Ponencia 15 - Foro Nacional sobre Federalismo y Descentralización

HACIA UN SISTEMA HACENDARIO NACIONAL EN MÉXICO
Lic. Jesús Armando López Fernández,
Coordinador de Estudios y Política Hacendaria
de la Secretaría de Finanzas y Administración
del Gobierno del Estado de Chihuahua
Marco de Referencia
Hoy estamos ante la posibilidad de realizar reformas de fondo al sistema federal
mexicano; el diagnóstico de nuestra realidad es fiel reflejo del tamaño de las
deficiencias estructurales del esquema centralista que nos rige, que inspira los
planes, políticas y programas públicos de las tres esferas de gobierno en México.
La planeación nacional ha sido responsabilidad única del gobierno federal, no
obstante que conforme al espíritu participativo y democratizador del principio
federal, la participación de las entidades federativas y municipios debe ser
condición necesaria, no solo por que permite recoger e integrar su visión de país,
sino por que los induce a hacer suya la planeación del desarrollo nacional, así
como las políticas y programas federales que emanan de la misma, dándoles una
fortaleza de la que hoy en día carecen.
Bajo esta óptica resulta inconveniente, y quizás imposible, al menos en términos
de eficiencia y eficacia, que tan uno sólo de los ámbitos de gobierno cargue con la
responsabilidad de darle rumbo a la Nación. Actualmente ningún país, con o sin
sistema federal, debe ignorar la visión, las iniciativas y propuestas de los
gobiernos subnacionales.
El gobierno federal no debe ni puede hacerlo sólo; la dinámica que impone la
complejidad y diversidad de las demandas sociales a lo largo y ancho de la
geografía nacional, hacen prácticamente imposible responder con la oportunidad
que sólo se da en la cercanía de la autoridad local con la población; sin embargo,
los gobiernos estatales y municipales no tienen atribuciones ni recursos para
responder.
De acuerdo a este marco comparativo, los países que han adoptado el sistema
federal de gobierno, le han impuesto modalidades que van desde lo más parecido
a un sistema unitario o centralista, hasta un dualismo competencial que propicia
profundos distanciamientos entre la federación y las entidades federativas, por
ello, consideramos que la premisa inicial para el análisis consiste en preguntarnos
si México tiene el esquema o modelo de federalismo que demandan las actuales
circunstancias del desarrollo del país que, entre otras cosas, requiere de
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mecanismos eficaces de coordinación intergubernamental para la toma conjunta
de las decisiones que atañen a los tres ámbitos de gobierno.
Entonces, la pregunta que nos debemos formular, es ¿tiene México un
federalismo funcional, es decir, un federalismo útil para el país?.
La funcionalidad es, a nuestro parecer, el elemento clave para establecer porqué
debe ser revisado el federalismo mexicano ejercido cotidianamente y sustentado,
de manera esencial en la planeación nacional, así como en las políticas y
programas públicos en ella sustentados.
Qué hacer para que el sistema federal mexicano sea funcional?
Nuestra visión de federalismo comprende la creación de las instituciones que el
país requiere y que, con la participación de los tres ámbitos de gobierno, se de
viabilidad y sustentación al desarrollo económico, político y social de la Nación, y
con ello mejorar la eficiencia y la eficacia de la administración pública de las tres
esferas de gobierno.
Por supuesto que ello implica que el sistema federal debe estar constante y
permanentemente sometido a un proceso de adaptación a la realidad y
necesidades de cada momento histórico, pues no debe ser concebido como un
proceso acabado.
Cómo podría el sistema federal mexicano estar sometido a un proceso de
revisión permanente, a fin de que responda a la realidad, necesidades y
exigencias de los tres órdenes de gobierno y por supuesto de la sociedad?.
La percepción común de legisladores, gobernadores de las entidades federativas,
universidades, asociaciones de profesionistas, organismos especializados, así
como personas y grupos de opinión en general, es en el sentido de que el proceso
observado por el federalismo en México, ha estado determinada por el gobierno
federal, marginando a los restantes ámbitos de gobierno y que, por lo tanto, debe
ser revisado a fondo el marco jurídico del federalismo mexicano.
Asimismo, se reconoce que es imperativo revertir la concentración de atribuciones
y decisiones en el gobierno federal, a fin de impulsar las potencialidades locales y
dotar de auténtica autonomía política a las entidades federativas y abatir los
desequilibrios regionales.
Partiendo pues, de este sentir generalizado, sustentado en explicaciones y
argumentos que todos conocemos, consideramos que los aspectos esenciales a
rediseñar en materia de federalismo hacendario, son:
1.- Participación de los tres ámbitos de gobierno en los procesos de elaboración
de los planes de desarrollo nacional, estatal y municipal, así como en los planes
regionales, sectoriales, políticas y programas que de ellos emanen, a fin de
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armonizarlos y validar en el ámbito administrativo la articulación que debe existir
entre los mismos, en torno a objetivos nacionales.
De igual forma, participar en los procesos de elaboración de las iniciativas de ley
de ingresos y proyectos de presupuesto de egresos federal, estatales y
municipales, a fin de asegurar que las medidas, políticas, programas, proyectos y
recursos derivados de la planeación nacional, estatal y municipal, preserven la
articulación y congruencia que debe existir entre los mismos, en orden al
crecimiento económico y desarrollo social del país.
2.- Redistribución de las fuentes fiscales de ingreso;
3.- Descentralización de competencias político administrativas, es decir, de las
responsabilidades de gasto y;
4.- Transferencias intergubernamentales de recursos
Cómo hacerle para que los tres ámbitos de gobierno armonicen sus planes
de desarrollo, políticas y programas y participen en la construcción de los
acuerdos y la toma de decisiones sobre los temas del Federalismo?.
Proponemos que se institucionalice constitucionalmente un SISTEMA
HACENDARIO NACIONAL, el cual estaría dotado de atribuciones para armonizar
los planes, políticas y programas de las administraciones públicas de las tres
esferas de gobierno que deban articularse por su impacto en el crecimiento
económico y el desarrollo social del país, y para que, con la gradualidad que el
mismo determine, genere los acuerdos y propuestas de cambios que deban
realizarse a la Constitución y leyes secundarias sobre los temas del federalismo
hacendario.
Pensamos que es bastante complicado realizar reformas constitucionales que
desplacen en lo inmediato potestades tributarias y responsabilidades de gasto
hacia las entidades federativas y municipios, principalmente por la dificultad que
representa restablecer el equilibrio financiero entre las mismas.
Por lo que es necesario que, a partir de su propio diagnóstico, el Sistema
Hacendario Nacional elabore una agenda de trabajo sobre los temas del
federalismo, estableciendo el tiempo y la forma de impulsar las acciones que
determine, en orden a la congruencia y vinculación que debe existir entre unas y
otras, sustentadas en la visión de un nuevo federalismo hacendario.
Este sistema hacendario nacional, estaría integrado por representantes de los tres
ámbitos de gobierno, contaría con atribuciones para analizar, elaborar y proponer
las acciones que deban realizarse de acuerdo a las circunstancias, necesidades y
exigencias sociales, políticas y económicas del país, en las materias básicas del
federalismo hacendario.
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Estaría integrado por igual número de representantes del Poder Ejecutivo Federal;
de los ejecutivos estatales y Jefe de Gobierno del Distrito Federal; de las Cámaras
de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión; de las organizaciones de
municipios y de congresos estatales y contaría con un cuerpo de profesionistas
expertos en los temas del federalismo hacendario.
Sería presidido, de manera alternativa, por un representante del Ejecutivo Federal
y por un representante de las entidades federativas.
Sus acuerdos, propuestas, recomendaciones y planteamientos en general, serían
vinculantes para las administraciones públicas de los tres ámbitos de gobierno;
además, tendría facultades para formalizar ante los titulares de los ejecutivos
federal y estatales, así como ante las Cámaras del Congreso de la Unión,
congresos de las entidades federativas y legisladores en lo individual, la solicitud
para que se ejerza la facultad de iniciativa que establecen la Constitución federal y
las particulares de las entidades federativas, relacionada con la materia
hacendaria, así como para darle seguimiento al proceso legislativo
correspondiente.
Se trata de dar el primer paso: sólo una reforma constitucional: darle cabida
al Sistema Hacendario Nacional.
Proponemos que sea en el artículo 124 constitucional donde se establezca el
Sistema Hacendario Nacional, a fin de denotar la intención de flexibilizar el
principio de distribución de facultades y competencias entre los órdenes de
gobierno, en función de un solo objetivo de país, mediante una efectiva
coordinación intergubernamental.
Considerando además que no existe otra disposición en nuestra Constitución, que
establezca una referencia expresa a las competencias entre la federación y las
entidades federativas.
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