Sistema Educativo Argentino, una mirada al futuro Fernando

Sistema Educativo Argentino, una mirada al futuro
Fernando Alvarez
Introducción
El presente documento realiza un racconto de las modificaciones introducidas al
Sistema Educativo Argentino no universitario, desde la década del sesenta. Las más
significativas a partir de aquella fecha están relacionadas con las Transferencias de
los Servicios Nacionales a las Provincias, realizadas sin los recursos financieros,
lo que se hizo más visible en la más trascendente, en lo cuantitativo, de las
transferencias de servicios realizada entre 1992 y 1994; y, con los cambios en la
estructura del sistema mediante la Ley Federal de Educación de la misma
década que termina conformando un disgregamiento del Sistema Educativo Nacional.
A fines de los 90’ se produce un punto de inflexión y la Nación vuelve a participar del
financiamiento educativo a partir del Fondo Nacional de Incentivo Docente, no con
mucha convicción pues quedó sometida al ajuste en la crisis de 2001.
El resultado más negativo de estos cambios se resume en pocas palabras: el
sometimiento de la política educativa nacional a los vaivenes ideológicos
cortoplacistas de las administraciones de turno. Con ellos se conformó un
disgregamiento del sistema educativo nacional, de los salarios docentes que
mayoritariamente se mantuvieron fijos o, incluso se redujeron nominalmente y una
ampliación en la brecha salarial inter-jurisdiccional.
Superada la crisis de 2001 se retoma el financiamiento nacional esta vez con mayor
protagonismo, a la vez que es acompañado de modificaciones normativas tendientes a
armonizar el Sistema Educativo Argentino con un modelo de desarrollo nacional, las
que se expresan a través de la Ley de Financiamiento Educativo y las Leyes de
Educación Nacional y de Educación Técnico Profesional.
En ese sentido la incorporación del aporte federal, reflejado en el incentivo docente y
en la compensación salarial docente, modela un sendero de reducción en la brecha de
desigualdad salarial jurisdiccional, y, en particular desde 2007, el salario docente ha
tenido un comportamiento relativo superior al resto de los ingresos de las actividades
productivas.
Por último reconociendo las falencias del sistema educativo se considera que los
programas de inclusión digital y la asignación universal por hijo escolarizado podrían
ser importantes herramientas que en el mediano plazo permitan lograr la
universalidad efectiva de la educación obligatoria y con ello coadyuven a disminuir las
enormes desigualdades existentes en nuestra patria.
La Transferencia de Servicios Nacionales a las Jurisdicciones
La redefinición del rol del estado en materia educativa tiene su origen en 1956,
previamente, el tradicional rol protagónico del Estado Nacional en el sistema educativo
argentino se había acentuado en sintonía con el resto de las políticas públicas durante
el período peronista; a partir del derrocamiento de la segunda presidencia
constitucional de Perón se implementó en forma espasmódica en nuestro país, una
profunda reforma estructural en el Sistema Educativo Nacional; en general la principal
intención inspiradora de este proceso pretendía atender el objetivo de reducir el gasto
en educación del gobierno central mediante la descentralización de las decisiones y
en menor medida del financiamiento.
Las modificaciones se realizaron en varias etapas:
1
1) En 1956 se legisló el propósito de transferir gradualmente los servicios
educativos a las provincias (decreto-ley N° 7977/56).
2) Entre 1960 y 1962 se intentó transferir las escuelas primarias a las
provincias a través de las Leyes de Presupuesto de 1960, 1961 y 1962 y los
convenios de transferencia firmados entre 1961 y 1962 con 11 provincias
(Leyes N° 15021, 15796 y 16432);1
3) A fines de la década del 60’ se transfieren 680 escuelas a las Provincias de
Buenos Aires, La Rioja y Río Negro (Ley N° 17.878);
4) A mediados de 1978 se transfieren a las jurisdicciones provinciales 6.700
escuelas de educación primaria y preprimaria y 44.000 docentes (Leyes N°
21.809 y 21.810);
5) A fines de 1980 se transfieren a las Provincias, a la Municipalidad de Buenos
Aires y al Territorio de Tierra del Fuego los servicios educativos de
educación para adultos (Leyes N° 22.367 y 22.368);
6) Entre 1992 y 1994 se completó la transferencia derivándoles a las Provincias
y a la Municipalidad de Buenos Aires 3.578 escuelas primarias, secundarias
y terciarias. Con ellas la Nación les derivó un plantel de casi 177.000
agentes con 76.226 docentes, 10.152 No Docentes y Profesores con casi 1,2
millones de horas de cátedra; así como el 44% de los alumnos del nivel
secundario y el 33% de los alumnos del nivel terciario del total del Sistema
Educativo Argentino (Ley N° 24.049).
Compartiendo el razonamiento de la CEPAL2, en la transferencia realizada en 1978
primó la desresponsabilización del Estado Nacional sobre el servicio educativo primario
y su carga presupuestaria y la racionalización en la utilización de los recursos sin
tomar en cuenta la calidad educativa. Esta conclusión se apoya en que tal reforma no
significó la ampliación de las posibilidades de participación comunitaria en las
escuelas, ni procesos innovadores locales, ni mejora del servicio; y adicionalmente
implicó aumentos en los costos educativos de las jurisdicciones.
Por el contrario, la desatención del estado nacional sumado a la desigualdad de las
situaciones regionales, provocaron la segmentación educativa. O sea la modalidad
descentralizadora respondió, en forma inversa a lo propuesto por la literatura
especializada, a la existencia de restricciones macroeconómicas y fiscales más que a
prioridades de la política educativa.
A partir del repliegue final de los noventa el gobierno federal se desliga del 40% del
gasto total en los niveles secundarios y terciarios de enseñanza; responsabilizando a
las Provincias de la gestión y del financiamiento de todo el sistema educativo no
universitario.
Hasta ese momento la característica principal del desarrollo del sistema educativo
argentino era la presencia del estado nacional en pos de asegurar la generalización de
la educación primaria obligatoria y gratuita, hecho que aseguraba un tratamiento
uniforme frente a la heterogeneidad inmigratoria. Inicialmente en forma directa y
luego con fuerte regulación y con imposición de infraestructura. Las provincias
1
Salonia, A. (1996) Descentralización Educativa, Participación y Democracia. Escuela autónoma y
ciudadanía responsable, Academia Nacional de Educación, Buenos Aires.
2
Carciofi, R. (1996). Evaluación del proceso de descentralización educativa en Argentina. CEPAL,
Santiago de Chile.
2
poseían en teoría la responsabilidad de sus sistemas educativos y en la práctica una
complementariedad con la oferta territorial desplegada por la Nación.
La provincialización educativa, como proceso de transferencia total, se inicia
simultáneamente con la instauración del modelo económico neoliberal de la
Convertibilidad y responde básicamente a la crisis fiscal del estado argentino. Esto se
evidenció claramente en el fallido intento del Ministerio de Economía de realizar la
transferencia incluyéndolo en el Proyecto de Presupuesto de la Administración
Nacional de 19923.
La negociación implicó una transición para efectivizar el traspaso4. Igualmente la
descentralización de los servicios nacionales mediante la Ley N° 24.049 de fines de
1991 significó para el conjunto de las Provincias soportar mayores gastos que los
previstos, ya que la transferencia no estuvo acompañada de los recursos financieros
federales que su financiamiento requería, sino que la Nación detraía, previo a la
distribución secundaria, recursos coparticipables que correspondían a las Provincias y
luego se los transfería para proveer el financiamiento específico de los servicios
descentralizados. En rigor la ley de transferencia no previó la adjudicación de recursos
específicos para la atención de los nuevos servicios educativos, sino que la Nación
delegó la responsabilidad del gasto y previó para su financiamiento un probable
aumento de recursos coparticipables sujeto a un incipiente ciclo de crecimiento de la
economía argentina.
La modificación en el sistema educativo se desarrolló conjuntamente con un
trascendente cambio legislativo, pues en el año 1993, en medio de este dilema de
transferencia coercitiva, se sanciona la Ley Federal de Educación N° 24.195 que
regularía el sistema educativo argentino descentralizado totalmente a las
jurisdicciones. Esta ley fijaba importantes compromisos en materia de extensión del
sistema, de contenidos, de estructuras y en cuanto a niveles de inversión educativa5
Asimismo eleva la escolaridad obligatoria de 7 a 10 años (sala de 5 años del nivel
inicial hasta el 9º año de la EGB), a la vez que fija la estructura académica del sistema
educativo argentino conformándolo con una Estructura Básica, que abarca el nivel
Inicial, la Educación General Básica (EGB), el nivel Polimodal y el Superior no
Universitario.
Reconoce los Regímenes Especiales, que tienen por finalidad atender las necesidades
no contempladas por la estructura básica: Educación Especial, Educación de Adultos,
Educación Artística y Otros Servicios Educativos.
3
El proyecto de presupuesto rechazado por los gobernadores provinciales establecía directamente que
a partir del 1 de enero de ese año las escuelas nacionales pasaban a las provincias
4
La Provincia de Buenos Aires, principal receptora de servicios, se hizo cargo de los Servicios
Nacionales de Nivel Secundario a partir de Noviembre de 2004; la transferencia de la Educación Superior
No Universitaria se realizó aún más tarde. Un análisis específico del impacto de la misma se puede
consultar en “Transferencia de Servicios Educativos Nacionales a la Provincia de Buenos Aires. Una
década después. Alvarez, Fernando. Noviembre 2003. PNUD - Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo-Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires; Proyecto Arg.97/037 “Optimización de
los Recursos del Estado y del Gasto Social en la Provincia de Buenos Aires”.
5
Por ejemplo, que el gasto consolidado mínimo en educación alcance el 6% del PBI en el término de 5
años (1997).
3
Esquema del Sistema Educativo - Niveles troncales
El Sistema Educativo antes de la Reforma Educativa de 1996
Jardines de
Infantes
3
4
Primaria
5
6
7
8
9
Media (ex Secundaria)
10
11
12
13
14
15
16
17
Sistema Educativo post reforma 1996 (estructura más generalizada)
Educación Inicial
3
4
5
Educación General Básica
6
Jardines de Infantes
7
8
Primer Ciclo
9
10
11
Segundo Ciclo
Ed. Polimodal
12
13
14
15
Tercer Ciclo
16
17
Polimodal
En el nuevo sistema la matrícula de EGB tercer ciclo (7º, 8º y 9º año), de acuerdo con
la estructura académica prescripta por la Ley Federal de Educación o a formas
alternativas de organizar la enseñanza por parte de las diversas jurisdicciones,
estaban incorporados al Tercer Ciclo de la EGB o a la Secundaria (ejemplo Córdoba).
Más adelante las jurisdicciones introdujeron otras modificaciones autónomas que
disgregó aún más el Sistema Educativo Argentino.
Ejemplo Sistema Educativo post reforma 2005 (caso Buenos Aires)
Educación Inicial
3
4
5
Jardines de Infantes
Educación Básica
6
7
8
Primer Ciclo
9
10
Educación Secundaria
11
Segundo Ciclo
12
13
14
Secundaria Básica
15
16
17
Polimodal
Años de escolaridad obligatoria
Consecuentemente la carga de la transferencia se potenció con el peso de estos
compromisos, recayendo en las Jurisdicciones el financiamiento de todas las
modificaciones. Pues la competencia de la Nación se centró en financiar básicamente
espejitos de colores: la asistencia técnica en terreno, la contratación de expertos y
consultores, el otorgamiento de becas y subsidios, la realización de pequeñas
transferencias directas a las escuelas y la implementación de operativos de medición
de la calidad educativa.
Desde el punto de vista institucional se introduce una clara delimitación de las
competencias y responsabilidades del Ministerio de Educación de la Nación, los
gobiernos provinciales y el Consejo Federal de Educación.
Estos compromisos asumidos por las Provincias, más allá del financiamiento corriente
y permanente de los servicios delegados, entre otros consistían en:
a) la equiparación de los salarios del personal transferido a los escalafones de las
Jurisdicciones, lo que generó un costo mayor al original previsto básicamente porque
las remuneraciones tuvieron una tendencia ascendente, debido a que por un lado no
podrían ser inferiores a las que el personal transferido percibía en jurisdicción nacional
4
y, por otro, se debían equiparar al escalafón provincial cuando fueren menores a las
que abonaba cada Provincia;6
b) el cumplimiento de la Ley Federal y la Reforma Educativa que implicó mayor
cantidad de cargos y servicios educativos;
c) el efecto incremento autónomo del gasto salarial (antigüedad de la planta); y
d) la réplica de las políticas salariales implementadas para los agentes originariamente
Provinciales en los agentes transferidos por la Nación.
En el período 1991-2002 se evidenció un crecimiento de más del 24% de la planta
ocupada de las Provincias (262.858 agentes). Prácticamente la totalidad del aumento
de personal se explica por la Transferencia (177.000 agentes) y las obligaciones
emanadas de la Ley Federal (80.000 agentes).
La transferencia evidenció que el Sistema Educativo Nacional estaba más
generosamente dotado, medido a través de la relación alumno/docente, que los
Sistemas Educativos de las Provincias, en consecuencia el caudal de alumnos y cargos
transferidos por la Nación a los Sistemas Educativos existentes en las Provincias (un
31% más de cargos y un 21% más de alumnos) empeoró esta relación para el nuevo
sistema educativo conformado.
En cumplimiento de la Ley Federal, entre 1994 y 2000 las Jurisdicciones adicionaron a
sus sistemas educativos otros 2.368 servicios incrementando un 6,2% la cantidad de
establecimientos educativos, además de los transferidos.
En términos monetarios las Jurisdicciones incrementaron sus ejecuciones
presupuestarias en educación un 38% entre 1994 y 2000; mientras la Nación lo hizo
en 8,5% en igual período.
Adicionalmente el convenio de transferencia le implicaba a las Provincias mantener la
estabilidad de todos los cargos delegados hasta su jubilación, aunque quedaren
excedentes y no revistieran como titulares, es decir aunque no tuvieran símil o
función en el escalafón provincial debían subsistir a efectos de no vulnerar los
derechos adquiridos de los agentes que lo detentan, esta nueva estabilidad para
cargos no titulares se contraponía con las propias figuras existentes en las Provincias
potenciando el efecto espejo y obligando a rigidizar las plantas para no producir tratos
selectivos entre docentes del mismo sistema.7
Logros cuantitativos de la LFE
En principio analizando los datos de los últimos 2 censos nacionales de población y
vivienda se encuentran aspectos positivos sobre la evolución de los resultados
cuantitativos de la educación, aunque siempre con fuertes disparidades regionales.
6
Por ejemplo en el caso específico de la Provincia de Buenos Aires, el convenio de transferencia de
servicios entre la Nación y la Provincia del 30/12/1993 previó que el gasto por equiparación, si lo hubiera,
se extrajera del Fondo del Conurbano. El sobrecosto de la equiparación alcanzó el 12% anual en los
primeros años de efectivizada la transferencia; costo que luego se fue reemplazando (o licuando el
cómputo) con el crecimiento del salario provincial.
7 Para el caso de la Provincia de Buenos Aires este efecto nueva estabilidad generó un mayor gasto no
computado tampoco como costo de la transferencia, que alcanzó el 15% anual en los primeros años de
efectivizada la misma, lo cual fue cuantificado en Crispiani, Cristina y Alvarez Fernando, Cargos
Excedentes en la DGCyE. Abril 2000. PNUD - Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloMinisterio de Economía de la Provincia de Buenos Aires; Proyecto Arg.97/037 “Optimización de los
Recursos del Estado y del Gasto Social en la Provincia de Buenos Aires”.
5
*Entre 1991 y 2001, se obtuvieron mejoras en la disminución del analfabetismo tanto
en cantidad de personas como en la Tasa Global que se redujo de 3,7% a 2,6%.
No obstante el progreso, el analfabetismo varía significativamente entre las
Jurisdicciones; así mientras en la Ciudad de Buenos Aires y Tierra del Fuego la tasa
ronda 1%, en Santa Cruz y Provincia de Buenos Aires el 2%; en el otro extremo, en
Santiago del Estero, Misiones y Formosa supera el 8%, en Corrientes el 9% y Chaco
alcanza el 11,3% (la peor del país).
*Se observa que la proporción de población analfabeta disminuye conforme decrece la
edad, indicando progresivamente una mayor cobertura de la población en edad
escolar; lo que efectivamente se aprecia en la mejora en la escolarización de la
población de 5 a 24 años. Esta mejora alcanza el 50% en la sala de 5 años del Jardín,
es leve en el tramo 6 a 11 (pues en 1991 ya era alta la cobertura en Primaria), 8% en
el tercer ciclo de EGB (12 a 14 años), cerca de 30% en el tramo 15-17 (Polimodal) y
un 20% en el grupo etáreo de 18-24 (Polimodal y Terciario).
*Si tomamos el caso del Polimodal (15-17 años) la escolarización presenta un rango
muy disperso entre las Jurisdicciones, así mientras en la Ciudad de Buenos Aires,
Santa Cruz y Tierra del Fuego la tasa es superior a 92% en Chaco, Misiones, Santiago
del Estero, y Tucumán menos del 80% está escolarizado.
*También se registraron avances significativos en cuanto a egreso del nivel
secundario, pues mientras en 1991 el 25% de la población de 25 y más años había
completado el nivel; en 2001 el 34% logró la promoción. Igualmente se evidencian
disparidades interjurisdiccionales: en la Ciudad de Buenos Aires el 60% de los
mayores de 25 lo lograron mientras en Misiones y Chaco el 23% lo culminó.
*La cobertura del sistema educativo reflejada por la tasa neta de escolarización por
grupo de edad, muestra el porcentaje de población de una determinada edad que se
encuentra en el sistema en relación al total de población de esa edad, en el Censo
Nacional de 2001 evidencia el defecto en el nivel secundario.
Tasa Neta de Escolarización - Año 2001
Total País
Sala 5
años
Primaria
Secundaria
90,76
98,09
76,29
Fuente: CIEPYC, en base a Ministerio de Educación de la Nación
En los párrafos anteriores pasamos revista de las reformas en los noventa, en lo que
sigue intentaremos dilucidar ¿Sobre quién recayó el financiamiento de dicha reforma?
El financiamiento de las modificaciones en el Sistema Educativo Argentino en
la reforma.
La distribución de la masa primaria coparticipable evidencia que la Nación pasó de
recibir 44% en 1991 a más del 60% desde 2002, a costa de recursos resignados por
las jurisdicciones.
Si a esto sumamos que las Jurisdicciones incrementaron sus ejecuciones
presupuestarias en educación un 38% entre 1994 y 2000, mientras la Nación lo hizo
sólo en 8,5% en igual período, no caben dudas que las provincias perdieron recursos
con la transferencia y agravaron la carga con los compromisos de la Ley Federal,
6
teniendo que destinar recursos propios para paliar el desfinanciamiento nacional en la
atención de los servicios sociales delegados.
Por lo tanto si las jurisdicciones no hubieran tenido que soportar esta carga, habrían
contado desde 1994 con 16% de recursos adicionales anuales por alumno ($1.136 en
lugar de $978) para dedicarlos a la mejora de la calidad de la enseñanza, para
instrumentar estímulos salariales dirigidos a impactar en el rendimiento de los
docentes o para reforzar planes de asistencia social a los alumnos de hogares más
vulnerables.
De esta manera, como resultado global de la transferencia, la nación disminuyó
significativamente su aporte al financiamiento educativo como se detalla en la
siguiente comparación:
Gasto Público en Educación Consolidado
Participación por Nivel de Gobierno - (en %)
Nivel de Gobierno
Nacional
Jurisdicciones
Municipios
Total
1991
44,1
53,3
2,6
100,0
1994
23,4
74,2
2,5
100,0
Fuente: CIEPYC, en base a MECON-DNCFP
Para remediar el desfinanciamiento de la educación argentina se firmó el Pacto
Federal Educativo (11/9/1994)8, en él la Nación a través del Ministerio de Cultura y
Educación de la Nación, se compromete a partir de 1995 hasta 1999 a realizar una
inversión equivalente a tres mil millones de pesos, destinada a atender las
necesidades educativas provinciales, cifra que el Ministerio nunca alcanzó. Estas
nuevas acciones se cristalizaron en el diseño de programas que implicaron distintas
modalidades de intervención sobre los escenarios educativos provinciales. Entre los
programas implementados, podemos citar: el Plan Social Educativo, el Programa
Nueva Escuela, el Programa Nacional de Becas Estudiantiles, el Programa Estudio de
Costos del Sistema Educativo y el Programa de Formación y Capacitación para el
Sector Educación.
Es interesante citar párrafos finales del estudio Elaborado por el Centro de Estudios
para el Desarrollo Institucional - Fundación Gobierno y Sociedad y Fundación Grupo
Sophia impulsores y defensores de la descentralización9:
“Sin embargo, debemos reconocer que, a pesar del importante volumen de recursos invertidos en el
sector educativo desde 1993, éstos han sido inferiores a los que se preveían en la Ley Federal de
Educación y el Pacto Federal Educativo. De modo que las provincias no dispusieron de los recursos
previstos por la normativa para financiar la totalidad de las reformas previstas en dicha norma” (página
103)
“Comentarios finales
La repercusión que ha tenido y aún tiene la Ley Federal de Educación no se debe, exclusivamente, a los
importantes cambios que introdujo en el sistema educativo argentino.
Su importancia reside, además, en que algunos actores o protagonistas han considerado que la Ley de
Transferencia de los Servicios Educativos y la Ley Federal de Educación, tal vez a raíz de la casi
simultaneidad de los procesos, constituyen dos etapas (intencionalmente ordenadas) de una misma y
única reforma educativa. Si ello así fuera, deberíamos reconocer que la Ley N° 24.049 de transferencia
8
Ratificado por el Congreso de la Nación casi 3 años después el 6/8/1997
Transferencia educativa hacia las provincias en los años 90’: un estudio comparado. Coordinador:
Fabián Repetto, Karina Ansolabehere, Gustavo Dufour, Carina Lupica y Fernanda Potenza. Asesor:
Horacio Rodríguez Larreta. Documento 57. Octubre 2001.
9
7
de los servicios educativos no ha estado motivada por imperativos puramente económicos sino que ha
estado guiada por una lógica pedagógico-educativa.
Sin embargo, a la luz del análisis realizado en el documento central, consideramos que no pueden quedar
dudas sobre la lógica economicista que ha estado presente detrás del proceso de transferencia. Tal vez,
entonces, debamos sólo pensar que fue una casualidad o coincidencia que éstos procesos se
superpusieran en el tiempo. En razón de lo expuesto, podemos concluir que mientras la Ley Federal de
Educación ha significado una verdadera reforma educativa, la transferencia de los servicios educativos
sólo ha significado una transferencia (de problemas) de responsabilidades administrativas y financieras
desde el Estado Nacional hacia las jurisdicciones provinciales.” (páginas 103 y 104)
Como se evidenció anteriormente el peso del financiamiento de la reforma recayó en
las Provincias, y como se muestra en lo que sigue, no impactó en forma igualitaria.
Financiamiento de la Educación y desigualdad jurisdiccional
Indudablemente las transferencias de servicios educativos federales a las
jurisdicciones ocasionaron una sustracción de bienestar al conjunto de los habitantes
provinciales. Sin embargo, la inequidad en el tratamiento entre iguales es previa a la
transferencia y perdura hasta la actualidad, como se puede observar comparando el
gasto educativo por alumno efectuado por las jurisdicciones.
Este nos indica que en 1994 existía una dispersión promedio de 25% entre las
Jurisdicciones, implicando como extremos que un alumno fueguino recibía 4 veces
más y un santacruceño casi 3 veces más recursos que su par bonaerense, correntino,
misionero o salteño.
En 2002 la brecha bajaba levemente (15% dispersión media) pero igual un alumno
santacruceño seguía recibiendo más del triple de recursos que su par bonaerense y
casi cinco veces más que un salteño.
La brecha de gasto por alumno no se explica únicamente por la diferencia de salarios
entre Provincias (aunque es la fuente principal), sino que adicionalmente las
jurisdicciones más favorecidas poseen recursos relativos excedentarios para aplicar en
el reforzamiento del proceso enseñanza-aprendizaje.
Observando la participación del gasto educativo sobre el gasto total de cada
jurisdicción se concluye que la diferencia tampoco puede ser explicada por el esfuerzo
relativo que cada jurisdicción realiza en su sistema educativo. Situación que se hace
extremadamente gráfica en la provincia de Buenos Aires, la cual aún aportándole a su
sistema relativamente más recursos que todas las jurisdicciones, permanece entre las
5 de menor gasto educativo por alumno en 1994 y en 2002. La explicación del
esfuerzo relativo se refuerza si comparamos cuánto participa cada jurisdicción en el
consolidado de recaudación tributaria propia de todas las jurisdicciones. Allí surge que
Buenos Aires suma el 38% y el 40% del total de la recaudación Provincial de 1994 y
2002 respectivamente.
Siguiendo con el razonamiento que conduzca a encontrar una explicación a la
significativa diferencia en el gasto por alumno de cada jurisdicción, se propone
analizar la otra fuente principal de financiamiento provincial: los recursos
coparticipados. Una vez determinado el reparto del producido tributario mediante la
Coparticipación Federal de Impuestos, observamos que en el año fiscal 2003 se
registra un enorme grado de dispersión en el aporte de recursos nacionales a cada
jurisdicción.
8
Realizando un sencillo ejercicio comparativo donde toda la masa de recursos
distribuida se aplicara al gasto educativo sucedería que un alumno de la Provincia de
Tierra del Fuego (la más beneficiada) recibiría 7 veces más recursos que su par de la
Provincia de Buenos Aires, la más perjudicada.
Por otro lado, también sería plausible mostrar que entre un alumno bonaerense y el
alumno de la jurisdicción que le sigue en menor percepciónd e recursos (Mendoza),
existe una brecha de 70% de recursos.
Combinadas las restricciones financieras de los sectores públicos provinciales en los
noventa con las cargas heredadas por la descentralización y la ley Federal de
Educación, el crecimiento de la desigualdad social, el desempleo y la pobreza urbana
generada por el modelo económico para pocos y sumado a los importantes logros en
cuanto a la masificación de la escuela secundaria, condujo al desarrollo paralelo de
una oferta diferenciada que segmentó aún más el sistema educativo nacional.
La evolución de los salarios desde la transferencia de los noventa
La explicación principal de la diferencia de gasto educativo se relaciona con los
salarios, dado el carácter mano de obra intensivo del servicio educativo.
La evolución salarial docente de las jurisdicciones puede dividirse en 2 períodos: hasta
el año 2002 se evidencia una tendencia indefinida, aunque puede observase en varias
provincias reducciones salariales y congelamientos de la antigüedad en la docencia; a
partir de 2003 se produce una inflexión de la tendencia de los años previos.
En una primera instancia pasaremos revista de la situación salarial de las Provincias
previa a la intervención federal, para luego cuantificar el impacto de las políticas de
alcance nacional sobre los salarios provinciales.
a) Evolución de los Salarios con Financiamiento Provincial puro10
Entre 1995 y 2002 en general no realizaron sustanciales modificaciones en los salarios
docentes: algunas jurisdicciones mantuvieron congelado el salario (Chaco, Formosa,
Jujuy, La Pampa, Santa Cruz, Santa Fe y Tucumán), otras lo redujeron (Catamarca,
Chubut, La Rioja, Mendoza, Neuquen, Río Negro, Salta y Santiago del Estero) y otras
combinaron incrementos y reducciones (Buenos Aires, Corrientes, Entre Ríos, San
Juan y Tierra del Fuego). Sólo una minoría lo incrementaron (Ciudad Autónoma,
Córdoba, Misiones y San Luis).
En el cuadro se resume la dirección y el año/s en que fue producida la variación
salarial en las 17 jurisdicciones que modificaron sus salarios en ese período
10
Se analiza el caso del Maestro de Grado dada su alta representatividad y su vinculación
escalafonaria con el resto de los cargos docentes.
9
Dirección y año de variación del salario
de Maestro de Grado 1995-2002
Jurisdicción
Buenos Aires
Reduce
1996 - 2001
C.A.B.A.
Aumenta
1998
1998
Catamarca
2000
Chubut
1996
Córdoba
1997 - 1999
Corrientes
1996
1996-1997
Entre Ríos
1996
1998-1999
La Rioja
1997
Mendoza
2001
Misiones
1995-1996
Neuquén
1996
Río Negro
1996-1997
Salta
2000
San Juan
1996
San Luis
1997-1998
2000-2001
Sgo. del Estero
2002
Tierra del Fuego
1996-1997-1999
1998-2000
Fuente: CIEPYC, en base a Ministerio de Educación-CGECSE
Las reducciones operaron de muy diferentes formas, algunos ejemplos son:
-En Buenos Aires desde julio 2001 hasta diciembre de 2003 se aplicó una reducción de
escala progresiva a los salarios mensuales superiores a $1.200 (obsérvese que el
maestro de 10 años de antigüedad percibía $481 por cargo) y el congelamiento de la
antigüedad; y, no se computó el año de antigüedad de 1996;11
-En Catamarca la reducción desde enero de 2000 se aplicó sobre los salarios
mensuales superiores a $400 (el maestro de 10 años de antigüedad percibía $699 por
cargo) y recién se deja sin efecto desde setiembre de 2003;
-En Chaco desde enero de 2000 se congela la antigüedad y aplica un aporte del 5% a
los salarios superiores a $800 (el maestro de 10 años de antigüedad percibía $424 por
cargo), ambos ajustes dejan de operar desde setiembre de 2003;
-En Jujuy se reducen 5% los salarios superiores a $1.000 desde enero de 2000;
-En Mendoza se congela la antigüedad desde diciembre de 1996, se libera desde
setiembre de 2003. Aplica reducciones del 7,5% desde agosto 2001;
-En Río Negro se aplica reducción del 20% entre 6/96 y 1/97 y del 10% adicional
desde 2/97 hasta 3/2004; fue reduciendo gradualmente la escala del 20%.
-En Salta se aplica reducción del 17,8% desde febrero 2000 hasta el último trimestre
de 2009;
-En Santiago se reducen en forma progresiva los salarios superiores a $700; al 83%
entre 11/93 y 6/1995, al 68-71% desde 7/1995 y 12/1997, al 76-78% desde 1/98 al
11
En 2005 devuelve quitas realizadas en 2° semestre 2003, reestablece y reconoce el cómputo de la
antigüedad.
10
6/99, al 84-86% desde 7/99, etc. (dependiendo del nivel). Desde 12/2003 al 94-97%
y desde 7/2005 vuelve a achicar la reducción hasta desaparecer en diciembre 2005.
Desde el mismo 2003 ninguna jurisdicción produjo reducciones salariales, a partir de
agosto del mismo año se eliminan los bonos provinciales y una decena de
jurisdicciones comenzó a implementar incrementos en los salarios docentes.12
Aún ese año 5 Provincias abonan un porcentaje del salario en tickets: La Rioja (tickets
total), Río Negro (tickets canasta), Salta (tickets canasta), San Juan (tickets canasta)
y Tucumán (vales alimentarios).
Ya a partir del 2004 las 24 jurisdicciones realizaron modificaciones anuales en los
salarios del sector docente y descongelaron la antigüedad. Estas modificaciones
fueron introducidas con distinta intensidad de intervención.
Provincia
Año 1995
1996
Sueldo Bruto del Maestro de Grado con 10 años de antigüedad - Promedio Anual en $ corrientes
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
551,8
548,1
563,8
624,4
625,9
560,5
620,7
643,8
759,6
2009
Promedio ($)
564,0
962,0 1.161,0 1.437,3 1.903,0 2.251,6
Indice 95=100
100,0
97,8
97,2
100,0
110,7
111,0
99,4
110,0
114,1
134,7
170,6
205,9
Mediana ($)
516,1
515,6
509,5
515,6
515,6
522,0
515,2
520,7
565,6
611,2
779,3
982,8 1.226,0 1.645,0 2.002,4
Desvío Estand
169,5
163,9
148,6
154,3
151,4
148,4
149,6
150,6
159,1
188,2
231,9
283,7
254,8
432,7
337,4
648,4
399,2
650,0
La evolución en cada jurisdicción se muestra en el siguiente cuadro:
Provincia
Año 1995
Buenos Aires
430,0
1996
Sueldo Bruto del Maestro de Grado con 10 años de antigüedad - Promedio Anual en $ corrientes
1997
1998 1999
2000
2001 2002 2003
2004
2005 2006
2007
2008
430,0
430,0
481,2
481,2
481,2
481,2
481,2
481,2
582,2
768,4
2009
947,7 1.156,0 1.688,9 2.010,5
Catamarca
699,5
699,5
699,5
699,5
699,5
651,9
576,5
576,5
577,9
611,6
890,4 1.103,8 1.346,5 1.785,7 2.002,4
Chaco
424,3
424,3
424,3
424,3
424,3
424,3
424,3
424,3
459,3
590,0
738,7
Chubut
577,8
525,2
498,9
498,9
498,9
498,9
498,9
520,7
627,8
930,6 1.181,5 1.405,6 1.665,0 2.094,0 2.362,3
857,9 1.077,3 1.645,0 2.110,5
Ciudad Bs As
516,1
516,1
516,1
521,1
536,1
536,1
536,1
536,1
571,1
614,9
Córdoba
515,6
515,6
590,5
688,3
694,5
763,3
763,3
763,3
763,3
821,6 1.081,4 1.332,1 1.617,1 2.244,0 2.569,9
778,9 1.053,5 1.317,7 1.718,4 2.063,5
Corrientes
366,6
324,8
421,2
466,6
466,6
466,6
466,6
466,6
466,6
502,5
610,6
796,7
Entre Ríos
420,5
414,2
411,1
437,8
452,1
463,2
463,2
463,2
463,2
489,7
697,9
885,2 1.098,0 1.642,5 1.838,1
927,6 1.199,4 1.434,3
Formosa
425,5
425,5
425,5
425,5
425,5
425,5
425,5
425,5
425,5
463,0
553,8
754,2
Jujuy
451,7
451,7
451,7
451,7
451,7
451,7
451,7
451,7
451,7
540,0
759,3
941,5 1.170,3 1.464,9 1.772,9
894,8 1.140,4 1.390,6
La Pampa
522,0
522,0
522,0
522,0
522,0
522,0
522,0
522,0
597,0
754,2
980,4 1.160,7 1.581,4 2.221,6 2.701,8
La Rioja
848,2
848,2
736,8
726,7
726,7
726,7
578,2
578,2
578,2
598,2
696,5
738,2
Mendoza
531,2
531,2
531,2
531,2
531,2
531,2
515,2
491,2
491,2
611,2
797,7
978,1 1.226,0 1.534,1 1.748,5
550,7
765,8
900,1 1.245,7 1.733,2
Misiones
413,3
427,1
434,0
434,0
434,0
409,9
409,9
409,9
409,9
431,5
Neuquén
778,6
714,8
692,1
692,1
692,1
692,1
692,1
715,0
806,6
822,5 1.005,3 1.265,5 1.528,1 2.140,9 2.585,6
Río Negro
576,7
564,1
496,3
491,7
491,7
491,7
491,7
491,7
491,7
594,8
779,3
Salta
438,9
438,9
438,9
438,9
438,9
434,9
434,1
434,1
468,6
558,5
713,6
795,5
San Juán
565,6
487,0
480,7
565,6
565,6
565,6
565,6
565,6
565,6
584,3
777,3
982,8 1.230,7 1.551,4 1.895,0
San Luis
515,4
515,5
515,6
515,6
515,6
598,9
675,2
690,1
690,1
690,1
861,2 1.058,5 1.469,6 1.875,8 2.249,7
Santa Cruz
952,8
952,8
952,8
952,8
952,8
952,8
952,8
952,8
952,8 1.144,5 1.352,8 1.663,8 2.510,2 3.946,8 4.235,0
Santa Fé
509,5
509,5
509,5
509,5
509,5
509,5
509,5
509,5
559,5
886,0
886,8 1.128,0 1.453,9 1.948,5 2.374,8
Sgo. del Estero
642,5
642,5
642,5
642,5
642,5
642,5
634,7
603,3
603,3
719,6
808,1
T.del Fuego
968,8
917,0
888,3
968,8
946,5
894,9
938,1
938,1 1.013,1 1.079,1 1.485,9 1.848,0 2.497,0 3.194,3 3.385,4
Tucumán
445,3
445,3
445,3
445,3
445,3
445,3
445,3
445,3
495,3
528,0
691,0
917,2 1.174,8 1.440,2
990,0 1.213,0 1.556,3 1.794,3
934,2 1.278,9 1.662,7
976,2 1.114,5 1.323,5 1.575,6
795,1 1.010,1 1.416,7 1.800,8
12
Bs. Aires, CABA, Catamarca, Chaco, Chubut, La Pampa, Neuquén, Salta, Santa Fe, Tierra del Fuego
y Tucumán.
11
En todo el período sistemáticamente los mayores salarios medios se abonan en Santa
Cruz y Tierra del Fuego y los menores entre 5 provincias (Corrientes, Entre Ríos,
Chaco, Misiones y actualmente Formosa).
Al inicio del período, en 1995, la diferencia salarial entre el Maestro de Grado de
mayor salario (Tierra del Fuego) y el del menor (Corrientes) alcanzaba 2,64 veces.
Claramente a partir de la descentralización no sólo no se reduce la brecha salarial
entre los docentes de las distintas provincias sino que como tendencia se evidencia un
empeoramiento de la desigualdad salarial entre las jurisdicciones. La diferencia sólo se
redujo por el congelamiento y las reducciones salariales aplicadas entre 1996 y 2002
(aproximadamente a 2,3 veces), luego de ese período se supera la brecha original
culminando 2009 en 3,05 veces (Santa Cruz versus Formosa).
Provincia
Año
1995
1996
Sueldo Bruto del Maestro de Grado con 10 años de antigüedad - Promedio Anual en $ corrientes
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Sueldos más altos en cada año
T.del Fuego
968,8
917,0
888,3
968,8
946,5
894,9
938,1
938,1 1.013,1 1.079,1 1.485,9 1.848,0 2.497,0 3.194,3 3.385,4
Santa Cruz
952,8
952,8
952,8
952,8
952,8
952,8
952,8
952,8
952,8 1.144,5 1.352,8 1.663,8 2.510,2 3.946,8 4.235,0
Sueldos más bajos en cada año
La Rioja
848,2
848,2
736,8
726,7
726,7
726,7
578,2
578,2
578,2
598,2
696,5
738,2
900,1 1.245,7 1.733,2
Formosa
425,5
425,5
425,5
425,5
425,5
425,5
425,5
425,5
425,5
463,0
553,8
754,2
894,8 1.140,4 1.390,6
Chaco
424,3
424,3
424,3
424,3
424,3
424,3
424,3
424,3
459,3
590,0
738,7
857,9 1.077,3 1.645,0 2.110,5
Entre Ríos
420,5
414,2
411,1
437,8
452,1
463,2
463,2
463,2
463,2
489,7
697,9
885,2 1.098,0 1.642,5 1.838,1
Misiones
413,3
427,1
434,0
434,0
434,0
409,9
409,9
409,9
409,9
431,5
550,7
765,8
917,2 1.174,8 1.440,2
Corrientes
366,6
324,8
421,2
466,6
466,6
466,6
466,6
466,6
466,6
502,5
610,6
796,7
927,6 1.199,4 1.434,3
2,64
2,93
2,32
2,28
2,25
2,32
2,32
2,32
2,47
2,65
2,70
2,50
Brecha
2,81
3,46
3,05
b) El regreso del financiamiento nacional
Con la aplicación de normativas de alcance nacional como el Fondo Nacional de
Incentivo Docente, la ley de Financiamento Educativo, las leyes de Educación Nacional
y de Educación Técnico Profesional y de los programas de Alfabetización Digital y de
Inclusión Digital Educativa, el Ministerio de Educación de la Nación pasó a tomar un
rol más activo en el financiamiento del gasto educativo consolidado y a partir de ese
mayor protagonismo puede verificarse que este accionar reduce la brecha de
desigualdad salarial respecto a la situación sin él.
Fondo Nacional de Incentivo Docente
El Fondo Nacional de Incentivo docente (FONID) se crea por Ley N° 25.053 del
18/11/1998, con el propósito de compensar desigualdades en el salario docente
interjurisdiccional. El plazo de duración original del Fondo se estableció en 5 años,
rigiendo hasta el 31/12/2003.
En concepto de incentivo la Nación abona a partir de Agosto de 1999 una asignación
remunerativa no bonificable de $60 por cargo docente o equivalente (en horas de
cátedra)13 con un límite máximo de 2 incentivos por persona a los docentes de todas
las jurisdicciones sin importar su función. Su propósito, decía la ley, “es
exclusivamente el mejoramiento de las retribuciones de los docentes”.
13
En particular en Bs. As, también coexiste equivalencia en módulos (10 módulos = 15 horas de
cátedra).
12
El convenio de distribución del FONID determina que el 93% de sus recursos se
distribuyen entre todas las jurisdicciones y el 7% restante se adiciona para las 8 (hoy
11) de menores niveles salariales con el fin de aminorar desigualdades salariales. “Ese
diferencial se sostendrá mientras en estas provincias el salario inicial de bolsillo no
supere el haber equivalente de las restantes jurisdicciones”. Esta diferencia
“igualadora” no es menor, porque obviamente el incremento que el reparto del 7% en
concepto de FONID compensador produce a los docentes de las provincias
salarialmente retrasadas, reduce la brecha entre estas y el resto de las jurisdicciones
($110 por cargo en lugar de $60 en su origen, actualmente $365 en lugar de $165).
A tal fin la Nación garantizaba un monto mínimo anual a distribuir de $700 millones;
en principio financiado con un impuesto de emergencia sobre rodados embarcaciones
y aeronaves y supletoriamente con el Presupuesto Nacional.
En el año 2002, como secuela de la crisis agravada a fines de 2001, el FONID no tuvo
crédito y las transferencias por este concepto comenzaron a realizarse con cargo a los
fondos remanentes del crédito del año 2001, generándose retrasos en la cancelación
de las cuotas de incentivo. Desde fines del 2003 el Ministerio de Educación, Ciencia y
Tecnología de la Nación instaura un esquema de cancelación gradual de la deuda.
Desde 2004 la Nación comienza a cancelar la deuda con un adicional al incentivo; a
principios del año 2005 canceló el rezago de las transferencias del FONID
correspondientes al año 2003 y a fines de 2005 dejó cerrado el ejercicio 2004.14
A partir del año 2005 el monto corriente del incentivo queda en $110 por cargo
docente (o equivalencia) con el mismo tope de hasta 2 FONIDes por persona.
FONID. Montos y deudas abonados entre 2004 y 2010 por cargo
Monto por
Cargo
Incentivo ($)
Deuda /
Adicional ($)
Total
2004
Enero- MarzoFeb
Junio
60
60
0
15
60
75
JulioAgos
60
30
90
20052009
2009 2° sem
Sept1° sem
Dic
60
110
110
50
55
110
110
2010
165
165
165
Fuente: CIEPYC, en base a Ministerio de Educación de la Nación-CGECSE
Por sucesivas leyes se prorroga su vigencia hasta el 31/12/201015; en 2010 el crédito
presupuestario del incentivo es de $1.553 millones y de la compensación salarial $660
millones.
El monto a distribuir por jurisdicción surge del devengado de las plantas docentes en
el ejercicio inmediato anterior, cada Ministerio de Educación Provincial informa a
Nación los docentes que revistaron en cada semestre y esa es la base de envío de
fondos nacionales (vg. el incentivo corriente de julio a diciembre de 2009 se liquida en
base a los docentes que trabajaron desde enero a junio de 2009); y es por ello que
las provincias abonan un concepto símil anticipo o adelanto FONID al docente
ingresante dado que en su primer semestre de trabajo no lo percibe.
14
Ministerio de Educación de la Nación-CGECSE-Informe Indicativo de Salarios docentes OctubreDiciembre 2005. Fecha Diciembre 2005.
15
Ley 25919/04 que prorroga la vigencia del FONID por 5 años; Ley 26075/05 de Financiamiento
Educativo por 5 años desde el 1/1/04 hasta el 31/12/08 y Ley N° 26.422 de Presupuesto 2009 por 2
años más hasta el 31/12/2010.
13
Como resultado de la paritaria docente nacional en febrero de 2009 se estableció que
la Nación abonaría un extra de 3 cuotas FONID en el 2° semestre dividido en 6 cuotas
mensuales de $55 c/u. Con estas cancelaciones quedaría saldada la deuda que
mantenía la Nación con los docentes en concepto de retrasos FONID.
A partir de Enero de 2010 se establece el nuevo piso del incentivo corriente ($165 en
lugar de $110) y la cuota corriente está al día con la forma original de cálculo
establecida (semestre vencido).
Transferencias FONID
Año
2002
Total Provincias
($ millones)
297
2003
520
2004
1.080
2005
1.341
2006
1.600
2007
1.906
2008
2.100
2009
2.288
2010
(presupuesto)
2.213
Fuente: CIEPYC, en base a Ministerio de Educación de la Nación-CGECSE y MECON
Ley de Financiamiento Educativo (LFE)
La Ley de Financiamiento Educativo se crea, por Ley N° 26.075 del 21/12/2005
con un doble propósito: incrementar en forma progresiva la inversión consolidada
en educación, ciencia y tecnología de la Nación y las Provincias, hasta alcanzar en
el año 2010 una participación del seis por ciento (6%) en el Producto Bruto
Interno y, por otro lado, disminuir la brecha salarial entre las jurisdicciones.
Asimismo prórroga la vigencia del Fondo Nacional de Incentivo Docente hasta el
año 2009 y pretende garantizar la igualdad de oportunidades de aprendizaje,
apoyar las políticas de mejora en la calidad de la enseñanza y fortalecer la
investigación científico - tecnológica.
Además de aquellos objetivos generales plantea alcanzar los siguientes objetivos
específicos en el sistema educativo troncal:
a) Garantizar la escolarización universal de los niños de 5 años e incrementar la
matriculación en salas de 3 y 4 años priorizando los sectores sociales más
desfavorecidos.
b) Garantizar un mínimo de 10 años de escolaridad obligatoria.
c) Asegurar que como mínimo el 30% de los alumnos de Educación Básica asistan
a servicios de jornada extendida o completa priorizando los sectores sociales y
las zonas geográficas más desfavorecidas.
d) Concretar planes destinados a garantizar la inclusión y permanencia escolar de
niños que viven en hogares pobres.
e) Incrementar la escolarización en el nivel medio/polimodal.
14
f) Lograr Analfabetismo = 0.
g) Mejorar el sistema de enseñanza-aprendizaje en todos los niveles educativos.
h) Generalizar el acceso a la informática y a la tecnología de comunicación y a un
segundo idioma (inglés).
i) Mejorar las escuelas técnicas, la enseñanza científico tecnológica, y la
investigación.
j) Mejorar las condiciones laborales docentes: carrera, capacitación y salario
docente.
En materia de gasto, la Ley establecía una escala gradual ascendente de gasto en
educación, ciencia y tecnología de todos los niveles de gobierno en su conjunto hasta
alcanzar el 6% del PBI en 2010 (artículos 3 a 5).16
El incremento del gasto surgiría de una fórmula que tiene 2 componentes: por un lado
la aplicación del incremento interanual del PBI al gasto educativo de cada jurisdicción y
del gobierno nacional; y por otro, la diferencia de meta de gasto educativo/PBI aplicada
al PBI corriente.
En la segunda parte de la fórmula el esfuerzo se reparte de la siguiente manera: las
Jurisdicciones afrontarán el 60% de este mayor gasto; mientras la Nación completaría
el restante 40%.
La metodología implica que si el PBI se mantuviera constante el incremento del gasto
en educación respondería solo al logro de la meta anual Gasto educativo/PBI.
Evolución del Gasto Consolidado en Educación, Ciencia y Técnica
(como % del PBI)
Año
Meta %
2005
2006
2007
2008
2009
2010
4,7
5,0
5,3
5,6
6,0
Ejecutado
%
4,77 (1)
5,10 (1)
5,46 (1)
5,80 (1)
6,10 (2)
6,30 (2)
(1) Fuente: CIEPYC, en base a Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. (2) Estimado
Obsérvese, que mientras tanto la Ley Federal de 1993 como ésta, establecen llegar a la
relación 6% de gasto educativo/PBI, la primera lo incumplió (pasó del 4% al 4,5% del
PBI), esta según las estimaciones del 2009 y 2010 lo estaría sobrecumpliendo .
Adicionalmente a la meta financiera la Ley incluye una garantía doble a cumplir por las
24 jurisdicciones (artículo 12):
a) que la Participación del Gasto educativo / Gasto total no podrá ser inferior al año
2005: y,
b) que el gasto anual por alumno no podrá ser inferior al del 2005 .
En materia salarial, el artículo 10 fija que “El Ministerio de Educación, Ciencia y
Tecnología (MECyT) junto con el Consejo Federal de Cultura y Educación (CFCyE) y los
16
Por Ley de Educación Nacional N° 26.206, artículo 9, desde 2011 el 6% se establece como
parámetro mínimo permanente y se refiere sólo al Gasto Educativo.
15
gremios docentes de representación nacional (léase CTERA, UDA, AMET y SADOP),
acordarán un convenio marco que incluirá pautas generales referidas a: condiciones
laborales; calendario educativo; salario mínimo docente; y, carrera docente.”
-En 2004 por Ley N° 25.864 se estableció un ciclo lectivo mínimo anual de 180 días
para el Jardín, EGB y Polimodal y desde 2005 el Gobierno Nacional ha venido
estableciendo el piso salarial. En el cuadro que sigue se resume la evolución del piso
salarial desde 2005.
Piso salarial docente 2005-2010
Año
Piso ($)
(1)
Incremento
$
Anuncio
%
Nestor
Kirchner
2005
700
2006
840
140
20,0
2007
1.040
200
700
2008
2009 1° sem
2009 2° sem
1.290
1.490
1.545
250
200
55
24,0
J.Tedesco
15,5 J.Tedesco/
3,7 Alberto Sileoni
2009 Total
2010 Marzo
1.545
1.740
255
195
19,8
12,6
Daniel
Filmus
2010 Julio
1.840
100
5,7
Cristina
2010 Total
1.840
295
19,1 Fernandez
(1) El piso implica el salario mínimo establecido para el cargo
de maestro de grado de jornada simple (4 horas).
Fuente: CIEPYC, en base a Ministerio de Educación de la Nación.
En el marco de los pisos salariales establecidos, se crea el Programa Nacional de
Compensación Salarial Docente en el MECyT destinado a contribuir a la compensación
de las desigualdades en el salario inicial docente en las provincias que a pesar del
esfuerzo financiero realizado en educación y a las mejoras de eficiencia en la
asignación de recursos no puedan superar dichas desigualdades.
En la reglamentación, el Poder Ejecutivo Nacional con el CFCyE, fijan los criterios
tendientes a compensar estas desigualdades destinando parte de los recursos del
artículo 4º (fija el compromiso de gasto educativo del gobierno nacional) a este
Programa de Compensación Salarial, la operatoria y los requisitos para acceder a los
recursos.
Ley de Educación Nacional
La Ley de Educación Nacional se crea, por Ley N° 26.206 del 14/12/2006 con el
propósito de regular el ejercicio del derecho constitucional de enseñar y aprender.
La implementación de la nueva Ley involucra el cierre de una etapa y el inicio de otra
respecto a la estructura académica del sistema educativo establecida por la anterior
Ley Federal de Educación de 1993.
El proyecto de Ley fue precedido de un proceso de consulta pública que involucró a los
miembros de la comunidad educativa y a distintos sectores sociales, que utilizaron
todos los canales abiertos por la cartera educativa para recoger la opinión de los
ciudadanos. En él se realizaron reuniones de las autoridades educativas con
representantes de distintos sectores sociales, una encuesta pública que se distribuyó
16
en medios de comunicación nacional y en mesas en la calle, jornadas de debate en
todas las escuelas del país, y un foro público en internet, alojado en el portal educ.ar.
La Ley tiene varios puntos salientes:
¾ Plantea la educación como un bien público y la considera una política de Estado;
¾ Incrementa de 10 a 13 años el período de escolaridad obligatoria (desde la sala de
5 en el Nivel Inicial hasta el fin de la Secundaria);
¾ Vuelve a instalar el tradicional sistema de primaria y secundaria;
¾ La unificación educativa asegurará el ordenamiento y cohesión, la organización y
articulación de los niveles y modalidades de la educación y la validez nacional de
los títulos y certificados que se expidan;
¾ La estructura del Sistema Educativo Nacional comprende cuatro niveles:
Educación Inicial, Primaria, Secundaria y Superior; y ocho modalidades:
Educación Técnico Profesional, Artística, Especial, Permanente de Jóvenes
Adultos, Rural, Intercultural Bilingüe, en Contextos de Privación de Libertad y
Domiciliaria y Hospitalaria. También da entidad a la educación no formal;
la
la
y
la
Sistema Educativo a partir de la Ley Federal de Educación (estructura
más generalizada)
Educación Inicial
3
4
5
Educación General Básica
6
Jardines de Infantes
7
8
Primer Ciclo
9
10
11
12
Segundo Ciclo
Ed. Polimodal
13
14
15
Tercer Ciclo
16
17
Polimodal
Sistema Educativo a partir de la Ley de Educación Nacional
Educación Inicial
3
4
5
Jardines de Infantes
Educación Primaria
6
7
8
Primer Ciclo
9
10
Educación Secundaria
11
Segundo Ciclo
12
13
14
Secundaria Básica
15
16
17
Polimodal
Años de escolaridad obligatoria
¾ Establece que a partir de 2011 el presupuesto consolidado del Estado nacional, las
provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires destinado exclusivamente a
educación, no será inferior al SEIS POR CIENTO (6%) del PIB;
¾ Las escuelas primarias progresivamente tendrán jornada extendida o completa;
¾ Universaliza la sala de 4 años y legisla la obligatoriedad del secundario;
¾ Establece una estructura educativa común para todo el Sistema Educativo
Nacional, en reemplazo de las 54 existentes en el país surgidas como consecuencia
de la fragmentación producida por la Transferencia y la Ley Federal;
17
¾ Crea el Instituto Nacional de Formación Docente e indica que el Estado garantizará
la capacitación y actualización integral y gratuita a través de toda la carrera
docente;
¾ Establece nuevos contenidos obligatorios como la enseñanza de Tecnologías de la
Información (TIC’s), la enseñanza de un idioma extranjero y la Comunicación y la
creación de un canal estatal de televisión educativa (Encuentro);
¾ Los fines y objetivos de la política educativa nacional incluyen el de desarrollar las
competencias necesarias para el manejo de los nuevos lenguajes producidos por
las tecnologías de la información y la comunicación.
Reestablecer la Formación Técnica
Previamente a la aprobación de la Ley de Educación Nacional, en 2005 se dicta la Ley
de Educación Técnico Profesional con el objeto de recuperar el título de técnico y el
fortalecimiento de la formación técnico - profesional en todo el territorio nacional. Esta
ley busca alcanzar mayores niveles de equidad, calidad, eficiencia y efectividad de la
Educación Técnico Profesional a través del fortalecimiento y mejora continua de las
instituciones y de los programas de educación técnico profesional, en el marco de
políticas nacionales y estrategias de carácter federal que integren las particularidades
y diversidades jurisdiccionales.
Por ella se crea el Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional el cual
favorecerá la inversión necesaria para dar cumplimiento a los objetivos y propósitos y
cuyos recursos se aplicarán, entre otros, al desarrollo de proyectos institucionales
El Instituto Nacional de Educación Tecnológica del Ministerio de Educación de la
Nación tendrá a su cargo la administración del Fondo Nacional para la Educación
Técnico Profesional en el marco de los lineamientos y procedimientos acordados por el
Consejo Federal de Educación, siendo, además, responsable de determinar y proponer
al Consejo las inversiones a ser financiadas con el Fondo Nacional.17
Inclusión Digital
Los planes de Alfabetización Digital y de Inclusión Digital Educativa se proponen
democratizar el acceso a las nuevas tecnologías en el contexto educativo favoreciendo
la incorporación de las TIC’s en la mejora de la calidad de los procesos de enseñanza
y de aprendizaje en la modalidad de educación técnico profesional.
Estos se iniciaron con la campaña de alfabetización digital que distribuyó
equipamiento a instituciones educativas de todo el país (100.000 PC’s, impresoras,
routers, cámaras de foto, filmadoras, televisores, reproductores de DVD, proyectores
multimedia, pantallas de proyección, equipos de audio, grabadores de voz, entre
otros), cursos de capacitaciones de docentes de 2.104 escuelas primarias situadas en
zonas de mayor vulnerabilidad, formación de equipos de asistencia técnica
permanente y la incorporación de laboratorios informáticos en las escuelas técnicas.
Por su parte el Programa “Una Computadora para cada Alumno”, recientemente
anunciado por el gobierno nacional, dotará de una PC portátil de bajo costo a cada
uno de los alumnos del segundo ciclo de las escuelas secundarias técnicas públicas
17
Para un análisis más detallado ver en Revista Entrelíneas N° 25 Educación técnico profesionaltrabajo: esferas difíciles de compatibilizar de Oscar Brachetti.
18
(industriales y agropecuarias) de todo el país. Alcanzará en su primera etapa de
aplicación a unos 230.000 estudiantes y 20.000 docentes de los 1.200
establecimientos educativos dependientes de las 24 provincias, con la provisión de
250.000 computadoras ultraportátiles económicas provistas por dos empresas
nacionales y una filial nacional de empresa multinacional (sobre una adjudicación de
13 oferentes) y 250.000 pendrives (1 por cada alumno y docente involucrado en el
Programa)18.
Las computadoras son propiedad de las escuelas, los alumnos y docentes podrán
llevarlas a su casa. Cada institución decidirá la forma en que esto suceda.
La inversión total estimada del programa será de $323.000.000 entre 2009 y 2010:
10% del total en procesos de capacitación y acompañamiento de la tarea docente;
76% del total en la adquisición de los equipos y el 14 % restante en asegurar las
condiciones institucionales necesarias para el desarrollo del Programa.
La demanda de equipos se canaliza a través del INET, que conforma el número
definitivo de bienes a proveer a cada uno de los establecimientos, por su parte el
Ejército Argentino se encarga de la distribución en las escuelas.
Asimismo el Programa asegura un piso tecnológico a cada escuela y el
acondicionamiento edilicio al proveerlas de la conectividad distribuyendo 1.200
servidores escolares, 20.000 enrutadores inalámbricos , conexión a Internet para las
escuelas, 7.150 muebles de guarda y recarga para los dispositivos portátiles ,
adecuación de las instalaciones eléctricas de los establecimientos, etc.
La provisión de los equipos estará acompañada de procesos intensivos de capacitación
docente, producción de aplicaciones, contenidos digitales y recursos para el
aprendizaje –adecuados a las especialidades técnicas de cada escuela.
La implementación del programa permitirá un mejor desarrollo de las capacidades
básicas y profesionales necesarias para la manifestación de las competencias clave
ligadas a los desempeños informáticos de los futuros técnicos y responde a la
necesidad de que las escuelas técnicas atiendan a las permanentes innovaciones que
se dan en el campo de la tecnología informática y de la comunicación, y sus
aplicaciones como recurso didáctico, a las cuales necesitan acceder los destinatarios
de esta modalidad educativa.
El desarrollo del Programa lograría:
-Incorporar, una nueva tecnología informática que potencie a las TIC’s, como medio
de enseñanza y de aprendizaje, como herramienta de trabajo y como objeto de
estudio, en el ámbito de la Educación Técnico Profesional.
-Apoyar el desarrollo de las capacidades profesionales vinculadas al uso y manejo de
la información y la comunicación, que les permita a los estudiantes manifestar
competencias clave en los procesos tecnológicos propios de las distintas
especialidades de la Educación Técnico-Profesional (ETP).
-Brindar a los futuros egresados de la ETP la posibilidad de acceder a una herramienta
informática fundamental para su trayectoria formativa profesionalizante, en el marco
de una política de equidad social.
18
A un costo unitario de U$S273 en el que incluye garantía de reparación y reposición sin
restricciones por el plazo de 3 años, incluyendo la reposición y reemplazo de las baterías (que son de alta
capacidad) que hayan perdido más del 50% de su rendimiento.
19
-Facilitar, sobre la base de la formación adquirida, condiciones que favorezcan la
aproximación al mundo real del trabajo, el desempeño futuro en su vida profesional,
su empleabilidad y la prosecución de estudios superiores.
Esta constituye la primera fase de un proyecto mucho más ambicioso consistente en
alcanzar a la totalidad de la matrícula escolar pública en sus niveles primario y
secundario, implementar la Televisión digital en las escuelas y dotar a las mismas de
aulas modelo.
¿Cómo influyó la política federal en los salarios?
Luego de la descripción realizada de los principales trazos de la política federal de
educación, resta saber cómo resultó el impacto sobre los salarios docentes tanto en
promedio como por jurisdicción.
Al igual que al analizar los salarios financiados con recursos de las provincias,
nuevamente en todo el período los mayores salarios medios se abonan en Santa cruz
y Tierra del Fuego y los menores entre 7 provincias (Corrientes, Misiones, Entre Ríos,
Chaco, Tucumán, La Rioja y Formosa).
Respecto al análisis anterior no se producen modificaciones hasta 1999 que se inicia el
aporte del Fondo Nacional de Incentivo Docente, a partir de allí puede verificarse que
sistemáticamente el financiamiento nacional reduce la brecha de desigualdad respecto
a la situación sin él.
La evolución de cada jurisdicción en particular se muestra en el siguiente cuadro:
20
Provincia
Año
Sueldo Bruto del Maestro de Grado con 10 años de antigüedad (incluye fondos federales) - Promedio Anual en $ corrientes
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Buenos Aires
430,0
430,0
430,0
481,2
541,2
541,2
514,5
541,2
541,2
668,9
Catamarca
699,5
699,5
699,5
699,5
759,5
711,9
609,8
669,8
637,9
698,3 1.000,4 1.213,8 1.456,5 1.895,7 2.139,9
878,4 1.057,7 1.266,0 1.798,9 2.148,0
Chaco
424,3
424,3
424,3
424,3
534,3
534,3
534,3
534,3
569,3
700,0
Chubut
577,8
525,2
498,9
498,9
608,9
608,9
608,9
609,8
687,8 1.017,3 1.291,5 1.515,6 1.775,0 2.204,0 2.499,8
848,7 1.067,9 1.387,3 2.005,0 2.448,0
Ciudad Bs As
516,1
516,1
516,1
521,1
596,1
596,1
569,4
569,4
631,1
701,6
Córdoba
515,6
515,6
590,5
688,3
754,5
823,3
796,6
796,6
796,6
908,3 1.191,4 1.442,1 1.727,1 2.354,0 2.707,4
888,9 1.163,5 1.427,7 1.828,4 2.201,0
Corrientes
366,6
324,8
421,2
466,6
576,6
576,6
576,6
576,6
576,6
612,5
720,6 1.006,7 1.237,6 1.559,4 1.771,8
Entre Ríos
420,5
414,2
411,1
437,8
562,1
573,2
573,2
573,2
573,2
599,7
807,9 1.095,2 1.408,0 2.002,5 2.075,6
Formosa
425,5
425,5
425,5
425,5
535,5
535,5
535,5
535,5
535,5
573,0
663,8
869,3 1.151,5 1.480,3 1.824,9 2.110,4
964,2 1.204,8 1.500,4 1.728,1
Jujuy
451,7
451,7
451,7
451,7
561,7
561,7
561,7
561,7
561,7
650,0
La Pampa
522,0
522,0
522,0
522,0
582,0
582,0
555,3
582,0
657,0
840,9 1.090,4 1.270,7 1.691,4 2.331,6 2.839,3
La Rioja
848,2
848,2
736,8
726,7
786,7
786,7
611,5
638,2
638,2
684,9
806,5
Mendoza
531,2
531,2
531,2
531,2
591,2
591,2
548,5
551,2
551,2
697,9
907,7 1.088,1 1.336,0 1.644,1 1.886,0
948,2 1.210,1 1.605,7 2.070,7
660,7
Misiones
413,3
427,1
434,0
434,0
544,0
519,9
519,9
519,9
519,9
541,5
Neuquén
778,6
714,8
692,1
692,1
752,1
752,1
725,4
775,0
866,6
909,2 1.115,3 1.375,5 1.638,1 2.250,9 2.723,1
975,8 1.227,2 1.534,8 1.777,7
Río Negro
576,7
564,1
496,3
491,7
551,7
551,7
525,0
551,7
551,7
681,5
Salta
438,9
438,9
438,9
438,9
548,9
544,9
544,1
544,9
578,6
668,5
823,6 1.005,5 1.244,2 1.638,9 2.000,2
San Juán
565,6
487,0
480,7
565,6
625,6
625,6
598,9
625,6
625,6
671,0
887,3 1.192,8 1.540,7 1.911,4 2.232,5
San Luis
515,4
515,5
515,6
515,6
575,6
658,9
708,5
750,1
750,1
750,1
971,2 1.168,5 1.579,6 1.985,8 2.387,2
Santa Cruz
952,8
952,8
952,8
952,8 1.012,8 1.012,8
889,3 1.100,0 1.323,0 1.666,3 1.931,8
986,1 1.012,8 1.012,8 1.231,2 1.462,8 1.773,8 2.620,2 4.056,8 4.372,5
Santa Fé
509,5
509,5
509,5
509,5
569,5
569,5
542,8
569,5
619,5
972,7
996,8 1.238,0 1.563,9 2.058,5 2.512,3
Sgo. del Estero
642,5
642,5
642,5
642,5
702,5
702,5
668,0
663,3
663,3
806,3
918,1 1.186,2 1.424,5 1.683,5 1.913,1
T.del Fuego
968,8
917,0
888,3
968,8 1.006,5
954,9
971,4
998,1 1.073,1 1.165,8 1.595,9 1.958,0 2.607,0 3.304,3 3.522,9
Tucumán
445,3
445,3
445,3
445,3
505,3
478,6
505,3
505,3
555,3
614,7
801,0 1.005,1 1.320,1 1.776,7 2.138,3
Sombreadas las Provincias con Compensación Salarial
Sin embargo, medido de punta a punta el aporte nacional apenas logra en el período
reducir en menos de 5% la brecha original de 1995; pero sin el aporte, la brecha
aumentaba tal como describiéramos anteriormente a 3,05. Por consiguiente la
intervención del sector público nacional a través del Incentivo y la compensación
salarial docente, amortigua la desigualdad interprovincial.
Respecto del crecimiento del salario promedio del conjunto de provincias, el mismo
crece un 315% entre 1995 y 2009 y un 278% desde 2001. Gran parte de éste último
crecimiento se produce en los últimos 2 años donde el salario promedio creció un 53%
respecto del año 2007.
21
Para mostrar la incidencia de la financiación nacional, nos centramos en el salario de
diciembre de 2009. La financiación nacional cubría el 11,9% del sueldo bruto
promedio de un maestro de grado que se inicia y el 10,3% cuando se toma en cuenta
el sueldo bruto del mismo maestro pero con 10 años de antigüedad.
Total País
Salario Bruto MG
Inicio
Promedio ($)
2.124,9
10 años
2.448,0
Salario Bruto a cargo Nación
Comp.Sal.
art.9 LFE
Total
FONID
165,0
87,5
252,5
% Nación sobre total
Inicio
11,9
10 años
10,3
El monto del incentivo docente es igual para los maestros de todas las provincias
($165); mientras que el monto de la compensación salarial previsto en el artículo 9 de
la Ley de Financiamiento Educativo alcanza a $200 para 10 provincias y $100 para
Entre Ríos. El detalle por provincia se muestra en el siguiente cuadro:
Salario Bruto MG
Salario Bruto a cargo Nación
Provincia
Inicio
10 años
FONID
Comp.Sal.
art.9 LFE
Total
% Nación sobre total
Inicio
10 años
Buenos Aires
1.913,9
2.203,5
165,0
0,0
165,0
8,6
7,5
Catamarca
1.843,9
2.167,4
165,0
0,0
165,0
8,9
7,6
Chaco
2.028,9
2.529,9
165,0
200,0
365,0
18,0
14,4
Chubut
2.139,9
2.767,3
165,0
0,0
165,0
7,7
6,0
Ciudad Bs As
1.898,4
2.268,8
165,0
0,0
165,0
8,7
7,3
Córdoba
2.311,5
2.776,5
165,0
0,0
165,0
7,1
5,9
Corrientes
1.759,7
1.841,0
165,0
200,0
365,0
20,7
19,8
Entre Ríos
1.782,6
2.119,8
165,0
100,0
265,0
14,9
12,5
Formosa
1.727,5
1.854,0
165,0
200,0
365,0
21,1
19,7
Jujuy
1.722,2
2.225,4
165,0
200,0
365,0
21,2
16,4
La Pampa
2.977,1
3.353,8
165,0
0,0
165,0
5,5
4,9
La Rioja
1.818,0
2.243,5
165,0
200,0
365,0
20,1
16,3
Mendoza
1.851,3
1.907,9
165,0
0,0
165,0
8,9
8,6
Misiones
1.787,9
1.852,9
165,0
200,0
365,0
20,4
19,7
Neuquén
2.297,9
2.789,4
165,0
0,0
165,0
7,2
5,9
Río Negro
1.838,9
1.993,8
165,0
0,0
165,0
9,0
8,3
Salta
1.761,7
2.080,0
165,0
200,0
365,0
20,7
17,5
San Juán
1.963,8
2.379,0
165,0
200,0
365,0
18,6
15,3
San Luis
2.090,5
2.448,0
165,0
0,0
165,0
7,9
6,7
Santa Cruz
3.960,0
4.400,0
165,0
0,0
165,0
4,2
3,8
Santa Fé
2.391,4
2.595,5
165,0
0,0
165,0
6,9
6,4
Sgo. del Estero
2.034,4
2.188,8
165,0
200,0
365,0
17,9
16,7
T.del Fuego
3.204,8
3.550,4
165,0
0,0
165,0
5,1
4,6
Tucumán
1.892,0
2.215,1
165,0
200,0
365,0
19,3
16,5
2.124,9
2.448,0
165,0
87,5
252,5
11,9
10,3
Promedio ($)
22
Para concluir con el impacto de la política federal y su incidencia en el salario, es
interesante comparar la evolución del salario docente con el PBI per cápita. Como se
sabe, el PBI es el reflejo de la masa de ingresos que percibe la población en su
conjunto, ya sea proveniente del trabajo o del resto de los factores productivos. En tal
sentido, la comparación del ingreso docente, representado por su salario respecto del
PBI, refleja la posición relativa del docente respecto del resto de las actividades
productivas de la economía.
Para ello, una comparación posible es la del salario promedio ponderado del docente
representativo con el PBI per cápita que sintetizaría en forma aproximada el ingreso
promedio de un habitante del país.
Evolución del Sala rio Bruto Pr omedio Ponderado del Maestr o
de Grado y del PBI Per Cápita
500
450
Indice 1995=100
400
350
Sala rio Bruto MG
300
PBI Per Cápita
250
200
150
100
50
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
02
20
01
20
00
20
99
19
98
19
97
19
96
19
19
95
0
Años
De la comparación se aprecia una tendencia muy correlacionada entre ambas series y
es a partir del año 2007 donde la brecha incluso se empieza a agrandar a favor del
salario docente. Esto nos llevaría a concluir que el salario docente ha tenido un
comportamiento relativo superior al resto de los ingresos de las actividades
productivas.
En el siguiente apartado nos enfocamos a analizar cual ha sido el impacto de las
modificaciones que venimos describiendo sobre algunos indicadores del sistema
educativo.
Resultados cuantitativos post reformas
Claramente la expansión del nivel de educación inicial ha sido el mayor logro entre
2008 y 1994, matriculando un 47% más de niños que en 1994. Se observa asimismo
un gran esfuerzo de infraestructura ya que se registra un 42% más de unidades
educativas del nivel inicial en dicho período; adicionalmente una clara política pública
para reducir la brecha de acceso al nivel ya que los jardines estatales crecen 54% y
los privados un 14%. No obstante en el período la matrícula privada crece más que la
estatal (55% versus 44%).
Lamentablemente no ocurre lo mismo con el nivel secundario (recordemos que la
primaria está ya generalizada). Dadas las idas y vueltas entre la primaria y
23
secundaria, analizamos el comportamiento conjunto, el cual nos indica que en el
período creció la matrícula sólo un 9,3% aunque se habilitaron un 32% más de
unidades educativas (34% más de privadas y 31% más de estatales); pero eso no es
lo peor del cuadro, sino que la expansión de matrícula fue aún más selectiva e
inequitativa ya que en la gestión privada aumenta 21% mientras la estatal lo hace un
6%.
Información seleccionada Inicial
Total
3.692
17.001
12.789
4.212
22.285
18.868
3.417
22.207
18.561
3.646
6.278
3.533
2.745
15.524
10.901
4.623
40.537
30.683
9.854
54.732
42.251
12.481
Inicial
1.009.610
691.814
317.796 1.485.899
994.617
491.282
Primaria
5.180.713 4.117.763 1.062.950 4.664.025 3.550.088 1.113.937
Secundaria
2.307.821 1.622.728
Total
Total Cargos
685.093 3.523.132 2.528.547
493.793
370.515
Total Hs. Cátedra 2.852.520 2.019.409
123.278
573.733
Inicial
Unidades Primaria
Educativas Secundaria
Total
Inicial
Primaria
Estatal
131.306
Diferencia %
Privado
Total
Estatal
Privado
5.027
4.507
520
42,0
54,4
14,1
-78
-307
229
-0,4
-1,6
6,7
9.246
7.368
1.878
147,3
208,5
68,4
14.195
11.568
2.627
35,0
37,7
26,7
476.289
302.803
173.486
47,2
43,8
54,6
-516.688
-567.675
50.987
-10,0
-13,8
4,8
1.215.311
905.819
309.492
52,7
55,8
45,2
1.174.912
640.947
533.965
13,8
10,0
25,8
79.940
71.912
8.028
16,2
19,4
6,5
Total Hs. Cátedra 2.391.030 1.669.977
721.053
83,8
82,7
86,5
Secundaria
Total
Docentes
Diferencia Absoluta
Total
442.427
833.111 5.243.550 3.689.386 1.554.164
Crecimiento 2008/1994 994.585
8.498.144 6.432.305 2.065.839 9.673.056 7.073.252 2.599.804
Alumnos
Privado
8.282
Total
Docentes
Privado
2008
Estatal
11.974
Unidades Primaria
Educativas Secundaria
Alumnos
Total
1994
Estatal
Total Cargos
Horas cátedra destinadas al dictado de clases frente a alumnos. Se incluyen Módulos convertidos a horas en Prov. Bs As.
Fuente: CIEPYC, en base a Ministerio de Educación de la Nación-DiNIECE relevamiento anual 2008 y MCyE Censo Nacional
de Docentes y Establecimientos 94´
En el mismo período la población crece más que la matrícula escolar; asimismo de
acuerdo a estimación del INDEC la esperanza de vida al nacer crece de 72 años
(1990-95) a 75 años (2005-2010); la combinación de estos tres indicadores: un
crecimiento de alumnos del 13,8% versus el 15,7% de crecimiento poblacional
compensado este último por el envejecimiento de 3 años de mayor esperanza de vida,
en principio nos están indicando que a pesar del esfuerzo de inversión educativa, la
escolarización a lo sumo, se encuentra en un nivel similar a 15 años atrás.19
19
INDEC Serie Análisis Demográfico N° 30 - Estimaciones y proyecciones de población - Total del país.
1950-2015.
24
En relación a la repitencia y abandono a nivel primario, .la repitencia del total del país
para la educación básica (1° a 6° grado) subió 5% entre 1996/97 y 2006/07; y entre
2001/02 y 2006/07 se nota una muy leve mejoría.
Tasa de Repitencia en Educación Primaria (%)
Años 1996/97
1° a 6°
2001/02
2006/07
6,16
6,13
5,82
Var2006/96
5,3%
Fuente: CIEPYC, en base a Ministerio de Educación de la Nación-DINIECE. Relevamientos Anuales
Desgranando el comportamiento de la repitencia por año de estudio en los años
lectivos analizados, se observa que los alumnos repiten más en los primeros años
dado que el índice decrece a medida que se trata de años de estudio más altos. Sin
embargo entre 1996 y 2006 hay una tendencia nacional a que la repitencia se
empareje por el incremento de la repitencia en los últimos años de estudio.
Este incremento de la repitencia se produce a la vez que la sala de 5 años del nivel
inicial se ha expandido en los últimos años (casi ha logrado universalizarce). Sin
embargo, según los últimos 2 años relevados, la tasa de repitencia en primer grado
de la primaria disminuye considerablemente entre 2005/6 y 2006/7, ya que el año
anterior ésta llegaba a casi 10%, por lo que su disminución en este año es de casi 4
puntos porcentuales. Al respecto, es posible que la ampliación de la cobertura del
nivel inicial podría estar mejorando la situación de los alumnos de primer grado de
primaria, aún cuando recién comienzan a observarse cambios en los últimos dos años.
El comportamiento de la tasa de repitencia debe leerse conjuntamente con la de
abandono interanual por año de estudio. Mientras que en 2006 la repitencia es
levemente mayor a la de 1996, el abandono va en disminución. En 2006 el abandono
de primer grado vuelve al mismo nivel de 1996 y el resto de los años disminuye tanto
respecto de 1996 como de 2001.
Entonces observamos un incremento de la repitencia en los últimos años de estudio
entre 1996, 2001 y 2006 (fenómeno de aplanamiento al que hacíamos referencia en
párrafos anteriores). Esto ocurre a la vez que se incrementa la retención de los
estudiantes; quienes presentan sobriedad por la repitencia de cursos -. En este caso,
los alumnos repiten de año pero se encuentran dentro del sistema, es decir que el
sistema retiene más a los estudiantes en los últimos años de estudio en relación a lo
que lo hacía en la década anterior.20
A nivel secundario (ex 7° primaria y 1° a 5° años), la repitencia del total del país
creció muy fuerte (41%) entre 1996/97 y 2006/07 y aún más si se toma parcialmente
2001/02 y 2006/07 (69%).
Tasa de Repitencia en Educación Secundaria (%)
Años
7° a 5°
1996/97
2001/02
2006/07
Var2006/96
7,77
6,49
10,97
41,2%
Fuente: CIEPYC, en base a Ministerio de Educación de la Nación-DINIECE. Relevamientos Anuales
20
María Alejandra Sendón Ministerio de Educación de la Nación-DINIECE, Mapa Educativo Nacional.
25
Dado que en el período analizado la tasa de abandono interanual se mantiene similar,
la repitencia no puede vincularse con el descenso del abandono en la secundaria; por
el contrario el nivel secundario presenta dificultades similares a las de una década
atrás en la retención de los estudiantes y además los estudiantes escolarizados tienen
mayores inconvenientes para promocionar los cursos.
En el período considerado, es en el 1° año del secundario (ex 7° grado de la primaria)
en el que más se incrementa la repitencia. En algunos casos, esto podría producirse
debido al cambio de estructura, al pasar a ser el primer año de un nivel la dificultad
de integración, adaptación, etc. de los estudiantes a la escolarización podría provocar
mayores dificultades de aprendizaje. Lo llamativo es que la mayor repitencia se nota
en 2° año del secundario, y considerando que la mayoría de los estudiantes del país
concurren a un sistema con estructura 6 años de primaria y 6 años de secundaria, la
hipótesis más convincente es que este comportamiento sucede porque se sostiene por
tradición una diferenciación en este año de estudio.
Que la baja en el rendimiento académico que lleva a la repitencia se haya exacerbado
más en la escuela secundaria que en la primaria puede deberse al ingreso de nueva
población estudiantil a la escuela media, fenómeno que no ocurre en la escuela
primaria, tempranamente universalizada. En efecto, mientras la tasa de escolarización
primaria se mantiene relativamente estable, creciendo sólo algunos puntos entre el
censo de 1980 y el de 2001, la de escolarización secundaria crece casi 30 puntos
porcentuales en ese período. Además, es destacable que el mayor crecimiento se da
entre el año 80 y el 91, de más de 17%, en cambio entre 91 y 01 el crecimiento de la
tasa de escolarización media es de algo más de 12 puntos.
Esto indica que la incorporación de estudiantes con vistas a la masificación del nivel
medio conforme lo indica la legislación vigente, se va haciendo más dificultosa a
medida que nuevos sectores sociales, anteriormente no escolarizados, comienzan a
acceder a la escuela secundaria. Aquí, la relación entre la cultura escolar de la escuela
media, tradicionalmente orientada a la formación de elites ilustradas y sólo más tarde
vinculada con el mundo del trabajo, y las características socio-culturales de los
estudiantes recientemente incorporados debe ser puesta en cuestión, revisada,
interrogada en virtud de lograr la incorporación y persistencia de los estudiantes en el
nivel.21
La Asignación Universal por Hijo Escolarizado ¿revierte la tendencia?
Por lo que vimos quedan pendientes importantes falencias de cobertura. Sin embargo
este año 2010 impactará en pleno la Asignación Universal por Hijo Escolarizado
(AUH), que otorga $180 mensuales por beneficiarios en 2 momentos22, y cuya
financiación equivale casi al 1% del PBI 2009 ($10.000 millones). Sin duda junto a el
programa de inclusión previsional y la introducción de la movilidad jubilatoria, las
medidas de política social más trascendentes, en décadas, en pos de la inclusión
social. La AUH junto a las Asignaciones Familiares de los sectores registrados, que
también abona el ANSES, alcanzarán a más de 9 millones de menores. Su impacto
central se produce en los 2 quintiles de ingresos per cápita familiar inferior (1° y 2°
21
María Alejandra Sendón Ministerio de Educación de la Nación-DINIECE, Mapa Educativo Nacional
22
El 80% en forma mensual y el 20% es retenido como ahorro y efectivizado sujeto al cumplimiento
de requisitos de política social preestablecidos.
26
quintil) con lo que reduciría en un 50% la tasa de indigencia y en un 20% la de
pobreza e indiscutiblemente mejorará la distribución personal del ingreso.
La Asignación Universal por Hijo (AUH) implementada por Decreto Nº 1602/09, es una
política social de inclusión educativa con alcance nacional, cuyos ejes son el abordaje
integral, la equidad territorial y el fortalecimiento de las familias como medio para
lograr la máxima satisfacción de los derechos de la niñez y la adolescencia entre los
que se encuentra el derecho a la obtención de una buena calidad de vida, a la
educación y a la salud.
Su implementación fortalece el ejercicio de “derechos de ciudadanía” por parte de
millones de niñas, niños y adolescentes pertenecientes a grupos familiares no
alcanzados por el régimen formal de asignaciones familiares, logrando de esta manera
un importante impacto reparatorio en los segmentos más vulnerables de nuestra
sociedad, al avanzar sobre el núcleo más duro de la pobreza, mejorando las
condiciones de vida de la población, consolidando un desarrollo humano integral,
sostenible e inclusivo.
Al promover la inserción de niños y jóvenes que se encuentran fuera del sistema
educativo y el acompañamiento a las trayectorias escolares de los que, estando
escolarizados, presentan dificultades que ponen en riesgo su continuidad el programa
es la esperanza de revertir las tendencias del sistema educativo argentino
puntualmente más expulsivas para los sectores más desprotegidos.
El programa se basa en la Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación la
cual es suministrada por la ANSES y entregada a través del correo postal, en los
domicilios particulares de cada adulto responsable de recibir la asignación del
beneficiario. Esta Libreta es un documento único y personal para cada uno de los
niños, niñas y jóvenes menores de 18 años que reciben la Asignación Universal por
Hijo para Protección Social. Contiene una hoja para cada año de edad y consigna
información referente a datos filiatorios, situación laboral del adulto responsable,
condición de escolaridad, controles de salud y de cumplimiento del plan de vacunación
obligatorio.
Esta certificación permite continuar percibiendo la asignación y efectivizar el pago del
20% retenido mensualmente.
En lo que respecta a los aspectos educativos a constatar, la Libreta Nacional permite
identificar al alumno (a través del número de CUIL), en qué establecimiento estudia
(principalmente a través del Código de Establecimento Único – CUE que es un
número irrepetible de 9 dígitos: los dos primeros dígitos corresponden al código
provincial, los siguientes cinco identifican al establecimiento, y los dos últimos al
número de anexo del establecimiento o 00 si no tiene anexo) y su trayectoria escolar
(incluyendo información sobre la condición de alumno regular).
El Director u otra Autoridad del establecimiento educativo, de manera análoga al
Certificado de Alumno Regular que se expide anualmente a los hijos de trabajadores
formales debe completar/certificar en el establecimiento educativo, la información
requerida sobre educación en la Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y
Educación, la que entre el 1º de marzo y el 30 de junio de 2010 se debe presentar la
libreta con los datos completos ante las delegaciones de ANSES
Si un alumno no tiene completa la certificación de escolaridad no podrá continuar
percibiendo la asignación. Esta certificación, junto con la certificación de salud, el
cumplimiento del plan de vacunación obligatorio y la declaración jurada del adulto
27
responsable permite además efectivizar el pago del 20% restante de la asignación que
se retiene mensualmente y continuar percibiendo la asignación.
Como muestran los datos de escolarización, los 13 años de escolaridad obligatoria son
un desafío a concretar. Quedó demostrado que no obstante el incremento de
financiamiento consolidado genuino que recibió el sistema educativo nacional el nivel
de escolarización no supera el de la década del noventa.
El logro de la universalización de la sala de educación inicial de 4 años y, sobre todo,
la generalización del nivel secundario de enseñanza van a presentar grandes
obstáculos a la par que los sectores excluidos de todo derecho social comienzan a
acceder al sistema educativo. Presenciaremos una etapa friccional en el sistema
educativo donde deberán derribarse barreras internas a la comunidad educativa y
externas frente a la desconsideración de vastos sectores hacia la importancia de la
educación. En ese punto estamos convencidos que la generalización y el
mantenimiento como política de largo plazo, de la asignación universal por hijo
escolarizado, es una herramienta trascendente para lograr revertir las inequidades de
acceso a los bienes educativos, así como a la posibilidad de acceder a una inserción
menos desigualitaria en la sociedad.
Conclusiones
La Transferencia de Servicios Nacionales a las Provincias implicó una disminución del
aporte del Estado Nacional al financiamiento del Sistema Educativo; financiamiento
que fue sustituido por fondos correspondientes a las jurisdicciones.
Entre 1991 y 2003 la Nación incrementa de 44% a más de 60% su participación en la
masa primaria coparticipable sumado a que las provincias entre 1994 y 2000
incrementan un 38% sus presupuestos educativos mientras la Nación lo hace en 8,5%
en igual período, evidencian que en las Jurisdicciones recayó el peso del
desfinanciamiento provocado por el gobierno federal.
Las Provincias enfrentan así una carga duplicada representada por los compromisos
emanados de la Ley Federal, la Reforma Educativa y la expansión de los servicios
requerida y el sostenimiento de los servicios educativos delegados por la Nación que
además implicaron gastos adicionales entre otros por la equiparación salarial con los
docentes propios y el sostenimiento de la estabilidad del personal transferido (aunque
excediera y no revistiera como titular).
En definitiva si las Jurisdicciones no hubieran tenido que soportar esta carga habrían
contado desde 1994 con 16% de recursos adicionales anuales por alumno ($1.136 en
lugar de $978) para dedicarlos a la mejora de la calidad de la enseñanza, ya sea para
instrumentar estímulos salariales dirigidos a impactar en el rendimiento de los
docentes o para reforzar planes de asistencia social a los alumnos de hogares más
vulnerables como becas en especie y monetarias para alumnos de EGB y Polimodal,
ampliar los cupos de beneficiarios del Servicio Alimentario Escolar, etc.
Alternativamente, se podrían destinar a la expansión del nivel preescolar de
enseñanza, de manera de alcanzar la generalización de cobertura en el nivel educativo
que más logros podría aportar en el desarrollo de los niños. También a mejorar la
infraestructura escolar: mobiliario, tecnologías, remodelación y construcción de
establecimientos.
La vuelta del financiamiento del sector público nacional en los sistemas educativos
provinciales ha logrado paliar y revertir levemente la dispersión salarial, al asegurar
28
un piso salarial y reparar parcialmente la inequidad distributiva en el gasto
jurisdiccional.
En la comparación de la evolución del salario bruto promedio ponderado del maestro
de grado con 10 años de antigüedad y el PBI per cápita, se evidencia que el salario
del sector docente ha ganado participación en la redistribución del ingreso
principalmente a partir de 2007.
La obligatoriedad de los 5 años hasta el fin de la secundaria aún tiene camino por
recorrer. A pesar del esfuerzo de inversión educativa, la escolarización global a lo
sumo, se encuentra en un nivel similar a 15 años atrás.
La expansión del nivel de educación inicial ha sido el mayor logro entre 2008 y 1994,
matriculando un 47% más de niños que en 1994, aún con fuerte presencia del sector
privado.
Entre 2006 y 1996 aunque la escuela primaria (universalizada) incrementa muy
levemente la repitencia, dado el nivel de decrecimiento del abandono, se obtiene
como resultado una mayor retención.
Sin embargo el logro de la generalización de la secundaria encuentra fuertes barreras
a medida que nuevos sectores sociales, anteriormente no escolarizados, comienzan a
acceder a dicho nivel educativo. En ese punto estamos convencidos que la
generalización y el mantenimiento de la asignación universal por hijo escolarizado es
una herramienta trascendente para cambiar la performance de los indicadores
analizados.
29