estrategia de deuda para paises hipc

ESTRATEGIA DE DEUDA PARA PAISES HIPC
Boletín del Programa de Fortalecimiento de las Capacidades
de Análisis y Estrategia de Deuda de los HIPCs
Debt Relief International
Contenido de este número Página
HIPC II: Avance de los Países y del Financiamiento
2
La Iniciativa HIPC y la Reducción de la Pobreza
4
La Sostenibilidad de la Deuda Interna
6
Actividades del CBP de Octubre 1999 a Junio 2000
7
Dos Nuevos Eventos de Temas Específicos
9
Fuentes de Información sobre Previsiones de la Economía Global
11
Expertos Regionales Hispanohablantes
11
Preguntas Técnicas
12
Nuevos números de contacto del DRI
12
Número 4, Febrero del 2000
HIPC II: AVANCE DE LOS PAISES Y
DEL FINANCIAMIENTO
urante el último trimestre de 1999, la
Iniciativa HIPC Reforzada se concentró
en la movilización de financiamiento
para asegurar que la Iniciativa pueda
continuar avanzando, y en la definición del
contenido y mecanismos de los documentos
de la Estrategia de Reducción de la Pobreza
(PRSPs) y del Servicio para la Reducción de
la Pobreza y el Crecimiento (PRGF), los
mismos que reemplazaron los PFPs y ESAF
respectivamente (ver páginas 4–5). Como
resultado, hasta mediados de diciembre, no
se presento ningún Documento de País a los
Directorios de la Instituciones de Bretton
Woods (IBWs). Entre fines de enero y
principios de febrero, Bolivia y Uganda
alcanzaron su “segundo punto de decisión” y
Mauritania alcanzó punto de decisión por
primera vez. Se espera que los Documentos
de País se presenten más rápidamente en la
primera mitad del 2000 – incluyendo
probablemente a Burkina Faso, Honduras,
Malawi, Mali, Mozambique, Guinea-Bissau,
Nicaragua, Senegal, Tanzania y Yemen.
D
Han habido muchos avances en la movilización de
financiamiento y en la definición de niveles de alivio
provisional durante la fase entre los puntos de
decisión y culminación para el HIPC II.
• El FMI ha movilizado los SDR3,900 millones
necesarios para financiar su contribución,
mediante SDR1,500 millones de garantías
bilaterales para su Fondo de Fideicomiso
ESAF-HIPC, SDR1,800 millones de los
beneficios de las transacciones de oro fuera del
mercado, y SDR600 millones de ahorros en los
gastos administrativos del ESAF y de la
transferencia de otros beneficios por intereses.
Este proporcionará hasta 20% de su parte del
alivio por año entre los puntos de decisión y
culminación.
• El Banco Mundial financiará su alivio de los
recursos de la AIF, financiado inmediatamente
por el Fondo de Fideicomiso (financiado en sí
mismo por los ingresos netos del IBRD y las
contribuciones de los donantes). El Banco
Mundial otorgará el máximo de ayuda
provisional concentrada al inicio a través del
alivio del servicio de la deuda de no menos del
50% del saldo del servicio – pero hasta un
máximo de un tercio del total del alivio
comprometido por el Banco.
• Otros bancos multilaterales de desarrollo han
acordado un marco para sus contribuciones.
•
Sin embargo, aún no se han tomado
decisiones precisas sobre los métodos de su
contribución (por ejemplo el Banco
Interamericano de Desarrollo).
El Club de París ha definido la manera cómo
condonar 90% o más de la deuda de los
países HIPC bajo los términos de Colonia (ver
página 12). Los gobiernos de Canadá, Francia,
Reino Unido y Estados Unidos han ido más
lejos anunciando la condonación del 100% de
la deuda bilateral (sobre la deuda de ODA y no
ODA) para todos los países HIPC.
La Primera Reunión Ministerial de
HIPCs exige un avance más acelerado
La Primera Reunión de Ministros de Finanzas de los
Países HIPC fue organizada por DRI y el Ministerio
Danés de Asuntos Exteriores en Copenhague el 8
Diciembre de 1999 y asistieron representantes de
16 países HIPC. Los Ministros discutieron sobre el
avance de la Iniciativa HIPC Reforzada y las
necesidades futuras de fortalecimiento de
capacidades. Sus conclusiones fueron presentadas
a los organismos internacionales y las
organizaciones de desarrollo de capacidades
regionales por parte de los ministros de cuatro
países HIPC en la Quinta Reunión del Consejo
Consultivo del Programa de Fortalecimiento de
Capacidades HIPC, el 9 de diciembre. Las
principales conclusiones fueron:
1. Implementación del HIPC
1.1. Programación del alivio
• Ningún alivio de deuda a los países debiera
retrasarse a causa de la preparación de la
Iniciativa Reforzada o de los Documentos de
Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRSPs)
o de la movilización de fondos;
• Los países que están comenzando sus
programas PRGF no pueden esperar tres años
para obtener un punto de decisión, mientras
que la reducción de la pobreza carece de
financiamiento suficiente financiada por falta de
alivio HIPC;
• El alivio retroactivo no está llegando lo
suficientemente rápido para aquellos países que
ya han pasado sus puntos de decisión y
culminación bajo HIPC. Estos países son casos
sólidos para recibir simultáneamente su “primer
punto de culminación”, “segundo punto de
decisión” y “segundo punto de culminación”,
excepto en los casos de haber serios problemas
con los programas PRGF.
• Los datos utilizados para calcular el alivio
retroactivo deberían ser los del punto de
decisión original, para evitar la penalización de
mejores desempeños calculando el alivio de
deuda basado en datos posteriores.
1.2. Criterios de Elegibilidad
• Los ratios de servicio de la deuda/ingreso son la
medida clave para el peso de la deuda HIPC, y
la Iniciativa HIPC debería tomar en cuenta el
peso de la deuda interna y deuda privada (sin
por ello pretender aliviarlas);
• Los criterios y programas deben protegerse
(utilizando proyecciones macroeconómicas
realistas, y mecanismos contingentes y de
financiamiento) contra exportaciones o ingresos
presupuestarios inestables, para evitar así que
shocks posteriores al punto de culminación
hagan la deuda otra vez insostenible como ha
pasado en varios países HIPC.
1.3. Estrategias de Reducción de la Pobreza (PRSs)
• El uso principal de los ahorros procedentes del
alivio de la deuda deberían ser para incrementar
el gasto en la reducción de la pobreza;
• La mayoría de los países ya cuentan con
Estrategias de Reducción de la Pobreza
apoyadas por los donantes, de manera que la
comunidad internacional no debería tratar de
reinventar la rueda insistiendo en nuevos PRSs;
• Los PRSs deber ser ampliados y profundizados
de diferentes maneras:
✓ Ampliando el gasto más allá de los
sectores sociales para incluir todos los
elementos anti-pobreza del gasto
gubernamental (como desarrollo rural,
microcrédito y programas de bienestar
social);
✓ Analizando los efectos distributivos de
todas las políticas macroeconómicas; y
✓ Mejorando la distribución del ingreso, el
empleo y aumentando el poder de los
pobres.
• Los PRSs deberían ser flexibles y adaptados a
las circunstancias de cada país, al tipo de
participación y de consulta, y en su contenido
(ej. fondos de recuperación de desastres o de
conflictos civiles);
• Idealmente, los PRSs deberían estar diseñados
o mejorados con consultas participativas desde
la base, antes que los donantes y las IBWs se
involucren totalmente;
• En la medida en que la comunidad internacional
estará involucrada en el diseño de PRSs, los
países deberían aprovechar de la fuente más
En los últimos cuatro meses, han habido tantos avances en la Iniciativa HIPC que hemos ampliado este boletín a 12
páginas con el propósito de intentar cubrirlos completamente. Primero, la Reunión Anual del FMI y del Banco
Mundial realizada en Washington en Septiembre de 1999 aprobó las recomendaciones de la Cumbre de Colonia de
los G7 sobre la Iniciativa HIPC Reforzada (publicada en nuestra última edición). Las características importantes de la
Iniciativa Reforzada (conocida también como HIPC II) incluyen un vínculo más estrecho con la Reducción de la
Pobreza y con los nuevos Términos de Colonia del Club de París.
2
amplia de experiencias como insumos (como las
agencias de NNUU, análisis independientes y las
IBWs);
• Se necesita que el nivel y la programación del
alivio, así como los nuevos flujos de recursos
sean más predecibles, para apoyar los
presupuestos de mediano plazo y la reducción
de la pobreza que sean capaces de satisfacer
las expectativas sociales y de los donantes;
• Todos los países necesitan una considerable
concentración inicial de alivio para reducir la
pobreza, para cubrir las expectativas de un
rápido alivio de deuda y para reducir la
incertidumbre;
• Los gobiernos deben sensibilizar a la sociedad
civil para que tengan expectativas realistas
respecto al alivio y a los nuevos flujos de
recursos.
1.4. Condicionalidad
• Los ministros mostraron su preocupación (y falta
de información precisa) respecto a los
programas PRGF;
• La condicionalidad debería surgir de la
elaboración interna de un PRS que cumpla los
requisitos mínimos para obtener el apoyo de la
comunidad internacional, antes que ser
señalada por los donantes;
• Los ESAFs contenían demasiadas condiciones:
por tanto, el PRGF debe tener un número
limitado de hitos, eliminando algunas
condiciones ESAF que estén poco relacionadas
con la reducción de la pobreza;
• Las condiciones deberían concentrarse en
aspectos que estén bajo el control del gobierno
(proceso de participación, niveles de gasto e
indicadores intermedios);
• El cumplimiento necesita ser evaluado de
manera flexible. Por ejemplo:
✓ El alivio de la deuda debería ser otorgado,
aún si el país HIPC no cumple una
condición PRGF (especialmente si ésta no
está directamente relacionada con la
reducción de la pobreza);
✓ Las metas de gasto social deberían ser
lineamientos, y deberían permitir el alivio
aún si estas son afectadas por shocks
externos o internos (déficit en el ingreso
presupuestario o en la asistencia).
1.5. Financiamiento del Alivio de la Deuda
• La comunidad internacional debe movilizar las
contribuciones de diferentes grupos de
acreedores: los países HIPC tienen un poder
muy limitado para influir en sus acreedores;
• Algunos países HIPC enfrentan grandes déficits
de alivio (no efectivizado) de los acreedores
bilaterales que no pertenecen al Club de Paris;
• Las agencias multilaterales regionales necesitan
utilizar sus recursos propios antes que desviar
los flujos de asistencia al desarrollo;
• Toda la deuda bilateral de los países OCDE
debe ser tratada en el Club de Paris: no
deberían excluirse ciertas categorías de deuda
(monetaria, postal, hospitalaria, para estatal);
• Todos los países acreedores deberían condonar
rápidamente su deuda ODA, adicional el alivio
de deuda HIPC;
• Cuando fuera necesario, el Club de Paris
debería tratar la deuda que tiene fecha de
vencimiento posterior a la fecha de corte;
• Se requiere continuar con los Fondos de Deuda
Multilateral y las donaciones de ayuda al
desarrollo deben incrementarse para financiar
una reducción acelerada de la pobreza antes (a
menos que el alivio esté concentrado al inicio)
de los puntos de decisión.
• Las preocupaciones respecto al financiamiento
para el Fondo de Fideicomiso del HIPC no
deberían atrasar el alivio, si es que existe
financiamiento seguro suficiente para otorgar
alivio a países inmediatamente elegibles.
1.6. Nuevo endeudamiento/financiamiento
• El alivio de la deuda debe ser totalmente
adicional, y los compromisos de alivio total,
donaciones y préstamo deben ser suficientes
para que todos los países de bajos ingresos
alcancen los Objetivos de Desarrollo
Internacional;
• Algunos donantes (como Japón y Fondos
Arabes) están amenazando directamente con
cerrar los nuevos flujos de asistencia si un país
recibe alivio bajo HIPC. La comunidad
internacional debería oponerse enérgicamente a
esto.
• Los desembolsos de asistencia al desarrollo
siguen siendo inferiores a los compromisos. Los
PRGF deben incluir proyecciones realistas y
medidas para mejorar la coordinación entre los
donantes y la capacidad de absorción de los
receptores;
• Los países HIPC debería endeudarse solo en
términos concesionales (con elemento de
donación por encima del 35%) y movilizar
preferentemente las donaciones – por lo tanto,
los donantes necesitan asignar más fondos
concesionales para los países de bajos ingresos
que estén comprometidos con la reducción de
la pobreza.
2. Prioridades del Fortalecimiento de
Capacidades
Muchos países necesitan reforzar y actualizar sus
estructuras institucionales y legales. Podrán
hacerlo mejor si intercambian información sobre
marcos exitosos antes que adoptando una solución
estandarizada. La clave es fortalecer los niveles de
personal y su capacitación, clarificar los mandatos
entre y dentro de las unidades y estructuras de
coordinación, y asegurar que éstos sean
implementados. Los países HIPC también
necesitan establecer equipos nacionales
permanentes para actualizar, profundizar e
implementar sus estrategias nacionales de deuda.
La mayoría de los países necesita ayuda continua
en el mejoramiento de sus sistema de pago y
registro de la deuda, que necesita estar ligado a
software analíticos, extendido para llegar al sector
privado, la deuda y donaciones internas, e
instalada en redes de diferentes oficinas
gubernamentales.
La mayoría de los países necesitan mejorar
enormemente sus habilidades de negociación de
deuda con los acreedores del Club de París, las
agencias multilaterales que no pertenecen al Club
de Paris, y su capacidad de gestión de la deuda
interna. Esta ayuda debería ajustarse a las
necesidades de cada país utilizando datos y
documentación reales.
Casi todos los países HIPC tienen legislaciones y
regulaciones claras que definen la nueva política
de financiamiento, aunque la mayoría sigue
necesitando reforzarlas para asegurarse que otras
agencias (especialmente paraestatales) no
obtengan préstamos no concesionales sin
autorización previa de las unidades centrales. Estas
deben ser también más proactivas en la
negociación del nuevo financiamiento de alta
calidad (no atado, orientado a la reducción de la
pobreza y al desembolso rápido) y concesional, así
como para recopilar e intercambiar información
sobre los procedimientos de desembolso de los
donantes y los acreedores para hacerlos más
proactivos en la movilización de desembolsos.
La mayoría de los países HIPC tiene debilidad en el
análisis y proyecciones macroeconómicas, y
tiene una fuerte necesidad de fortalecimiento de
capacidades. Muchos de ellos necesitan mejorar la
recolección de datos – particularmente sobre
importaciones, flujos de capital privado y flujos de
ayuda; desarrollar sus propios modelos específicos
para el país; y evitar la duplicación entre las
agencias con el establecimiento de grupos técnicos
de trabajo para que coordinen las proyecciones y el
análisis.
La mayoría de los países necesitan reforzar sus
capacidades para diseñar las estrategias de
reducción de la pobreza, especialmente en el
diseño de planes de acción de reducción de la
pobreza con costos identificados de manera
precisa, y que vayan más allá de la salud y
educación, analizar los efectos de las políticas
macroeconómicas sobre la reducción de la
pobreza, la distribución del ingreso y los procesos
participativos/de consulta, y monitorear más
frecuentemente los indicadores de pobreza
cuantitativos y cualitativos.
Por lo tanto, los países HIPC recomiendan como
prioridades de fortalecimiento de capacidades, que
la capacitación en la gestión básica de deuda
(registro, pago, desembolsos) debería continuar
sobre lo realizado y debería ser conducida por los
funcionarios HIPC, antes que utilizar ayuda externa.
El fortalecimiento y capacitación institucional sobre
el análisis de sostenibilidad de deuda debería
descentralizarse a las instituciones regionales y a la
asistencia entre HIPCs. La participación clave de la
ayuda externa debería concentrarse en apoyar
talleres de temas específicos, abarcando en detalle
las negociaciones de deuda, la deuda interna, la
nueva política proactiva de financiamiento, la
previsión macroeconómica y las políticas de
reducción de la pobreza.
3. Creación de la Red Ministerial de
los Países HIPC
La última recomendación de la Reunión de
Ministros fue que debería crearse una red
permanente de ministros de Finanzas de países
HIPC, con apoyo del PFC-HIPC, con el propósito
de monitorear el avance de la Iniciativa HIPC
Reforzada y el fortalecimiento de capacidades
asociado, que se reuniera semestralmente. La
próxima reunión de esta red se realizará en el
segundo trimestre de 1999 bajo la presidencia de
Gabriela Nuñez de Reyes, Ministro de Finanzas de
Honduras.
3
LA INICIATIVA
HIPC
Y LA REDUCCIÓN
DE LA POBREZA
uando se aprobó formalmente la
Iniciativa HIPC, en octubre de
1996, prácticamente ningún
documento de la Iniciativa mencionaba
un vínculo explícito entre las ahorros
potenciales del alivio de deuda y su
utilización en programas de reducción
de la pobreza. Fue sólo en el proceso
de la preparación de los primeros dos
casos presentados a los Directorios de
las IBWs –Uganda y Bolivia- que se
estableció un vínculo inicial para
orientar el uso del alivio potencial en el
servicio de deuda para propósitos de
reducción de la pobreza. Para
entonces, Uganda y Bolivia habían
decidido internamente sus prioridades
en la reducción de la pobreza, y
estaban ejecutando estrategias
preliminares con apoyo de sus
donantes. Por lo tanto, no fue difícil
para estos países negociar con la
IBWs, a tiempo de llegar a sus punto
de decisión (1997), el contenido de una
matriz de objetivos sociales que se
utilizó para establecer los hitos a ser
alcanzados por estos países, junto con
otras condiciones ESAF, para alcanzar
sus puntos de culminación. Esto se
convirtió en una práctica estandarizada
para los países bajo HIPC I. La mayoría
de los países alcanzaron sus metas
sociales o en caso contrario las metas
no cumplidas no atrasaron o
impidieron que alcancen sus puntos de
culminación.
C
Las evaluaciones independientes de la
contribución del HIPC I a la reducción de la
pobreza a través de condicionalidades sociales
son controvertidas. La crítica a su enfoque inicial
ha girado en torno a los siguientes aspectos:
• En términos de metas sociales, los objetivos
de asignación del gasto han sido muy
variables entre países;
• La cobertura fue muy limitada. En muchos
países se concentró sólo en educación y
salud y dejó a un lado otros gastos en
4
pobreza relevantes, como la infraestructura y
las actividades de generación de ingreso;
• La mayoría de los programas HIPC vieron la
reducción de la pobreza de manera
independiente de las reformas
macroeconómicas. No se hizo ningún análisis
de las implicaciones potenciales de reformas
estructurales, como la privatización y
desregulación de precios en los servicios
públicos, en la distribución del ingreso o el
empleo;
• En general, las metas establecidas no se
ajustaron a la cantidad de alivio de la deuda y
menos al cronograma del alivio;
• Mientras que en algunos casos
(principalmente Bolivia y Uganda) las
condiciones se definieron internamente en el
marco de los programas de reducción de la
pobreza, algunas fuentes parecen ver las
condiciones sociales en otros países HIPC
como una condicionalidad más bien impuesta
y con poca consulta, cuestionando por lo
tanto la propiedad de los programas por
parte esos países HIPCs;
• Hubieron muchos ejemplos de recursos de
donantes destinados para proyectos
específicos de reducción de la pobreza, los
cuales redujeron agudamente la capacidad
del país de ser flexible con sus propios
recursos cuando lo necesitó;
• No hubieron recursos suficientes para que los
países cumplan las condicionalidades
sociales, principalmente entre los puntos de
decisión y culminación.
En el proceso de la Revisión de la Iniciativa HIPC
se generó un consenso en que la reducción de
la pobreza es un proceso de largo plazo que va
más allá de los plazos de la Iniciativa HIPC. Por
ello existe una estrecha relación con la
asignación de recursos suficientes para los
gastos prioritarios en el sector social, aunque
para tener oportunidades reales de éxito será
necesario un enfoque más integral. Este enfoque
tendría que identificar las causas de la pobreza,
las políticas apropiadas, y programas
multisectoriales para superar esas causa, un
marco de mediano plazo para el gasto, el
reforzamiento de las capacidades
administrativas, y sobretodo un compromiso
político de largo plazo por parte de los
responsables del diseño de políticas. Una
condición necesaria adicional es el incremento
de la participación de los diferentes actores
sociales en el proceso de diseño e
implementación de la estrategia de reducción de
la pobreza, y en identificar mecanismos
apropiados de monitoreo para alcanzar los
objetivos acordados.
Muchos de estos elementos son ahora parte del
nuevo marco para implementar la Iniciativa HIPC
Reforzada, aprobada formalmente en octubre de
1999. Varios documentos claves han sido
producidos desde entonces por las IBWs para: i)
explicar las razones de los cambios y presentar
un resumen sistemático del conocimiento acerca
de la reducción de la pobreza, y ii) proporcionar
orientaciones al personal y a los países para
iniciar la implementación del marco revisado. La
mayoría de estos documentos pueden ser
encontrados en las páginas web del FMI y del
Banco Mundial. Entre los más importantes se
encuentran:
• Iniciativa de los Países Pobres Altamente
Endeudados (HIPC) - Reforzando el Vínculo
entre el Alivio de la Deuda y la Reducción de
la Pobreza, FMI/AIF, 26 de agosto de 1999.
• Construyendo Estrategias de Reducción de la
Pobreza en Países en Desarrollo. Banco
Mundial, 20 de septiembre de 1999.
• Revisión del Enfoque del FMI respecto a
Aspectos Sociales y de Política. FMI, 27 de
Agosto de 1999.
• Documentos de Estrategia de Reducción de
la Pobreza – Situación y Próximos Pasos.
Revisado. IBRD, 22 de noviembre de 1999.
• Documentos de Estrategia de Reducción de
la Pobreza – Aspectos Operativos. FMI/AIF,
10 de diciembre de 1999.
• Servicio para la Reducción de la Pobreza y el
Crecimiento – Aspectos Operativos. FMI, 13
de diciembre de 1999.
• Documentos de Estrategia de Reducción de
la Pobreza – Guía de Orientación Interna.
Banco Mundial, 23 de Diciembre de 1999.
El Marco Reforzado HIPC reconoce que la
pobreza es multidimensional y no se limita a la
provisión de servicios sociales. Por tanto, el
bienestar de los pobres está determinado tanto
por sus ingresos como por otros elementos
como el acceso a los servicios públicos, el
incremento de la seguridad y la participación.
También se reconoce que el reto es alejarse del
diseño independiente de las políticas sociales,
los objetivos macroeconómicos y las
intervenciones sectoriales, para acercarse más
bien a un enfoque integrado consistente con la
propuesta de avanzar hacia la reducción de la
pobreza y los objetivos internacionales de
desarrollo humano. También se reconoce que el
alivio de la deuda es un elemento central para
promover la reducción de la pobreza si viene
reforzado por: i) políticas en los países HIPC
diseñadas para promover un crecimiento con
equidad, el desarrollo sostenible y la reducción
de la pobreza; ii) flujos mayores de asistencia,
preferentemente donaciones, para apoyar esas
políticas; iii) restricciones en los préstamos de
exportación comerciales a los países HIPC; y iv)
acceso ilimitado a mercados industriales para
productos de exportación de HIPCs. Finalmente,
se reconoce que el Banco y el Fondo tendrán
que adaptar su manera actual de operar,
incluyendo la forma en la que colaboran uno con
el otro, al igual que con los gobiernos, la
sociedad civil, donantes y acreedores.
La Iniciativa HIPC reforzada, requiere que los
países preparen una Estrategia de Reducción de
la Pobreza (PRS) como pre-condición para
alcanzar el punto de decisión. Una estrategia
como esta tendría que derivar en una
construcción de consenso que incluya a los
diferentes actores de la sociedad civil del país.
Será también condición para la entrega de alivio
de deuda en el punto de culminación, la
implementación exitosa de la estrategia
acordada y alcanzar los hitos sociales
específicos. Si bien las Estrategias de Reducción
de la Pobreza variarán de país a país (la pobreza
tiene diferentes causas y expresiones), para
recibir la aprobación de las IBWs se han
acordado algunos criterios como elementos
necesarios a analizar en los PRS. Estos incluyen:
• La naturaleza y los factores determinantes de
la pobreza;
• La elección de acciones públicas que tengan
el impacto más alto sobre la pobreza;
• Reducción de la pobreza monetaria,
incrementando las oportunidades de mercado
para los pobres;
• mejoramiento de capacidades y la dotación
de servicios esenciales;
• aumento del poder y de la participación de
los pobres;
• aumento de la seguridad y reducción de la
vulnerabilidad;
• establecimiento y monitoreo de indicadores
de resultado.
Las IBWs reconocen que este marco no es
nuevo y que algunos países incluyendo Uganda,
Mozambique, Bolivia y la región del Sur del Asia
ya se han movido en esa dirección. A pesar de
ello, esperar que todos los países HIPC tengan
un PRS acordado mediante un proceso
participativo para su punto de decisión no sería
realista y podría atrasar la llegada del alivio de
deuda. Por ello, los Directorios de las IBWs ha
decidido que los países pueden alcanzar sus
puntos de decisión con PRS provisionales que
serían finalizados más adelante. Los países
alcanzarían sus puntos de culminación al cumplir
algunas condiciones macroeconómicas y/o
estructurales y al implementar un PRS definitivo
por lo menos durante un año. Los países
retienen la mayor responsabilidad en el diseño y
construcción de consenso para preparar sus
propios PRS participativos. La participación de
las IFIs y de los donantes estará limitada al
asesoramiento sobre las mejores prácticas y a la
identificación de áreas de prioridad para utilizar
los recursos de los donantes.
El progreso desde la aprobación de HIPC II
ha sido lento pero firme. En el último trimestre de
1999, fuera de los documentos de las IBWs
anteriormente citados, se han organizado varias
reuniones para confrontar ideas sobre a la mejor
manera de implementar el nuevo marco
(principalmente, un seminario internacional sobre
Reducción de la Pobreza y Alivio de la Deuda
organizado en la Haya por EURODAD y el
Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países
Bajos; una reunión organizada por DFID, el
Ministerio de Relaciones Exteriores de Dinamarca
y DRI realizada en Copenhague, con
representantes de países HIPC seleccionados y
las IBWs para discutir sobre HIPC Reforzado y
Temas de Pobreza; y un reciente Seminario
sobre Reducción de la Pobreza y el Vínculo con
el Alivio de Deuda organizado por UNDP en
Nueva York).
A principios del 2000, tres países alcanzaron su
punto de decisión bajo la Iniciativa HIPC
Reforzada (Uganda, Bolivia y Mauritania). Para
los dos primeros, los Directorios acordaron un
“segundo punto de decisión” sobre la base de
PRSPs preparados recientemente. En el caso de
Uganda, los Directorios de las IBWs respaldaron
los esfuerzos en la implementación de su plan de
reducción de la pobreza con participación
suficiente de la sociedad civil y requirieron sólo
pequeñas mejoras menores para alcanzar el
“segundo punto de culminación” hasta marzo del
2000. En el caso de Bolivia, el gobierno solicitó
esperar al “segundo punto de culminación” hasta
que el PRSP sea ampliamente discutido en un
diálogo nacional con la sociedad civil, a ser
concluido a mediados del 2000. Mauritania
también ha alcanzado su punto de decisión, con
una lista de áreas en las cuales el gobierno tiene
la intención de concentrar sus esfuerzos de
reducción de la pobreza, presentado como
PRSP Provisional. El gobierno de Mauritania
preparará durante el 2000 una estrategia integral
definitiva en consulta con la sociedad civil, y la
presentará para su aprobación a los Directorios
de las IBWs en diciembre del 2000.
Mientras la experiencia en la implementación del
HIPC reforzado sigue siendo relativamente
limitada, es claro que para alcanzar un punto de
decisión, los países tendrán que emprender
procesos de discusión extremadamente
complejos y largos, tanto internos (con la
sociedad civil) como externos (con las IBWs,
bancos regionales y donantes) para construir
consensos sobre prioridades, mejores políticas e
instrumentos para reducir la pobreza y sobre la
selección de indicadores y objetivos apropiados
para medir los esfuerzos gubernamentales.
Muchos gobiernos necesitarán fortalecer sus
capacidades técnicas para negociar de manera
exitosa todos estos aspectos. Será crucial que el
PRS sea tan comprehensivo como sea posible
en las áreas que aborde, y tan ambicioso como
sea posible en el establecimiento de los niveles
de objetivos, toda vez que se asegura que estos
sean los suficientemente realistas para alcanzar
rápidamente el punto de culminación y evitar que
este último flote indefinidamente.
Los países necesitan discutir en detalle con el
FMI su perspectiva y análisis sobre cómo
promover el crecimiento sostenible y equitativo
para la reducción de la pobreza. Se espera que
el nuevo Servicio de Reducción de la Pobreza y
Crecimiento (PRGF) proporcione este marco,
aunque hasta ahora, los países han visto pocos
cambios en las políticas macro y estructurales
principales, o discusiones sobre su impacto
sobre la equidad, fuera de alguna flexibilidad en
el gasto de los recursos provenientes del alivio
de la deuda.
La implementación exitosa del Marco HIPC
Reforzado es un reto para todos los grupos
interesados. En un proceso que tiene que ser
conducido por los países HIPC para asegurar
que ellos identifican y establecen las prioridades
nacionales y las traducen en estrategias claras
para la reducción de la pobreza, la comunidad
internacional y las IFIs deberán proporcionar
apoyo técnico y financiero a los HIPCs para
entender mejor las causas de la pobreza (datos y
análisis), y sugerir elementos que contribuyan a
lograr un PRSP apropiado, construyendo en
base a la mejor experiencia internacional.
El Programa de Fortalecimiento de
Capacidades HIPC (PFC)
implementado por el DRI continuará
proporcionando ayuda a los países en
el diseño e implementación de sus
PRSPs, en el contexto de sus talleres
regionales y nacionales de análisis y
estrategia de deuda. Más aún, los
donantes del PFC-HIPC acordaron en
su último Consejo Consultivo
realizado en Copenhague, organizar
un seminario internacional en junio
del 2000 sobre el Alivio de la Deuda y
la Reducción de la Pobreza,
permitiendo así al personal de los
HIPCs y expertos internacionales
intercambiar sus conocimientos como
una contribución posterior al debate
sobre cómo reducir mejor la pobreza
y alcanzar las Metas Internacionales
de Desarrollo en los países HIPC.
5
LA SOSTENIBILIDAD DE
LA DEUDA INTERNA
a Iniciativa HIPC ha reconocido que la sostenibilidad de la deuda debe ser
considerada en términos fiscales, utilizando ratios de Valor Presente (VP) o
servicio de la deuda externa en relación a los ingresos presupuestarios. Sin
embargo, la deuda externa es sólo parte de la sostenibilidad fiscal de la deuda.
La deuda interna y los costos de su servicio se están volviendo fundamentales
para el análisis de la carga fiscal total de la deuda, mientras los gobiernos HIPC
aprovechan mercados crecientes de capital interno para ampliar la base de
financiamiento del presupuesto nacional y emiten nuevos instrumentos de la
deuda interna.
L
Para la mayor parte de los países HIPCs, la deuda
interna tiene tres ventajas principales sobre la
deuda externa – es de desembolso rápido, está
libre de condicionalidad y libre de los riesgos
cambiarios en caso de ser emitida en moneda
local. Por otro lado, para la mayoría de los países
HIPCs, que son relativamente nuevos en la emisión
de la deuda interna, esta tiene tres grandes
desventajas: es generalmente de corto plazo (en
forma de Bonos del Tesoro con un vencimiento de
entre 91 y 365 días), viene en términos de mercado
con altas tasas de interés real y frecuentemente
volátiles, y es muy difícil de reestructurar. Como
resultado, los gobiernos HIPC necesitan ser
extremadamente precavidos cuando dependen de
manera más importante de la deuda interna para el
financiamiento presupuestario, y necesitan conducir
un análisis de sostenibilidad de dichas políticas
antes de ejecutarlas.
¿Qué es la deuda interna?
Para evaluar la sostenibilidad fiscal, los países
deben incluir todas las deudas que el gobierno y
las empresas públicas tienen, o puedan tener que
cancelar con los ingresos fiscales. Estas deudas
incluyen las Letras del Tesoro, pagarés y bonos;
letras del Banco Central; bonos y valores
gubernamentales; préstamos y avances de caja al
gobierno; notas promisorias; sobregiros
gubernamentales con bancos centrales o
comerciales; pago de cuentas en mora; deudas
transferidas al gobierno como producto de las
privatizaciones; bonos para recapitalizar
instituciones paraestatales o financieras; y deudas
contingentes como ser las rentas por pensiones.
1. Ratios de la sostenibilidad de la deuda
interna
Puesto que el gobierno es el emisor principal de la
deuda interna (y garante para las deudas
contingentes), éste tiene que pagar el servicio, por
lo que el denominador clave para analizar su
capacidad de repago son los ingresos
presupuestarios. Por lo tanto, los ratios claves de
sostenibilidad son:
Carga de liquidez:
• Servicio de la deuda interna a ingresos del
presupuesto nacional
• Interés de la deuda interna a ingresos del
presupuesto nacional
Valor presente:
• Valor presente de la deuda interna a ingresos
del presupuesto nacional
• Valor presente de la deuda interna al PIB
Carga de la deuda:
• Saldo de la deuda interna desembolsada a PIB
No existen hitos reconocidos internacionalmente
para la sostenibilidad de la deuda interna en los
países en desarrollo. Existen tres razones para
esto:
a) en la mayoría de los países en desarrollo, la
liberalización de los mercados financieros es
relativamente reciente, reduciendo las series de
tiempo de los datos disponibles para realizar un
análisis;
b) únicamente unos cuantos gobiernos han
incumplido o reestructurado las deudas
internas. Aunque varios han incurrido en moras,
en un principio esto no había sido monitoreado,
retrasando las fechas e inflando los ratios en los
que la deuda parecería volverse sostenible;
c) las tasas de interés y la estructura de
vencimiento de la deuda interna varían mucho
de país a país, reflejando las condiciones de la
economía nacional, haciendo problemáticos los
acuerdos con respecto a las tasas de
descuento y las comparaciones del valor
presente entre países.
También existen dos temas claves de definiciones
en el cálculo de estos ratios:
a) ¿Qué es el valor presente de la deuda
interna?
La identificación de la tasa de interés a utilizar
como tasa de descuento (teóricamente el costo
alternativo del endeudamiento) es difícil porque los
gobiernos de varios países en desarrollo no
cuentan con fuentes reales y alternativas de
financiamiento interno, y los bancos comerciales y
otras instituciones financieras a menudo basan sus
tasas de préstamo en la tasa de las letras del
Tesoro a corto plazo. En este caso, los países
necesitan examinar todas las tasas y evaluar su
costo marginal de endeudamiento.
b) ¿De qué se componen los
pagos del servicio de deuda?
El servicio de la deuda es el interés y el capital,
incluyendo el refinanciamiento de los pagos del
capital de las Letras del Tesoro. Existen cinco
razones para incluir los pagos a principal:
• algunas deudas internas toman la forma de
bonos y valores de plazo más largo;
• los países deben tomar en cuenta todo el
refinanciamiento y el riesgo de liquidez;
• es posible que los gobiernos no puedan pagar
todos los refinanciamientos y tengan que
cancelar el capital;
• es posible que los gobiernos quieran reducir su
deuda a corto plazo cancelando el capital;
• para mantener la comparabilidad con la deuda
externa.
Tomando en cuenta todas estas razones, un análisis
de 23 países de bajos ingresos (18 países HIPCs)
indica que los ratios del servicio de la deuda interna
(incluyendo los pagos de capital) que exceden 50%
de los ingresos presupuestarios han conducido a
mora en los pagos (en ausencia de un ajuste fiscal)
y en el incumplimiento o a la reestructuración
eventual, y por lo tanto pueden considerarse como
insostenibles.
Pero no es suficiente analizar ratios estáticos. Los
países necesitan observar cómo los ratios se
mueven con el transcurso del tiempo – a través de
indicadores de dinámica de la deuda como la
relación entre el cambio en el valor presente o la
tasa efectiva de interés y el cambio en los ingresos
presupuestarios.
También es esencial identificar el riesgo potencial de
tasas de interés, mediante el análisis de la política
de tasas de interés y las tendencias esperadas en
las tasas reales y nominales, identificando a través
de pruebas de correlación o econométricas cuáles
son los factores que han influido en las tasas reales,
y tomando en cuenta shocks de la política de tasa
de interés como la volatilidad del tipo de cambio.
Los países deben proyectar escenarios alternativos
para las tasas de interés para probar el impacto
sobre la sostenibilidad.
2. Más allá de los ratios: temas de política
e institucionales
A pesar de que los ratios son importantes en la
evaluación de la sostenibilidad, otros factores claves
en la evaluación de la conveniencia de una política
específica sobre la emisión nueva o reestructuración
de la deuda interna, son la interacción con las
políticas del gobierno y el nivel de desarrollo del
sector financiero.
a) Políticas del Gobierno
Usualmente, los gobiernos tienen alguna de estas
tres razones para emitir o reestructurar la deuda
interna: un déficit en el financiamiento del
presupuesto, necesidades de política monetaria y/o
el desarrollo del sector financiero. Cada una de
estas razones puede ser motivo para apartarse de
la sostenibilidad de la deuda:
• Si el gobierno se está endeudando para
financiar los déficits presupuestarios, el nivel
sostenible de la deuda necesita tomar en
consideración los shocks presupuestarios
temporales y los ciclos económicos y políticos
predecibles que pueden afectar las tendencias
de los ingresos o de los gastos.
• Si el gobierno se está endeudando para
implementar una política monetaria (la política
restrictiva aumenta las emisiones mientras que
la expansiva las reduce), puede ser que el
monto de la deuda necesite variar dependiendo
de las condiciones monetarias, y con el tiempo,
puede existir un conflicto entre una emisión más
grande de la deuda inicial que reduzca la
inflación y los costos y nivel de las tasas de
interés.
• Si el gobierno está intentando desarrollar el
sector financiero, puede haber un motivo para
emitir una deuda mayor e impulsar los hábitos
de ahorro financiero – pero si los gobiernos no
tienen cuidado, se puede generar una
dependencia de los ahorristas en deuda pública
con intereses altos.
b) Desarrollo de los sectores financiero
y privado
El desarrollo y la salud de los sectores financiero y
privado son la influencia más importante en la
sostenibilidad de la deuda interna. Cuanto más
sofisticado sea el sector financiero, más fácil será
para el gobierno emitir una amplia variedad de
instrumentos nuevos, o reestructurar su cartera.
Las preguntas claves sobre el nivel del desarrollo
del sector financiero son:
CBP
• Ahorro interno e inversión: ¿hasta qué grado el
alivio de la deuda interna fomentará la inversión
del sector privado mediante la eliminación de la
carga de la deuda sobre sector privado? ¿Una
emisión de nuevos instrumentos promoverá el
ahorro interno?
• Mercados financieros: ¿Cómo mejorará esta
operación el deseo o habilidad de las
instituciones financieras de proporcionar otros
instrumentos de ahorro o de financiamiento de
inversiones? ¿Cuáles serán los efectos sobre
las instituciones financieras que actualmente
tienen deuda contraída?
• Sector bancario: ¿El sector es competitivo, o
los bancos confabulan para influir en la subida
de las tasas de interés de las letras del Tesoro?
¿ Son los bancos comerciales financieramente
estables, o cuentan con capital inadecuado o
con niveles altos de créditos en mora,
llevándolos a depender del ingreso que reciben
de las letras del Tesoro de interés alto, para
mantenerlos solventes?
• Desarrollo del sector privado: ¿La operación
alentará esto, por ejemplo, la reducción de
Letras del Tesoro promoverá la inversión en
participaciones en el sector privado como una
alternativa? ¿La operación mejorará la
credibilidad del gobierno en los mercados y la
estabilidad económica? ¿o generará el “riesgo
moral” para el gobierno (como un futuro
endeudamiento irresponsable) o para los
acreedores (como el aumento en las demandas
futuras de las tasas de interés) porque saben
que serán “salvados” si las cosas salen
realmente mal?
• Efectos de distribución: ¿Cuáles serán los
efectos distributivos de la operación (en cuanto
que cambian los flujos de recursos a diferentes
sectores de la sociedad?
Estos factores de políticas de gobierno y del sector
financiero aumentan las dudas en relación a dos
teorías claves sobre las cuales varios países basan
sus políticas de reducción de la carga de la deuda.
Primero, señalan que las bajas pronunciadas en las
tasas de interés reales no son realistas, y puede
tomar mucho tiempo reducirlas a menos de 10%, o
producir una curva de rendimiento de pendiente
positiva. Segundo, hay varias situaciones en las
cuales los mercados financieros perciben las
políticas del gobierno como menos creíbles, o
donde prefieren tener (o el gobierno prefiere emitir)
instrumentos de corto plazo, haciendo difícil la
ampliación de los plazos de vencimiento.
A pesar de todas las restricciones anteriores,
existen nuevas experiencias positivas de países en
la reestructuración de su deuda interna mediante:
• La modificación de los plazos de vencimiento, o
el cambio hacia tasas indexadas o vinculadas al
tipo de cambio cuando se refinancia la deuda
gubernamental (a pesar de que estos dos
últimos llevan consigo grandes riesgos);
• La separación de la deuda gubernamental en
instrumentos de política fiscal y monetaria para
mejorar la credibilidad;
• La recompra del stock de deuda (aunque esto
puede ser de alto riesgo);
• El intercambio de deuda en moneda nacional
por deuda en moneda extranjera o por activos; y
• La movilización de los fondos de los donantes
para ayudar a pagar la deuda gradualmente o
para cancelar deudas en mora.
Mayor información sobre los varios aspectos de la
gestión de deuda interna están disponibles en el
documento de DRI, Temas Claves para Analizar la
Sostenibilidad de la Deuda Interna, escrito por
Alison Johnson.
ACTIVIDADES DEL CBP DE
OCTUBRE 1999 A JUNIO 2000
El CBP del HIPC ha aumentado su
ritmo de trabajo para cubrir las
necesidades de los países HIPCs en
mejorar la capacidad de gestión de
deuda y de prepararse para utilizar el
alivio HIPC en los programas de
reducción de la pobreza. Entre
octubre y principios de febrero del
2000, el PFC ha organizado más de
2,200 días de capacitación y casi 300
días de misiones.
• Misiones de Evaluación de la Demanda
a Níger, Chad, Malawi y la República del
Congo, en las que se identificó varias áreas
que requerirán de mayor apoyo. Todos los
países expresaron su interés y compromiso
de fortalecer la gestión de deuda y de
prepararse para implementar el Marco
Reforzado a la brevedad posible, y en el
caso de Chad, Congo y Nigeria, de
participar en el tercer Taller Regional
Francófono de Estrategia de Deuda en el
2000.
• El Primer Taller Regional de Lengua
Portuguesa de Estrategia de Deuda
(precedido por misiones de preparación de
datos) realizado en Maputo, Mozambique,
atrajo 45 participantes de Angola, GuineaBissau, Mozambique y Santo Tomás y
Príncipe. Todos los países elaboraron
informes excelentes sobre estrategia de
deuda e identificaron áreas en las que se
tiene que reforzar la gestión de deuda y
programación de los gastos sociales.
• El Primer Taller Regional Francófono de
Negociaciones de Deuda se realizó en
Ouagadougou, Burkina Faso, del 8 al 12 de
octubre de 1999. Cuatro países simularon
negociaciones de deuda sobre términos
bilaterales, multilaterales y comerciales y
terminaron el taller con estrategias de
renegociación para cada acreedor y
propuestas de lineamientos para nuevo
endeudamiento sostenible (ver página 9).
• Una Misión de Seguimiento realizada en
Burkina Faso del 12 al 18 de octubre. La
misión ayudó al personal nacional a revisar
partes de su estrategia nacional de deuda y
a preparar una misión donde las IBWs
discutieron los puntos de decisión y de
culminación bajo HIPC Reforzado.
• El Primer Taller Anglófono de
Proyecciones Macroeconómicas,
organizado conjuntamente por MEFMI, en
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Dar-es-Salaam, Tanzanía del 15 al 25 de
noviembre (ver página 9)
• El Taller de Estrategia de Deuda de
Camerún se realizó del 22 al 30 de
noviembre en Yaounde, y contó con 34
participantes de agencias gubernamentales
claves, quienes fueron capacitados en el
análisis de sostenibilidad de deuda. Los
participantes elaboraron un informe
preliminar de Estrategia de Deuda, que
incluyó el contenido necesario de la
Estrategia para la Reducción de la Pobreza
que será discutido y revisado con mayor
detalle para la preparación de la elegibilidad
del país a la Iniciativa HIPC Reforzada.
• El Taller de Estrategia de Deuda de
Bolivia se realizó en La Paz, del 13 al 22 de
diciembre de 1999 y atrajo a 35 participantes
del Ministerio de Hacienda, Banco Central y
Ministerios Sectoriales a cargo de los
programas de reducción de pobreza. El
equipo nacional elaboró un informe revisado
de estrategia de deuda, analizando las
implicaciones para el país de la Iniciativa
HIPC Reforzada y que contiene una lista de
temas de discusión cuando se negocie el
alivio retroactivo de deuda.
• La Primera Reunión Ministerial HIPC fue
organizada en Copenhague, Dinamarca el 8
de diciembre de 1999 y a ella asistieron
autoridades de 16 países (ver artículo en la
página 2).
• DRI organizó también la Quinta Reunión
del Consejo Consultivo del PFC-HIPC en
Copenhague, Dinamarca en diciembre de
1999 en la cual, entre otros temas de interés,
se aprobó un programa de trabajo detallado
para el PFC para enero – junio del 2000.
• DRI comenzó el nuevo milenio con un
Seminario sobre el Diseño de Debt-Pro
2000, la herramienta de simulación utilizada
por el FMI y adquirida por 20 países HIPCs
para elaborar los Análisis de Sostenibilidad
de Deuda (ASD). El seminario se llevó a cabo
en Londres del 24 al 28 de enero y asistieron
35 expertos regionales e internacionales que
trabajan con DRI en la implementación del
PFC. En éste se capacitó a expertos DRI y
de las organizaciones regionales socias en el
uso de Debt-Pro, y se discutió con
International Debt Management el diseño de
Debt-Pro 2000.
• El Taller de Estrategia de Reducción de
Deuda de Mauritania se llevó a cabo en
Nouakchott, del 30 de enero al 8 de febrero
del 2000, y a él asistieron 30 autoridades y
técnicos nacionales. El ejercicio de desarrollo
de capacidades introdujo a los participantes
a los detalles del ASD y se discutió de las
implicaciones del documento recientemente
aprobado sobre el punto de decisión. Los
participantes acordaron que el enorme
esfuerzo solicitado a Mauritania para alcanzar
el punto de culminación requerirá de mejoras
importantes en las capacidades y
coordinación en los próximos años.
• DRI ha continuado proporcionando un apoyo
integral en el desarrollo de capacidades para
estrategia de deuda mediante consultores de
larga permanencia en Honduras, Nicaragua,
Guyana, Guinea-Bissau y Santo Tomás y
Príncipe.
• Se continuó progresando en la
transferencia del CBP a las instituciones
regionales. El CBP está a punto de firmar
un acuerdo de cooperación y transferencia
con MEFMI para el 2000 – 2001 para la
región de Africa Anglófona. Hemos llegado a
un acuerdo con BEAC para implementar la
transferencia al Africa Francófona, en base al
acuerdo entre BEAC, BCEAO, UEMOA y
CEMAC para dejar a BEAC a cargo de dicha
transferencia. Continuamos avanzando en la
región del Africa Occidental Anglófona las
discusiones con ACBF y WAIFEM de una
posible transferencia a esa región.
Finalmente, en América Latina y siguiendo la
recomendación de los países HIPCs de la
región, hemos continuado afirmando nuestra
relación con el CEMLA, mientras que nos
preparamos para llevar a cabo futuras
discusiones detalladas sobre el contenido y
programación de la transferencia.
Los próximos 5 meses del PFC continuarán
siendo muy activos pero tendrán grandes
estímulos. El programa de trabajo
proyectado incluirá:
Cuatro misiones de Evaluación de Demanda
en la República de Africa Central (CAR),
Guinea Ecuatorial, Vietnam y Laos;
DOS EVENTOS NUEVOS
SOBRE TEMAS ESPECÍFICOS
Como parte de la expansión y profundización de nuestro programa de trabajo, el
PFC ha realizado dos eventos nuevos sobre temas específicos en el Africa
Francófona y Anglófona durante los últimos tres meses: un Taller Regional
Francófono de Negociaciones y un Taller Regional Anglófono sobre Proyecciones
Macroeconómicas. Este artículo presenta la metodología y resultados de ambos.
Francophone Regional
Negotiations Workshop
Ouagadougou, Burkina
Faso, 8-12 November 1999
• Misiones de preparación de datos en la
República del Congo, Chad, CAR y Níger
para preparar a estos países para el Tercer
Taller Regional Francófono de Estrategia de
Deuda;
• Talleres Nacionales en Honduras, Benin,
Guinea-Bissau y Zambia;
• Misiones de seguimiento en Mali, Etiopía y
Uganda;
• Un Taller Regional de Negociaciones de
Deuda para países HIPCs de América Latina;
• Un seminario internacional sobre Gestión de
Deuda y Políticas Macroeconómicas que
será organizado para en la región de
América Latina conjuntamente con CEMLA
• Un seminario internacional sobre Alivio de
Deuda y Reducción de la Pobreza, que se
llevará a cabo en Londres, para reforzar la
metodología del PFC en esta área; y
• La Sexta Reunión del Comité Directivo del
PFC-HIPC.
The 1st Lusophone Regional
Debt Strategy Workshop
Maputo, Mozambique
11-22 Octber 1999.
Taller Regional Francófono sobre
Negociaciones
El Taller Regional Francófono de Negociaciones
tuvo una duración de 5 días en Ouagadougou,
Burkina Faso, y estuvo dirigido a cuatro países
que se encuentran en una etapa avanzada en la
implementación de las recomendaciones del
PFC (Burkina Faso, Guinea, Malí y Togo) así
como a observadores de Mauritania y Senegal.
Su propósito fue profundizar el conocimiento de
los participantes sobre la renegociación de la
deuda existente y la negociación de nueva
deuda, yendo mas allá de los escenarios
globales diseñados en los talleres de estrategia
de deuda, y discutiendo y simulando en detalle
las negociaciones de reducción de deuda y
nuevo endeudamiento.
En todos los casos primero se capacitó a los
participantes en los conceptos y condiciones
disponibles de diferentes acreedores y
prestamistas, y posteriormente se simularon
negociaciones con todos sus acreedores,
utilizando sus propios datos y documentos. Los
participantes utilizaron el sistema de simulación
Debt-Pro para calcular si los términos ofrecidos
por los acreedores proporcionaban la reducción
necesaria del valor presente sobre la deuda y les
permitirían alcanzar la sostenibilidad global. El
taller fue el primero realizado en el mundo
utilizando datos y documentos activos de los
países como la base para todas discusiones de
las propias negociaciones de cada país.
negociaciones más largas – de 2 días – fueron
con la delegación burkinabe, que fue
extremadamente tenaz al exigir su derecho pleno
de recibir todo su alivio bajo la Iniciativa HIPC.
Todos los países examinaron sus versiones finales
de las actas acordadas con el Club de París y las
firmaron con el “Presidente del Club de París”.
Después de la inauguración formal por parte del
Ministro de Finanzas de Burkina Faso, Sr. Tertius
Zongo, el primer día y medio se concentró en el
Club de París. Los participantes fueron
capacitados con respecto a la preparación y
negociaciones multilaterales del Club de París.
Posteriormente, prepararon su propio
memorándum de políticas para la reducción de la
pobreza, y solicitudes de alivio de deuda y
asistieron a simulaciones de negociaciones
multilaterales con el Club de París, que incluyó
discursos de la delegación deudora y de los
capacitadores que desempeñaron los roles de las
organizaciones multilaterales y de los países
acreedores. Subsecuentemente, la delegación
deudora se retiró a su propia sala y el Presidente
del Club de París circuló entre deudor y
acreedores negociando una acta acordada. Las
El taller prosiguió con las negociaciones
bilaterales del Club de París, en las que los
países deudores tuvieron negociaciones largas y
difíciles con acreedores como Francia, Japón,
Italia y Rusia, particularmente sobre ciertas
categorías de deuda previamente excluidas de
las negociaciones del Club de París, y sobre los
efectos de la condonación de la deuda ODA
sobre los nuevos desembolsos. También
observaron como las tasas CIRRs han estado
aumentando más rápidamente que las tasas de
interés comerciales, permitiendo que las
agencias de crédito a las exportaciones,
reivindiquen mayores reducciones de VP bajo
HIPC. Los participantes concluyeron esta sesión
definiendo estrategias, seleccionando opciones,
tasas de interés y fechas de pago para cada
uno de los acreedores del Club de París.
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El siguiente paso fue negociar términos
comparables con acreedores bilaterales no
pertenecientes a la OCDE. A partir de
negociaciones complicadas con los Fondos
Arabes, Libia y acreedores de Europa Oriental,
los países comprendieron la complejidad para
asegurar que los términos sean genuinamente
comparables y, sobre estas bases, definieron las
estrategias de negociación con cada uno de los
acreedores bilaterales no pertenecientes a la
OCDE.
Posteriormente, procedieron a negociar la
conversión de deuda. Evaluaron tres
propuestas de conversión de diferentes tipos de
acreedores y eligieron la que ellos deseaban
negociar. Así allí definieron el alcance de la
conversión de la deuda dentro de su cartera de
deuda.
Finalmente, en negociaciones de alivio de
deuda, calcularon los requisitos de la
distribución de la carga de diferentes
acreedores, en el contexto de la Iniciativa HIPC,
y negociaron con acreedores multilaterales (FMI
y el Banco Mundial) un alivio concentrado al
inicio y las contribuciones de donantes para los
fondos de deuda multilaterales, amalgamando
estos con otros términos que alcanzaron para
asegurar ratios de servicio de la deuda bajos y
decrecientes.
Una penúltima sesión sobre nuevo
endeudamiento comenzó con la introducción
que describió las estructuras, procesos y
cálculos institucionales necesarios para asegurar
que los créditos nuevos sean equivalentes a los
elementos de donación acordados y tengan “un
valor dinero apropiado”, e intentos hilarantes de
nuevos prestamistas por evitar estos. Los
países evaluaron propuestas de tres acreedores
y tomaron una decisión sobre cómo hacer para
que su estrategia de nuevo endeudamiento sea
más concesional y que sus procedimientos sean
más seguros.
La sesión final permitió que todos los países
presenten sus estrategias futuras de
negociación con todos los acreedores y reciban
comentarios y críticas de sus colegas en gestión
de deuda. El aspecto más fascinante del taller
fue el intercambio de información entre los
deudores en los pasillos y los descansos – los
que se utilizaron también para reiniciar
negociaciones con acreedores. Esto subrayó
para DRI la necesidad de promover un
intercambio regular de información entre
deudores como la única base confiable para que
una estrategia de negociación logre el alivio
completo que merecen de la Iniciativa.
Taller Regional Anglófono sobre
Proyecciones Macroeconómicas
El segundo nuevo tipo de evento fue organizado
conjuntamente con el Instituto de Gestión
Macroeconómica y Financiera de Africa Oriental
y del Sur (MEFMI), en Dar-es-Salaam del 15 al
24 de noviembre. Este tuvo el objetivo de
intercambiar las mejores experiencias
internacionales y regionales en proyecciones
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macroeconómicas y asegurar que MEFMI y
Africa Anglófona continúen ampliando su
capacidad en esta área. 32 participantes de 12
países asistieron a este taller (Botswana, Etiopía,
Ghana, Kenya, Lesotho, Malawi, Namibia,
Swazilandia, Tanzanía, Uganda, Zambia y
Zimbabwe).
El taller fue inaugurado por el Embajador Sueco
en Tanzania, Sten Rylander, el Director del
Programa Macroeconómico de MEFMI, Ephraim
Kaunga, y el Director del DRI, Matthew Martin,
quienes introdujeron a la audiencia en las
mejores experiencias en proyecciones
macroeconómicas. Ben Tarimo (Oficial del
Banco Mundial en Dar-es-Salaam), Njuguna
Ndung’u (Universidad de Nairobi), Stephen
Karingi (Instituto para la Política Pública,
Investigación y Análisis de Kenya, KIPPRA) e Ita
Mannothoko (USAID–Leshoto) hicieron
presentaciones sobre como determinar la
relevancia de los modelos internacionales
utilizados por las IBWs para las necesidades
regionales.
Estas fueron seguidas por presentaciones sobre
mejores experiencias internacionales de Anders
Palmer, recientemente nombrado Director de
Previsión del gobierno sueco, quien presentó la
experiencia sueca y de la OCDE, Daniel Garcés
del Banco de México, quien presentó la
experiencia mexicana, y Karen St Jean-Kufuor
de la Unidad de Inteligencia del Economist sobre
las mejores experiencias en el pronóstico de
precios y la producción de bienes. Los
participantes revisaron estos métodos para
hacer pronósticos, los de otras economías
OCDE y aquellos relacionados a indicadores
económicos globales tales como el crecimiento
de la OCDE, tasas de interés y tipo de cambio,
para asegurar que sus países tuvieran acceso a
la mejor información sobre las tendencias
económicas globales.
Posteriormente, el taller desarrolló un caso de
estudio específico de cada país, comisionado
por el MEFMI, para documentar los métodos de
previsión y modelización utilizados por sus
estados miembros. Siete de ellos presentaron
sus hallazgos durante el taller y recibieron
comentarios y preguntas para mejorar sus
estudios.
Luego, los participantes se dividieron en grupos
de trabajo técnico para discutir sus mejores
prácticas y hacer proyecciones sobre aspectos
específicos para cuatro sectores: balanza de
pagos, financiero/monetario, fiscal y real.
Examinaron la calidad de los datos, métodos de
pronóstico basados en juicios y modelos, y
alcanzaron las siguientes conclusiones
principales:
• Casi todos los países en la región están
utilizando modelos básicos de programación
financiera para monitorear sus programas
FMI, pero estos requieren una mayor
adaptación a las necesidades del país;
• Unos cuantos países están utilizando
modelos basados en RMSM, sin embargo
sus marcos contables requieren adaptarse a
las necesidades del país;
• La mayoría de los países cuentan con
modelos instalados de tipo CGE o macro
econométricos; sin embargo, debido a su
complejidad o falta de aplicación a los
patrones de comportamiento de las
economías liberalizadas, muchos se
encuentran en la necesidad de ser
rediseñados. Una notable excepción es el
MACMOD de Tanzanía;
• El elemento más importante a reforzar en la
región es el pronóstico basado en juicios
sobre pruebas econométricas detalladas y
otras pruebas. Cualquiera que sea el modelo
que utilicen los países, éste será tan bueno
como los supuestos básicos de dichos
juicios;
• La mayoría de los países de la región
necesitan mejorar su acceso a fuentes
alternativas de pronósticos de tendencias
económicas globales, precios de bienes,
tasas de interés y tipos de cambio;
• Las mejoras en las proyecciones de balanza
de pagos necesitan concentrarse en
métodos de previsión de exportación de
bienes, proyecciones desagregadas de
importaciones por grupo de bienes,
proyecciones de servicios línea por línea, la
mejora de flujos de datos sobre
transferencias privadas y oficiales
(especialmente de donaciones de alivio) y
flujos de capital privado mediante encuestas,
y mejoras en el pronóstico de los tipos de
cambio;
• Las proyecciones financiero/monetarias
necesitan establecer supuestos más
complejos sobre la demanda y la velocidad
del dinero, fuentes de dinero y créditos del
sector privado, para pronosticar las reservas
exteriores de bancos comerciales, modelar al
sector financiero (ahorro, inversión, tasas de
interés) incluyendo al sector informal, y
ampliar los factores incluidos en la previsión
de la inflación;
• Las proyecciones fiscales necesitan moverse
hacia marcos presupuestarios a mediano
plazo, con pronósticos muy detallados y más
realistas de cada una de las líneas de
ingresos y gastos, basados en elasticidades
y fuerzas de fluctuación comprobadas, y
modelando los efectos de diferentes
métodos de financiamiento externo y interno.
• Los predictores reales del sector necesitan
contar con una línea de base de datos más
confiable, consideración más los diferentes
factores institucionales en sub-sectores
económicos, e incluir al sector informal para
poder desarrollar funciones confiables por el
lado de la oferta para sectores individuales; y
desarrollar mejores pronósticos de demanda
agregada mediante la modelización del
consumo e inversión del sector privado;
• Finalmente, una prioridad para la región es
“endogenizar la reducción de la pobreza” en
los métodos de previsión, para predecir los
efectos de las políticas macro sobre la
pobreza;
Mayores detalles de las conclusiones y de los
documentos están disponibles en DRI y MEFMI.
FUENTES DE INFORMACION DE
PREVISIONES ECONOMICAS
GLOBALES
EXPERTOS
REGIONALES DE
LENGUA HISPANA
El Boletín Nº3 del DRI discutió la importancia de las
previsiones económicas internacionales para el análisis
de la sostenibilidad de la deuda. Desde entonces, DRI
ha localizado las mejores fuentes internacionales de
prevision.
En las últimas dos publicaciones de
nuestro boletín, hemos presentado
información sobre expertos regionales que
colaboran con DRI en la implementación
del PFC. Empezamos con los expertos
francófonos y seguimos con los expertos
anglófonos. Ahora presentamos algunos
expertos de lengua hispana.
Proyecciones Económicas
Globales
En América Latina, el PFC ha estado
colaborando con el Centro de Estudios
Monetarios Latinoamericanos (CEMLA) y el
Fondo Latinoamericano de Reservas
(FLAR). Como en anteriores artículos, esta
lista no es exhaustiva y seguimos
intensificando nuestro trabajo conjunto
con más expertos de lengua hispana de
países HIPC.
Las más completas son de FMI World
Economic Outlook (publicada en mayo y
octubre), de OECD Economic Outlook (junio y
diciembre), del Banco Mundial Global
Economic Prospects (anualmente). Bajar de
Internet WEO, GEP y un resumen del OECD
Outlook es gratis (www.imf.org,
www.worldbank.org, www.oecd.org), o
pueden ser comprados de los Servicios de
Publicación del FMI (tel.:+1 202/623-7430),
de los Libros del Banco Mundial (tel.: +1
202/476-2192); y de las publicaciones de la
OCDE (fax: + 331/4524-1391). El Overseas
Development Institute (ODI) prepara
periódicamente resúmenes excelentes de
todos las proyecciones claves – el próximo se
emitirá a mediados de junio 2000 (tel.: +
4420/393-1600).
Otras organizaciones internacionales que
producen proyecciones incluyen a CNUCED
(Trade and Development Report de
www.unctad.org), ONU Nueva York (UN
Economic and Social Survey, ONUDI Industrial
Development Global Report, y UN Link World
Economic Outlook en
www.chass.untoronto.ca/link); la Organización
Mundial del Comercio (Focus Newsletter
publicada mensualmente y gratis en
www.wto.org); y BIS (www.bis.org). Un
Análisis Regional es producido por el Grupo
de Bancos Africanos para el Desarrollo
(Resumen del African Development Report del
www.afdb.org, tel.: + 225/2020-4444), el
Banco de Desarrollo Asiático (Asian
Development Outlook), y el Banco
Interamericano de Desarrollo (www.iadb.org,
tel.: +202/623-1000). También vale la pena
investigar fuentes gubernamentales. En el
Reino Unido por ejemplo, el Instituto Nacional
para la Investigación Económica y Social
(NIESR) produce un “Modelo Global”, y el
Tesoro del Reino un “Nuevo Modelo del
Tesoro”. Las proyecciones también están
dirigidas a organizaciones importantes del
sector privado, incluyendo bancos,
administradoras de fondos y casas de
“commodities”.
Precios de “Commodities”
Las proyecciones más completas y
rápidamente accesibles provienen de la
Unidad de Inteligencia del Economist, World
Commodity Forecasts (trimestral), y del Banco
Mundial Global Commodity Markets
(trimestral, con actualizaciones mensuales).
Ambos cubren bebidas (café, té, cacao),
aceites de semillas (aceite de coco, aceite de
palma, aceite de soja, semillas de soja)
granos (maíz, arroz, trigo), azúcar, algodón,
goma y metales (aluminio y cobre).
Adicionalmente, el Banco Mundial cubre
energía (carbón, gas natural, petróleo),
fertilizantes (nitrógeno, fosfatos, potasio),
grasas y aceites, plátanos, camarones,
madera tropical, metales y minerales (oro,
hierro y acero) y el aceite crudo del EIU,
granos (cebada, sorgo), aceites de semillas
(aceite de grano de palma, aceite de semillas
de colza, harina de soja, aceite de semillas de
girasol), lana, y metales (plomo, níquel,
aluminio y zinc).
El Equipo de Commodities del Banco Mundial
está dirigido por Donald Mitchell (preguntas a
.
La editora de Commodities de EIU es Karen
St. Jean-Kufuor (tel.: 4420/7830-1000,
El Centro del Comercio Internacional en
Ginebra prepara informes del mercado a
corto plazo (1 mes - 1 año) para bienes
seleccionados. UNCTAD también analiza los
mercados de bienes (contactar a Mehmet
Arda, Jefe, Diversificación y Recursos
Naturales, UNCTAD, Palais des Nations, 1211
Geneva 10, Switzerland; fax: 4122/9070509). El equipo FMI WEO (arriba) también
prepara proyecciones confidenciales, al igual
que los bancos de desarrollo regional.
También existe una gran variedad de analistas
de mercados en commodities individuales,
que discutiremos en futuras entregas.
Gonzalo Afchá de la Parra:
macroeconomista, análisis y estrategia de
la deuda, ex Secretario de Hacienda de
Bolivia, consultor independiente.
Juan Carlos Vilanova: economista, análisis
de estrategia y datos de deuda, consultor
independiente.
Jaime Oswaldo Coronado:
macroeconomista, análisis y estrategia de
deuda interna, ex Subsecretario del Tesoro
de Bolivia, consultor independiente.
Javier Comboni Salinas:
macroeconomista, análisis y estrategia de
deuda, ex Asesor Principal de Política
Económica del Banco Central de Bolivia,
consultor independiente.
Carlos Sequeira: análisis y estrategia de
deuda, SubGerente de Recursos
Internacionales del Banco Central de
Nicaragua.
Carlos Alvarado Soza: análisis de
estrategia y datos de deuda, Banco
Central de Nicaragua.
Edwin Rivera: macroeconomista, a cargo
de la capacitación en programación
financiera del CEMLA.
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NUEVOS NÚMEROS DE DRI
Desde el 22 de abril del 2000, el código de llamada a Londres será 020, seguido por ocho dígitos
locales. Por lo tanto, nuestros nuevos números de contacto serán:
• teléfono: +44 20 – 7935 7002;
• fax: +44 20 – 7935 8009.
Por favor no utilice en nuevo código ANTES del 22 de abril del 2000.
PREGUNTAS TECNICAS
1. ¿Cómo se implementarán los términos de
Colonia?
La gran mayoría de los acreedores eligen la opción
A (Reducción de la Deuda), condonando 90% de la
deuda y manteniendo periodos de gracia y
vencimiento de 6 y 23 años respectivamente, con
tasas de interés del mercado. Cinco acreedores –
Austria, Bélgica, Italia, Japón y España – han
indicado que no pueden condonar el capital de la
deuda. Por lo tanto, se les han dado dos otras
opciones relativamente complicadas:
• donde los países requieren condonar 90% o
más, una “opción a muy largo plazo” en la cual
en lugar de condonar la deuda, el 90% de esta
será reprogramada con un interés de 0.0001%,
con un solo pago después de 60 a 365 años de
gracia (el periodo de gracia baja si la Tasa
Apropiada de Mercado considerada es más
alta), y el 10% restante se pagará en un plazo
de 6 a 23 años a tasas de interés del mercado.
Esto eliminará algo de la complejidad del cálculo
de las reducciones del VP bajo la antigua opción
B pero complicará las cosas para los pagos del
país, requiriendo dos pagos por semestre a
tasas de interés diferentes. Es posible que los
montos mínimos a pagar con un interés de
0.0001% sean menores que los costos de
procesamiento relacionados al pago!
• cuando los países requieran menos del 90% de
reducción, una Opción de Reducción del
Servicio de la Deuda (Opción B) con un periodo
de repago de 125 años incluyendo un periodo
de gracia de 65 años, y la reducción necesaria
de TAS (AMR) de las tasas de interés.
2. Qué datos se utilizan para calcular la
elegibilidad y alivio de la deuda en HIPC II?
En HIPC I, la elegibilidad y el alivio de la deuda se
calculaban en base a la deuda proyectada y datos
macroeconómicos al Punto de Culminación. Esto
ha sido modificado bajo HIPC II y los cálculos de
elegibilidad y el monto de alivio de deuda a recibirse
están basados en datos actuales al Punto de
Decisión que evita las dificultades e incertidumbres
que acompañan al uso de datos proyectados. Los
datos actuales a utilizar son del último año
calendario (o año fiscal) disponibles al Punto de
Decisión. Por lo tanto, para un país con un Punto
de Decisión en el 2000, los cálculos estarán
basados en datos de fines de 1999.
3. ¿Cómo calcular el monto en VP del alivio
de deuda HIPC en el Punto de Decisión?
El monto de alivio de deuda que recibe un país en
la Iniciativa HIPC debe ser suficiente para reducir el
ratio del VP/exportaciones de un país en el Punto
de Decisión a 150%, o su VP/ingresos
presupuestarios a 250%. Los ratios actuales y el
valor presente de deuda utilizados para calcular el
alivio de deuda son los obtenidos después de
“hacer una prueba para HIPC”, o sea después de
aplicar 67% de los Términos Nápoles. Un ejemplo
utilizando el criterio VP/exportaciones:
En este ejemplo, un alivio de deuda de $1.600
millones en términos de valor presente es necesario
para lograr la sostenibilidad de deuda, reduciendo
así el ratio de VP/exportaciones del país de 250% a
150%. Si un país es elegible para obtener alivio de
deuda sobre la base del criterio fiscal, entonces
este cálculo se realiza sobre la misma base
utilizando el ratio VP de la deuda a ingresos
presupuestarios.
4. ¿Qué es un Punto de Culminación flotante?
En HIPC II, la programación del Punto de
Culminación de un país y el alivio de deuda ya no
se fijan en 3 años luego del Punto de Decisión. En
su lugar, ésta dependerá de que el país implemente
las condicionalidades acordadas y predefinidas,
siempre y cuando el desempeño del país
permanezca en acuerdo con su programa con el
FMI. En teoría, esto significa que un país que logra
implementar las condiciones de políticas apurará su
Punto de Culminación. La dificultad e
incertidumbre está en el detalle de las condiciones
de políticas y cómo éstas se negociarán entre el
país y las IBWs. Por lo tanto, es esencial que los
países negocien condiciones que realmente puedan
cumplir en un plazo máximo de tres años – y
preferiblemente antes – para que obtengan a la
brevedad posible su alivio de la deuda.
Ratio actual VP/exportaciones en el Punto de Decisión:
Umbral de HIPC II a ser alcanzado:
Reducción del ratio requerido de VP/exportaciones:
Expresado como %:
(100/250)*100 = 40%
VP actual de la deuda en el Punto de Decisión:
Alivio de deuda requerido en términos de VP:
250%
150%
250%-150% =100%
$4.000m
$4.000m *40% = $1.600m
Debt Relief International
77 Baker Street, London W1M 1AH, United Kingdom
t: +44 171 - 935 7002 f: +44 171 - 935 8009 e: [email protected]