Planificación Estratégica Gubernamental y Presupuesto

XXVII Reunión Plenaria del Foro Permanente de Direcciones de
Presupuesto y Finanzas de la República Argentina
San Miguel de Tucumán. Argentina
30 de Septiembre, 1 y 2 de Octubre de 2009
Planificación Estratégica
Gubernamental y Presupuesto
Marianela Armijo
Área de Políticas Presupuestarias y Gestión
Pública
ILPES/CEPAL
[email protected]
Contenido
• Planificación en el sector público
• Planificación y Presupuesto
• Planificación, Presupuesto y Sistemas de
Monitoreo y Evaluación (SEV)
• Experiencias de articulación Plan –
Presupuesto desde los países
• Principales problemas
• Caminos y tendencias
Quién planifica y para qué
(hipotéticamente)?
• Los gobiernos …(para apoyar el establecimiento de
prioridades de política pública)
• Los Ministerios o Secretarías….(para
alinearse a los Planes Nacionales de Desarrollo o Lineamientos
Estratégicos de Gobierno, y como base para la programación
presupuestaria…
• Las Entidades y/o programas..(planifican pero
aisladamente…en la mayor parte de los casos planificación..)
Cuáles son algunos de los desafíos de la
Planificación hoy día….en el contexto de
América Latina…
• Apoyar el proceso de diseño e implementación de
políticas públicas (innovadoras, creíbles…y
efectivas)
• Apoyar la priorización del gasto público y su
calidad…(objetivos estratégicos…sectoriales
vinculados a los OEN)
• Servir como herramienta de apoyo para rendir
cuentas….(Sistemas de Indicadores de resultados de
uso estratégico..Presidencia..)
Planificación Estratégica: Conceptos y
orientación en el ámbito público
Consiste en un ejercicio de formulación y
establecimiento de objetivos de carácter
prioritario, para definir los cursos de
acción
(estrategias) que permitan alcanzar dichos
objetivos.
• PARA RESPONDER A LOS CAMBIOS Y A LAS
DEMANDAS Y LOGRAR LA MAYOR EFICIENCIA,
EFICACIA, CALIDAD EN LOS BIENES Y SERVICIOS
QUE SE PROVEEN.
Situación deseada
Situación Actual
Brechas
La Planificación no es un FIN en si mismo:
Apoya la identificación de las preguntas básicas para la toma de decisiones en el
ámbito público
Indicadores de
Indicadores
de o
Resultado
Desempeño
Impacto Final
Indicadores de
Como
sabemos
Como sabemos
Gestión
que
llegamos
que llegamos
Misión
Creacion de Valor Público:
Justificación Social
Objetivos
Productos y Servicios
Quienes
Quienessomos,que
somos,que
hacemos
hacemos yypara
para
quienes
quienes
Cómo
Cómopodemos
podemos
llegar
llegar
Análisis de las
prioridades
nacionales,
Que
esperamos
Que esperamos
sectoriales,
lograr,
donde
lograr,
donde
institucionales,
queremos
irir aspectos
entorno,
queremos
internos
EstrategiasCursos de Acción
Alternativos
Sistemas de Monitoreo y Evaluación
En qué ámbitos de decisión gubernamental
está aplicándose la Planificación
…..Estratégica?
• Planeación Nacional de Desarrollo –Lineamientos Estratégicos
• Prioridades Sectoriales (Metas Sectoriales)
• Prioridades Estatales- Planificación Territorial
• Planificación Estratégica Institucional- Ministerial
• Planificación Estratégica Programa (Entidad descentralizada,
etc)
• Programación Anual Operativa
La PE como herramienta que apoya el tránsito hacia
una Gestión Orientada a Resultados.
La fase de PE facilita “ priorizar “ objetivos y
asignación de recursos que permitan alcanzar
los resultados esperados.
La PE “permitiría” proveer información sobre lo
que las entidades “quieren” hacer con los
recursos asignados y cuales son los logros
esperados (productos, resultados intermedios y
finales)
La PE “permitiría” facilitar la identificación de
objetivos y metas asignando responsables por
la gestión
La PE posibilita generación indicadores
estratégicos que facilitan la transparencia
tanto al interior de la entidad como hacia
fuera)
Planes
PlanesEstratégicos
Estratégicos
acompañan
acompañanPolíticas
Políticas
Públicas,
Públicas,PGMP,
PGMP,
Formulación
FormulaciónPresupuesto
Presupuesto
La
LaPE
PEprovee
provee
información
informaciónsobre
sobre
indicadores
indicadoresyymetas
metaspara
para
monitorear
monitorearyyevaluar
evaluar
La
LaPE
PEprovee
provee
información
informaciónsobre
sobre
indicadores
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metaspara
para
monitorear
monitorearyyevaluar
evaluar
Los
Losindicadores
indicadoresque
quese
se
crean
a
partir
de
la
PE
crean a partir de la PE
“permitirían”
“permitirían”mejorar
mejorar
transparencia
y
transparencia y
Rendición
Rendiciónde
deCuentas
Cuentas
El proceso presupuestario se desarrolla en
un contexto político –institucional..…
Proceso político como mecanismo de asignación de recursos.
Los Objetivos de las acciones públicas no son únicos y
específicos, son complejos, difusos, múltiples y exógenos a la
organización
Proceso político: Legislativo-Ejecutivo
Provisión bienes-servicios: Instituciones
Proceso Presupuestario: Instituciones
Plan-Presupuesto-Programa: problema Agente-principal
Planificación Estratégica, como parte de las
innovaciones presupuestarias (ILPES, 2004)
Objetivos Presupuesto
Público
Para qué
Instrumentos
Objetivos
Macroeconómicos
Preservar la solvencia del
sector público
Estabilizar la demanda
agregada
Marco de programación
plurianual
Evaluación de Riesgos
PLANIFICACION
Fiscales
Eficiencia
distributiva
PLANIFICACION
Asignar
recursos deY
ESTRATEGICA
acuerdo a las prioridades
gubernamentales
Planificación
estratégica
PROGRAMACION
OPERATIVA!!!!!
Evaluación de Programa
Indicadores de
Desempeño
Maximización relación
costo- efectividad
Participación
ciudadana
Planificación estratégica
Indicadores de
Desempeño
Convenios de Gestión
Objetivos de Políticas
Desempeño
Operacional
y Accountability
ESTRATEGICA
Modelos de seguimiento del
gasto público
• Plan (políticas)
–
–
–
–
Brasil
Costa Rica
Colombia
México
• Presupuesto (programas)
–
–
–
–
Chile
Argentina
Perú
OCDE (Australia, Nueva
Zelanda)
• Evaluar las políticas • Énfasis en evaluación de
programas
públicas expresadas
gubernamentales
en el plan de
desarrollo
Modelo presupuesto
• Ventajas
– Fortaleza Institucional
(“liderazgo del
cambio”)
– Buen manejo de
información
– Unidad
Institucional/programá
tica
• Problemas
– Ciclo presupuestario
versus impacto
– Juez y parte…
– Centralización
operativa
Modelo plan
• Ventajas
– Visión estratégica de
mediano plazo
– Transparencia
– “Pureza” tecnocrática
• Problemas
– Plasmar políticas en
programas e
Instituciones
– Donde están los
gerentes?
– “Resistencia” de
presupuesto
Planificación Estratégica y Evaluación del desempeño desde
una perspectiva sistémica
Plan Nacional de
I.
II.
PlanificaciónProgramaciónPresupuesto
Monitoreo y Evaluación
Desarrollo
Planificación Sectorial
PlanificaciónProgramación
Presupuestaria con
enfoque a resultados
Sistema de Indicadores
de Gestión y resultados
Evaluación de Impacto
III.
Rendición de Cuentas
Ex –Post de Inversiones
y Resultados
Intermedios
Informes de Evaluación
Anual Resultados de la
Gestión, Congreso,
Órganos de Control
Uso de la información del desempeño en el Presupuesto
Indicadores año n-1 y
año +1
Indicadores de
Ejecución
presupuestaria,
Procesos
Discusión
Aprobación
Ejecución
Formulación
Evaluación de
Inversiones
Planificación
Programación
Evaluación
Indicadores
Evaluaciones
Complementarias
INFORMES
Retroalimentación
Para la toma de
decisiones
Gobierno
Sectores/ Ministerios
Jerarcas
Rendición de Cuentas
Asamblea
Legislativa
Órganos de Control
Ciudadanía
Evaluación de
Impacto
Evaluación de
Programas
PLANIFICACION ESTRATEGICA Y
ARTICULACION CON EL PRESUPUESTO
NACIONAL
• EJEMPLOS
Perú
INSTRUMENTOS DE CONTROL DE GESTIÓN EN
CHILE
Fuente: www.dipres,cl
EVALUACIÓN DE
INVERSIONES
DEFINICIONES
ESTRATÉGICAS
EVALUACIÓN
INDICADORES DE
DESEMPEÑO
D iis
s c u s ió n
A p r o b a c ió n
F o r m u la
l a c ió n
E jje
e c u c ió n
E v a lu a c ió n
PRESENTACION DE
PROGRAMAS
AL PRESUPUESTO
BGI
MECANISMOS DE INCENTIVO REMUNERACIONAL INSTITUCIONAL
• PROGRAMA DE MEJORAMIEnTO DE LA GESTIÓN
• METAS DE EFICIENCIA INSTITUCIONAL
• LEY MEDICA
Chile: Definiciones Estratégicas en el Presupuesto
Vinculación PND- Programas Sectoriales - Programas
Presupuestarios
Algunas Preguntas:
Visión estratégica de
los Programas
Qué problema resuelve
El Programa
Para quiénes
En cuanto tiempo
Como se miden sus
Resultados
Que otros programas
Contribuyen al
Resultado
¿Qué espero lograr con el
Programa en términos
concretos para operacionalizar
la Misión de la Entidad y sus
OE?
Aumentar los ingresos de las
familias
Mejorar los hábitos de aprendizaje
FIN debe estar en sintonía con el
Objetivo Estratégico
Qué acciones
de coordinación
Se toman entre los
Programas para
Lograr los resultados
Esperados
Cómo utilizo la
información
De desempeño
Para mejorar gestión
COSTA RICA
Acuerdos de Servicios Públicos
(Reino Unido) PSA´s
• Conjunto de mejoramientos claves que el
público puede esperar desde el gasto
realizados por el Gobierno.
• Duran tres años, se negocian entre el Tesoro
y los Ministerios en el proceso de “Spending
Review process” .
• Cada PSA constituye un conjunto de objetivos
de alto impacto, que definen objetivos
prioritarios e indicadores de impacto basado en
metas claves de desempeño
Ejemplo PSA´s Ministerio de Educación y
Capacitación Reino Unido
• Disminuir la diferencia de los logros
educacionales entre usuarios de bajos y altos
ingresos (disminuir desventajas con relación a sus
pares.
• Continuar mejorando los estándares de todos los
que participan en el sistema educacional.
• Incrementar la proporción de jóvenes que
permanecen en educación o entrenamiento más
allá de los 16 años.
• Disminuir las diferencias de capacidades a todos
los niveles desde la educación básica a los
investigadores postgraduados, posibilitando
enfrentar los desafíos de la globalización.
CONVENIOS DE SERVICIO PUBLICO
Crecimiento sostenible y prosperidad (PSA 1-7)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Aumentar la productividad de la economía del Reino Unido.
Mejorar las habilidades de la población, para garantizar una base calificada de nivel mundial en 2020
Asegurar el control de la migración que protege al público y contribuye al crecimiento económico.
Promover la ciencia e innovación de nivel mundial en el Reino Unido.
Provisión confiable y eficiente de redes de transporte que apoyan el crecimiento económico.
Establecer condiciones para el éxito de los emprendimientos en el Reino Unido.
Mejorar los resultados económicos de las regiones y reducir la brecha en las tasas de crecimiento
económico entre las regiones.
Equidad y oportunidades para todos (PSA 8-17)
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
Maximizar las oportunidades de empleo para todos.
Reducir a la mitad el número de niños en situación de pobreza de 2010-11, en pos de la erradicación
de la pobreza infantil para el año 2020
Elevar los resultados educativos de todos los niños y jóvenes.
Reducir la brecha de rendimiento escolar de los niños de bajos ingresos.
Mejorar la salud y el bienestar de los niños y los jóvenes.
Mejorar la seguridad de los niños y los jóvenes.
Aumentar el número de niños y jóvenes en el camino hacia el éxito.
Combatir las discriminaciones de género, raza, discapacidad, edad, orientación sexual y religión.
Incrementar los adultos excluidos socialmente en asentamientos y empleo, educación o formación.
Combatir la pobreza y promover una mayor independencia y bienestar en etapas posteriores de la
vida.
Reino Unido: convenios de servicio público
Fortalecimiento de las comunidades y una mejor calidad de vida (PSA 18-26)
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
Promover una mejor salud y bienestar para todos.
Garantizar una mejor atención para todos.
Aumentar la oferta de vivienda de largo plazo.
Construir comunidades más cohesionadas, empoderadas y activas.
Desarrollar Juegos Olímpicos exitosos y Juegos Paraolímpicos.
Hacer las comunidades más seguras.
Entregar un Sistema de Justicia Penal más efectivo, eficaz y transparente.
Reducir el daño causado por el alcohol y las drogas.
Reducir el riesgo del terrorismo internacional para el Reino Unido y sus intereses
internacionales.
Un mundo más seguro, justo y ambientalmente sustentable (PSA 27-30)
27.
28.
29.
30.
Liderar el esfuerzo mundial para evitar el peligroso cambio climático.
Garantizar un medio ambiente natural saludable para el día de hoy y el futuro.
Reducir la pobreza en los países más pobres a través de los Objetivos del Milenio.
Reducir el impacto de los conflictos mediante el aumento de los esfuerzos internacionales del
Reino Unido.
Caso Corea
Caso Corea
• Fortalecimiento de la Planificación Estratégica
Gubernamental
Metas principales a ser resueltas
•
Perspectiva a corto plazo con Enfoque de Abajo Arriba
–
–
•
Riesgo fiscal futuro
–
•
Ingresos y gastos en base anual
Nexo débil entre prioridades de política nacional y la presupuestación
Demandas de gasto de bienestar social / población que está envejeciendo rápidamente
Ineficiencia por falta de flexibilidad de gestión
– Autonomía limitada para planificar las políticas e implementar el presupuesto
Qué se hizo
• Se definió un Marco de Gasto de Mediano
Plazo
• Iniciativas de Reforma Fiscal (Visión a
Largo Plazo)
• Lecciones aprendidas caso coreano
Objetivos PGMP
• Integrar las prioridades de política en el
presupuesto anual
• Dar una perspectiva de mediano plazo (3-5
años) al plan de gasto
• Mejorar la eficiencia operativa
• Fortalecimiento del mecanismo de
retroalimentación y responsabilización mediante
la gestión del desempeño
Lecciones aprendidas
– Visión a largo plazo:
• Metas y cifras numéricas
• Principales metas sectoriales y una estimación anticipada
para necesidades financieras, no corregidos anualmente
– Marco de Gasto de Mediano Plazo:
• Cifras concretas por cada sector
16 cifras sectoriales principales, y relación estrecha con el
presupuesto anual
– Presupuesto anual: el presupuesto para el próximo
ejercicio económico16 sectores, 68 subsectores: 1
cuenta general, 23 cuentas especiales
Lecciones aprendidas
•
Iniciativas de reformas fiscales con resultados variados
– Presupuestación de arriba hacia abajo, presupuesto y gestión del desempeño
– Mejoran los resultados de desarrollo
•
Nexo débil entre planificación y presupuesto, que trae resultados deficientes
– Necesita un liderazgo fuerte apoyado por los principales grupos políticos
•
Necesidad de obtener apoyo político continuo
– Los partidos en el poder pasan por alto las historias exitosas de gobiernos previos
•
Centrarse en áreas limitadas al conectar la visión a largo plazo con el plan de
mediano plazo y la presupuestación anual
– Construcción de carreteras, temas de envejecimiento, planes de mejoramiento de la salud
Principales Problemas de articulación Plan –Presupuesto
identificados a partir de la experiencia
en países de la región
El gran problema…a pesar de
los esfuerzos….
• La causalidad entre :
– las Prioridades Estratégicas Gubernamentales
–
En
aún
débil…….
la asignación de recursos presupuestarios
– los resultados logrados
Principales Problemas a nivel de
articulación Plan Presupuesto
1.
Dificultad para articular los instrumentos de monitoreo y
evaluación en el proceso de formación de políticas, planificación y
presupuesto.
2.
Las instituciones o entes que tienen un mandato público no siempre saben
que hacen y donde van… los instrumentos de monitoreo y evaluación se
aplican sobre bases débiles
3.
Sistemas de Evaluación débiles en su diseño y uso
4.
Institucionalidad de los SEV no generan incentivos
adecuados
1.
Planificación y Proceso Presupuestario:
mecanismos de articulación teoría….y
práctica
•
Plan Nacional de Desarrollo:
Indicadores Impacto – País
• Indicadores Macro nivel país
articulados con metas a
nivel
sectorial
? y marginalidad
– Tasas
de disminución
de la Pobreza
–
–
–
•
de Impacto
a de los
IndicadoresIndicadores
de Impacto y resultados
intermedios
Programas nivel sectorial con atribución
PRIORIDADES
directa con los Programas ? PROGRASECTORIALES
– Tasas de Desnutrición
–
–
•
Estadísticas
Nacionales
Planes Sectoriales
•
•
PRIORIDADES
NACIONALES
Creación de empleo formal
Indicadores de seguridad ciudadana
Indicadores de Salud y Educación
Indicadores de
Impacto Políticas
Deserción escolar
Disminución de déficit viviendas, etc
Planificación Estratégica
Planes Institucionales Institucional y Indicadores
de Objetivos Estratégicos
•
Indicadores alineados
de Objetivos Estratégicos
con los Institucionales
vinculados a Sectoriales?
los Programas
Indicadores de Gestión
alineados con OE?
Programas Presupuestarios
Indicadores
de Impacto y
Resultado
Intermedio
Programas
Evaluaciones
de Impacto
FINES Y OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
INSTITUCIONALES
PROGRAMACION OPERATIVA
Indicadores
de Impacto
Y resultado
intermedio
Programas
Indicadores
de
Gestión
2.
Las instituciones o entes….no siempre saben que hacen
y donde van… los instrumentos de monitoreo y
evaluación
se aplican sobre bases débiles
• Identificación de Prioridades
• Misión, Visión
• Objetivos Estratégicos
( Y las estrategias,
metas, actividades para lograrlos)
• Indicadores que permiten medir el
desempeño logrado
• EVALUACION del DESEMPEÑO
PLANIFICACION-PROGRAMACION
PRESUPUESTO
Plan Nacional de
Desarrollo
Plan Financiero Multianual
Plan Nacional de Inversiones
METAS SECTORIALES
Planes Estratégicos Institucionales
Plan Operativo Institucional
Presupuesto
Planificación
PlanificaciónEstratégica
Estratégica
Programas???
Programas???
3. Sistemas de Monitoreo y Evaluación débiles
en su diseño y uso
• Confusión entre el monitoreo y la evaluación
• Se utilizan indicadores de proceso monitoreo trimestral,
anual para tratar de medir “ïmpacto”
• La información de desempeño está siendo más
un fin que un medio.
• Los indicadores como herramientas para
mostrar lo que debiera hacerse que lo que se
hace …. escaso apoyo como retroalimentación
para los directivos
4. Institucionalidad de los SEV no generan
incentivos adecuados
• Marcos Institucionales
responsabilización”
no
facilitan
hacer
“gerencia”
y
• Con excepciones los liderazgos de Órganos Rectores
(Hacienda, Planificación…) poco consolidados y están
débilmente coordinador
• Los modelos de GpR son adecuados en el “deber ser”, pero
poco comprendidos en su lógica en las organizaciones
• Con excepciones hay poca evidencia de aplicación de los SEVd
y su relación con la Eficiencia Asignativa y Eficacia Operativa….
Caminos y tendencias
mejores experiencias
1. Hacia la construcción de Las
visiones
estratégicas
internacionales de articulación PPP,
país….consensos políticos
y sociedad civil…
tiene que ver con construcción de
Visiones a mediano y largo plazo….
2. Mejorar articulación entre la Planificación
La información
sobre desempeño
Nacional, Sectorial: Uso de
información
debiera tener una demanda
estratégica para las políticas….
permanente y sistemática desde
los
Organos Centrales, de Control
Externo, Grupos de Interés
3.
La información de los SED se utiliza
para retroalimentar las decisiones
Implementar incentivos para
el uso de la
de directivos de
información de evaluaciónProgramas..(suponiendo
en la toma de que están
decisiones: Contractualización,
definidas consecuencias
las responsabilidades)
e incentivos
Caminos y tendencias
Tipología de indicadores:
Qué rol juegan los indicadores de
desempeño (Resultados y gestión
(Eficiencia, Economía)
3. Mejorar las técnicas de evaluación…y los
sistemas de información-metodologías
Qué rol juegan las evaluaciones..(de
impacto..de resultados intermedios)
Informar lo que interesa conocer…
Cumplimiento de Metas físicas de
productos?
4. Mejorar los sistemas de rendición de
Mejoramiento del marketing del presupuesto..
cuentas….
Que información de desempeño y
deseable y posible …?
Mayor expertise para presentación de
“Informes sobre Resultados” al Congreso y
ciudadanos…
Caminos y Tendencias
• Plan Nacional de Desarrollo instrumento que
permita establecer y compartir prioridades de
desarrollo más allá de un Gobierno, por los
diferentes actores
• Fiscalmente viable y operacionalizable a través
de objetivos sectoriales y verificable a través de
indicadores estratégicos.
• Instrumento que permita articular las tensiones
de corto plazo del presupuesto, con las de largo
plazo del Plan
Caminos y tendencias
Presupuesto:
Debe permitir cambiar los procesos de trabajo y alinear los
incentivos de los distintos actores para que se enfoquen en el
logro de fines en lugar de únicamente en la ejecución de medios.
Avanzar a cambios en la Administración Pública, procesos de reformas
que permitan establecer un ambiente propicio para que operen los
“incentivos” v/s presupuesto incremental de la mayor parte de los países
Rol del MFMP
• Programación Multianual, orientada a a la
construcción de un Marco Fiscal de
Mediano Plazo (MFMP) como una
herramienta que permite establecer la
sinergia entre la Planificación y el
Presupuesto
Marco Fiscal de Mediano Plazo
• Un MFMP es el resultado de un proceso estratégico de proyección y
priorización de gasto,
• Las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por
las restricciones fiscales intertemporales imperantes como por las
prioridades de la política Gubernamental
• Permite apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente
sobre el futuro próximo e interiorizar los costos explícitos y de
oportunidad de tal o cual curso de acción para alcanzar dichos
objetivos trazados.