialización, reforzando el carácter multinivel de la política (Font, 2001: 399)
25 Parte de la información reflejada aquí procede de un proyecto de investigación del Instituto Asser de los Países Bajos
sobre trasposición de Directivas Comunitarias en el que participamos.
26 No entraremos en esta ponencia en el papel que desarrollan los distintos actores dentro del gobierno central, como el
propio gobierno, las Cortes, el Consejo de Estado y otros organismos.
27 Con las diferentes denominaciones que ha tenido a lo largo del tiempo.
28 La Representación permanente de España ante la UE es una unidad orgánica dependiente administrativa y
financieramente del Ministerio de Exteriores.
29 La Comisión sanciona a los Estados aunque el incumplimiento sea regional.
30 Cosa que ha sucedido en algunas ocasiones, por ejemplo en la Comunidad de Madrid con la Directiva de Impacto
ambiental entre otras.
31 (Véase Aguilar, 1997)
32 Especialmente la de medio ambiente.
33 Para poder ir accediendo a la información, canalizar la defensa de sus intereses económicos, sociales y culturales, y
participar en la política de la Unión ejerciendo, en la medida de lo posible, cierta influencia a lo largo del proceso
decisorio comunitario (Arias Martínez, 1998: 357-358
34 El Acuerdo de 1994 de la CARCE establece un paralelismo entre la actuación interna de las distintas conferencias
sectoriales, las distintas políticas comunitarias y los Consejos en los que se decide cada una de esas políticas. La
posición de la CARCE es triple. Por un lado, actúa como Conferencia horizontal de impulso y seguimiento de la
actuación de las CS, lo que la hace aparece como una especie de motor y garante del sistema en su conjunto; por otro
lado, posee unas competencias propias respecto de las que actúa de forma similar al resto de Conferencias; sus
competencias, son sin embargo, las de mayor peso político, ya que le corresponde el seguimiento y la colaboración
respecto de los aspectos institucionales y generales de la UE, y en concreto, es el foro de información y discusión del
desarrollo del proceso de construcción europea. (Perez Tremps, 1999: 286-287) Aunque posteriormente hablamos de
los distintos órganos formales de cooperación entre la AGE y la CCAA, lo hacemos sólo de aquellos estrictamente
relacionados con medio ambiente, sin perder de vista la relevancia que la CARCE tiene en todo el proceso.
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En febrero de 2005 se han publicado distintos de acuerdos de la CARCE en los que se regula tanto la participación de
las CCAA en los grupos de trabajo del Consejo de la UE como el sistema de representación autonómica en las
formaciones del Consejo de la UE, lo cual constituye otro avance formal aún cuando sea pronto para valorar sus
impactos reales.
Tampoco podemos perder de vista que en ocasiones las CCAA intentan influir en los procesos de adopción de
decisiones a través de contactos bilaterales, sin tener posiciones aunadas, lo que puede llegar a debilitar su posición. La
Conferencia de Presidentes Autonómicos35 podría llegar a ser un mecanismo interesante que mejorar la participación
de las CCAA.
La política ambiental española parece presentar un claro déficit de implantación, al que contribuye en ocasiones la falta
de comunicación o coordinación entre el Estado y las CCAA, así como la propia organización territorial de la política
(Colino, 2002: 330). La complejidad de la política ambiental, especialmente en su proceso de elaboración y formación,
su carácter técnico, sus repercusiones económicas, el reparto competencial existente en el Estado Autonómico y la
dirección de la política por parte de la UE, entre otros factores, hacen necesaria la participación y la colaboración de los
distintos niveles de gobierno en su formulación para evitar el déficit de implantación existente. En relación con ello
cabe señalar que, a pesar de las limitaciones existentes, la propia dinámica de la UE y la evolución del Estado
Autonómico están induciendo cambios en las necesarias36 pautas de cooperación y colaboración37.
III. Las estructuras para las relaciones intergubernamentales en la política de medio ambiente
Como hemos señalado, las RIG involucran a una gran variedad de actores y se desarrollan en ámbitos diversos
vinculados tanto al poder legislativo como al ejecutivo, sin olvidar el papel de las instancias judiciales como espacio
para la resolución de los conflictos que no han podido ser gestionados de manera satisfactoria a través de otros medios.
Asimismo, las RIG emplean mecanismos que presentan grados diversos de formalización.
Manteniéndonos en el ámbito del complejo gobierno-administraciones públicas, existen una serie de estructuras
dedicadas específicamente al intercambio de información y a la discusión de cuestiones relativas a la configuración y el
desarrollo de las correspondientes actuaciones públicas en la materia. Si bien en algunos casos la participación en estos
órganos está limitada a actores públicos pertenecientes a la AGE, en la mayoría de ellos se busca precisamente facilitar
el contacto entre actores pertenecientes a distintos niveles de gobierno o entre actores públicos y actores privados. En
las páginas siguientes vamos a presentarlos y caracterizarlos brevemente. Comenzaremos con aquellos que tienen
reconocido formalmente el carácter de órganos de cooperación de la AGE con las CCAA. Posteriormente nos
ocuparemos de una serie de órganos colegiados localizados en el Ministerio de Medio Ambiente que se encargan, en la
mayor parte de los casos, de aspectos sectoriales más concretos. Para finalizar haremos una breve referencia a la Red de
Autoridades Ambientales, concebida como elemento de enlace entre las estructuras administrativas del Estado (a nivel
nacional y subnacional) y las autoridades medioambientales de la UE
-Órganos formales de cooperación entre la AGE y las CCAA
Conferencia Sectorial de Medio Ambiente
En ausencia de una cámara legislativa en la que estén presentes las CCAA como tales, el sistema político español se ha
dotado de mecanismos institucionalizados para la relación entre los responsables políticos de la AGE y de las CCAA.
Con todas sus limitaciones, reiteradamente señaladas por politólogos y expertos en derecho público, en tanto no se
defina y consolide la Conferencia de Presidentes, y a la espera de cuáles sean los resultados finales del proceso de
reforma constitucional en marcha, las Conferencias Sectoriales constituyen el mecanismo institucionalizado de más alto
nivel para la relación entre los niveles nacional e intermedio de gobierno. Están presididas por el ministro con
competencia general sobre la materia en cuestión y cuentan con la presencia de representantes del ministerio o
ministerios directamente implicados así como de los consejeros de las CCAA que hayan asumido las correspondientes
responsabilidades sectoriales.
La CSMA se constituye formalmente a finales del año 1988, en el segundo de los años de un bienio en el que se
institucionalizan un total de seis CS y ocupa un lugar intermedio en el orden cronológico de aparición de este tipo de
35 Que si bien estaba concebida hacía tiempo, ha tenido su primera reunión no hace mucho tiempo.
36 La existencia de un sistema de relaciones entre poderes centrales y autonómicos que permita el corrector ejercicio de
sus competencias, además de ser una exigencia práctica del sistema de organización territorial del Estado es una
auténtica imposición jurídico-constitucional (Pérez Tremps, 1998: 284)
37 (véase Marks, et al, 1996b, Jordan, 2001; Subirats, 1999; Colino, 2001)
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órganos. La conferencia, creada por acuerdo de sus integrantes sin que mediara norma con rango de ley, se dotó de un
reglamento de funcionamiento en febrero de 1995, tras más de seis años de existencia. Se encuentra entre las diecisiete
CS que cuentan con este tipo de norma reguladora, que no ha sido objeto de modificación en el periodo 1988-2002.
Estamos, por tanto, ante un órgano que presenta un alto grado de formalización y un nivel también elevado de
estabilidad en su regulación.
El análisis de las pautas de actividad de las CS nos permite comprobar la existencia de diferencias importantes entre
órganos vinculados a distintas políticas sectoriales. En este sentido, conviene señalar en primer lugar que la CSMA no
está entre las que acumula un mayor número de reuniones. Según consta en la Tabla 3 la CSMA celebró un total de
veintidós en el periodo 1986-2002, cifra que representa menos del cuatro por ciento del total y que se encuentra muy
lejos de las correspondientes a CS relacionadas con las principales políticas de bienestar (educación, servicios sociales,
salud) o con algunas políticas de intervención en la economía (fundamentalmente agricultura).
De la información contenida en las Tablas 4 y 538 se deduce la existencia de una pauta regular de contacto entre la
AGE y las CCAA en el seno de la CSMA, que se materializa en la celebración de reuniones prácticamente todos los
años, si bien el promedio de reuniones en los años en que éstas tienen lugar no se encuentra entre los más altos.
Otro asunto de interés hace referencia al grado de compromiso mostrado por diferentes CCAA en las CS, tal como se
manifiesta a través de la presencia o ausencia de las mismas en las reuniones celebradas. Un análisis reciente del
periodo 1999-2002 (González, 2004) muestra que, con la excepción del País Vasco, el conjunto de CCAA asisten a más
del ochenta por ciento de las reuniones a las que son convocadas. Esta pauta general rige también, a grandes rasgos,
cuando examinamos el caso de la CSMA (ver Tablas 6 y 7)39.
El análisis de los asuntos tratados en las reuniones de las CS nos ofrece información para ubicar este tipo de órganos en
el conjunto de mecanismos institucionalizados de RIG al tiempo que nos proporciona algunas pistas acerca de los
términos en que se plantean las relaciones de interdependencia entre el nivel nacional de gobierno y las CCAA. La
información disponible40 nos lleva a subrayar, en primer lugar, la importancia que la dimensión supranacional de la
política de medio ambiente, y de manera muy especial lo relacionado con la UE, tiene para los actores públicos
nacionales, ya se trate de la AGE o de las CCAA. En efecto, un tercio del total de asuntos tratados se refiere claramente
a la actividad de la AGE en los órganos de la UE, a la transposición y aplicación de la normativa europea o a procesos
relacionados con negociaciones o convenios internacionales. En segundo lugar, se pone de manifiesto la importancia de
la dimensión regulativa en el conjunto de la política de medio ambiente. Por último, aún cuando desde un punto de vista
cuantitativo no se trata de un tipo de asunto que aparezca de manera particularmente frecuente, sí aparecen de manera
recurrente las cuestiones relativas al intercambio de información y el establecimiento de criterios para el reparto de
fondos (Ver Tabla 8).
Comisiones Bilaterales de Cooperación (CBC)
Junto a las estructuras para las relaciones multilaterales ente la AGE y el conjunto de las CCAA existen en el sistema
español otras en las que ambos niveles territoriales de gobierno interactúan de forma bilateral. La coexistencia de
mecanismos multilaterales y bilaterales responde tanto a motivaciones técnico-organizativas (no todos los asuntos
atañen a todas las CCAA) como a motivaciones políticas (no en todos los casos los actores implicados estiman que la
utilización de mecanismos multilaterales de relación favorezca la consecución de sus objetivos políticos). En el actual
marco institucional, las CBC, integradas fundamentalmente por responsables públicos de primer y segundo nivel, son
los órganos de cooperación bilateral que, en la esfera de la función ejecutiva, tienen reconocido un mayor rango formal.
En este sentido, y salvando las distancias, las CBC vendrían a desempeñar en el terreno de las relaciones bilaterales el
papel que las CS juegan en el de las relaciones multilaterales.
Por lo que respecta a la política de medio ambiente, la información que hemos manejado no muestra a las CBC como un
mecanismo de relación particularmente activo (ver Tabla 12)41.
38 El indicador de continuidad se define como el cociente del número de años de existencia del órgano entre el número
de años en que se celebra al menos una reunión. Por su parte el indicador de intensidad recoge el resultado de la
división entre el número total de reuniones y el número de años en que el órgano celebra al menos una reunión. La
definición de ambos indicadores aparece en Ramos (2004) y González (2004) con la correspondiente aplicación al
estudio de la actividad de las Comisiones Bilaterales de Cooperación y de las Conferencias Sectoriales.
39 La brevedad del periodo considerado obliga a extremar la cautela a la hora de extraer conclusiones. Aunque el
número de reuniones celebradas entre 1999 y 2002 ascienda únicamente a nueve, debemos tener en cuenta que esa cifra
se acerca a la mitad del total de reuniones celebradas entre 1986 y 2002. Además, no parece arriesgado suponer que tras
más de una década de existencia la CSMA ha superado la fase en la que el funcionamiento del órgano se ve afectado
por la ausencia de rutinas establecidas.
40 Es válida también en este caso la consideración hecha en la nota anterior.
41 Aunque el periodo para el que hemos dispuesto de información es muy limitado, creemos que la ausencia
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-Principales órganos colegiados del Ministerio de Medio Ambiente
Consejo Asesor de Medio Ambiente
Creado en 1994, su estructura, funciones y procedimientos de actuación han sido objeto de frecuente debate político y
social. En la actualidad, y tras diversos cambios en su regulación, tiene un carácter intergubernamental limitado ya que
no contempla la participación directa de las CCAA, que sin embargo sí pueden solicitar del Consejo la elaboración de
informes sobre cuestiones que les afecten y limita de manera importante las posibilidades de interacción de los
representantes de los GGLL. Está muy abierto, sin embargo, a la participación de los distintos intereses sociales y de
expertos, cuya representación concreta ha sido objeto de repetidas revisiones entre los años 1996 y 2005. Más allá de la
enumeración formal de sus atribuciones, el Consejo Asesor de Medio Ambiente tiene como papel fundamental
proporcionar un foro de discusión en el que se generen ideas útiles para la elaboración de la política de medio ambiente,
así como dotar a la AGE de un mecanismo que favorezca el seguimiento de las políticas ambientales generales
orientadas al desarrollo sostenible.
Consejo Nacional del Agua
Aparece en 1985 y su regulación ha sido sometida a revisión en repetidas ocasiones. Tiene un claro carácter
intergubernamental, con presencia de distintos departamentos ministeriales. Cuenta asimismo con representantes de
todas las CCAA y con la presencia de la FEMP, de los organismos de cuenca y de la Federación Nacional de
Comunidades de Regantes. Incorpora también representación de diversos intereses económicos y sociales, así como de
expertos en la materia. Es el órgano consultivo superior en materia de aguas, está presidido por el Ministro de Medio
Ambiente y tiene como función básica la de informar sobre los planes hidrológicos nacionales y de cuenca, así como
sobre cualquier plan o proyecto que afecte a la planificación hidrológica o usos del agua.
Consejo Nacional del Clima
Creado en 1992, en sus inicios no tenía un carácter intergubernamental. A partir de 2001, dada la naturaleza de sus
funciones y a la vista del modo en que quedan distribuidas las responsabilidades entre los distintos niveles territoriales
de gobierno, incorpora a un representante de cada una de las CCAA y a otros tres de la FEMP, así como a
organizaciones empresariales y cámaras de comercio, organizaciones de consumidores, organizaciones sindicales y
expertos. Tiene entre sus funciones la de elaborar y elevar al Gobierno, para su aprobación, la estrategia española de
lucha contra el cambio climático así como la de hacer el seguimiento y la evaluación de la misma.
Consejo de la Red de Parques Nacionales
Surge en 1997. Tiene un marcado carácter intergubernamental y cuenta con la participación de representantes políticos
de primer nivel tanto de la AGE como de las CCAA. Presidido por el Ministro, está integrado por: representantes de la
AGE, consejeros de las CCAA en cuyos territorios se localizan parques nacionales, presidentes de los patronatos de
parques nacionales y representantes de los gobiernos locales correspondientes; incorpora asimismo la presencia de
organizaciones sociales orientadas a la conservación de espacios naturales. El Consejo informa preceptivamente sobre
las directrices para la ordenación de los recursos naturales y cuenta con el apoyo de varios comités mixtos AGE-CCAA.
Consejo Nacional de Bosques
Órgano de naturaleza intergubernamental y de participación social creado en el año 2000. Cuenta con la presencia de
los varios departamentos ministeriales y de los dos niveles subnacionales de gobierno, así como de organizaciones
empresariales, propietarios forestales, sindicatos, organizaciones de consumidores, colegios profesionales,
universidades y ONGs de ámbito estatal relacionadas con la conservación de espacios naturales. Tiene como funciones
básicas la elaboración de informes y estudios sobre el sector forestal, el seguimiento de planes y programas de ámbito
estatal en este terreno y el asesoramiento técnico de las delegaciones españolas en organismos internacionales.
-Red de Autoridades Ambientales
La Red de Autoridades Ambientales es un mecanismo previsto en la UE con el fin de garantizar la integración de la
política de medio ambiente en las iniciativas que se benefician de los fondos estructurales y de cohesión. A estos efectos
cada Estado miembro identifica aquellos responsables públicos en materia de medio ambiente en los distintos niveles
territoriales de gobierno y los pone en contacto con los responsables de la gestión de los fondos europeos y con otros
actores relevantes. Cada red nacional de autoridades ambientales está a su vez integrada en la correspondiente red
prácticamente total de asuntos relacionados con la política de medio ambiente proporciona indicios suficientes para
apoyar nuestra afirmación al respecto.
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europea. La Red de Autoridades Ambientales mantiene reuniones periódicas en las que participan representantes de la
Comisión Europea.
En el caso español forman parte de la mencionada red: representantes del Ministerio de Medio Ambiente y de los
restantes departamentos ministeriales que gestionan fondos estructurales y de cohesión (Economía y Hacienda,
Agricultura, Pesca y Alimentación, así como Trabajo y Asuntos Sociales) ; representantes de las consejerías de Medio
Ambiente y de Hacienda de las CCAA; representantes de asociaciones del sector privado y de los GGLL a través de la
FEMP.
IV. Mecanismos intergubernamentales para el desarrollo de iniciativas en materia de medio ambiente
Convenios de colaboración
Los convenios de colaboración constituyen uno de los instrumentos formalizados a través de los que se articulan las
relaciones entre actores pertenecientes a distintos niveles de gobierno. De acuerdo con el enfoque adoptado para la
presente ponencia, entendemos los convenios de colaboración como una técnica de gestión intergubernamental que se
encuadraría dentro de la categoría de las técnicas de gestión cooperativa (Agranoff, 1989). Su carácter concreto y
versátil convierte a los convenios en un instrumento de cooperación intergubernamental presente prácticamente en
todos los ámbitos de acción pública, si bien con intensidades diferentes (López Nieto, 2004).
Si consideramos el total de convenios de colaboración suscritos por la AGE con las CCAA a lo largo del período 19792002 observaremos que el número de los suscritos por las autoridades competentes en materia de medio ambiente, un
total de ciento noventa, representan poco más del tres por ciento del total de los firmados (ver Tabla 10)42. De hecho, la
pauta de suscripción de convenios en el caso de medio ambiente recuerda más a la propia de ámbitos de actuación
asociados a funciones que tradicionalmente han sido responsabilidad del gobierno central (interior, hacienda, defensa,
justicia) que a aquellas ligadas a competencias concurrentes o compartidas como es el caso que nos ocupa.
El análisis de los convenios suscritos cada año nos permite observar una cierta tendencia al incremento de la actividad
de colaboración, si bien de manera un tanto irregular y sin que ello suponga un claro incremento del peso relativo de los
convenios en materia de medio ambiente sobre el total de los firmados (ver Tabla 10).
La colaboración intergubernamental en materia de medio ambiente a través de los convenios es una actividad en la que
participan la inmensa mayoría de las CCAA, aunque no con la misma intensidad. Si consideramos los cerca de ciento
veinte convenios publicados entre 1998 y 2002 podemos observar que dos CCAA, Cataluña y Galicia, concentran casi
un treinta por ciento de los convenios suscritos. La proporción supera el cincuenta por ciento si a éstos añadimos los
firmados por Castilla y León, la Región de Murcia y la Comunidad Valenciana (ver Tabla 11)43. Esta pauta coincide, a
grandes rasgos, con la correspondiente al total de convenios de colaboración firmados en ese mismo periodo y relativos
al total de materias.
Planes y programas conjuntos
Los planes y programas conjuntos responden a la necesidad de contar con un instrumento que facilite la acción
coherente de los distintos niveles de gobierno en materias que sean de interés común y en las que las responsabilidades
no sean exclusivas de un sólo nivel territorial. A diferencia de los convenios, caracterizados por la concreción de las
actividades a desarrollar, los planes y programas conjuntos habitualmente pretenden proporcionar un marco más
42 A fin de valorar adecuadamente el significado de estas cifras deben tenerse en cuenta dos factores: en primer lugar,
el hecho de que la suscripción formal del convenio es habitualmente bilateral, con independencia de que el convenio
responda a un modelo que esté siendo utilizado en el caso de varias CCAA; en segundo lugar, aunque la mayoría de los
convenios conllevan financiación, el monto total de esta representa una parte relativamente pequeña tanto del total de
recursos que las CCAA reciben de la AGE como, lógicamente, del total de recursos que movilizan las CCAA para el
desarrollo de sus políticas. Para un análisis en profundidad de los convenios como técnica de colaboración desde la
perspectiva del Derecho Administrativo, véase Martín Huerta (2000).
43 El número de convenios anuales en materia de medio ambiente recogido en el Informe Comunidades Autónomas es
distinto al que consta en la pág. 22 del informe del MAP Los convenios de colaboración entre la Administración
General del Estado y las Comunidades Autónomas. Informe anual 2002. A esta divergencia contribuyen probablemente
varios factores: el hecho de que en la tabla de la citada pág. 22 se reflejen los convenios suscritos por ministerios y no
por materias, el que se hagan constar los convenios suscritos y no los publicados en el BOE y, quizás, la existencia de
una distinción entre convenios y acuerdos de prórroga, modificación o desarrollo. En cualquier caso, dado que ambas
fuentes reflejan las mismas tendencias generales por lo que se refiere a la actividad de colaboración a través de
convenios, y atendiendo a razones de economía de tiempo, hemos optado por utilizar ambas fuentes.
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amplio, con frecuencia de carácter plurianual, en el que tengan cabida de una manera ordenada una gama relativamente
amplia de actividades.
La regulación actual de los planes y programas conjuntos, que data del año 199944, es el resultado de un proceso de
maduración que transcurre en paralelo con el que experimentan otros instrumentos de cooperación. En esta línea parece
justificado sostener que ha sido la práctica de la acción pública en esas áreas de responsabilidad compartida la que ha
acabado por dotar de un mayor grado de formalización al instrumento (Alda, 2004).
Los planes y programas conjuntos son un elemento que contribuye a la articulación de otros en el contexto más general
del sistema de relaciones intergubernamentales. Así, se contempla que los citados planes tengan su origen en los
procesos de negociación y discusión que se desarrollan en las CS al tiempo que cabe la posibilidad de desarrollarlos a
través de convenios de colaboración, los cuales a su vez contarán habitualmente con financiación procedente de varios
niveles de gobierno, que incluye en ocasiones la de la UE.
Entre finales de los años ochenta y mediados de los noventa se contabilizan un total de setenta y tres planes y programas
conjuntos, que corren a cargo de diez ministerios. Siete de ellos están vinculados al departamento de la AGE con
competencia general en materia de medio ambiente. En términos relativos, la presencia de los planes y programas
relacionados con el medio ambiente ocupa una posición intermedia, por detrás de aquellos en que están implicados los
ministerios responsables en materia de agricultura, educación y ciencia y sanidad y consumo (Alda, 2004).
La regulación de los planes y programas conjuntos prevé la posibilidad de que la AGE y las CCAA asuman distintos
grados de corresponsabilidad en su definición y gestión (MAP, 1996). También cabe la posibilidad de que el plan o
programa responda a una iniciativa comunitaria desarrollada conjuntamente por la AGE y las CCAA. En el caso de los
relacionados con la política de medio ambiente encontramos ejemplos de las distintas modalidades de actuaciones.
Ahora bien, lo que en buena medida constituye un aspecto distintivo de la política de medio ambiente es la existencia de
un cierto número de planes que tienen su origen en la UE y que posteriormente involucran a los niveles nacional y
subnacionales de gobierno.
Aunque no estamos en condiciones de ofrecer información sistemática y detallada acerca de la conexión existente entre
los planes y programas conjuntos y los convenios de colaboración en materia de medio ambiente, sí resulta posible
documentar su existencia y continuidad en los últimos años45. En cada uno de los años del periodo 1999-2002
encontramos una cifra de planes conjuntos que oscila entre nueve y trece, que a su vez dan lugar a cerca de un centenar
de convenios de colaboración y en torno a los ciento sesenta acuerdos de prórroga, ampliación o desarrollo. Entre ellos
se encuentran tres planes vinculados al Ministerio de Medio Ambiente: el Plan Nacional de Recuperación de Suelos
Contaminados, el Plan Nacional de Residuos Peligrosos y el Plan Forestal Español, que cuentan con financiación
europea. Aunque claramente incompleta, la información disponible permite plantear, al menos como materia de
investigación en el futuro, dos cuestiones: en primer lugar, la presencia de las iniciativas relacionadas con el medio
ambiente es proporcionalmente mayor cuando consideramos instrumentos de carácter más general; en segundo lugar,
estos planes parecen encerrar un menor potencial de colaboración cuando bajamos al terreno de su traducción operativa
en actuaciones susceptibles de ser articuladas a través de convenios.
La financiación de actuaciones medioambientales en un contexto de gobierno multinivel: el Programa LIFE
La UE juega un papel importante en la financiación de acciones en materia de política de medio ambiente. La
naturaleza institucional de la UE y el marco de relaciones entre las autoridades comunitarias y los estados miembros
convierten a los programas europeos y a los instrumentos de financiación que los acompañan en buenos ejemplos para
ilustrar la lógica de la acción pública en contextos de gobierno multinivel.
Como cabría esperar dado el carácter multidimensional y transversal de la política de medio ambiente, existen distintos
mecanismos a través de los cuales las instituciones comunitarias financian actividades en materia de medio ambiente.
Tanto los Fondos Estructurales46 como el Banco Europeo de Inversiones dedican una parte de sus recursos a las
actuaciones medioambientales. No obstante, el desarrollo de la política europea de medio ambiente ha traído consigo la
creación de un instrumento diseñado específicamente para esta finalidad: el Programa LIFE. Por su naturaleza y por la
posición que ocupa dentro del conjunto de iniciativas de actuación en materia de medio ambiente entendemos que este
programa merece una consideración especial.
44 Ley 4/1999, de 13 de enero.
45 A estos efectos cabe consultar los informes anuales del Ministerio de Administraciones Públicas sobre convenios de
colaboración entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas.
46 FEDER, FSE, y FEOGA.
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El Programa LIFE surgió en 1992 como propuesta de la Comisión para unificar algunos de los instrumentos financieros ya
existentes. Su objetivo fundamental es contribuir al desarrollo e implantación de la legislación y las políticas relativas al
medio ambiente. Funciona a través de un mecanismo de co-financiación para las propuestas presentadas por los Estados.
El Programa LIFE, que se encuentra actualmente en su tercera fase, actúa en tres áreas: medio ambiente, naturaleza y
terceros países47. Su gestión corre a cargo de la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea. Las
convocatorias son anuales y las propuestas han de presentarse en cada Estado Miembro ante la autoridad nacional, que
en el caso español es el Ministerio de Medio Ambiente. La propuesta se evalúa en la Comisión, actor responsable de la
financiación y el control de la implantación de los proyectos LIFE.
Si analizamos la participación española en el programa podemos observar que la mayoría de las CCAA se han visto
beneficiadas con la financiación de proyectos, si bien de manera desigual por lo que respecta al número de los mismos y
a su continuidad en el tiempo (ver Tabla 13). Cataluña, seguida a gran distancia por Andalucía, Comunidad Valenciana,
Madrid y Aragón son las CCAA que han obtenido financiación para un mayor número de proyectos en el periodo 19922004. Cataluña y Andalucía comparten la tendencia hacia el incremento del número de proyectos financiados, salvando
las distancias marcadas por el número total de los mismos. Aragón ha mantenido una participación uniforme en el
tiempo, mientras que las CA de Madrid y Valencia muestran una pauta más irregular.
Si analizamos el periodo 2000-2004 por CCAA y tipos de entidades beneficiarias observamos que las empresas
privadas, seguidas de los entes locales y las fundaciones y universidades, son los actores que obtienen financiación para
un mayor número de proyectos (ver Tabla 14). Los casos de Cataluña y Valencia, las CCAA que acogen un mayor
número de proyectos financiados, sugieren la existencia de pautas diversas en función del territorio. Así, mientras en
Cataluña las entidades públicas agrupan poco más de un tercio del total de proyectos financiados, esa proporción se
incrementa hasta el cuarenta y cinco por ciento en el caso de la Comunidad Valenciana.
V.
Conclusiones
Como sucede en el caso de otras políticas sectoriales, la política de medio ambiente presenta en España un claro
componente intergubernamental. Las características propias de la política de medio ambiente junto con la lógica que ha
regido la construcción del Estado Autonómico, en el marco más amplio del proceso de transformación de la UE son
factores que han contribuido a modelar la dimensión intergubernamental de la citada política, y a desarrollar un sistema
de gobierno multinivel.
La política de medio ambiente en España tiene un marcado carácter reactivo y está fuertemente condicionada por los
criterios y las orientaciones que se establecen en el ámbito europeo. Si bien se venían realizando actividades en materia
de medio ambiente, nuestra reincorporación política a Europa resulta determinante para la configuración de un espacio
propio y distinto para la política medioambiental.
La política de medio ambiente tiene un carácter multidimensional que favorece la fragmentación de las
responsabilidades y las actuaciones en la materia. A ello hay que añadir en el caso español los efectos inducidos tanto
por la complejidad del sistema de distribución de competencias entre la AGE, las CCAA y los GGLL como por la
lógica de la interacción entre las distintas fuerzas políticas y los diferentes actores institucionales que operan en los
diversos niveles de gobierno, dando lugar a un sistema de redes de política multinivel. Las dificultades para establecer
un conjunto coherente y razonablemente simple de estructuras administrativas que se encarguen de los distintos
aspectos de la política resultan particularmente evidentes en el caso español.
Con todo, la consolidación del Estado Autonómico ha ido acompañada de la creación de una red de órganos dedicados
específicamente a la gestión de las interdependencias inherentes a la política medioambiental. En estos momentos
existen pautas regulares de contacto intergubernamental, si bien los principales mecanismos institucionalizados de
relación presentan niveles de actividad inferiores a los que se observan en otras políticas sectoriales. La dimensión
europea de la política nacional de medio ambiente y las cuestiones relacionadas con la regulación ambiental son temas
que se tratan de forma recurrente en los órganos intergubernamentales.
La política de medio ambiente se ha servido asimismo de los instrumentos de colaboración intergubernamental
existentes para articular actividades concretas en esta materia. También en este caso, las iniciativas de acción conjunta
47 LIFE Medio Ambiente tiene como objetivo principal contribuir al desarrollo de técnicas y métodos innovadores e
integrados, así como a facilitar la continuidad de la política medioambiental de la UE. Financia acciones innovadoras y
de demostración para la industria, iniciativas de promoción y asistencia técnica para las autoridades locales, así como
acciones de apoyo para el desarrollo de la legislación comunitaria.
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parecen menos numerosas que las desarrolladas en otros ámbitos sectoriales, al tiempo que se observan diferencias en
las conductas de las distintas CCAA.
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--. 2002) Los Convenios de colaboración entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas:
Informe anual 2000. Ed. MAP, Madrid.
--. 2002. Las Conferencias Sectoriales. Las Comisiones Bilaterales. Informe Anual 2000. Madrid: MAP
--. 2003. Los Convenios de colaboración entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas:
Informe anual 2001. Madrid: MAP
--. 2003. Las Conferencias Sectoriales. Las Comisiones Bilaterales. Informe Anual 2001. Madrid: MAP
--. 2004. Los Convenios de colaboración entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas:
Informe anual 2002. Madrid: MAP
--. 2004. Las Conferencias Sectoriales. Las Comisiones Bilaterales. Informe Anual 2001. Madrid: MAP.
Ministerio de Medio Ambiente. 2003. Programa LIFE-Medio Ambiente de la Unión Europea. Acciones financiadas en
España. Madrid: Ministerio de Medio Ambiente.
--. Base de datos Proyectos LIFE (años 2000, 2002, 2003, 2004)
--. 2004. Medio Ambiente en España 2003. Madrid: Ministerio de Medio Ambiente.
Ministerio de Obras Públicas y Transportes. 1992. Medio Ambiente en España 1991. Madrid: Secretaría de Estado para
las políticas del Agua y del Medio Ambiente. Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Reales Decretos de Traspasos en materia de medio ambiente y protección de la naturaleza.
Tribunal Constitucional: Boletines informativos: varios números.
Páginas web de referencia:
www.europa.eu.int
www.europarl.eu.int
www.mma.es
www.map.es
GRUPO DE TRABAJO 21:
Experiencias de gobierno multinivel en España.
VII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración:
Democracia y Buen gobierno.
Tablas
TABLA 1.
QUEJAS, CARTAS DE EMPLAZAMIENTO Y DICTÁMENES MOTIVADOS. AÑO 2003
Quejas
Cartas
de Dictámenes
TOTAL
emplazamiento
motivados
46
19
7
Administración
del Estado
7
2
0
Andalucía
4
1
0
Aragón
3
1
1
Asturias
3
1
0
Baleares
6
4
1
Canarias
0
1
0
Cantabria
13
2
2
Castilla y León
7
4
0
Castilla-La
Mancha
3
1
0
Cataluña
1
1
0
Extremadura
5
7
1
Galicia
4
1
0
Madrid
1
4
0
Murcia
0
1
0
Navarra
3
2
1
País Vasco
0
1
0
La Rioja
6
3
2
Valencia
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente. 2004:434
72
9
5
5
4
11
1
17
11
4
2
13
5
5
1
6
1
11
TABLA 2.
QUEJAS, CARTAS DE EMPLAZAMIENTO Y DICTÁMENES MOTIVADOS POR CCAA 2002-2003
CCAA
Total 2002
Total 2003
Andalucía
20
9
Aragón
2
5
Asturias
3
5
Baleares
2
4
Canarias
12
11
Cantabria
4
1
Castilla y León
17
17
Castilla-La Mancha
3
11
Cataluña
4
4
Extremadura
5
2
Galicia
17
13
Madrid
5
5
Murcia
10
5
Navarra
1
1
País Vasco
4
6
La Rioja
1
1
Valencia
24
11
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente. 2004: 431
GRUPO DE TRABAJO 21:
Experiencias de gobierno multinivel en España.
16
VII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración:
Democracia y Buen gobierno.
TABLA 3.
REUNIONES DE LAS CONFERENCIAS SECTORIALES (1986-2002)
% SOBRE
CONF. SECTORIAL
Nº REUNIONES
TOTAL
C. Coord. Universitaria
87
14,4
CS Agricultura y Des. Rural
80
13,3
C. Cons. Pol. Agrícola y A. Comunitarios(*)
26
4,3
C. Interterr. Sistema Nacional de Salud
62
10,3
CS Educación
47
7,8
C. Asuntos relacionados con las CCEE
42
7,0
C. Pol. Fiscal y Financiera
31
5,1
CS Asuntos Sociales
31
5,1
CS Pesca
24
4,0
C. Cons. Pol. Pesquera y A. Comunitarios (*)
9
1,5
CS Medio Ambiente
22
3,6
CS Vivienda y Urbanismo
19
3,2
CS Asuntos Laborales
19
3,2
CS Consumo
16
2,7
CS Plan Nacional de Drogas
14
2,3
CS Mujer
13
2,2
C. Nac. Transportes
12
2,0
CS Turismo
12
2,0
CS PYME
8
1,3
CS Comercio Interior
7
1,2
CS Industria
7
1,2
CS Administración de Justicia
6
1,0
CS Cultura
5
0,8
CS Infraestructuras y Ord. Territorio
3
0,5
CS del Juego
1
0,2
TOTAL
603
100,0
Fuente: Elaboración propia a partir de Las Conferencias Sectoriales. Las Comisiones Bilaterales de
Cooperación. Informe Anual 2002.
TABLA 4. REUNIONES DE LA CS DE MEDIO AMBIENTE (1992-2002)
AÑO
Nº Reun. CS MA
Nº Total Reun. Año
% s. Reun. Año
1992
1
32
3,1
1993
0
25
0,0
1994
2
29
6,9
1995
2
41
4,9
1996
2
34
5,9
1997
1
41
2,4
1998
2
40
5,0
1999
2
45
4,4
2000
2
44
4,5
2001
4
65
6,2
2002
1
58
1,7
TOTAL
19
454
4,2
Fuente: Elaboración propia a partir de Las Conferencias Sectoriales. Las Comisiones Bilaterales de
Cooperación. Informe Anual 2002.
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Experiencias de gobierno multinivel en España.
17
VII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración:
Democracia y Buen gobierno.
TABLA 5.
INDICADORES DE ACTIVIDAD DE LAS CONFERENCIAS SECTORIALES (1992-2202)
CONF. SECTORIAL
CS Agricultura y Des. Rural
C. Cons. Pol. Agrícola y A. Comunitarios
C. Coord. Universitaria
C. Asuntos relacionados con las CCEE
C. Interterr. Sistema Nacional de Salud
CS Educación
CS Asuntos Laborales
CS Pesca
C. Cons. Pol. Pesquera y A. Comunitarios
CS Asuntos Sociales
CS Mujer
CS Administración de Justicia
CS PYME
C. Pol. Fiscal y Financiera
CS Medio Ambiente
CS Vivienda y Urbanismo
CS Turismo
CS Consumo
CS Comercio Interior
CS Plan Nacional de Drogas
C. Nac. Transportes
CS Cultura
CS Industria
CS del Juego
CS Infraestructuras y Ord. Territorio
I. CONTINUIDAD
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
0,9
0,9
0,8
0,8
0,7
0,7
0,7
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
I. INTENSIDAD
5,5
8,7
4,6
3,3
3,2
2,7
2,7
2,6
3,0
2,3
1,6
1,5
1,3
2,0
1,9
1,7
1,1
1,4
1,2
1,1
1,2
1,0
2,3
1,0
3,0
Fuente: González, A. (2004) (Revisado)
TABLA 6.
ASISTENCIA A LAS REUNIONES DE LA CONFERENCIA SECTORIAL DE MEDIO AMBIENTE (19992002)
1999
Nº Reuniones
Nº Asistentes potenciales
Nº Asistentes reales
Nº Ausencias
2
34
31
3
2000
2001
2
34
31
3
2002
4
68
52
16
TOTAL
1
17
14
3
9
153
128
25
Fuente: Elaboración propia a partir de Las Conferencias Sectoriales. Las Comisiones Bilaterales de Cooperación.
Informes anuales correspondientes a 1999, 2000, 2001 y 2002.
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TABLA 7.
COMUNIDADES AUTÓNOMAS QUE NO ASISTIERON A REUNIONES DE LA CONFERENCIA
SECTORIAL DE MEDIO AMBIENTE (1999-2002)
COMUNIDAD AUTÓNOMA
PAÍS VASCO
ARAGÓN
ASTURIAS
BALEARES
CANARIAS
CASTILLA Y LEÓN
CATALUÑA
EXTREMADURA
NAVARRA
ANDALUCÍA
CASTILLA-LA MANCHA
GALICIA
C. MADRID
MURCIA
TOTAL
Nº AUSENCIAS
4
2
2
2
2
2
2
2
2
1
1
1
1
1
25
Fuente: Elaboración propia a partir de Las Conferencias Sectoriales. Las Comisiones Bilaterales de Cooperación.
Informes anuales correspondientes a 1999, 2000, 2001 y 2002.
TABLA 8.
ASUNTOS TRATADOS EN LAS REUNIONES DE LA CONFERENCIA SECTORIAL DE MEDIO
AMBIENTE (1999-2002)
TIPO DE ASUNTO
Intercambio de información y discusión acerca de estrategias, planes y
programas
Intercambio de información y discusión acerca con la actividad de la
AGE en la UE
Discusión de borradores de normas sin rango de ley
Cuestiones relativas a la trasposición y aplicación de normativa de la UE
Intercambio de información y discusión acerca de convenios y procesos
de negociación internacional
Discusión de borradores de normas con rango de ley
Intercambio de información y establecimiento de criterios objetivos para
el reparto de fondos
TOTAL DE ASUNTOS
FRECUENCIA
13
6
6
4
3
3
3
38
Fuente: Elaboración propia a partir de Las Conferencias Sectoriales. Las Comisiones Bilaterales de Cooperación.
Informes anuales correspondientes a 1999, 2000, 2001 y 2002.
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TABLA 9.
CONVENIOS SUSCRITOS POR LOS MINISTERIOS CON COMPETENCIAS
GENERALES EN LAS DISTINTAS MATERIAS (1979-2002)
MINISTERIO
M. Trabajo y Asuntos Soc.
M. Educación y Cultura
M. Agricultura, Pesca y Alim.
M. Economía
M. Fomento
M. Sanidad y Consumo
M. Ciencia y Tecnología
M. Admones. Públicas
M. Interior
M. Medio Ambiente
M. Hacienda
M. Justicia
M. Defensa
M. Asuntos Exteriores
M. Presidencia
TOTAL
Nº CONV.
1647
833
544
508
449
401
238
237
194
190
144
82
55
25
14
5561
% S.TOTAL
29,6
15,0
9,8
9,1
8,1
7,2
4,3
4,3
3,5
3,4
2,6
1,5
1,0
0,4
0,3
100,0
Fuente: Elaboración propia a partir de Los convenios de colaboración entre la Administración
General del Estado y las Comunidades Autónomas. Informe Anual 2002
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Experiencias de gobierno multinivel en España.
20
VII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración:
Democracia y Buen gobierno.
TABLA 10.
CONVENIOS SUSCRITOS POR EL MINISTERIO CON COMPETENCIAS GENERALES EN
MATERIA DE MEDIO AMBIENTE (1979-1992)
AÑO
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
TOTAL
Nº Conv. MMA
0
0
9
0
0
1
14
8
14
4
8
1
0
8
9
6
27
4
4
2
10
10
24
27
190
Nº Total Conv.
14
9
20
25
54
117
116
165
166
153
216
209
229
222
256
280
285
293
357
412
388
461
485
629
5561
% s. Total
0,0
0,0
45,0
0,0
0,0
0,9
12,1
4,8
8,4
2,6
3,7
0,5
0,0
3,6
3,5
2,1
9,5
1,4
1,1
0,5
2,6
2,2
4,9
4,3
3,4
Fuente: Elaboración propia a partir de Los convenios de colaboración entre la Administración General
del Estado y las Comunidades Autónomas. Informe Anual 2002.
GRUPO DE TRABAJO 21:
Experiencias de gobierno multinivel en España.
21
VII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración:
Democracia y Buen gobierno.
TABLA 11.
CONVENIOS SUSCRITOS POR LAS CCAA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE (1998-2002)
1998 1999 2000 2001 2002 TOTAL
Nº
Nº
Nº
Nº
Nº
Nº
%
2
2
1
0
0
5
4,2
ANDALUCÍA
1
1
0
1
2
5
4,2
ARAGÓN
2
0
0
0
2
4
3,4
ASTURIAS
3
1
0
1
0
5
4,2
I. BALEARES
3
0
0
1
2
6
5,0
CANARIAS
0
3
0
0
1
4
3,4
CANTABRIA
CASTILLA Y
2
2
0
4
3
11
9,2
LEÓN
CAST.-LA
1
1
0
2
1
5
4,2
MANCHA
3
2
2
2
8
17 14,3
CATALUÑA
1
1
0
1
0
3
2,5
EXTREMADURA
4
1
2
6
5
18 15,1
GALICIA
2
0
0
0
4
6
5,0
MADRID
2
3
0
2
2
9
7,6
MURCIA
0
2
0
1
0
3
2,5
NAVARRA
0
0
0
0
0
0
0,0
PAIS VASCO
3
1
0
1
1
6
5,0
LA RIOJA
2
3
0
0
2
7
5,9
C.VALENCIANA
0
0
0
0
3
3
2,5
CEUTA
0
1
0
0
1
2
1,7
MELILLA
31
24
5
22
37
119 100,0
TOTAL
Fuente: Elaboración propia a partir de Informe Comunidades Autónomas. Años 1998 a 2002
TABLA 12.
POLÍTICAS A LAS QUE SE REFIEREN LOS ASUNTOS TRATADOS EN LAS REUNIONES DE LAS CBC
(2000-2002)
ÁREA DE POLÍTICA
Administraciones públicas
Hacienda
Inmigración
Telecomunicaciones/Medios comunicación
Regulación económica
Agricultura, ganadería y pesca
Policía
Energía
Comercio
Transporte
Cultura
Unión Europea (general)
Sanidad
Seguridad social
Protección ambiental/Desarrollo sostenible
TOTAL
Fuente: Ramos (2004)
GRUPO DE TRABAJO 21:
Experiencias de gobierno multinivel en España.
FRECUENCIA
9
5
4
3
2
2
2
1
1
1
1
1
1
1
1
35
22
VII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración:
Democracia y Buen gobierno.
23
TABLA 13.
PROYECTOS LIFE MEDIO AMBIENTE FINANCIADOS EN ESPAÑA (1992-2004)
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Cataluña
Canarias
Cantabria
Castilla-La Mancha
Castilla León
Galicia
Extremadura
Madrid
Murcia
Navarra
Rioja
País Vasco
Valencia
Ceuta
TOTAL
Multi-regionales
TOTALES
1992-1995
5
4
1
2
9
1
0
0
0
1
2
1
1
0
0
5
5
0
37
5
42
1996-1999
6
4
1
2
15
3
1
2
2
4
1
8
2
1
1
1
3
1
58
5
63
2000-200448
7
4
1
0
20
1
0
2
5
4
1
5
3
1
3
1
11
0
69
749
76
Total
18
12
3
4
44
5
1
4
7
9
4
14
6
2
4
7
19
1
161
Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio de Medio Ambiente.
48 No figuran datos para el año 2001 porque hasta el año 2000 a los proyectos se les ponía la referencia del año de
presentación a las autoridades ambientales nacionales correspondientes. A partir de 2002, se codifican los proyectos
según el año de aprobación, por lo que se produce un salto y no existen proyectos LIFE con el código 2001. Esta nota se
aplica también a la tabla 14.
49 Referido solo a los multi-regionales, la referencia es a los proyectos aprobados en las convocatorias de 2000 y 2002.
Sin contabilizar 2003-2004
GRUPO DE TRABAJO 21:
Experiencias de gobierno multinivel en España.
VII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración:
Democracia y Buen gobierno.
24
TABLA 14
TIPOS DE ENTIDADES BENEFICIARIAS DEL PROGRAMA LIFE III DURANTE EL PERÍODO 20002004, POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS
CCAA
GGLL
Mancom.
Consorc.
Emp.
Emp.
Entes
privadas municip. públicos
Fundaciones,
Universidad
CONF.,
ASOC.,
INVES.
1
1
2
1
0
0
0
Andalucía
0
0
0
2
0
0
2
Aragón
0
0
0
1
0
0
0
Asturias
0
0
0
0
0
0
0
Baleares
Cataluña
1
2
251
7
1
0
2
0
1
0
0
0
0
0
Canarias
0
0
0
0
0
0
0
Cantabria
1
1
0
0
0
0
0
Castilla-La Mancha
0
1
0
1
1
0
2
Castilla León
0
1
1
0
0
1
1
Galicia
0
0
0
1
0
0
0
Extremadura
0
0
0
1
1
1
0
Madrid
0
1
0
0
1
0
1
Murcia
0
1
0
0
0
0
0
Navarra
2
1
0
1
0
0
0
Rioja
0
0
0
1
0
0
0
País Vasco
0
Valencia
3
0
1
3
0
4
0
0
0
0
0
0
0
Ceuta
TOTAL
5
13
5
16
7
2
12
Porcentaje
7,2
18,8
7,2
23,2
10,1
2,9
17,4
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Medio Ambiente.(En esta tabla no contabilizamos los
Interregionales)
GGLL: gobiernos locales. Se incluyen Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y agencias de desarrollo.
CONF, ASOC, INVES: confederaciones, asociaciones, investigación sectorial privada.
50 Ver nota Tabla 13.
51 Consorcios
GRUPO DE TRABAJO 21:
Experiencias de gobierno multinivel en España.
T
200
2
0
0
0
5
0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
9
13