Los Multilaterales y la Acción Cultural

La Banca Multilateral y la inversión en el sector cultura
(Una reflexión personal)
Maritza Izaguirre Porras
En esta oportunidad quisiera agradecer la cordial invitación recibida de los
organizadores del evento, el cual plantea un problema de enorme importancia para
la sociedad actual: el financiamiento de la actividad cultural.
El tema lo trataré desde dos puntos de vista, el primero desde el enfoque de las
políticas públicas, al insertar el sector en la actividad en los planes y programas del
sector público y el segundo y estrechamente vinculado con el anterior, la
participación de un organismo multilateral en el financiamiento del sector. Para el
tratamiento de los temas me baso en mi ya larga experiencia profesional en el
campo del desarrollo.
La cultura en el ámbito de las políticas públicas.
El interés sobre el tema en materia de políticas públicas surge en los años setenta,
en esa década la UNESCO patrocina algunos seminarios y se inicia una ya larga
lista de publicaciones sobre esta materia.
En el caso de Venezuela, en ocasión de la formulación del IV Plan de la Nación, se
introduce por primera vez planteamientos en esa dirección. Se reconoce la
importancia de incorporar a la estrategia de desarrollo definiciones fundamentales
en este sector.
La primera definición fue la de que el sector podía ser sujeto de planificación, en
otras palabras que se podían identificar, objetivos, metas, estrategias y políticas
para ser ejecutadas en el marco de un programa de desarrollo “cultural”.
La definición básica utilizada fue “ todo lo concerniente al universo simbólico de los
valores, de las representaciones, imágenes y modelos. Universo donde el hombre
se afirma en un momento histórico y en un espacio dado, para situarse en relación
con el mundo y los otros hombres. Universo donde el hombre se identifica, se
comunica y comparte una civilización y un destino común.”
Por otra parte, el ser sujeto de planificación implicaba la identificación de acciones
concretas a ser ejecutadas por alguna institución pública responsable tanto por el
diseño de políticas como por su ejecución posterior. De otro lado, exigía un
esfuerzo de cuantificación o sea llegar a conocer cuanto costaban las acciones a
realizar, puesto que dichas acciones tenían fuertes implicaciones financieras, tanto
en la dimensión gasto como inversión.
Esta última dimensión conlleva a la formulación de programas y proyectos, los
cuales podrán ser eventualmente financiados por diferentes tipos de recursos,
públicos: nacionales, regionales o locales de un lado y del otro los apoyos al sector
con recursos de origen multilateral o bilateral. En esa oportunidad el uso de
recursos de origen privado se circunscribía al tradicional apoyo de las fundaciones
de ese origen a algunas de las iniciativas.
Otra de las revelaciones interesantes de esa primera etapa fue descubrir lo
complejo del tema, en especial incorporar a sus principales actores, mentes
creadoras, cuya aproximación a la realidad no era siempre sistemática, al ejercicio
de la planificación, obligando a una reflexión sobre objetivos y metas en el marco
de los planteamientos generales de un plan de desarrollo. La experiencia anterior,
trabajando en los sectores productivos tradicionales, no nos preparaba para el
encuentro con artistas y científicos, al tratar de incorporar en la actividad de
planificación a estos sectores.
En el diagnóstico inicial, se identifica la presencia de una red de organizaciones
que ejercían la actividad cultural, estas instituciones estaban conformadas por
instituciones públicas o privadas, entre las que destacaban Fundaciones, Ateneos,
Direcciones estatales, municipales y nacionales de cultura, además de contar con
la presencia del sistema educativo nacional, el cual para la fecha implicaba la
existencia de recursos no sólo en infraestructura sino la posibilidad de trasmitir
actitudes y valores que permitiesen el fortalecimiento de actitudes y valores
tendentes a crear una plataforma común de interpretación de la realidad.
Estas organizaciones movilizaban recursos humanos, financieros e institucionales
que conformaban un sector, que por sus características podría integrarse al
sistema de planificación nacional.
De estas primeras experiencias queda la identificación del sector, el ordenamiento
de su financiamiento público, a través de los presupuestos por programa y la
importancia del mismo en la concepción integral del desarrollo, observando con
preocupación la presencia de amplios grupos de la población, ajenos a este
quehacer.
Por lo tanto, ayer como hoy, uno de los principales desafíos de la política pública
es como resolver el problema de la falta de participación de amplios sectores de la
población en el hecho cultural.
En los años transcurridos, el financiamiento de la actividad ha evolucionado
considerablemente. De un lado, cada vez se hace más clara la división de
funciones, o sea el Estado es responsable por el diseño del marco general, debe
orientar la formulación de lo que en el viejo lenguaje de la planificación se
concebía como el “modelo normativo”, a dónde queremos ir, con quién, para qué,
cómo, cuando y dónde.
Y por la otra, ante la escasez real de recursos públicos, debe revisarse
cuidadosamente la incorporación de otras fuentes, entre ellas la posibilidad de
acceder a los empréstitos multilaterales por una parte, y por la otra estrechar la
vinculación con el sector privado.
El papel de la Banca Multilateral en el financiamiento del sector.
Dadas las limitaciones financieras del sector público, en los años ochenta se inicia
la tendencia de acceder a recursos multilaterales para complementar el
financiamiento de esta actividad. Para ello fue necesario conjugar tanto el interés
de los gobiernos como de estas organizaciones, en las cuales no existía la tradición
de financiar actividades distintas a la de la infraestructura tradicional.
La Banca Multilateral es una banca de desarrollo, la cual cuida con esmero algunas
reglas básicas para otorgar crédito: entre ellas: el programa o proyecto a financiar
debe responder a una estrategia global de desarrollo; la eventual operación debe
haber sido identificada en un ejercicio regular de programación, o sea que el país
ha señalado su interés al priorizar la operación e incorporarla al listado de
eventuales operaciones; el proyecto deberá ser formulado siguiendo una
propuesta metodológica que permita su evaluación económica, social, técnica,
financiera e institucional.
La experiencia inicial de la banca fue en proyectos de infraestructura, de allí que
las metodologías de evaluación fueron formuladas para facilitar el análisis de este
tipo de proyectos.
Con el correr del tiempo, se incorporan otras operaciones relacionadas con la
infraestructura social, donde la construcción era sólo un componente, el contenido
cualitativo cobra importancia y en especial los elementos institucionales. Lo
anterior obligó a la formulación de nuevas propuestas para la evaluación, lo que
llevó a incorporar a la teoría del análisis de proyecto una serie de interesantes
contribuciones intelectuales destinadas a la evaluación de estos proyectos.
Una vez incorporado el tema, se han financiado distintas iniciativas, entre ellas: la
reconstrucción de centros históricos, vinculados a proyectos de renovación urbana,
donde el Centro se convierte en un área de interés, histórico, turístico y comercial.
Estos programas generalmente contienen rubros destinados al financiamiento de
la rehabilitación y construcción de nueva infraestructura, a cambio de
modificaciones profundas en la gestión, tratando de asegurar que el proyecto sea
sustentable en el futuro. Es por ello, que en la mayoría de las ocasiones, los
esquemas requieren de participación del capital privado como socio en las
iniciativas comerciales o de inversión, utilizando en algunos casos la figura de la
conseción.
Otro aspecto interesante de la cooperación viene dada por los componentes
asociados al fortalecimiento institucional, destinado a modificar el entorno
organizativo y gerencial de las organizaciones. El proceso puede iniciarse
estudiando la mejor solución institucional para lograr los cambios previstos, es por
ello que con frecuencia las preguntas básicas giran alrededor de la figura
institucional y su organización, cual será la forma más conveniente?: una
fundación, un fideicomiso; cuál será su carácter: público, privado o mixto. De que
manera los distintos entes gubernamentales se relacionarían con el proyecto. Cuál
sería la relación entre este y el gobierno local?. Estas son entre otras las preguntas
que se hacen, para tratar de ubicar el mejor contexto institucional para asegurar el
éxito del proyecto.
Por lo general acompañan al proceso anterior componentes destinados a mejorar
la capacidad gerencial de las organizaciones, incluyendo la capacitación de
personal y el mejoramiento de sus sistemas operativos. Preocupación especial la
constituye el asegurar la sustentabilidad económica y financiera de la operación
financiada en el futuro, de allí la importancia del análisis financiero y de los
supuestos que lo sustentan en materia de precios de los bienes y servicios
generados por la nueva actividad.
Esto último es importante, porque se trata de contraer empréstitos externos, o sea
hablamos de endeudamiento, de deuda pública externa, la cual debe ser
repagada, de allí lo importante de asegurar la viabilidad económica financiera de la
operación a ser financiada por este tipo de recursos.
Por otra parte, los bancos en los últimos años han financiado iniciativas
relacionadas con la generación de empleo por medio del fortalecimiento de la
actividad artesanal, en especial en países de fuerte tradición, tales como México,
Guatemala, Perú y Ecuador, entre otros.
En este último campo, la actividad artesanal, además de ser un componente
importante de la creatividad popular, puede convertirse en una actividad
generadora de divisas, de allí que puede incluirse entre las actividades sujetas a
incentivos de exportación, entre ellos el crédito.
De otro lado, en programas destinados al financiamiento de la educación,
generalmente pueden ser incluidos elementos destinados a mejorar la calidad de la
educación y por ende la formación cultural, además de la creación de
infraestructura, tales como centros culturales o comunitarios de uso múltiple lo que
amplía la potencial oferta de locales para el desenvolvimiento de actividades en
este campo.
A las iniciativas anteriores no escapa, algunas de carácter regional, o sea,
programas que abarcan más de un país siendo beneficiarias diversas
organizaciones, estos programas generalmente tuvieron relación con el
entrenamiento y capacitación y en algunos casos la investigación.
La participación del sector privado.
En la caso privado, hay múltiples ejemplos de participación de este sector en el
desarrollo cultural. El papel de las fundaciones en Venezuela fue básico para el
crecimiento de la actividad, al prestar apoyo financiero a iniciativas particulares,
articuladas localmente, lo que permitió conjuntamente con el apoyo
gubernamental la construcción de la infraestructura, la capacitación del personal
especializado en la gerencia, el financiamiento de la programación y en muchos
casos las subvenciones que facilitaron una oferta cultural variada para toda la
población. De allí la importancia de cuidar esta fuente de recursos para el
financiamiento de la actividad cultural.
Los nuevos paradigmas.
Sin embargo, estamos en presencia de un panorama complejo, caracterizado por
las restricciones público privadas consecuencia, entre otros de los numerosos
programas de ajuste aplicados en la región, en los cuales una de las consecuencias
restricciones en el gasto e inversión socio cultural. Esto ha limitado el aporte
público al financiamiento del sector y ha restringido las posibilidades reales de las
empresas para alimentar las transferencias. Esto ha generado dificultades reales
para el financiamiento del sector, o sea estamos en una situación de transición,
dónde el viejo paradigma se rompe y hay que generar uno alternativo,
participativo, de mayor responsabilidad desde la base y con claros incentivos para
una participación estable, de allí que se discutan, entre otros, el mecenazgo. Ley
que facilitaría el apoyo económico de individuos, sociedades, y empresas a la
actividad cultural en respuesta a beneficios de carácter fiscal,
En este contexto hay que tomar en cuenta la necesaria coherencia entre las
diferentes medidas de carácter fiscal que deberían de ser adoptados. Por una
parte, los incentivos y estímulos a un sector de la economía cada vez más
relevante, basado en el conocimiento y la creatividad y por la otra, la adopción de
normas y marcos de regulación para que dicha actividad contribuya
responsablemente al ingreso, en una industria que genera riqueza y bienestar en
forma directa o indirecta sólo para ciertos estamentos de la población, pero cuyo
potencial de contribución a la renta nacional puede ser de grandes magnitudes.
A manera de conclusiones.
La importancia de la inversión en capital social, ha sido ampliamente demostrada,
de allí, que la promoción del ser humano, su desarrollo integral sea un concepto
hoy presente en la mayoría de los mensajes políticos. Sin embargo lo difícil es
traducirlo en un sólido cuerpo de políticas públicas, entre las cuales destacan las
reglas para el financiamiento de la actividad.
Entre éstas cada vez es más frecuente preguntarse acerca de la conveniencia o no
de financiar con recursos de origen multilateral estas actividades, puesto que se
trata de endeudamiento público externo. Dada la importancia del sector por su
papel en el desarrollo integral de una sociedad, no debe de haber temor, siempre y
cuando se llegue a estos recursos cumpliendo con la normativa establecida. Estos
recursos ofrecen la oportunidad de complementar el financiamiento requerido para
múltiples iniciativas de inversión socio cultural, hoy retenidos por la falta de
recursos locales.
Finalmente, y ante las nuevas realidades es recomendable la construcción de
alianzas entre los sectores público y privado, internacionales,
nacionales,
regionales y locales que faciliten el diseño e implantación de las políticas públicas
destinadas a fortalecer la acción cultural clave del verdadero desarrollo integral.
Muchas gracias,
Caracas, marzo de 2001