Control difuso, jurisdicción contenciosa y efectos de la sentencia. El

Control difuso, jurisdicción contenciosa y efectos de la sentencia. El
caso “Rizzo”: un avance hacia la eficacia del control de
constitucionalidad
Por Manuel M. Benites
Este trabajo se propone explorar bajo qué circunstancias una
sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma puede, además,
establecer su aplicación más allá del caso dado, y producir efectos erga
omnes o derogatorios de las normas declaradas inválidas, e incluso
restablecer la vigencia de normas derogadas por aquellas.
La cuestión guarda relación con el sistema difuso de control de
constitucionalidad argentino, en el cual los efectos de las sentencias se
limitan al caso en el que son dictadas, y esto último se fundamenta en la
inconveniencia de conferir autoridad a un número considerable de
magistrados para dictar sentencias que declaren la inconstitucionalidad de
leyes o actos del Poder Administrador con alcances “erga omnes”.
En particular, se estudiará cuáles son los presupuestos y condiciones
para que en casos de interés institucional referidos a la impugnación judicial
de leyes que reglamentan autoridades creadas por la Constitución Nacional,
los alcances de la sentencia no se limiten al caso. La situación específica a
estudiar se refiere a la revisión de constitucionalidad de la ley 26.855 y del
decreto del Poder Ejecutivo n° 577/2013 por medio de la sentencia de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación del 18 de junio de 2013 recaída en
la causa “Rizzo, Jorge Gabriel (apoderado Lista 3 Gente de Derecho)
s/acción de amparo c/Poder Ejecutivo Nacional, ley 26,844, medida cautelar
(Expte. N° 3034/13)”.
I-
La cuestión planteada en torno a la ley 26.855
El art. 114 de la Constitución Nacional establece:
“El Consejo de la Magistratura, regulado por una ley especial
sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara, tendrá a su cargo la selección de los
magistrados y la administración del Poder Judicial.
El Consejo será integrado periódicamente de modo que se
procure el equilibrio entre la representación de los órganos
políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de
todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal.
Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito
académico y científico, en el número y la forma que indique la
ley.
Serán sus atribuciones:
1. Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las
magistraturas inferiores.
35
2. Emitir propuestas en ternas vinculantes, para
nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores.
el
3. Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley
asigne a la administración de justicia.
4. Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados.
5. Decidir la apertura del procedimiento de remoción de
magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la
acusación correspondiente.
6. Dictar los reglamentos relacionados con la organización
judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la
independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios
de justicia”.
La legislación dictada por el Congreso de la Nación antes de la
ley 26.855, establecía que los representantes de los jueces y abogados
de la matrícula federal eran elegidos por sus pares. El art. 2° de la ley
24.937, texto según ley 26.080, establecía la composición del Consejo
de la Magistratura y la forma de elección de sus integrantes, de la
siguiente forma:
“Composición. El Consejo estará integrado por trece miembros,
de acuerdo con la siguiente composición:
1. Tres jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por el
sistema D´Hont, debiéndose garantizar la representación
igualitaria de los jueces de cámara y de primera instancia y la
presencia de magistrados, con competencia federal del interior
de la República.
2. Seis legisladores. A tal efecto los presidentes de la Cámara de
Senadores y de la Cámara de Diputados, a propuesta de los
bloques parlamentarios de los partidos políticos, designarán tres
legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos a la
mayoría y uno a la primera minoría.
3. Dos representantes de los abogados de la matrícula federal,
designados por el voto directo de los profesionales que posean
esa matrícula. Uno de los representantes deberá tener domicilio
real en cualquier punto del interior del país.
4. Un representante del Poder Ejecutivo.
5. Un representante del ámbito académico y científico que deberá
ser profesor regular de cátedra universitaria de facultades de
derecho nacionales y contar con una reconocida trayectoria y
prestigio, el cual será elegido por el Consejo Interuniversitario
Nacional con mayoría absoluta de sus integrantes.
36
Los miembros del Consejo prestarán juramento en el acto de su
incorporación de desempeñar debidamente el cargo por ante el
presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Por cada miembro titular se elegirá un suplente, mediante igual
procedimiento, para reemplazarlo en caso de renuncia, remoción
o fallecimiento."
La ley 26.855 sustituyó el sistema por otro en el cual tanto los
representantes de los jueces como de los abogados de la
matrícula federal serán elegidos por el “pueblo de la Nación por
medio del sufragio universal”. Además elevó a seis el número de
representantes de los ámbitos académico o científico, también a
ser elegidos por el voto popular.
Adicionalmente, el art. 4 del nuevo estatuto establece que para
elegir los consejeros representantes del ámbito académico y
científico, de los jueces y de los abogados de la matrícula federal,
las elecciones se realizarán en forma conjunta y simultánea con
las elecciones nacionales, y que la elección será por una lista de
precandidatos postulados por agrupaciones políticas nacionales
que postulen fórmulas de precandidatos presidenciales, mediante
elecciones primarias abiertas, simultáneas y obligatorias. La lista
de candidatos a consejeros conformará un cuerpo de boleta que
debe ir adherida a la derecha de las candidaturas legislativas de
la agrupación por la que son postulados.
El art. 18 de la ley dispone que el acto eleccionario de los
integrantes del Consejo de la Magistratura previsto en el artículo
3° bis de la ley, se celebrará de manera conjunta y simultánea
con las elecciones nacionales para cargos legislativos, en la
primera oportunidad de aplicación de la misma, y que las listas
de candidatos para las elecciones primarias, abiertas,
simultáneas y obligatorias, y para las elecciones generales, podrá
hacerse en oportunidad, por cualquier partido, confederación o
alianza de orden nacional. A los fines de la adhesión de los
cuerpos de boleta de la categoría de consejeros con la de
legisladores nacionales en cada distrito, se requiere la
comprobación de la existencia de que en al menos 18 de los 24
distritos, la mencionada adhesión se realiza exclusivamente con
agrupaciones de idéntica denominación. En el resto de los
distritos, podrá adherirse mediante vínculo jurídico entre las
categorías de las listas oficializadas. La adhesión de los cuerpos
de boleta del resto de las categorías podrá realizarse mediante
vínculo jurídico.
El art. 30 dispone que la promulgación de la ley importa la
convocatoria a elecciones primarias, abiertas, simultáneas y
obligatorias para la elección de candidatos al Consejo de la
Magistratura por los estamentos correspondientes a los jueces,
37
abogados de la matrícula federal y ámbitos académico y
científico.
El decreto 577/13 convocó a elecciones para la elección de los
candidatos primero y los consejeros luego, en la forma
establecida en la nueva ley.
La ley 26.855 fue cuestionada por vía de amparo por el
representante legal de una agrupación de abogados de la
matrícula federal que participa en los procesos de elección de los
representantes de ese estamento técnico en el Consejo de la
Magistratura y que como consecuencia de la nueva regulación
legal se veía impedida de participar en lo sucesivo.
La acción de amparo fue acogida favorablemente por el tribunal
de primera instancia, y el Poder Ejecutivo Nacional interpuso
recurso extraordinario por salto de instancia que fue declarado
admisible por la Corte Suprema, la que sin embargo lo rechazó y
resolvió:
I.
Declarar la inconstitucionalidad de los artículos 2°, 4°, 18
y 30 de la ley 26.855, y del decreto 577/13.
II.
Declarar
la
inaplicabilidad
de
las
modificaciones
introducidas por la ley 26.855 con relación al quorum
previsto en el artículo 7°, al régimen de mayorías y a la
composición de las comisiones del Consejo de la
Magistratura, de conformidad con lo previsto en el artículo
29 de dicha ley.
III.
Disponer que en los puntos regidos por las normas
declaradas inconstitucionales e inaplicables, mantendrá su
vigencia el régimen anterior previsto en las leyes 24.937 y
sus modificatorias 24.939 y 26.080.
IV.
Dejar sin efecto la convocatoria a elecciones para los
cargos de consejeros de la magistratura representantes de
los jueces de todas las instancias, de los abogados de la
matrícula federal y de otras personas del ámbito
académico y científico establecida en los artículos 18 y 30
de la ley 26.855 y en los artículos 1°, 2°, 3° y
concordantes del decreto 577/13.
V.
Aclarar que lo resuelto no implica afectación alguna del
proceso electoral para los cargos de diputados y senadores
nacionales establecido en el decreto 501/13.
VI.
Imponer las costas a la recurrente (artículo 68 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación).
38
La resolución fue adoptada por el voto favorable de seis
integrantes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Esta
mayoría se formó por un lado con los votos de los jueces
Lorenzetti, Fayt, Maqueda y Highton de Nolasco, y por otro con
los jueces Petracchi y Argibay, que con sus propios fundamentos
coincidieron en la parte resolutiva de la sentencia con los cuatro
anteriores. El Dr. Zaffaroni votó por revocar la sentencia apelada.
II-
El sistema de control de constitucionalidad en nuestro país
No existen dudas que el sistema de control de
constitucionalidad vigente en nuestro país es el difuso, por
corresponder a todos los jueces de la Nación determinar, en
causas que corresponden a su competencia, si las normas
legales o actos de la administración de ajustan a las
prescripciones constitucionales. Tampoco que la regla general es
que los efectos de la sentencia se limitan al caso en el que son
dictadas, sin proyectar sus efectos a otros, ni producir la
anulación
o
suspensión
de
las
normas
declaradas
inconstitucionales, las que solamente se declaran inaplicables al
caso.
En la doctrina tradicional de la Corte Suprema, el control difuso
y los efectos de la sentencia están íntimamente ligados. En el
año 2010, en la causa “Thomas, Enrique c/E.N.A. s/amparo”, dijo
sobre el modelo de control de constitucionalidad: “El modelo
argentino es claramente el difuso o norteamericano en forma
pura. En una acción como la precedente, ningún juez tiene en la
República Argentina el poder de hacer caer la vigencia de una
norma erga omnes ni nunca lo tuvo desde la sanción de la
Constitución de 1853/1860. Si no la tiene en la sentencia que
decide el fondo de la cuestión, a fortiori menos aún puede
ejercerla cautelarmente”.
Ahora bien, la sentencia dictada en la causa “Rizzo” tiene, de
hecho, efectos que trascienden el caso particular, no sólo por
declarar la inaplicabilidad de las normas declaradas en pugna
con la Constitución Nacional, sino por restablecer, con carácter
general y permanente, la vigencia de las normas derogadas por
aquellas.
Se plantea entonces el análisis de las condiciones y
presupuestos bajo los cuales la Corte Suprema dictaría
sentencias con el alcance mencionado.
IIILa legitimación activa y la configuración de un
“caso”, “causa” o “controversia”
Como primera observación se puede mencionar que la Corte
Suprema utilizó un criterio amplio para admitir la existencia de
un “caso” o “causa” y la legitimación activa del actor.
39
La configuración de un caso contencioso es una condición
esencial para acceder a la instancia judicial, conforme lo
prescribe el art. 116 de la Constitución Nacional y lo ratifica el
art. 2 de la ley 27 que establece que la Justicia Nacional:
“Nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos
contenciosos en que es requerida a instancia de parte”.
A su vez, la legitimación activa es un elemento esencial del
“caso” o “causa”, ya que sin ella no se concibe la existencia de
una controversia que pueda ser sometida a la justicia.
Corresponde entonces examinar bajo qué condiciones la
Corte Suprema consideró configurada la legitimación activa en
la causa “Rizzo”, y compararla con la misma exigencia en otros
casos en los cuales se llevó a cabo el control de
constitucionalidad.
Para facilitar el análisis del tema y la comparación con la
generalidad de los casos, se toma como ejemplo la sentencia de
la Corte Suprema dictada en la causa “Total Austral S.A.
Sucursal Argentina c/ Provincia de Tierra del Fuego s/acción
declarativa”, sentencia del 8 de septiembre de 2003, que es un
típico ejemplo de la forma en que debe acreditarse la
legitimación activa en situaciones ordinarias. En esta causa la
Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad del art. 81 de la
Constitución provincial, que fijaba los límites de la Provincia de
manera contraria a la ley de provincialización, extendiéndolos
más allá de las tres millas marinas, límite hasta el cual llega la
jurisdicción de las provincias costeras sobre el mar, según la
ley nacional 18.502.
La Provincia pretendía percibir el Impuesto sobre los
Ingresos Brutos sobre la actividad de producción de gas natural
que la actora desarrollaba en yacimientos ubicados en el mar
territorial, a doce millas de la costa. La actora fue intimada de
pago en relación a ciertos períodos fiscales e inició una acción
declarativa de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema,
tribunal que hizo lugar a la demanda, declaró improcedente la
pretensión fiscal y declaró la inconstitucionalidad del art. 81
antes mencionado. Como es usual, los efectos de la sentencia se
limitaron al caso y a los períodos fiscales que habían dado
origen a la controversia concreta que originó el juicio.
Se advierte que el caso “Total” se trataba de una
controversia particular e individualizada respecto de un
contribuyente, que si bien podía tener premisas comunes
respecto de otros casos, tenía tal grado de concreción que la
legitimación del actor para iniciar la acción no ofrecía mayores
reparos. Había una disputa concreta entre el actor y la
demandada, originada no en hechos hipotéticos sino reales,
40
referida a un reclamo individualizado tanto en su naturaleza,
como en su monto y períodos fiscales.
¿Hubiera sido posible demandar la inconstitucionalidad del
art. 81 de la Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego sin
un acto concreto de aplicación por parte de las autoridades
provinciales?
Entiendo que no. Ello por cuanto el límite provincial
establecido por la Constitución local no provocaba por sí mismo
un perjuicio a la firma actora, sino sólo en la medida en que del
mismo se intentara proyectar alguna consecuencia jurídica,
como en el caso era el reclamo tributario sobre actividades
llevadas a cabo más allá de las tres millas marinas. Esta
particularidad diferencia el caso “Total” del caso “Rizzo”.
En efecto, en “Rizzo”, la Corte Suprema no exigió que
hubiera una actividad estatal, suficientemente individualizada
respecto del actor, tendiente a aplicar la norma impugnada, sino
que consideró que la mera sanción y entrada en vigencia de la
ley le causaba un perjuicio suficiente como para habilitar la
instancia judicial.
La legitimación activa de la actora había sido cuestionada
tanto por la demandada como en el dictamen de la Procuradora
General de la Nación. En éste último se lee: “Desde que uno de
los agravios de los recursos bajo examen está enderezado a
cuestionar la legitimación activa de la actora, un orden
jurídicamente lógico impone examinar dicha circunstancia en
forma previa, puesto que, de carecer de tal requisito común, se
estaría ante la inexistencia de un ´caso´, ´causa´ o
´controversia´, en los términos del artículo 116 de la Carta
Magna, que tornaría imposible la intervención de la justicia. En
este orden de pensamientos, cabe indicar que, como lo recordó
este Ministerio Público en los dictámenes recogidos en Fallos:
306:893 y 322:528, desde antiguo la Corte Suprema ha
declarado que no compete a los jueces hacer declaraciones
generales o abstractas porque es de la esencia del Poder Judicial
decidir las colisiones efectivas de derechos (Fallos: 2:253;
24:248; 94:444; 94:51; 130:157; 243:177; 256:103; 263:397,
y muchos otros). Así, ya desde sus inicios (confr. Fallos: 1:27 y
292) el Tribunal negó que estuviese en la órbita del Poder
Judicial de la Nación la facultad de expedirse en forma general
sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los
poderes Legislativo y Ejecutivo (Fallos: 12:372; 95:51 y
115:163), ello es así pues como lo afirmó en Fallos:242:353) el
fin y las consecuencias del control encomendado a la Justicia
sobre las actividades ejecutiva y legislativa suponen que este
requisito de la existencia de ´caso´ o ´controversia judicial´ sea
observado rigurosamente para la preservación del principio de la
división de poderes”.
41
El actor había sostenido su legitimación en la doctrina
judicial desarrollada en torno a las acciones colectivas, por
cuanto afirmó que defendía los intereses individuales
homogéneos de los abogados de la matrícula, e indirectamente,
también aquellos de los jueces y académicos, que consideró
sustancialmente análogos.
Con mejores argumentos, la Corte Suprema desestimó el
agravio en punto a la legitimación activa del Dr. Rizzo, y
consideró que el actor estaba legitimado por representar una
agrupación de abogados que bajo el régimen anterior
participaba en las elecciones de Consejeros, y bajo la nueva ley
quedaba proscripta por cuanto todas las candidaturas debían
canalizarse a través de partidos políticos nacionales, y además
porque el sistema de selección de representantes no respetaba
lo establecido en el artículo 114 de la Constitución Nacional.
Sobre esa base, la legitimación del actor surgía también del
art. 43 de la Constitución Nacional, por cuestionarse un acto de
autoridad pública, que en forma actual lesionaba, restringía,
alteraba y amenazaba, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta,
derechos y garantías reconocidos por la Constitución. Conforme
al texto constitucional la acción de amparo no exige una
actividad individualizada de la autoridad pública tendiente a
aplicar la norma impugnada al actor, sino simplemente que la
misma lesione sus derechos de manera actual o inminente.
Los derechos afectados de manera actual, o al menos
inminente, en el caso “Rizzo” se referían a la representación
estamentaria de los abogados de la matrícula nacional, lo que
implicaba que sus representantes debían ser elegidos por sus
pares, al derecho a participar en las elecciones con candidatos
propios y al mantenimiento de una representación proporcional
en el Consejo.
IV-
La imposibilidad de generar una controversia concreta
Pero se presentaba también otra particularidad que justificó
la admisión de la legitimación activa sin que estuviera precedida
de una actividad estatal tendiente a aplicar al actor la norma
impugnada. En efecto, la lesión se daba por la mera
promulgación de la ley y la convocatoria a elecciones bajo el
nuevo régimen, a lo cual el actor no podía oponerse ni impedirlo
de ninguna manera, ni siquiera por medio del incumplimiento de
la nueva ley, lo que quedaba totalmente fuera de su alcance. De
nuevo estamos en presencia de hechos reales y no hipotéticos.
La ley se había sancionado y promulgado y la elección
convocada por el Poder Ejecutivo
Enfrentaba entonces una imposibilidad práctica de generar
un conflicto individual y concreto respecto de la aplicación de la
42
ley en los aspectos cuestionados, de manera de habilitar así la
promoción de una acción judicial. Por otra parte, si bien podría
haber solicitado a la justicia electoral que su lista de candidatos
fuera admitida en la elección general, y ante la negativa
promover la acción judicial, ello no hubiera sido suficiente para
habilitar la revisión de otros aspectos cuestionados, en especial
los relativos al sistema de elección y la composición del Consejo.
Hubiera arriesgado además que se invocara que el
sometimiento voluntario a un régimen impide su posterior
impugnación sobre bases constitucionales, defensa que
seguramente el Estado Nacional hubiera opuesto en su contra.
Es decir que cuando la afectación se produce de pleno
derecho, por la mera entrada en vigencia de la ley, no es
necesario un acto concreto de aplicación para habilitar la
revisión judicial. Esta situación se presentaba en el caso “Rizzo”,
fundamentalmente por la exclusión de la lista de abogados que
él representaba, que como se dijo quedaba marginada en lo
sucesivo de la elección de los representantes de los abogados.
Lo anterior marca una diferencia con lo resuelto por la Corte
Suprema en otras, causas, como en el precedente “Thomas,
Enrique c/E.N.A. s/amparo”, sentencia del 15 de junio de 2010,
en la cual el Alto Tribunal negó legitimación activa a un
ciudadano en razón de que “La invocación de la calidad de
ciudadano, sin la demostración de un perjuicio concreto, es
insuficiente para sostener la legitimación a los fines de
impugnar la constitucionalidad de una norma (doctrina de
Fallos:306:1125; 307:2384, entre otros). En efecto, cabe poner
de manifiesto que el de ´ciudadano’ es un concepto de notable
generalidad y su comprobación, en la mayoría de los casos, no
basta para demostrar la existencia de un interés ´especial’ o
´directo’,’ inmediato´, ´concreto´ o ´sustancial’ que permita
tener por configurado un ´caso contencioso´(Fallos: 322:528;
324:2048)”. Esta doctrina fue reiterada en “Roquel, Alberto c/
Santa Cruz, Provincia de (Estado Nacional) s/ acción de
amparo”, sentencia del 10 de diciembre de 2013, en la cual
agrego que “…la existencia de ´causa´ presupone la de ´parte´,
esto es la de quien reclama o se defiende y, por ende, la de
quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al
cabo del proceso. La ´parte´ debe demostrar la existencia de un
interés jurídico suficiente o que los agravios expresados la
afecten de manera suficientemente directa o sustancial, que
posean suficiente concreción e inmediatez para poder procurar
dicho proceso a la luz de las pautas establecidas en los artículos
41 y 43 de la Constitución Nacional”.
Pero a diferencia de estos precedentes, en “Rizzo” se
consideró que la representación de una lista que quedaba
excluida del proceso de elección de los representantes de los
abogados sí configuraba un interés jurídico con concreción
43
suficiente e inmediatez como para habilitar la revisión judicial de
la ley 26.855.
V-
La eficacia del control de constitucionalidad
Admitido el control de constitucionalidad por parte de la
justicia, es evidente que el mismo tiene que ser eficaz para
restablecer el orden constitucional violado o amenazado. Si las
sentencias carecieran de eficacia, se limitarían a contener
declaraciones abstractas sin efectos prácticos en la reparación
de los agravios a derechos, garantías constitucionales o
autoridades creadas por la Constitución Nacional.
El objetivo de “eficacia” impuso la solución que la Corte
Suprema aplicó en “Rizzo”. En efecto, en razón de que la ley
26.855 afectaba una institución creada por la Constitución
Nacional en aspectos sustanciales, como son su composición y
funcionamiento, y además la afectaba de manera permanente,
el único remedio aceptable desde el punto de vista práctico era
dejar sin efecto las reformas que eran contrarias al régimen
constitucional, y restablecer la vigencia de las anteriores
normas.
En el caso, el legislador había excedido su margen de
discrecionalidad y la regulación que estableció para el Consejo
de la Magistratura era contraria al espíritu de esa institución, de
manera que limitar los efectos de la sentencia que la declaró
contraria a la Constitución al caso dado no hubiera sido un
remedio eficaz. La disyuntiva que enfrentó el Alto Tribunal fue o
bien anular las normas impugnadas y dejar vigentes las
anteriores, o bien convalidar aquellas y admitir la derogación de
las normas que fueron sustituidas. Pero ciertamente no era
posible que el Consejo de la Magistratura quedara sujeto a dos
juegos distintos de normas, según los interesados hubieran
obtenido
o
no
una
sentencia
declarativa
de
la
inconstitucionalidad de las nuevas reglas.
VI-
Síntesis de las razones que justifican la amplitud de la
sentencia
Teniendo en cuenta que la sentencia dictada en “Rizzo”
declara inaplicables las nuevas normas y restablece la vigencia
de las anteriores, lo que implica conferir al pronunciamiento
efectos “erga omnes” y proyectar sus efectos hacia el futuro en
cuanto a la composición y elección de los Consejeros,
corresponde pasar revista a las razones que motivaron en el
caso el dictado de un fallo de tal amplitud.
En
un
interesante
artículo
(“Crónica
de
una
inconstitucionalidad manifiesta”, La Ley 2013-D, 26), el Dr.
Alberto Bianchi se inclina por vincular los efectos “erga omnes”
44
de las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de las
leyes con el carácter manifiesto de las mismas.
Este autor entiende que el control de constitucionalidad
puede hacerse en forma general o nominal cuando la ley es
visiblemente (manifiestamente) inconstitucional o bien puede
ejercerse según el caso, cuando la ley no es visiblemente
inconstitucional, pero puede serlo según los hechos o las
personas a las cuales se les aplique, y dice que en el primer
caso la sentencia tiene efectos “erga omnes”, pues cualquiera
sea la situación en la que se aplique será inconstitucional. En
este supuesto, la presunción de constitucionalidad cae con el
fallo mismo que la declara inconstitucional. En el segundo
supuesto, siempre según el mismo autor, la declaración de
inconstitucionalidad no solo tiene efectos individuales en el caso
que se la emite, sino que su presunción de constitucionalidad se
mantiene.
Recuerda asimismo la distinción elaborada en el derecho
constitucional de los Estados Unidos de América según que la
inconstitucionalidad de la norma sea “on its face”, categoría que
sería equivalente a “manifiesta” en nuestro medio, o “as applied
to particular facts”, supuesto en el cual la inconstitucionalidad
requiere la comprobación de hechos bajo los cuales la norma
sería contraria a la Constitución. En el primer supuesto la norma
sería inconstitucional en todos los casos, cualquiera fueran los
hechos y las personas involucradas, lo que no sucede en el
segundo, en el cual la invalidez depende de determinado
contexto fáctico y sólo será inconstitucional según cómo y a
quién se le aplique. Cuando la invalidez es “on its face”,
declarada la inconstitucionalidad la norma deja de aplicarse, al
menos en la jurisdicción territorial del tribunal que la declara.
Sin embargo, entiendo que esta sola distinción no es la que
motivó la extensión de la sentencia en el caso “Rizzo” ni el
apartamiento de la doctrina expuesta en “Thomas”.
Por un lado la inconstitucionalidad en el caso “Rizzo” era tan
manifiesta como la del caso “Total Austral”. En este último, la
extensión de los límites a espacios no comprendidos en la ley de
provincialización era manifiesta, no requería de mayores
comprobaciones y la ilegalidad se presentaba en todos los
casos, sin que se pudieran establecer posibles distinciones
según los hechos o sujetos involucrados. Comparte con el caso
“Rizzo”, además, la característica de “gravedad institucional” del
asunto y la proyección del caso, que excedía los intereses
particulares de los litigantes. En efecto, la fijación de los límites
de las provincias, unidades político-territoriales esenciales en la
organización federal de nuestro país, es un asunto cuya
importancia y trascendencia no puede ser desconocida. Sin
embargo, como se dijo, la sentencia de la Corte Suprema se
45
limitó a no aplicar el art. 81 de la Constitución local al caso
planteado, que se refería a un impuesto y períodos fiscales
determinados, a diferencia de lo fallado en “Rizzo”, causa en la
cual se declaran inaplicables varios artículos de la nueva ley y se
restableció la vigencia de los anteriores con carácter
permanente.
La extensión de la sentencia tampoco puede encontrar
justificativo en la doctrina de la Corte Suprema en “Halabi,
Ernesto c/ P.E.N. - ley 25.873 - dto. 1563/04 s/ amparo ley
16.986”, sentencia del 24 de febrero de 2009, referida a las
acciones colectivas vinculadas con intereses individuales
homogéneos, ya que si bien el actor fundó su legitimidad en
dicha doctrina, la Corte Suprema no la encuadró como una
acción de ese tipo, sino que consideró que había una afectación
directa al interés del actor en su carácter de representante de
una agrupación participante en los procesos de elección de los
miembros del Consejo de la Magistratura. Se trataba por tanto
de una acción individual y no colectiva.
A mi juicio, la explicación debe encontrarse en un conjunto
de circunstancias muy particulares que se presentaban en el
caso.
Por un lado, la inconstitucionalidad de la norma era
manifiesta, elemento que si bien no es suficiente, si es
necesario para el dictado de una sentencia con los efectos de la
del caso “Rizzo”.
En segundo término, ya se dijo que la afectación al derecho
del actor se produjo de pleno derecho, por la mera entrada en
vigencia de las nuevas normas que excluían a la lista que
representaba de participar en lo sucesivo de las elecciones de
Consejeros. La forma de elección de éstos violentaba también la
representación estamentaria de los abogados de la matrícula
federal, quienes se veían perjudicados, además, por el cambio
en la composición del Consejo, en particular por el aumento de
los representantes del ámbito académico y científico. Estas
particularidades excluían la posibilidad de que se generara un
conflicto concreto y particular, para lo cual el actor no tenía
medios prácticos disponibles, ya que la nueva regulación se
aplicaría por las autoridades públicas sin posibilidad alguna de
oponerse. Y cualquier conflicto o controversia que se pudiera
haber suscitado no hubiera comprendido todos los aspectos
cuestionables de la ley, con lo cual tampoco hubiera quedado
habilitada la instancia judicial respecto de ellos. Frente a ello, se
justificó la adopción de un criterio amplio en cuanto a la
legitimación activa, que la admite en la medida que se
compruebe la afectación actual o inminente de un interés
jurídico, y con ello se habilitó también la revisión de todos los
aspectos cuestionables de la ley 26.855.
46
En tercer lugar, la aplicación de la ley no era divisible en
relación a las personas, porque hace a la composición y
funcionamiento de una institución. No se concibe la limitación de
los efectos de la sentencia al caso particular, ya que no es
posible que la elección y composición del Consejo se rija por
reglas distintas según los sujetos.
Por último, se trataba de la regulación de una autoridad
creada por la Constitución Nacional, que había sido
desnaturalizada por la nueva ley, y la única forma de que la
sentencia de la Corte Suprema fuera eficaz en el
restablecimiento del orden constitucional alterado era mediante
la anulación de las disposiciones cuestionadas y el
restablecimiento de la vigencia de las anteriores, con carácter
erga omnes y permanente. Otra solución, en la práctica, hubiera
excluido el control de constitucionalidad oportuno y efectivo en
el caso.
VII-
Conclusión
El sistema de control de constitucionalidad en nuestro país
es difuso y las sentencias tienen, como regla general, efectos
sólo en la causa en la que son dictadas. Como excepción,
aunque no necesariamente vinculada con el control de
constitucionalidad, se pueden mencionar los efectos amplios de
las sentencias establecidos en normas vinculadas a la defensa
del consumidor, y la doctrina de la Corte Suprema en la causa
Halabi respecto de ciertas acciones colectivas.
Sin embargo, en cuestiones de graves afectaciones a
autoridades creadas por la Constitución Nacional, la Corte
Suprema ha restablecido de forma rápida y eficaz el orden
constitucional violado o amenazado.
En el caso “Rizzo”, la Corte Suprema consideró que una ley
del Congreso afectaba autoridades creadas por la Constitución
Nacional, y a fin de llevar a cabo un control de
constitucionalidad oportuno habilitó el recurso extraordinario por
salto de instancia y dictó una sentencia que al declarar la
inconstitucionalidad
e
inaplicabilidad
de
las
normas
cuestionadas, y restablecer la vigencia de las que habían sido
derogadas, tiene efectos “erga omnes” y permanentes hacia el
futuro, lo que constituye un avance en relación a la eficacia del
control de constitucionalidad.
47