Mejora del rendiMiento del transporte en los ejes
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issn 1831-0842 informe especial n° 8 2010 triBunal de cuentas europeo Mejora del rendiMiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la ue en infraestructura ferroviaria? es Informe Especial n° 8 2010 Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? (presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, segundo párrafo) TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxemburgo LUXEMBURGO Tel. +352 4398-1 Fax +352 4398-46410 E-mail: [email protected] Internet: http://www.eca.europa.eu Informe Especial n° 8 2010 Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu). Al final de la obra figura una ficha catalográfica. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2010 ISBN 978-92-9207-819-5 doi:10.2865/99155 © Unión Europea, 2010 Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica. Printed in Luxembourg 3 ÍNDICE Apartados GLOSARIO I–III RESUMEN 1–14 INTRODUCCIÓN 1–3 ANTECEDENTES 4–14 INTERVENCIONES DE LA UE EN EL SECTOR FERROVIARIO 5–10 MEDIDAS LEGISLATIVAS DE LA UNIÓN EUROPEA 11–14COFINANCIACIÓN EUROPEA DE LA INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA 15–18 ENFOQUE Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN 19–61 OBSERVACIONES 19–24DEFINICIÓN DE PROYECTOS PRIORITARIOS SEGÚN LAS NECESIDADES DEMOSTRABLES EN FUNCIÓN DE LOS SERVICIOS FERROVIARIOS ACTUALES Y PREVISTOS 21INSUFICIENCIAS EN EL PROCEDIMIENTO PARA DEFINIR LOS PROYECTOS PRIORITARIOS EN 2004 22–24LOS PROYECTOS PRIORITARIOS NO CONSTITUYEN DESCRIPCIONES DEFINITIVAS DE LOS PRINCIPALES EJES FERROVIARIOS TRANSEUROPEOS 25–38 ORIENTACIÓN, SELECCIÓN Y AUTORIZACIÓN DE LA AYUDA FINANCIERA DE LA UE 28–31LA CONCENTRACIÓN DE LA COFINANCIACIÓN DE LA RTE-T EN PUNTOS TRANSFRONTERIZOS HA MEJORADO DESDE 2006, PERO TODAVÍA QUEDA MUCHO POR HACER 32INFLUENCIA POSITIVA DE LOS COORDINADORES PARA CONCENTRAR LAS INVERSIONES EN LOS PROYECTOS PRIORITARIOS Y FACILITAR SU DESARROLLO 33PODRÍA MEJORARSE LA IDENTIFICACIÓN DE CUELLOS DE BOTELLA 34–38INSUFICIENCIAS EN LOS PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN Y AUTORIZACIÓN DE LA COMISIÓN 39–48CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA COFINANCIADA POR LA EU: CUMPLIMIENTO DE LAS ESPECIFICACIONES Y DISPONIBILIDAD 41–43 INFRAESTRUCTURAS PREVISTAS REALIZADAS CON ARREGLO A LAS ESPECIFICACIONES 44RETRASOS QUE IMPIDEN UTILIZAR LA INFRAESTRUCTURA 45–48 AUMENTOS DE LOS COSTES EN TODOS LOS TRAMOS DEBIDO PRINCIPALMENTE A IMPONDERABLES Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 4 49–61 RENDIMIENTO DEL TRANSPORTE EN LOS TRAMOS FINANCIADOS POR LA UE EN EL MARCO DE LOS PROYECTOS PRIORITARIOS 52 el rendiMiento de los traMos dedicados a los servicios de pasajeros de alta velocidad responde a las eXpectativas 53–61 el rendiMiento del transporte aÚn no responde a las eXpectativas en los traMos con trÁfico convencional de MercancÍas o MiXto 62–66 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ANExO ANExO ANExO ANExO I II III IV – – – – ANExO V – ANExO VI – ANExO VII – SíNTESIS DE LAS PRINCIPALES NORMAS EUROPEAS SOBRE EL SECTOR FERROVIARIO ESPECIFICACIONES TéCNICAS SOBRE INTEROPERABILIDAD LISTA DE LOS PROYECTOS PRIORITARIOS DE LA RTE-T MUESTRA DE TRAMOS DE INFRAESTRUCTURA COFINANCIADOS POR LA UE ExAMINADA EN LA FISCALIZACIÓN COORDINADORES NOMBRADOS POR LA COMISIÓN PARA LOS PROYECTOS FERROVIARIOS PRIORITARIOS A jUNIO DE 2010 TRAMOS COFINANCIADOS POR LA UE ExAMINADOS EN LA FISCALIZACIÓN: ESTADO DE CONSTRUCCIÓN Y UTILIZACIÓN LIMITACIONES DEL SISTEMA EN LOS PUNTOS TRANSFRONTERIZOS DE LOS EjES FERROVIARIOS TRANSEUROPEOS OBSERVADAS EN LA FISCALIZACIÓN RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Fotografía 1. Locomotora desenganchada antes de la maniobra en la estación de Brennersee. © tribunal de cuentas europeo, febrero de 2009. informe especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la ue en infraestructura ferroviaria? 5 GLOSARIO Administradores de la infraestructura: Cualquier entidad pública o empresa encargada, en particular, de la instalación y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria, así como de la gestión de los sistemas de regulación y seguridad. Coordinadores europeos: Personas nombradas por la Comisión para facilitar la aplicación coordinada de determinados proyectos, en especial los transfronterizos o los tramos de proyectos transfronterizos que pertenezcan a los proyectos declarados de interés europeo. DG: Dirección General de la Comisión Empresa ferroviaria: Cualquier empresa pública o privada, titular de una licencia con arreglo a la legislación comunitaria aplicable, cuya actividad principal consista en prestar servicios de transporte de mercancías o de viajeros por ferrocarril. Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER): Instrumento financiero destinado a fomentar la cohesión política y económica entre las regiones de la UE. Las intervenciones del FEDER se realizan principalmente a través de programas operativos que abarcan un gran número de proyectos. Interoperabilidad: Compatibilidad técnica de la infraestructura, el material rodante, los sistemas de señalización y otros sistemas de raíles, y procedimientos para autorizar su uso en la red ferroviaria europea. Instrumento estructural de preadhesión (ISPA): Uno de los instrumentos destinados a ayudar a los países candidatos de Europa central y oriental en la preparación de su adhesión durante el período 2000-2006. Sus objetivos consistían en ayudar a los países candidatos a adecuarse a las normas comunitarias de medio ambiente y a mejorar y ampliar las redes de transporte, incluidos los enlaces con la red transeuropea. En el momento de la adhesión, estos proyectos pasaron a depender del Fondo de Cohesión. Organismo regulador: Organismo independiente de todo administrador de infraestructuras, organismo de tarifación, organismo adjudicador o candidato. Las empresas ferroviarias podrán recurrir al organismo regulador. Proyectos Essen: Conjunto de 14 proyectos de interés común relativos a la red transeuropea definidos en el Consejo Europeo de Essen de 1993. Proyectos prioritarios: Conjunto de 30 proyectos de interés común integrados por tramos de la RTE-T y previstos en las directrices de la RTE-T. Sistema de gestión del tráfico ferroviario europeo (ERTMS): Iniciativa específica europea cuyo objetivo es contribuir a la creación de una red ferroviaria sin costuras mediante la sustitución de los diferentes sistemas nacionales de control de trenes de Europa. Está integrado por dos componentes técnicos, el Sistema Europeo de Control de Trenes (European Train Control System (ETCS)) y el Sistema global de comunicaciones móviles – Ferrocarril (GSM-R). TGV / HSL / AVE: Trains à Grande Vitesse / High Speed Line / Alta Velocidad Española. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 6 RESUMEN I. La política ferroviaria de la Unión Europea consiste, por una par te, en una serie de m e d i das legislativas destinadas a abr ir el mercado ferroviario europeo y a fomentar la interoperabilidad y la seguridad, y por otra, en la cofinanciación de nuevas i n f r a e s t r u c t u r a s fe r ro v i a r i a s e n e l m a rc o d e l a RTE -T y d e l a p o l í t i c a d e c o h e s i ó n . E n s u f i s c a l i z a c i ó n , e l Tr i b u n a l e x a m i n ó la cofinanciación europea de la infraest r u c t u r a fe r ro v i a r i a y e s t u d i ó s u e f i c a c i a para mejorar el rendimiento de los ejes t ra n s eu ro p eo s. II. E l Tr i b u n a l l l e g ó a l a c o n c l u s i ó n d e q u e , mediante la cofinanciación del desar rollo d e l a infraest ru c t ura fer roviar ia, la Un ión Europea ha contribuido a crear nuevas p os i b il idades p ara el t ransp o r te fer roviar io transeuropeo. No obstante, es posible a d o p t ar algunas medidas para mejorar la e f i c i e n cia de l o s fo ndo s eu ro p eos: − los proyec tos pr ior itar ios, pr incipal mecanismo de coordinación y concentración de los recursos financieros, no se han definido hasta la fecha sobre la b ase de u n anál isis de l o s fluj os de tráfico actuales y previstos; además, los ejes a los que corresponden no re presentan descr ipciones definitivas de los principales ejes ferroviarios t ra nseu ro p eo s; − ha mejorado la concentración de la c o f i n a n c i a c i ó n d e l a RTE -T e n p u n t o s t r a n s f ro n t e r i z o s, y l o s c o o rd i n a d o re s nombrados por la Comisión han realizado una contribución positiva. Sin embargo, aún queda mucho por hacer en estos emplazamientos, y es nece s a r i o re a l i z a r u n m e j o r a n á l i s i s d e l o s cuellos de botella. Se registraron insuficiencias en los procedimientos de aprobación empleados por la Comisión e n l o s p r o y e c t o s d e l Fo n d o d e C o h e sión, y cabe aún introducir mejoras en los procedimientos de selección de los proyec tos de la RTE-T; − l o s p roye c to s d e i n f ra e s t r u c t u ra co f i n a n c i a d o s p o r l a UE r e a l i z a r o n l a infraestructura prevista con arreglo a las especific ac ion es y, un a vez fin a l i z a d o s, h a n c re a d o n u e va s y m e j o re s posibilidades de transpor te en tramos clave de los proyec tos pr ior itar ios. E n muchos casos se introdujeron modificaciones en las especificaciones t é c n i c a s d e b i d o a c i rc u n s t a n c i a s s u r gidas durante la construcción y con frecuencia se registran aumentos en los costes; − s e h a n l o g r a d o m e j o r a s m e n s u r a b l e s en las líneas dedicadas a los servicios de pasajeros de alta velocidad. Sin embargo, el uso de tramos convencionales para el uso mixto y de mercancías que se benefician de la financiación europea está influido por una serie de factores que impiden el funcionamiento pleno de los ser vicios fe r rov i a r i o s co n l o s n i ve l e s p re v i s to s, como las limitaciones del sistema de la red ferroviaria, sobre todo en los puntos fronter izos. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 7 RESUMEN III. E l Tr i b u n a l r e c o m i e n d a q u e l a C o m i s i ó n d e b e r ía: − a l vo l ver a co nsiderar l a definic ión de los proyec tos prioritarios, trabajar con l os Est ado s miemb ro s y l as instituc io nes ferroviarias para identificar los corredores transeuropeos que cuentan con una importante demanda actual o prevista for taleciendo en su caso las bases analíticas y de conocimiento en e l ámb ito euro p eo ; − aprovechar la labor desempeñada por los coordinadores y garantizar que las decisiones relativas a la orientación de l o s fondos de la RTE-T se basan en un análisis riguroso de los principales tram os co ng est io nado s; − asegurarse del rigor de los procedim iento s de ap ro b ació n de l o s proyec t o s c o n a r re g l o a l a p o l í t i c a d e co h e sión y mejorar la calidad de los análisis de costes y beneficios aplicados en los p roceso s de sel ecció n de l a RTE-T; − basándose en experiencias anteriores, asumir la iniciativa de facilitar el interc a mb io de co no cimiento s y exper ien cia sobre desarrollo de infraestruc tura ferroviaria entre los promotores de p royec to s; − considerar la posibilidad de prestar mayor atención a la resolución de las limitaciones prácticas del transp o r t e fe r r o v i a r i o t r a n s f r o n t e r i z o q u e n o e s t á n i nt r í n s e c a m e nte l i g a d a s a l a infraestructura, y fomentar y apoyar la colaboración entre instituciones fe r ro v i a r i a s d e l o s E s t a d o s m i e m b ro s e n este ámb ito. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 8 INTRODUCCIÓN ANTECEDENTES 1. En l o s úl t imo s año s ha aumentado sign ific ativamente el volumen de transpor te en la Unión Europea: así, durante el período co m p re n d i d o e n t re 1 9 9 5 y 2 0 0 7 , e l d e m e rc a n c í a s h a c re c i d o m á s que el PIB (véase el g rá f ico 1) . 2. S e e s p e ra q u e e s t a s i t u a c i ó n s e p ro l o n g u e h a s t a 2 0 2 0 ; s e g ú n l a s ú l t imas p revisio nes, el cre cimiento del tran spor te de mercancías se registrará principalmente en el transpor te marítimo y por carretera (véase el gráfico 2), mientras que el incremento e n el t ran spo r te d e p asa je ros s e p rod uc irá pr inc ip alm ente en los automóviles par ticulares (véase el gráfico 3). Sólo una m í n i m a p a r te d e l c re c i m i e n to co r re s p o n d e a l o s fe r ro c a r r i l e s e u ro p e o s y, d e h e c h o, s e p re vé u n a d i s m i n u c i ó n d e s u c u o t a re lat iva en el mercado del t ra n spor te. G r á fico 1 C recimiento del transporte de la U E - 27 ( 1995 - 2007 ) 140 % 135 % 130 % 125 % 120 % 115 % 110 % 105 % 100 % 1995 1996 1997 1998 PIB 1999 2000 2001 2002 Carga tonelada km 2003 2004 2005 2006 2007 Pasajeros km Fue nte: EU Energy and Transport in Figures: Statistical Pocketbook 2009, Comisión Europea (DG Energía y Transporte). Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 9 3. G r á fico 2 L a Comisión identificó tres impor tantes obstáculos al desarrollo de una industr ia europea del transpor te fuer te y competitiva: οο la infraestructura ferroviaria no es la adecuada para ofrecer ser vicios transeuropeos, debido especialmente a la carencia de enlaces entre las redes ferroviarias nacionales (sobre to do en l as zo nas t ransfronter iz as) , a las con gestion es en ejes importantes y al hecho de que las infraestructuras fer roviar ias ac t ual mente e n ser vic io en Europa se remon t an a var ias décadas at rás ( algun as h an c umplido el siglo) y necesit an ser refo r mada s o sustituidas; οο la red ferroviaria europea, mosaico de redes nacionales, ha ido evolucionando a lo largo de la historia para atender a las necesidades nacionales desarrollando características técnicas y operativas y procedimientos administrativos simil ares p ero no idént icos, por lo que es n ecesar io resolver l o s p ro b l emas de inte roperabilidad; οο los ser vicios ferroviarios histór icamente sólo se prestaban en Europa dentro de los mercados nacionales; de ahí la necesidad de que emerja un mercado competitivo de servicio s t ranseu ro p eo s. P revisiones de crecimiento del transporte de mercanc í as en la U E - 2 5 ( 1 9 9 8 - 2 0 20 ) Miles de millones de toneladas/km 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 1998 Carretera 2010 Ferrocarril Vías fluviales 2020 Gaseoductos Transporte marítimo Fue nte: Keep Europe Moving — Sustainable mobility for our continent, Dirección General de Energía y Transportes, anexo 2, pp. 35 y 36. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 10 I N T E R V E N C I O N E S D E L A U E E N E L S E C TO R FERROVIARIO 4. P revisiones de crecimiento del transporte de pasa j eros en la U E - 2 5 ( 1 9 9 8 - 2 0 2 0 ) Miles de millones de pasajeros/km G r á fico 3 L a s i n t e r v e n c i o n e s d e l a EU e n e l s e c t o r fe r r o v i a r i o e u r o p e o c u ent an co n do s inst ru mento s políticos: por un a par te, medidas legislativas destinadas a abrir el mercado ferroviario euro peo y a fomentar la interoperabilidad (y la seguridad de las v í a s f é r r e a s y l o s d e r e c h o s d e l o s p a s a j e r o s ) y, p o r o t r a , l a co f i n a n c i a c i ó n d e n u e v a s i n f ra e s t r u c t u ra s fe r rov i a r i a s ( vé a s e e l g rá f ico 4). La evo l u ció n g eneral depen de del máximo apro vechamiento de las sinergias existentes entre los instrumentos; así, por ejemplo, las nuevas infraestruc turas ferroviarias transfronter izas no podrán explotarse plenamente sin un adecuado d e sar ro l l o del mercado del ser vicio tran seuropeo. 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 1998 2010 Autobuses y autocares Ferrocarril Tranvía y metro 2020 Transporte aéreo Turismos Fue nte: Keep Europe Moving — Sustainable mobility for our continent, Dirección General de Energía y Transportes, anexo 2, pp. 35 y 36. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 11 G r á fico 4 O b j etivos pol í ticos e instrumentos de la U E para el sector ferroviario Objetivos políticos Apertura del mercado ferroviario europeo a la competencia Mejora de la interoperabilidad y de la seguridad Instrumentos legislativos de la UE Directiva del Consejo sobre el desarrollo de los ­ferro­carriles comunitarios (1991) o Separación de las empresas ferroviarias anteriormente integradas en administradores de infraestructura ferroviaria y empresas. o Establecimiento de organismos reguladores del sector ­ferroviario. Primer paquete ferroviario (2001) oApertura del mercado del transporte internacional de ­mercancías. oClarificación de las relaciones formales entre el Estado, el administrador de infraestructuras y las empresas ferroviarias. oConcesión de licencias a operadores. oAsignación de capacidad y tarificación de infraestructuras. Desarrollo de la infraestructura ferroviaria Instrumentos de cofinanciación de la UE o Concedidos en el marco de la política de la RTE-T y de la política de cohesión. o Los proyectos prioritarios RTE-T son los principales destinatarios: • Catorce proyectos Essen definidos en 1993. • Lista revisada de 30 proyectos prioritarios definidos en 2004. Segundo paquete ferroviario (2004) oEnfoque común de seguridad ferroviaria. oInteroperabilidad de los sistemas convencionales y de alta velocidad. oApertura de los servicios internacionales de transporte de mercancías en toda la red a partir del 1 de enero de 2007. oEstablecimiento de la Agencia Ferroviaria Europea. Tercer paquete ferroviario (2007) oApertura del mercado de transporte internacional de ­pasajeros por ferrocarril a partir de enero de 2010. oCertificación del personal ferroviario. oDerechos y obligaciones de los pasajeros. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 12 M E D I D A S L E G I S L AT I VA S D E L A U N I Ó N E U R O P E A M e r c a d o, 5. interoperabilidad y seguridad En 1991 1 , l a no r mat iva euro p ea exigía que las empresas fer ro viarias integradas se dividieran en administradores de la i n f ra e s t r u c t u ra fe r rov i a r i a n a c i o n a l y e m p re s a s d e t ra n s p o r te ferroviario, y preveía además el establecimiento de organismos reguladores nacionales para super visar el mercado fer roviar io e n cada p aís. 6. D esde 2001, una serie de direc tivas europeas se han agrupado en los denominados «paquetes» ferroviarios sobre aspectos relacionados con la aper tura del mercado, la interoperabilidad y l a s e g u r i d a d ( vé a s e, e n e l g rá f i co 4 , u n a s í nte s i s d e l o s i n s t r u m e nto s l e gi s l at i vo s e u ro p e o s y, e n e l a n exo I , s u s re fe re n cias detalladas), los cuales deben transponerse a la legislación n a c io nal y ser ap l icado s p o r l os Estados miembros. 7. La UE ha for malizado nor mas técnicas comunes a través de las especificaciones técnicas de interoperabilidad (ETI), en las que e s t á n i n c l u i d a s l a s n o r m a s d e l s i s te m a d e g e s t i ó n d e l t r á f i c o ferroviario europeo (ERTMS) (véase el recuadro 1). La Comisión ha delegado la tarea de crear ETI a la Agencia Ferroviaria Euro p e a (véase en el a nexo II una relación de las ETI publicadas) . R ecuadro 1 1 Directiva del Consejo 91/440/CEE de 29 de julio de 1991 sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (DO L 237 de 24.8.1991, p. 25). S istema de gestión del tr á fico ferroviario europeo (ERTMS) El objetivo del ERTMS es contribuir a la creación de una red ferroviaria sin interrupciones sustituyendo los diferentes sistemas nacionales de control de trenes de Europa. Facilita asimismo el transporte ferroviario de alta velocidad, permite el incremento de la capacidad de las líneas ferroviarias y mejora la seguridad. Varias decisiones de la Comisión entre las que se cuenta la relativa al plan de aplicación del ERTMS 2, exigen que las líneas de nueva construcción estén equipadas con el ERTMS y que determinados corredores estén igualmente equipados en fechas específicas. Del presupuesto total de 8 000 millones de euros destinado a la RTE-T para el período 2007-2013, 500 millones se destinaron a la adopción del ERTMS por administradores de la infraestructura y empresas de transporte ferroviario. 2 Decisión 2009/561/CE de la Comisión de 22 de julio de 2009 por la que se modifica la Decisión 2006/679/CE en lo que se refiere a la aplicación de la especificación técnica de interoperabilidad relativa al subsistema de control y mando y señalización del sistema ferroviario transeuropeo convencional (DO L 194 de 25.7.2009, p. 60). Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 13 La 8. 9. red RTE -T y l o s proyec tos prioritarios E l Tr a t a d o p r e v é q u e l a UE h a d e f a v o r e c e r l a i n t e r c o n e x i ó n y la interoperabilidad de las redes nacionales de ferrocarriles 3 . L a re d t ra n s e u ro p e a d e t ra n s p o r te ( RTE -T ) e s t a b l e ce l o s p r i n cipales ejes de transporte a los que se dirige la financiación e u ro p ea dest inada a infraest ruc turas fer roviar ias. Tratado constitutivo de la artículo 154. Existen redes transeuropeas en los ámbitos del transporte, las telecomunicaciones y la energía. L o s p r o y e c t o s p r i o r i t a r i o s , d e e s p e c i a l i m p o r t a n c i a , f u e r o n i n i cial mente ident ificado s en el Con sej o Europeo de Essen de 1993 y definidos como instrumento de concentración de las inversiones de la UE en los ejes principales. Desde 2004, la lista de proyectos se ha ampliado a 30 (19 de transpor te ferroviario), recogidos en las orientaciones de la RTE-T 4 . Esta lista se confeccionó siguiendo las recomendaciones de un grupo de alto nivel presidido por el antiguo comisario K arel Van Mier t (véase, en el grá fico 5, una síntesis de los pr incipales etapas de la creación d e l a re d RTE -T y l o s p roye c t o s p r i o r i t a r i o s y, e n e l a n e xo I I I , u n a l i s t a d e l o s p ro ye c t o s p r i o r i t a r i o s ) . E l r e c ua d r o 2 re c o g e l a s fu entes de financiació n de los proyec tos pr ior itar ios. 10. E n 2 0 0 9 , l a Co m i s i ó n i n i c i ó u n a a m p l i a re v i s i ó n d e l a p o l í t i c a R ecuadro 2 3 Comunidad Europea (1992), d e l a RTE -T e n l a q u e s e t o m a r o n e n c o n s i d e r a c i ó n f u t u r o s retos políticos y económicos como el logro de los objetivos de lucha contra el cambio climático, el crecimiento económico, la co h e s i ó n e co n ó m i c a y s o c i a l, y e l re f u e r zo d e l p a p e l i nte r n a cional de Europa 5 . La Comisión propuso opciones para el futuro d e s ar ro l l o de l a RTE -T co n o b jeto de preparar un a impor tante propuesta legislativa en la que se revisara las orientaciones de la RTE -T. 4 Decisión nº 884/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 por la que se modifica la Decisión nº 1692/96/CE sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte (DO L 167 de 30.4.2004, p. 1). 5 Libro verde RTE-T: Revisión de la política: Hacia una red transeuropea de transporte mejor integrada al servicio de la política común de transportes, COM(2009) 44 final, 4 de febrero de 2009. F uentes de financiación de los proyectos prioritarios Con arreglo a las últimas estimaciones, hasta 2007 se habían invertido 126 350 millones de euros en los proyectos prioritarios; entre 2007 y 2013 se prevé la inversión de 154 000 millones de euros, y posteriormente aún se invertirán 119 000 millones de euros. Los presupuestos nacionales de los Estados miembros han contribuido en un 66 % a la inversión total en proyectos prioritarios entre 1996 y 2013 (véase el cuadro 1). Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 14 G r á fico 5 P rincipales etapas en la creación de la red R T E - T y de los proyectos prioritarios 1994 Un grupo de representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno propuso una lista de catorce «proyectos de interés europeo» (diez de ellos relacionados con la infraestructura ­ferroviaria). Los denominados «proyectos Essen» se recogieron en las primeras orientaciones formales de la RTE-T. 2001 La Comisión publicó un Libro Blanco sobre la p ­ olítica ­europea de transportes para 2010 en el que señalaba la ­necesidad de revitalizar el sector ferroviario. 2004 Basándose en propuestas de los Estados miembros y de los países candidatos a la adhesión, un grupo de alto nivel recomendó la realización de proyectos de interés común de la RTE-T hasta 2020. Finalmente, 30 de los denominados proyectos prioritarios (19 de ellos de infraestructura ferroviaria) fueron formalmente aprobados por el Consejo. 2005 La estrategia de Lisboa revisada señalaba la importancia de la infraestructura de transportes para el desarrollo estratégico de Europa y destacaba la necesidad de asimilar de manera eficiente los crecientes flujos de tráfico mundial e intraeuropeo, solucionar los problemas medioambientales y apoyar el desarrollo social y económico. 2006 Entrada en vigor de las orientaciones actualizadas de la RTE-T, que introducían la posibilidad de cofinanciación al 30 % en los puntos transfronterizos y preveían el nombramiento de coordinadores. 2009 La Comisión realizó una consulta formal con las partes interesadas sobre una RTE-T más integrada y sobre la posible naturaleza futura de los proyectos prioritarios. Se debatió, entre otras cuestiones destacadas, la definición de redes principales y el desarrollo de sistemas inteligentes de transporte. 2010 La Comisión publicará un Libro Blanco sobre la RTE-T. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 15 CO F I N A N C I AC I Ó N E U R O P E A D E L A INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA 11. L a s fuentes de financiación de los 30 proyectos prioritarios (salvo Galileo) relacionados con el transpor te ferroviario se re s umen en el c uad r o 1 6 . 12. Los tramos de infraestruc turas ferroviarias cofinanciadas por la UE en el marco de la RTE-T y de la política de cohesión se basan e n propuestas nacionales y son aplicadas por las autor idades n a c i o n a l e s. E n l a Co m i s i ó n , l o s p ro ce d i m i e n to s d e co n ce s i ó n y s e l ecció n de amb as p o l ít icas son diferentes. 6 Artículo 17 del Reglamento (CE) nº 680/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de junio de 2007 por el que se determinan las normas generales para la concesión de ayudas financieras comunitarias en el ámbito de las redes transeuropeas de transporte y energía (DO L 162 de 22.2.2007, p. 1). La Comisión presentará cada dos años un informe sobre las actividades de la RTE-T. Si bien por lo general presenta una descripción adecuada de la situación, la fiscalización permitió observar que el informe de la Comisión correspondiente a mayo de 2008 presentaba inexactitudes en las cifras relativas a inversiones históricas. C uadro 1 F uentes de financiación para las inversiones en los 30 proyectos prioritarios ( salvo G alileo ) , 1996 - 2013 1996-1999 UE-15 2000-2006 UE-27 2007-2013 UE-27 Totales % RTE-T 1,35 2,80 5,40 9,55 3 % Fondo de Cohesión 3,83 7,00 12,30 23,13 8 % FEDER 1,46 4,81 4,70 10,97 4 % BEI 9,78 16,10 25,00 50,88 18 % Otras fuentes (nacionales) 16,23 63,00 106,60 185,83 66 % Total de inversiones en proyectos prioritarios RTE-T 32,65 93,70 154,00 280,35 100 % (mil millones de euros) Subvenciones UE El Tribunal observó la diferencia entre el total de las inversiones del período 2007-2013 (de 154 000 millones de euros a 151 000 millones de euros señalados en el informe sobre el progreso de los proyectos prioritarios RTE-T). Fuen te: «TEN-T Funding in Figures», página web de la Dirección General de Energía y Transportes: http://ec.europa.eu/transport/infrastructure/funding/doc/funding_figs.pdf. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 16 13. Co n ar reglo a la política de la RTE -T, la UE cofinancia estudios y obras (véase, en el cuadro 2, los porcentajes máximos de cofinanciación). Los proyec tos que reciben cofinanciación para las ob ras co nsisten p o r l o g eneral en la con str ucción de deter minadas par tes o elementos técnicos de un tramo per teneciente a l o s p r o y e c t o s p r i o r i t a r i o s. Lo s p r o y e c t o s s e s o m e t e n a u n a selección competitiva después de haber evaluado las propues t a s p resent adas p o r l as auto r idades de los Estados miembros. A p a r t i r d e l a c l a s i f i c a c i ó n d e l o s p r o y e c t o s r e s u l t a n t e d e l a evaluación de las propuestas, la cofinanciación europea se concede a los mejores. La Dirección G eneral de M ovilidad y Transpor tes es responsable de la política de la RTE-T. La organización del procedimiento de evaluación es una de las tareas delegadas e n l a Ag encia Ejecut iva de l a RTE-T. 14. D e n t ro d e l a p o l í t i c a d e c o h e s i ó n , l a c o f i n a n c i a c i ó n d e l a UE s e co n ce de a l o s E st ad o s m ie m bro s q ue re ú n en l os requ is itos e n e l m a r c o d e l Fo n d o d e C o h e s i ó n 7 y d e l FEDER ( v é a s e , e n el cuadro 2, los porcentajes máximos de cofinanciación). La D i r e c c i ó n G e n e r a l d e Po l í t i c a R e g i o n a l s e o c u p a d e l a p o l í tica de cohesión. Los proyectos son presentados a la Comis i ó n p o r l o s E s t a d o s m i e m b ro s. L a c o f i n a n c i a c i ó n d e p roye c t o s d e l Fo n d o d e C o h e s i ó n 8 y d e p r o y e c t o s i m p o r t a n t e s d e l ERDF 9 e s t á s u j e t a a l a a p ro b a c i ó n d e l a Co m i s i ó n co n a r re g l o a las normas específicas por las que se rige cada uno de los fo ndos. En los procedimientos de autor ización de la Comisión s e co m p r u e b a l a co h e re n c i a d e l o s p roye c to s p ro p u e s to s co n l a s est rategias nacio nal es y region ales, así como su viabilidad general y su grado de preparación. La nor mativa del Fondo de Coh esió n disp o ne qu e l a financ iac ión destin ada al tran spor te d e b erá asignarse a l a red RTE -T, y espec ialmente a los proyec tos p r io r it ar io s 1 0 . 7 Hasta 2004, la financiación también se otorgaba a los países candidatos a la adhesión con arreglo al ISPA. En el momento de la adhesión, los proyectos del ISPA se convirtieron en proyectos del Fondo de Cohesión. 8 Desde 2007, los proyectos por un valor inferior a 50 millones de euros presentados para su cofinanciación por el Fondo de Cohesión no necesitan la autorización de la Comisión. 9 El concepto de «proyectos importantes» se define principalmente por el volumen de financiación del proyecto. La definición se aplica a aquellos proyectos «cuyo coste total considerado para determinar la participación de los Fondos sea superior a 50 millones de euros» (artículo 25 del Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo (DO L 161, de 26.6.1999, p. 1) el artículo 39 del Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo (DO L 210 de 31.7.2006, p. 25) modificado por el Reglamento (UE) nº 539/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 158 de 24.6.2010, p. 1)). Para mayor información sobre este asunto, véase el Informe Especial nº 1/2008 sobre los procedimientos para el estudio preliminar y la evaluación de los grandes proyectos de inversión para los periodos de programación 1994-1999 y 2000-2006. 10 El artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1164/94 del Consejo (DO L 130 de 25.5.1994, p. 1), el artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1264/1999 (DO L 161 de 26.6.1999, p. 57) y el artículo 2, apartado 1, letra a), del Reglamento (CE) nº 1084/2006 (DO L 210 de 31.7.2006, p. 79) establecen que el gasto en transporte con cargo al Fondo de Cohesión se asignará a los proyectos RTE-T y, en particular, a los proyectos de interés común según lo establecido en las orientaciones de la RTE-T en 2004. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 17 P orcenta j es m áx imos de cofinanciación en el marco de la R T E - T y de la pol í tica de cohesión ( 2000 - 2013 ) 1 RTE-T C uadro 2 2000-2006 2007-2013 Estudios 50 % 50 % ERTMS en tierra / a bordo 10 % 50 % Tramos transfronterizos en proyectos prioritarios 10 % (20 % de 2004) 30 % 10 % (20 % para los cuellos de botella) 20 % Fondo de Cohesión 85 % 85 % FEDER 75 % 75 % (80 % para los Estados miembros acogidos al Fondo de Cohesión) ISPA (hasta 2004) 75 % – Política de cohesión Otros tramos de los proyectos prioritarios 1 Los porcentajes de cofinanciación sólo se aplican a los costes de proyectos considerados subvencionables con arreglo a la normativa por la que se rige la ayuda de la UE. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 18 enfoQue Y alcance de la fiscalización 15. e n l a fiscal izació n se examinó la cofin an ciación europea de la i n f ra e s t r u c t u ra fe r rov i a r i a y s e e s t u d i ó s u e f i c a c i a p a ra m e j o rar el rendimiento de los ejes transeuropeos. el control del tr i b u nal se cent ró en l o s cuatro pr in c ipales ámbitos de r iesgo y examinó : ο s i l o s p roye c to s p r i o r i t a r i o s co n s t i t u ye ro n u n m e c a n i s m o eficaz para concentrar la financiación europea en los principales ejes transeuropeos, teniendo sobre todo en cuenta que se definieron según necesidades demostrables en funció n de l o s ser vicio s fer roviar ios ac tuales y previstos; ο si l as ayu das financieras con cedidas en vir tud de la r te -t y de l a p o l ít ik a de co hesión se h an or ientado efic az mente a los ámbitos prioritarios a través de unos procedimientos de sel ecció n y auto r ización adecuados; ο si los tramos de infraestruc tura cofinanciados por la ue se construyeron con arreglo a las especificaciones y, además, s i e s t a b a n l i s t o s p a r a s u e x p l o t a c i ó n s i n re t r a s o s i n d e b i do s; ο si los tramos de infraestruc tura cofinanciados por la ue se han explotado según lo previsto teniendo en cuenta el eje t ranseuro p eo en el que estén ubicados. Fotografía 2. Tren de mercancías en Múnich a punto de salir para Verona pasando por la estación de Brennersee. © tribunal de cuentas europeo, febrero de 2009. informe especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la ue en infraestructura ferroviaria? 19 16. Para llevar a cabo su fiscalización, el Tribunal analizó una mues- tra de 21 tramos específicos cofinanciados por la UE durante el período 2000-2006 (14 financiados inicialmente con cargo al i n s t r u m e nto f i n a n c i e ro d e l a RTE -T y s i e te p r i n c i p a l m e nte co n cargo a la política de cohesión). Estos tramos correspondían a ocho de los proyectos prioritarios definidos en las orientac i o n e s re l a t i v a s a l a RTE -T. E n c o n j u n t o, l a m u e s t r a a b a rc a u n total de 8 683 millones de euros de inversiones europeas, lo cual representa el 77 % del total de inversiones de cofinanciación europea en los ocho proyec tos pr ior itar ios de la muestra, y u n 3 6 % d e l a s i nve r s i o n e s p ro ce d e nte s d e to d a s l a s f u e nte s (véase el anexo IV para mayor información sobre la muestra, y el re cuadro 3 para la definición de los tér minos empleados en el infor me). 17. Los co nt ro l es so b re el ter reno se efec tuaron entre oc tubre de 18. La fiscalización no evaluó los mecanismos de super visión finan- 11 El equipo de auditoría contó con la ayuda de un experto independiente del sector ferroviario en su trabajo sobre el terreno. 2 0 0 8 y m a y o d e 2 0 0 9 11, y l a s p r u e b a s d e a u d i t o r í a s e o b t u vi e ro n de l as ent revist as co n los fun c ion ar ios, los promotores de proyectos y los operadores del sector ferroviario de los Estados miembros; del examen de los documentos en poder de la Comisión; de los cuestionar ios técnicos cumplimentados p o r las instituciones de los Estados miembros, y de las visitas de fiscalización realizadas en los Estados miembros. Los datos re l at i vo s a l re n d i m i e nto d e l t ra n s p o r te f u e ro n f a c i l i t a d o s p o r l os administ rado res nacio nal e s de in fraestr uc turas. R ecuadro 3 c i e ro s o técnico s de l o s Est ad os miembros. D efinición de los t é rminos empleados en el informe Un eje ferroviario es una línea (o conjunto de líneas) ferroviaria que atraviesa una larga distancia y proporciona conexiones entre varios emplazamientos comerciales o industriales de importancia. Los ejes ferroviarios transeuropeos atraviesan más de un Estado miembro. Un proyecto prioritario corresponde a un conjunto de tramos, todos ellos relacionados con conexiones entre emplazamientos comerciales o industriales específicos oficialmente conocidos como «proyectos de interés común» en la normativa de la UE de 2004 (Decisión nº 884/2004/CE; véase el gráfico 5). Si bien en ocasiones se les denomina ejes, estos grupos de tramos de proyectos prioritarios no están siempre unidos entre sí. Un proyecto cofinanciado se refiere a equipos o infraestructuras situados en un tramo ferroviario perteneciente a un proyecto prioritario para el que se ha aprobado una subvención europea. Por ejemplo, el proyecto prioritario 1 se refiere al eje ferroviario Berlín-Verona / Milán-Bolonia-­NápolesMesina-Palermo. Para este proyecto prioritario, el Tribunal examinó los proyectos cofinanciados por la Unión Europea correspondientes a tramos situados en la Estación Central de Berlín, Núremberg-Ingolstadt, Kufstein-Innsbruck, el túnel de base del Brennero, Bolonia-Florencia, Roma-Nápoles y ­M esina Patti. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 20 OBSERVACIONES D E F I N I C I Ó N D E P R OY E C TO S P R I O R I TA R I O S SEGÚN LAS NECESIDADES DEMOSTRABLES E N F U N C I Ó N D E LO S S E R V I C I O S F E R R O V I A R I O S AC T UA L E S Y P R E V I S TO S 19. Da da l a imp o r t ancia de l o s p royec tos pr ior itar ios como mecan i s mo de co o rdinació n y co ncentración de los recur sos fin an c i e ro s co m u n i t a r i o s, e s i m p o r t a nte q u e s u d e f i n i c i ó n s e b a s e e n un anál isis de l as necesida des demostrables en fun c ión de l os ser vicio s fer roviar io s ac t u ales y previstos. 12 Constituido por un representante de cada Estado miembro, un observador de cada Estado miembro, un observador de cada Estado adherente y un observador del Banco Europeo de Inversiones, 20. E l Tr i b u n a l e v a l u ó e l r i g o r d e l p r o c e d i m i e n t o p o r e l q u e s e e s t a b l eció l a l ist a de p royec tos pr ior itar ios. presididos por el antiguo comisario Karel Van Miert. I N S U F I C I E N C I A S E N E L P R O C E D I M I E N TO PA R A D E F I N I R LO S P R OY E C TO S P R I O R I TA R I O S E N 2 0 0 4 21. En primer lugar, una serie de Estados miembros actuales y futu- ros presentaron un centenar de propuestas a un grupo de alto n i ve l co n s t i t u i d o e n 2 0 0 3 1 2 . L a s p ro p u e s t a s f u e ro n e v a l u a d a s a p l i c a n d o, p o r e s te o rd e n , l o s c r i te r i o s d e s e l e cc i ó n y l o s c r i t e r i o s d e e v a l u a c i ó n d e f i n i d o s p o r e l g r u p o. L a s re c o m e n d a c i o n e s d e l g r u p o s e re c o g i e ro n e n c u a t ro l i s t a s d e p roye c t o s prioritarios en las que figuraban 14 proyec tos en vías de finalización (principalmente los proyec tos Essen), 18 proyec tos que debían iniciarse antes de 2010, cuatro proyec tos a largo plazo y o t ro s 1 5 p roye c to s i m p o r t a nte s p a ra l a co h e s i ó n te r r i to r i a l. En estas recomendaciones se basaron las deliberaciones del Consejo Europeo cuando definió una lista de 30 proyectos prior i t a r i o s ( 1 9 d e l o s c u a l e s re fe r i d o s a l fe r ro c a r r i l ) e n l a s o r i e n t a c i o n e s re l a t i v a s a l a RTE -T d e 2 0 0 4 . E l a n á l i s i s d e l Tr i b u n a l p e r mit ió o b ser var imp o r t antes in suficien cias en la aplicación d e l o s cr iter io s de p resel ección y de evaluac ión defin idos por e l grup o : οο l o s e v a l u a d o re s d e c l a r a ro n q u e, e n a u s e n c i a d e u n a i d e a clara del concepto de eje europeo, tenían dificultades para evaluar con coherencia los mér itos de la ubicación de los t ramo s p ro p u esto s; Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 21 οο οο los evaluadores tuvieron problemas para comparar los méritos de los proyectos propuestos debido a las variac i o n e s c u a n t i t a t i v a s y a l a f a l t a d e c o h e re n c i a e n e l a n á lisis presentado como justificación de la viabilidad eco nómica y de los beneficios socioeconómicos del tramo p ro p uesto ; 13 Grupo de alto nivel sobre la red transeuropea de transportes, 23 de junio de 2003, Informe, p. 49. l a s p r o p u e s t a s d e p r o y e c t o s a p o r t a b a n u n a i n fo r m a c i ó n insuficiente e incoherente sobre el valor añadido europ e o p re v i s t o p a r a l o s p roye c to s, p r i n c i p a l m e n te s o b re e l al cance del t ráfico t ranseuropeo previsto. LO S P R OY E C TO S P R I O R I TA R I O S N O CO N S T I T U Y E N D E S C R I P C I O N E S D E F I N I T I VA S D E LO S P R I N C I PA L E S EJES FERROVIARIOS TRANSEUROPEOS 22. Pe s e a las impor tantes similitudes entre los proyectos prioritarios y los principales ejes ferroviarios transeuropeos tal y c o m o l o s d e f i n e e l s e c t o r, l o s p r o y e c t o s p r i o r i t a r i o s p r o p i a m e nte d i c h o s n o p u e d e n co n s i d e ra r s e d e s c r i p c i o n e s d e f i nitivas de dichos ejes, tal y como confirman las siguientes ob s er vacio nes: οο R ecuadro 4 en primer lugar, el trabajo del grupo de alto nivel no par tió d e u n a n á l i s i s d e f l u j o s d e t rá f i co a c t u a l e s y p re v i s to s e n l o s p r i n c i p a l e s e j e s. D e h e c h o, e l p ro p i o gr u p o m e n c i o n ó e s t a i n s u f i c i e n c i a e n s u i n fo r m e : « E l g r u p o n o h a t e n i d o t i e m p o p a r a i d e n t i f i c a r e s t o s e j e s p r i n c i p a l e s. . . [ y ] . . . Lo s p royec to s p r io r it ar io s. . . posibilitan por tanto obten er un a p r imera imp resió n del p o s ible traz ado de dic h os ej es» 1 3 ; E j emplos de corredores del E R T M S que no coinciden con los proyectos prioritarios El corredor B del ERTMS que atraviesa Alemania de norte a sur no coincide con un proyecto prioritario entre Hanover y Múnich. El corredor D del ERTMS entre Barcelona y Valencia sólo coincide parcialmente con un proyecto prioritario. El corredor F del ERTMS que atraviesa Alemania y Polonia de este a oeste no coincide con ningún ­ royecto prioritario. Las autoridades polacas han concedido mayor importancia a este eje Este-Oeste, en p el que han invertido hasta la fecha 528 millones de euros, frente a los 449 millones de euros destinados al proyecto prioritario 23 Norte-Sur. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 22 οο e n s e g u n d o l u g a r, e n u n a a c t u a c i ó n p o s t e r i o r d e s t i n a d a a identificar los corredores ferroviarios transeuropeos prioritarios para el despliegue del ERTMS (patrocinada por K arel Vinck , coordinador nombrado por la Comisión (véase e l a p a r t a d o 2 6 ) ) , s e l o g ró u n c o n s e n s o a m p l i o d e l s e c t o r fe r r o v i a r i o y s e a c o r d ó l a c r e a c i ó n d e s e i s c o r r e d o r e s e n 2 0 0 8 1 4 . H ay q u e s e ñ a l a r q u e n o to d o s e s to s s e i s co r re d o res ap ro b ado s p o r el sec tor coin c iden plen amente con las rut as de l o s p royec to s p r ior itar ios ( véase el re cua dro 4) ; 14 Protocolo de acuerdo entre la Comisión Europea y las asociaciones ferroviarias europeas (CER, UIC, UNIFE y EIM) por el que se establecen los principios básicos de una estrategia europea de despliegue del ERTMS, julio de 2008. 15 Grupo de alto nivel sobre la red transeuropea de transportes, οο e n t e r c e r l u g a r, l a s c o n e x i o n e s c o n d e t e r m i n a d o s p u e r to s mar ít imo s imp o r t ante s ( tales como M ar sella, R ostoc k , B re m e r h ave n y E l H av re ) n o s e i n c l u ye n e n l o s p roye c t o s pr ior itar ios; otros puer tos impor tantes, como Gioia Tauro, se encuentran próximos a un tramo de un proyec to pr ior itario, pero sus conexiones no se incluyen en los proyec tos p r io r it ar io s; Informe, sección 6.4.3., apartado 11, 27 de junio de 2003, Bruselas. 16 COM(2009) 279 final, Comunicación de la Comisión - Un futuro sostenible para los transportes: hacia un sistema integrado, tecnológico y de fácil uso, οο por último, los proyec tos prioritarios no siempre coinciden co n l o s ejes t ranseu ro p eos defin idos por las asociacion es del sec to r. 23. C o m o consecuencia de estas insuficiencias, las mejoras en l a d e f i n i c i ó n d e l o s p roye c t o s p r i o r i t a r i o s p o d r í a n co n t r i b u i r a re fo r z a r l a c o o rd i n a c i ó n y l a c o n c e n t r a c i ó n d e l o s re c u r s o s f i n a nciero s euro p eo s. 24. E n s u i n fo r m e d e 2 0 0 3 , e l gr u p o d e a l to n i ve l s o l i c i t a b a d e l a Bruselas 17 de junio de 2009. 17 COM(2008) 852 final, Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la red ferroviaria europea para un transporte de mercancías competitivo, Bruselas, 11 de diciembre de 2008. Comisión que mejorara el análisis de los flujos de tráfico transeuropeos para que sir vieran de base a las ulteriores revisiones d e l a l i s t a d e p r o y e c t o s p r i o r i t a r i o s 15. E n 2 0 0 9 , l a C o m i s i ó n inició un debate sobre el futuro de la política transeuropea de transpor tes en el que reconocía la necesidad de acotar los conceptos en que se basa la red ferroviaria transeuropea y sugería l a n ecesidad de co nt ar co n un as ideas más claras para defin ir l a s p r i o r i d a d e s d e i n v e r s i ó n 1 6 . A s u v e z , l a C o m i s i ó n s u g i r i ó q u e e l d e s a r ro l l o d e l t ra n s p o r te t ra n s e u ro p e o d e m e rc a n c í a s p o r fe r ro c a r r i l s e b e n e f i c i a r í a d e l a d e f i n i c i ó n d e c o r r e d o r e s d e dicado s b asado s en p royec tos empresar iales 1 7 . Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 23 O R I E N TAC I Ó N , S E L E CC I Ó N Y AU TO R I Z AC I Ó N D E L A AY U D A F I N A N C I E R A D E L A U E 25. L a o r i e n t a c i ó n d e l a s i n v e r s i o n e s d e l a UE e s i m p o r t a n t e p orque: 18 Véase la Decisión nº 884/2004/CE y el Reglamento (CE) nº 680/2007. Por otra parte, en su respuesta a οο l as necesidades de financiac ión de los proyec tos pr ior itar i o s s o n gra n d e s y l a f i n a n c i a c i ó n d e to d a s l a s f u e nte s e s escasa; la comunicación de la Comisión «Reformar el presupuesto, cambiar Europa», el Tribunal señaló que, a primera vista, el gasto con οο 26. La no r mat iva eu ro p ea ident ific a como pr ior idades fun damen - repercusiones transfronterizas o de interés común se ajusta mejor a la acción de la Unión Europea que el gasto con repercusiones limitadas tales para la red transeuropea la necesidad de eliminar cuellos de botella o de completar los tramos que faltan (sobre todo t r a m o s t r a n s f ro n t e r i z o s ) 1 8 . E n u n i n fo r m e e s p e c i a l p u b l i c a d o e n 2005, el Tr ib unal o b ser vab a que «la asignación de la ayuda financiera de la RTE-T es objeto de una fragmentación excesiva y n o se cent ra suficientemente en los proyec tos tran sfronter izos (o par tes de proyec to). En consecuencia, la RTE-T no puede a d q u i r i r s u m á x i m o v a l o r a ñ a d i d o e u r o p e o » 19. D e s d e q u e s e formularan estas obser vaciones, se han producido cambios s u st ancial es: desde el punto de vista geográfico. οο 21 οο l o s p roye c t o s p r i o r i t a r i o s t i e n e n u n a d i m e n s i ó n t r a n s e u ro p ea qu e t rasciende l o s intereses n acion ales. una ac tualización de la normativa sobre la RTE-T que, entre o t ro s ex t remo s, int ro du jo la posibilidad de con ceder sub ve n c i o n e s a l a RTE -T e n l o s t ra m o s t ra n s f ro nte r i zo s h a s t a un máximo del 30 % de l os gastos subven cion ables; 19 Informe Especial nº 6/2005 sobre la red transeuropea de transporte (RTE-T), acompañado de las respuestas de la Comisión. 20 Posteriormente, la Comisión actualizó esta lista en 2007, 2009 y 2010. Artículo 17 bis de la Decisión nº 1692/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 228 de 9.9.1996, p. 1). e n j u l i o d e 2 0 0 5 , l a Co m i s i ó n p ro c e d i ó a l n o m b r a m i e n t o d e s e i s c o o r d i n a d o r e s 20 « a f i n d e f a c i l i t a r u n a a p l i c a c i ó n co o rd i n a d a d e d e te r m i n a d o s p roye c to s, e n p a r t i c u l a r l o s proyectos transfronterizos o tramos de proyectos transfro nter izo s» 2 1 (véase el a n exo V) . 27. Para el presente informe, el Tribunal examinó estas novedades, p re st ando esp ecial atenció n a : οο la concentración de los tramos transfronter izos y cofinancia do s de l a RTE -T y l o s avan ces lograd os en este sentid o hast a l a fecha en l o s p royec tos pr ior itar ios de la muestra; οο e l p a p e l d e s e m p e ñ a d o p o r l o s co o rd i n a d o re s n o m b ra d o s p o r l a Co misió n; Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 24 οο l a cal idad de l o s anál isis dispon ibles para contr ibuir a eliminar l o s cuel l o s de b o tella en los ej es tran seuropeos; οο si los procedimientos de autor ización del Fondo de Cohe sión (y de los pr incipales proyec tos del FEDER) son lo suficientemente sólidos como para identificar insuficiencias en l a d e f i n i c i ó n y p re p a ra c i ó n d e l o s p roye c to s, y s i l o s c a m bios introducidos en los procedimientos de selección de la RTE-T han contribuido a solucionar las insuficiencias observadas por el Tr ibunal en su anter ior infor me especial. L A CO N C E N T R AC I Ó N D E L A CO F I N A N C I AC I Ó N D E L A R T E - T E N P U N TO S T R A N S F R O N T E R I ZO S H A M E J O R A D O D E S D E 200 6 , P E R O TO D AV Í A Q U E D A M U C H O P O R H AC E R 28. La concentración de inversiones de fondos de la RTE-T en pun- 29. C o m o 30. Lo s E s t a d o s m i e m b ro s q u e p u e d e n a co g e r s e a l a f i n a n c i a c i ó n tos transfronterizos ha aumentado considerablemente en el p e r í o d o d e p ro gra m a c i ó n 2 0 0 7 - 2 0 1 3 co n re s p e c to a l p e r í o d o 2000-2006. Durante 2000-2006, las inversiones en puntos transf ronter izo s rep resent ab an el 37 % de la inver sión de la RTE-T, mientras que en el período 2007-2013 se prevé que dichas asignaciones alcancen el 71 %. Si bien no existen pruebas direc tas n i co ncl uyentes que demu est ren su in fluen c ia en esta mej ora, e l i n c re m e n t o d e l o s p o rc e n t a j e s d e c o f i n a n c i a c i ó n d e l 1 0 % a l 30 % en l o s t ramo s t ransfronter izos y las ac tividades de los coo rdinado res p ara l o grar que los Estados miembros propon gan tramos transfronterizos han sido un fac tores coadyuvantes d u rante el p resente p er ío do. s e i n d i c a b a e n l a a n t e r i o r o b s e r v a c i ó n d e l Tr i b u n a l , s e g ún l o s fo r mul ar io s de p ro puesta presentados por los Estados miembros, catorce de los tramos examinados en la presente f i s cal izació n, co financiado s p or la RTE-T y aprobados antes de 2 0 0 6 , s e h a b r í a n l l e va d o a c a b o d e to d o s m o d o s, a u n q u e co n m odificaciones y con algún r iesgo adicional. En cambio, en la propuesta de un impor tante proyecto aprobado en período 2007-2013 (el t ú nel de b ase del Bren n ero) se in dic a que n o se l l e vará adel ante sin l a co finan ciación europea. pueden recur r ir al Fondo de Cohesión y al FEDER para el desar roll o de infraest ru c t uras fer roviar ias ( 7 de los 2 1 tramos examinados en la fiscalización recibían financiación de estas fuent e s ) ; p o r e j e m p l o, e n E s p a ñ a , t o d a l a f i n a n c i a c i ó n d e l Fo n d o d e Co hesió n dest inada a infra estr uc turas fer roviar ias durante e l per ío do 2000-2006 se emp leó en proyec tos pr ior itar ios. Sin e m b a rg o, n o e x i s t e n re q u i s i t o s fo r m a l e s p a r a c o n c e d e r p r i o r i d a d a l a s i nve r s i o n e s d e l Fo n d o d e Co h e s i ó n e n l o s p u n t o s t ra n sfro nter izo s. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 25 31. Ava n z a r e n e l d e s a r ro l l o d e i n f ra e s t r u c t u ra s e n p u nto s t ra n s - f ro n t e r i z o s c o n s t i t u ye u n d e s a f í o p o l í t i c o y t é c n i c o. N o r m a l mente se precisan dilatadas negociaciones entre Estados miembros limítrofes celebradas en conferencias interguberna mentales con objeto de suscribir acuerdos bilaterales que sue l e n i m p l i c a r t rat a d o s fo r m a l e s. U n ex a m e n g l o b a l d e l a s i t u a ción en 13 puntos transfronterizos de los proyec tos prioritarios de la muestra reveló que aún queda mucho por hacer y que s e rá necesar io seg uir t rab ajan do inten samente para culmin ar e l d e s a r ro l l o d e l a s i n f r a e s t r u c t u r a e n e s t o s t r a m o s ( vé a s e e l c uad r o 3). C uadro 3 D esarrollo de infraestructuras en puntos transfronterizos de los proyectos prioritarios de la muestra Ubicación Terminado En Estudio construcción preparatorio Alemania-Austria Múnich-Kufstein Austria-Italia Túnel del Brennero Alemania-Bélgica Aquisgrán-DürenColonia Países Bajos-Bélgica Róterdam Amberes- Francia-España (Atlántico) Dax-Vittoria Proyecto prioritario 1 Proyecto prioritario 2 Proyecto prioritario 3 Francia-España (Mediterráneo) Perpiñán-Figueras Proyecto prioritario 6 Francia-Italia Lyon-Turín Francia-Alemania Puente del Kehl Proyecto prioritario 17 Alemania-Austria Austria- Eslovaquia Proyecto prioritario 23 Polonia-Eslovaquia Mühldorf-Freilassing Viena-Bratislava Bielsko Biala-Zwardon Países Bajos-Alemania Zevenaar-Emerich Alemania-Francia Mulhouse Proyecto prioritario 24 Sin planificar Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 26 I N F LU E N C I A P O S I T I VA D E LO S CO O R D I N A D O R E S PA R A CO N C E N T R A R L A S I N V E R S I O N E S E N LO S P R OY E C TO S P R I O R I TA R I O S Y FAC I L I TA R S U D E S A R R O L LO 32. Lo s c o o rd i n a d o re s h a n e j e rc i d o u n a i n f l u e n c i a p o s i t i v a e n l a or i e nt ació n de l as inversio nes europeas: 22 Position Paper of the European Transport Coordinators (Karel Van Miert, Étienne Davignon, οο facilitando los contac tos entre las par tes interesadas para avanzar en el desarrollo de infraestruc turas en tramos problemáticos de los proyectos prioritarios, especialmente cu ando se p recisab a u na v isión con j unta e in equívoc a del mercado del transpor te por ferrocarril destinatario y de las especificaciones del desarrollo de infraestruc turas necesario 22 (por ejemplo, acuerdo entre las autoridades francesas y españolas sobre la rama mediterránea del proyec to prior i t a r i o 3 2 3 , y p l at a fo r m a d e l co r re d o r d e l B re n n e ro ( vé a s e el r e c uad r o 5)); Carlo Secchi, Laurens Jan Brinkhorst, Péter Balàz, Karla Peijs, Luís Valente de Oliveira, Pavel Telička y Karel Vinck) on the Future of TEN-T Policy, Bruselas, 6 de octubre de 2009. 23 Informe anual del coordinador europeo, Étienne Davignon, PP nº 3, «South-West European High-Speed Rail Link», Bruselas, agosto de 2009. R ecuadro 5 οο señalando a los Estados miembros la impor tancia de propo ner tramos concretos para la cofinanciación (por ejemplo, el cor redor del Brennero en el proyec to pr ior itar io 1 y los c u e l l o s d e b o t e l l a y t r a m o s t r a n s f ro n t e r i zo s e n S t u t t g a r t y ent re M ú nich y Freil assin g en el proyec to pr ior itar io 1 7 ) s i n d e j a r d e i n d i c a r q u e o t ro s t ra m o s n o g oz a r í a n d e u n a buena acogida, como los que requieren infraestructuras a s o c i a d a s e n l a s e s t a c i o n e s q u e n o i n c i d e n d i re c t a m e nte en el funcio namiento de los tren es; οο fomentando la cooperación entre las autoridades ferroviarias de los Estados miembros en la mejora del rendimiento del transpor te y paliando otros problemas de funcionamiento en los corredores existentes (como el IQC (Intern a t i o n a l G ro u p f o r I m p rov i n g t h e Q ua l i t y o f Ra i l Tra n s p o r t : grupo internacional para la mejora de la calidad del transpor te ferroviario) (véase el recuadro 14), grupo de trabajo técnico creado en el p royec to pr ior itar io 6 y en los cor re do res ERT MS). P lataforma del corredor del B rennero Al facilitar la interacción entre partes interesadas italianas, austríacas y alemanas, Karel Van Miert, entonces coordinador, contribuyó a la creación de la plataforma del corredor del Brennero, la cual, sobre la base de anteriores colaboraciones, sirvió como foro decisivo para alcanzar acuerdos sobre los objetivos y las especificaciones de diseño de las propuestas de desarrollo de infraestructuras (entre otros, del túnel de base del Brennero). Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 27 P O D R Í A M E J O R A R S E L A I D E N T I F I C AC I Ó N D E C U E L LO S D E B OT E L L A 33. U n re q u i s i t o i m p o r t a n t e p a r a l a i d e n t i f i c a c i ó n d e l o s t r a m o s congestionados o cuellos de botella de los proyec tos pr ior itar i os es co nt ar co n u n anál isis preciso y fiable; de ah í que ésta s e a u na de l as co nsideracio nes clave en el establec imiento de p r i o r i d a d e s p a r a l a s i n v e r s i o n e s e u r o p e a s . S i n e m b a r g o, n o existe un análisis empírico riguroso de los cuellos de botella en los principales ejes transeuropeos, y la Comisión se basa principalmente en los análisis propios de los Estados miembros y, en los últimos años, los complemente con la información recabada p or l o s co o rdinado res p ara identificar dic h as con gestion es. I N S U F I C I E N C I A S E N LO S P R O C E D I M I E N TO S D E S E L E CC I Ó N Y AU TO R I Z AC I Ó N D E L A CO M I S I Ó N Se aprobaron para el Fo n d o de Cohesión proyec tos que no habían sido debidamente preparados 34. El Tr ib u nal examinó si l o s p ro cedimientos de aprobación apli- cados a proyec tos de infraestruc tura presentados para su cofin a n c i a c i ó n c o n c a r g o a l Fo n d o d e C o h e s i ó n y c o m o g r a n d e s proyec tos con cargo al FEDER son lo suficientemente rigurosos co m o p a ra i d e nt i f i c a r i n s u f i c i e n c i a s e n l a d e f i n i c i ó n y p re p a ra c ió n de l o s p royec to s. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 28 35. El Tr ibunal obser vó que la evaluación de los aspec tos técnicos de las propuestas de proyectos que se había llevado a cabo era insuficiente en los proyec tos de infraestruc tura fer roviar ia cofinanciados por el Fondo de Cohesión. En los casos examinados, el único análisis presentado de los proyec tos del Fondo de Cohesión fue la denominada consulta interser vicios interna de la Comisión, a través de la cual la Dirección General de Política Regional difundió las propuestas de proyec tos a otros ­s er vicios de la institución para obtener su opinión. No obstante, un examen de los archivos de la Comisión reveló que no existían prue b a s de qu e est a o p inió n se hubiera basado en an álisis técn ico alguno. Si no se recurre al asesoramiento de exper tos ex ternos en infraestruc turas fer roviar ias, una única consulta inter na de e s a índo l e no co nst it u ye u n m ec an ismo sufic iente de revisión técnica. Además, no se prestó suficiente atención a garantizar q u e l o s p ro ye c t o s a p ro b a d o s s e p re p a r a r a n ­a d e c u a d a m e n t e. En el proyec to Madrid-Levante, la Dirección General de Política R e gio nal so l icitó u n dic t amen del Ban co Europeo de I nver sio n e s (BEI) so b re l as p ro p uest as de proyec to. Sin embargo, pese a qu e el BEI p l anteó sus mo t ivos espec íficos de preocupac ión s o b re l a a d e c u a d a e s p e c i f i c a c i ó n d e l p ro ye c t o, s e a p ro b ó s u financiación con cargo al Fondo de Cohesión. Este proyec to ha experimentado posteriormente un incremento de los costes del 89 % con respec to al impor te especificado en la propuesta ( v é a s e e l r e c u a d r o 8 ) . E l Tr i b u n a l s e ñ a l a q u e , d e s d e 2 0 0 7 , ha cambiado el procedimiento de aprobación de proyectos i m p o r t antes. Los procedimientos de selección en la RTE -T s e h a n a c t u a l i z a d o, p e r o a ú n c a b e n o t r a s m e j o r a s 36. E l Tr i b u n a l examinó los cambios introducidos en los procedimientos de selección de las propuestas de proyectos de i n f raest ru c t ura fer roviar ia p re sentadas para la cofin an c iac ión d e l a RTE -T, te n i e n d o e n c u e nt a , p r i n c i p a l m e nte, s i s e h a b í a n cor regido las insuficiencias obser vadas en su anter ior infor me e s pecial. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 29 37. A raíz de las anteriores recomendaciones del Tribunal se intro - 24 Informe Especial nº 6/2005, d u j e ro n c a m b i o s e n l o s p ro c e d i m i e n t o s d e s e l e c c i ó n , e n t re l os qu e cab e dest acar : apartados 35, 43 y 52 a 58. οο Comisión de 26 de octubre de 24 25 l a a c t u a l i z a c i ó n d e l o s p ro c e d i m i e n t o s d e e v a l u a c i ó n d e l as p ro p u est as, co ncret amente para in cor porar el recur so a exp er to s ex ter no s; Decisión 2007/60/CE de la 2006 por la que se crea la Agencia Ejecutiva de la Red Transeuropea de Transporte en aplicación del οο οο la contribución de los coordinadores con su apor tación de información contex tual sobre la situación sobre el terreno de l o s p royec to s p r io r it ar ios; Reglamento (CE) nº 58/2003 del Consejo (DO L 32 de 6.2.2007, p. 88). l a d e l e g a c i ó n d e u n a s e r i e d e t a re a s e n l a n u e va Ag e n c i a Ejecut iva de l a RTE -T 2 5 . 38. S i n p e r j u i c i o d e l o q u e a n t e c e d e, c a b e i n t ro d u c i r m e j o r a s e n el uso del análisis de costes y beneficios; es importante que éste, al igual que los análisis medioambientales y socioecon ó m i co s, p e r m i t a co m p a ra r l o s m é r i to s d e l o s p roye c to s p ro puestos durante el procedimiento de selección. Un examen de la documentación de la selección del proyecto permitió con st at ar qu e só l o se p resentó in for mac ión resumida sobre el d e co s te s y b e n e f i c i o s d e l a p ro p u e s t a d e p roye c to y q u e, e n l a p rá c t i c a , l a i n fo r m a c i ó n co n te n i d a e n e s t a s s í n te s i s n o e ra coh erente desde el p unto de vista de las var iables abarcadas, el nivel de detalle o los supuestos en que se basaba el análisis. Lo s s u p u e s to s re l at i vo s a l o s f l u j o s d e t rá f i co f u t u ro s e s p e ra dos son elementos esenciales de dichos análisis. Si bien se h a n a d o p t a d o i n i c i at i va s p a ra g a ra nt i z a r l a co h e re n c i a d e l o s s u p u e s t o s r e l a t i v o s a l o s f l u j o s d e t r á f i c o ( c o n r e s p e c t o, p o r e j e m p l o, a l o s t ú n e l e s a l p i n o s ) , é s t a s h a n c o n s t i t u i d o c a s o s aislados. Aún debe desarrollarse un modelo coherente de flujos de tráfico ferroviario europeo que sir va de base para la política g l o b al y p ara l a sel ecció n de proyec tos específicos. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 30 CO N S T R U CC I Ó N D E I N F R A E S T R U C T U R A CO F I N A N C I A D A P O R L A E U : C U M P L I M I E N TO D E L A S E S P E C I F I C AC I O N E S Y D I S P O N I B I L I D A D 39. En to do s l o s t ramo s co financiados in c luidos en la muestra fis- 40. En el a nexo VI figuran las condiciones de uso de los 21 tramos c a l i z a d a , e l Tr i b u n a l e x a m i n ó l a e j e c u c i ó n d e l o s p r o y e c t o s t e n i e n d o e n c u e n t a , p r i m e r o, s i l a i n f r a e s t r u c t u r a d e l t r a m o s e h a b í a c o n s t r u i d o s e g ú n l a s e s p e c i f i c a c i o n e s y, d e s p u é s, s i la infraestructura estaba lista para ser utilizada sin retrasos indebidos. S e controló también la situación con respec to a los i n c remento s de l o s co stes de los proyec tos. cofinanciado s p o r l a UE examin ados en la in specc ión . I N F R A E S T R U C T U R A S P R E V I S TA S R E A L I Z A D A S CO N A R R E G LO A L A S E S P E C I F I C AC I O N E S 41. E n R ecuadro 6 los catorce tramos terminados en la muestra se entregó l a i n f ra e s t r u c t u ra té c n i c a d e f i n i d a e n l a s e s p e c i f i c a c i o n e s. S e i nt ro dujero n mo dificacio nes justificadas en las especific ac io n e s técnicas debido a circunstancias que surgieron durante la co n s t r u cc i ó n . E n u n c a s o, a l g u n a s co n d i c i o n e s té c n i c a s n o s e preveían plenamente en las especificaciones de diseño (véase e l r e c uad r o 6). Condiciones t é cnicas no plenamente previstas en las especificaciones de dise ñ o Si bien la línea Núremberg-Ingolstadt se construyó con arreglo a la especificación de acomodarse a un uso mixto, durante las pruebas de seguridad se constató que, debido a problemas de presión de aire, los trenes no podían cruzarse en los tramos de túnel. Actualmente la línea sólo se utiliza para trenes de pasajeros de alta velocidad. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 31 42. 43. RECUADRO 7 lo s c i n c o t r a m o s e n c o n s t r u cc i ó n e n e l m o m e n to d e l co n t ro l también se construían con arreglo a las especificaciones. en los dos tramos de tunes alpinos a largo plazo (M ont- cenis y Brenn e ro ( vé a s e l a f o to g ra f í a 5 , p. 3 7 ) ) , l a n at u ra l e z a y e l a l c a n ce de los ajustes para cumplir las especificaciones que se están llevando a cabo en las fases de programación y exploración s o n l o s p re v i s i b l e s d a d a l a p a r t i c u l a r c o m p l e j i d a d d e d i c h o s t ra m o s. e s to s a j u s te s s e re a l i z a n , p o r e j e m p l o, p a ra to m a r e n c u e nt a co n s i d e ra c i o n e s m e d i o a m b i e nt a l e s y o t ra s c u e s t i o n e s q u e p u edan surgir. 26 el proyecto netlipse, financiado con cargo al sexto programa marco de la comunidad europea para acciones de investigación y desarrollo tecnológico (www.netlipse.eu). e l tr i b u n a l a d v i r t i ó l a e x p e r i e n c i a d e u n p roye c to f i n a n c i a d o p o r l a co m i s i ó n p a r a f a c i l i t a r u n a re d d e d i f u s i ó n d e c o n o c i mientos en la gestión y organización de grandes proyectos d e i n f r a e s t r u c t u r a e n e u r o p a 26. r e s u l t ó ú t i l p a r a d e s a r r o l l a r cont ac to s ent re g esto res de proyec tos e intercambiar con oc im i e nto s p rác t ico s, y b r inda exper ien c ia que puede contr ibuir a f ut u ras iniciat ivas. T R A M O I N T E R N AC I O N A L P E R P I ñ á N - F I G U E R A S el tramo internacional de perpiñán-figueras (44 km de longitud, incluidos los 8 km del túnel de perthus) permitirá que los trenes adecuadamente equipados con el gálibo uic viajen entre francia y españa sin detenerse y mejorará el tráfico de mercancías y pasajeros. constituye uno de los pocos casos de asociaciones del sector público y privado incluidas en la muestra, y la construcción de la infraestructura se terminó al final de 2009. Gracias a una preparación rigurosa y minuciosa, el proyecto se llevó a cabo más o menos dentro de los plazos y el presupuesto previstos. no obstante, aunque la línea está conectada con la red ferroviaria en perpiñán, todavía no existe una vía de enlace en el lado español en figueras. los trabajos entre Barcelona y figueras para construir esta conexión en gálibo uic ya se han iniciado, pero no se completarán antes de 2012. por lo tanto, hasta dentro de dos años después de su finalización el nuevo tramo internacional no podrá funcionar plenamente. es posible que finales de 2010 se ponga en marcha, como solución provisional, un tercer raíl entre Girona y figueras: de este modo, podrán utilizar la línea tanto los trenes de gálibo uic como los de gálibo ibérico, aunque esto sólo permitirá un uso parcial de la nueva línea. Fotografía 3. Nuevas líneas del tramo internacional Perpiñán-Figueras todavía no utilizadas. © tribunal de cuentas europeo, marzo de 2009. informe especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la ue en infraestructura ferroviaria? 32 RETRASOS QUE IMPIDEN UTILIZAR LA INFRAESTRUCTURA 44. E n el momento de la fiscalización, sólo dos de los catorce t r a m o s t e r m i n a d o s n o p o d í a n u t i l i z a r s e. S i n e m b a r g o, e n u n i m po r t ante t ramo t ransfro nte r izo ( el tramo inter n ac ion al Perpiñán-Figueras entre Francia y España (véase el recuadro 7 y la foto gra fía 3)), debido al retraso en la conexión con los tramos l i m í t ro fe s, l a i n f ra e s t r u c t u ra n o p o d í a u t i l i z a r s e, p e s e a e s t a r te r minada. 27 Según las investigaciones académicas, los megaproyectos son empresas muy complejas y, tradicionalmente, son habituales los aumentos de los costes muy por encima del presupuesto inicial; efectivamente, son comunes los rebasamientos de coste de entre AU M E N TO S D E LO S CO S T E S E N TO D O S LO S T R A M O S D E B I D O P R I N C I PA L M E N T E A I M P O N D E R A B L E S 45. En todos los casos se constataron aumentos en los costes de los p royec to s (véase el r e c uad r o 8) , debidos, en su gran mayor ía, a imponderables surgidos en la fase de construcción, como, por e j e m p l o, c o n d i c i o n e s g e o g r á f i c a s i n e s p e r a d a m e n t e d i f í c i l e s, re q u i s i t o s d e p ro t e c c i ó n d e l m e d i o a m b i e n t e y d e s e g u r i d a d u o fer t as demasiado al t as de los contratistas 2 7 . el 50 % y el 100 %, y no es raro que se produzcan rebasamientos superiores al 100 %. Bent Flyberg, Nils Bruzelius y Werner Rothengatter: Megaprojects and risk: An anatomy of ambition, Cambridge University Press, 2003, página 44. Véase asimismo Hugo Priemus, Bent Flyvbjerg y Bert Van Wee: Decision-making on megaprojects: cost-benefit analysis, planning and innovation, Edward Elgar Publishing Ltd, 2008, ISBN 1845427378. R ecuadro 8 Aumentos de los costes observados en el tramo e x aminado para la fiscalización En 19 de los 21 tramos examinados se disponía de información sobre los costes. En 11 tramos se pro­ dujeron aumentos de los costes de hasta el 49 %, en seis tramos los aumentos oscilaron entre el 50 % y el 100 %, y en dos, superaron el 100 %. En total, el alcance de los aumentos coincidía con los observados en otros estudios de proyectos de infraestructura de transportes de gran escala. De los tramos controlados, el Varsovia-Gdynia (financiado con cargo a la política de cohesión) fue el que sufrió el mayor aumento (166 %), pasando de los 475 millones de euros estimados en la propuesta de proyecto en 2004 a 1 265 millones de euros según las últimas estimaciones realizadas en noviembre de 2009. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 33 46. L o s 47. E s t o s 48. A f in de tener en cu ent a l a complicada n aturalez a de los pro - proyectos que contaron con una preparación rigurosa y minuciosa eran menos proclives a los aumentos en los costes, co n en el caso del Per piñán- Figueras, finalizado más o menos d e nt ro de l o s p l azo s y del p re supuesto ( véase el re cua dro 7). En cambio, la exposición al riesgo era mayor en otros proyectos c o n p re p a r a c i ó n m e n o s r i g u ro s a y m i n u c i o s a , c o m o e l t r a m o M a d r id-Levante, resp ec to del c ual el BEI man ifestó su preocup a ció n, qu e hast a l a fecha ha exper imentado un aumento del 89 % en l o s co stes (véase el apar tado 3 5 ) . aumentos de los costes no afectaron directamente al p r e s u p u e s t o d e l a UE , p o r q u e l a i nv e r s i ó n e u r o p e a s e l i m i t ó a l os impor tes inicialmente asignados. N o obstante, deber ían s e r tenido s en cu ent a a l a l uz de las n ecesidades de inver sión a gran escala en los proyectos prioritarios y de la creciente i m p o r t a n c i a c o n c e d i d a a l a c a p a c i d a d d e a t r a e r l a i nv e r s i ó n p r i vada. El r iesg o de au mentos en los costes de los proyec tos p u e d e n a grava r l o s p ro b l e m a s re l at i vo s a l a b a j a t a s a d e re n t a b il idad y disu adir a l o s inver sores del sec tor pr ivado. yec tos y el riesgo que suponen los aumentos de costes, se han e s t a b l e c i d o p rov i s i o n e s e n a l g u n o s d e e l l o s ( co m o p o r e j e m p l o, e l t ú n e l d e b a s e d e l B re n n e ro) p a ra c u b r i r co nt i n g e n c i a s y p a l i a r l a re p e rc u s i ó n q u e e s t o s a u m e n t o s p u e d e n t e n e r e n los p resup u esto s g eneral es. R E N D I M I E N TO D E L T R A N S P O R T E E N LO S T R A M O S F I N A N C I A D O S P O R L A U E E N E L M A R CO D E LO S P R OY E C TO S P R I O R I TA R I O S 49. Lo s s e r v i c i o s d e p a s a j e ro s d e a l t a ve l o c i d a d s e co n c i b e n n o r- malmente para abastecer el mercado entre grandes zonas urbanas y para competir con el transpor te por carretera y con el transpor te aéreo de cor ta distancia, por lo que la capacidad de ofrecer viajes de punto a punto fiables, cómodos y por encima d e to do ráp ido s es de fundam ental impor tan c ia. En cuanto al t r a n s p o r t e d e m e r c a n c í a s , e l p r i n c i p i o e s c l a r o. C u a n t o m á s l a rg o sea el t rayec to, mayo res posibilidades existen de que el fer rocar r il sea competitivo respec to de otros medios de transpor te, especialmente el transpor te por carretera. Las rutas t ra nseu ro p eas de l arg a dist anc ia tien en que atravesar más de u n a red nacio nal. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 34 50. 51. u n a v e z t e r m i n a d a y e n f u n c i o n a m i e n t o, e l g r a d o d e e x p l o t a c i ó n d e u n a i n f r a e s t r u c t u r a fe r rov i a r i a d e p e n d e d e q u e l o s s e r vicio s fer roviar io s funcio ne n según lo previsto. e l tr ibun al ex a minó : ο si el rendimiento del transpor te responde las expec tativas t anto en l o s t ramo s dedicados al ser vicio de pasaj eros de al t a vel o cidad co mo en l os tramos conven c ion ales para el t ransp o r te de mercancías o mix to; ο en qué medida las restricciones del sistema limitan el rendimiento en l o s ejes do nde se ubican los tramos cofin an ciado s p o r l a ue y l o s ava n ces logrados en paliar las. e n e l a n e xo V I s e m u e s t r a l a s i t u a c i ó n d e u s o d e l o s t r a m o s cof inanciado s p o r l a ue examin ados en la fiscaliz ac ión . Fotografía 4. Tren de pasajeros de alta velocidad AVE en la estación de Chamartín antes de su salida en la línea Madrid-Segovia-Valladolid que atraviesa los 28 km del túnel de Guadarrama. © tribunal de cuentas europeo, marzo de 2009. informe especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la ue en infraestructura ferroviaria? 35 E L R E N D I M I E N TO D E LO S T R A M O S D E D I C A D O S A LO S S E R V I C I O S D E PA S A J E R O S D E A LTA V E LO C I D A D R E S P O N D E A L A S E X P E C TAT I VA S 52. O c h o R ecuadro 9 d e l o s 2 1 t r a m o s e x a m i n a d o s e n e l c o n t ro l c o n t r i b u ye ron a la construcción de nuevas líneas de pasajeros de alta velocidad, y siete de ellos estaban en funcionamiento en el momento de la fiscalización (fotogra fía 4). Los ser vicios ferro viarios funcionan según lo previsto en seis de estas líneas, y lo s p ro b l emas qu e demo raron la plen a entrada en fun c ion am i e n t o d e l o s s e r v i c i o s fe r ro v i a r i o s e n l a o t r a l í n e a h a n s i d o resueltos recientemente (HSL Zuid). Los promotores de los pro yec tos normalmente previeron que los proyec tos repercutirían s i gn i f i c at i va m e nte e n l o s m e rc a d o s d e s t i n at a r i o s, y l o s d ato s d i s ponibles muestran que el rendimiento real respondió a las expec tativas (véase el re cuadro 9). El hecho de que la infraestructura se destine a servicios bien definidos y homogéneos s i gn i f i c a q u e s u e x p l o t a c i ó n , a u n s i e n d o s u m a m e nte té c n i c a , n o se co mp l ica p o r l a necesidad de adaptar se a un uso mix to. Los servicios de pasa j eros de alta velocidad cumplen los ob j etivos El tramo Madrid-Barcelona AVE ha reducido la duración del trayecto entre ambas ciudades, pasando de 6h35 en 1998 a 2h30, en detrimento de las rutas aéreas. El número de pasajeros también aumentó, pasando de 2 620 000 en 2007 a 5 800 000 en 2008. El tramo de la Estación Central de Berlín alcanzó un ahorro de 25 minutos en el transbordo entre los ejes Norte-Sur y Este-Oeste, facilitando también nuevas posibilidades de trayectos. El tramo TGV Est (fase 1) alcanza velocidades de hasta 320 km/h, de modo que ha disminuido la duración del viaje entre París y Estrasburgo, pasando de 3h50 a 2h20, y entre París y Luxemburgo, de 3h35 a 2h05, con la consiguiente reducción de los servicios aéreos entre París y los aeropuertos de las ciudades que ahora se benefician de la conexión por vía férrea de alta velocidad. Además de mejorar el transporte directo de pasajeros, las líneas de pasajeros de alta velocidad FráncfortColonia y Núremberg-Ingolstadt han permitido liberar capacidad en las líneas de uso mixto y mercancías ya existentes. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 36 E L R E N D I M I E N TO D E L T R A N S P O R T E AÚ N N O R E S P O N D E A L A S E X P E C TAT I VA S E N LO S T R A M O S CO N T R Á F I CO CO N V E N C I O N A L D E M E R C A N C Í A S O M I X TO 53. D e los tramos examinados en la fiscalización, trece cor respon- dían a infraestruc tura para uso mix to o de mercancías, cinco de l a s cuales ya habían entrado en funcionamiento. Estos tramos g en e ra l me nte te n ía n p o r o b j eto l a d e sco n g e st i ón de lo s c u e llos de botella, el aumento de la capacidad y la reducción de la d u ració n del reco r r ido (véase también el re cua dro 10 relativo a l o s t ú nel es al p ino s). 54. E l l o g ro d e l o s o b j e t i vo s d e re n d i m i e n t o e n l o s c i n c o t r a m o s ac tualmente en funcionamiento ha planteado problemas tales que hasta la fecha ninguno está siendo explotado según lo p re v i s to. Lo s p r i n c i p a l e s f a c to re s q u e i n f l u ye n e n e l l o gro d e l o s o b j e t i v o s d e r e n d i m i e n t o s o n l o s r e fe r i d o s a l a d e m a n d a d e ser vicio s que p u eden p res tar se en la in fraestr uc tura y a la interoperabilidad y otras limitaciones de la red ferroviaria q u e p rovo ca inter rup cio nes en lo s ser vicios fer roviar ios tran s e u ro p e o s. E s to v i e n e a co n f i r m a r q u e e l p ro gre s o g l o b a l d e l transpor te ferroviario transeuropeo depende de la creación de s i n e r g i a s e n t re l a s re p e rc u s i o n e s d e l a s m e d i d a s l e g i s l a t i v a s en los mercados y las medidas políticas de la interoperabil i d a d y c o f i n a n c i a c i ó n , o p i n i ó n t a m b i é n m a n i fe s t a d a p o r l o s coo rdinado res 2 8 . 28 Position paper of the European Transport Coordinators (Karel Van Miert, Étienne Davignon, Carlo Secchi, Laurens Jan Brinkhorst, Péter Balàzs, Karla Peijs, Luís Valente de Oliveira, Pavel Telička y Karel Vinck) on the Future of TEN-T Policy, Bruselas, 6 de octubre de 2009. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 37 RECUADRO 10 T R A M O S E S P E C I A L E S : LO S T Ú N E L E S A L P I N O S D E L B R E N N E R O Y DE MONT-CENIS se trata de tramos de gran magnitud que forman túneles entre austria e italia (Brennero) y francia e italia (Mont-cenis) para facilitar un transporte de pasajeros y mercancías más eficiente evitando la necesidad de atravesar los alpes a través de las rutas restringidas existentes, lo cual no es deseable desde el punto de vista del transporte y del medio ambiente. aunque prevén el uso mixto, los túneles están primordialmente destinados al transporte de mercancías; los promotores esperan transformar el mercado en estas rutas al posibilitar el transporte de un volumen de mercancías sensiblemente superior al actual, en detrimento de otros medios de transporte. se trata de proyectos a largo plazo, con una duración de 10-15 años, y que actualmente se hallan en sus fases de planificación y exploración. Fotografía 5. Entrada del túnel de exploración para el túnel de base del Brennero en Fortezza. © tribunal de cuentas europeo, marzo de 2009. informe especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la ue en infraestructura ferroviaria? 38 las repercusiones negatiVas de las liMitaciones del sisteMa son prÁc ticaMente equiValentes a los beneFicios deriVados de las costosas inVersiones en inFraestruc tura 55. 56. el uso que se hace de la infraestruc tura ferroviaria depende de d i s t i n to s f a c to re s, co m o l a s co n d i c i o n e s e co n ó m i c a s g e n e ra le s 2 9 , l o s desar ro l l o s l l evado s a cabo en los puer tos, los tún e l e s, etc. (véase el r e c uad r o 11), así como inversiones en otros e le m ento s de l a red fer roviar ia ( véase el re cua dro 12) . 29 segundo informe sobre el seguimiento de la evolución del mercado ferroviario, coM(2009) 676 final, Bruselas, 18 de diciembre de 2009. las limitaciones del sistema también revisten una impor tancia c o n s i d e r a b l e. e n l o s s e r v i c i o s d e p a s a j e ro s d e a l t a ve l o c i d a d t r a n s e u r o p e o s ( c o m o l o s q u e c i r c u l a n e n t r e pa r í s , B r u s e l a s y londres) se adoptan medidas específicas para que los trenes no tengan que parar en las fronteras. así, las locomotoras están e q u i p a d a s d e t a l m o d o q u e s o n i nte ro p e ra b l e s co n m ú l t i p l e s sistemas de energía de tracción y de control (señalización) d e l o s t re n e s, y s e h a n s u s c r i to a c u e rd o s s o b re l a s n o r m a s d e ex p l o t a c i ó n d e e s t a s l í n e a s e s p e c í f i c a s, e tc. pe s e a l a co m p l i cación que supone, ello es posible porque el ser vicio se dedica a ese único propósito, y existe la clara voluntad por par te de los i nteresado s de so l ucio nar l o s problemas que puedan surgir. Fotografía 6. Ejes de vagones en las instalaciones de cambio de gálibo de Transfesa en Cerbère, en la frontera franco-española. © tribunal de cuentas europeo, febrero de 2009. informe especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la ue en infraestructura ferroviaria? 39 R ecuadro 1 1 T ramos de la infraestructura cuya e x plotación depende de la finalización de otros traba j os La ruta Betuwe recorre de este a oeste la distancia entre el puerto de Róterdam y la frontera entre los Países Bajos y Alemania, y está exclusivamente dedicada al tráfico de mercancías. Aunque la infraestructura de esta línea entró plenamente en funcionamiento para los servicios ferroviarios en junio de 2007 con una capacidad media máxima realista de 380 al día, actualmente circulan 20 trenes diarios, y se espera que aumenten a 150 diarios en 2013: la incorporación de locomotoras compatibles con el sistema de señalización de nivel 2 de la ERTMS ha sido hasta la fecha un factor de limitación. Sin embargo, está previsto que el tráfico aumente hasta alcanzar los 380 trenes diarios cuando finalicen los trabajos previstos en las instalaciones portuarias Maasvlakte 2. La utilización del tramo cofinanciado por la UE que se está construyendo en Kufstein–Innsbruck, en el corredor del Brennero, entre Múnich y Verona, quedará limitado por el volumen de tráfico que puede atravesar el paso de montaña en la estación Brennersee. Esta situación mejorará sensiblemente en 2022, cuando las líneas ferroviarias que atraviesan el túnel de base del Brennero, actualmente en construcción, funcionen en el corredor. La explotación del tramo internacional Perpiñán-Figueras depende parcialmente de los flujos de tráfico de mercancías entre España y Francia, y las obras realizadas en los puertos (como el Barcelona) tendrán mucha influencia. R ecuadro 1 2 I nfraestructura desarrollada para la prestación de servicios sin demanda a corto o medio plazo Las líneas de alta velocidad y de alta capacidad Roma-Nápoles y Bolonia-Florencia se construyeron para trenes tanto de mercancías como de pasajeros. Para que los trenes de mercancías puedan circular como los de pasajeros, fueron necesarias importantes inversiones destinadas a las interconexiones con la línea convencional. También fue necesario construir túneles, puentes y viaductos para reducir pendientes, e incrementar la capacidad de carga por eje. En estas líneas todavía no circulan trenes de mercancías y, aunque se prevé que esto ocurra en el futuro, los operadores de trenes todavía no tienen planes específicos al respecto. En las líneas Roma-Nápoles, Bolonia-Florencia y Pioltello-Treviglio, las actuales locomotoras de mercancías no pueden circular a la velocidad mínima obligatoria de 120 km/h. La línea Raca-Trnava-Piestany admite velocidades de los trenes de hasta 160 km/h; no obstante, en Eslovaquia no circulan actualmente trenes que puedan alcanzar esas velocidades. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 40 57. s i n e m b a r g o, l a s i t u a c i ó n d e l a s l í n e a s c o n v e n c i o n a l e s c o n u s o mix to p ara mercancías y pasaj eros resulta más problemát i c a . cr u z a r l a s f ro nte ra s q u e s e p a ra n a l g u n a s re d e s fe r rov i a r i a s nacio nal es sig ue siendo complicado, h asta tal punto, que m u c h o s s e r v i c i o s fe r r o v i a r i o s t r a n s e u r o p e o s s e i n t e r r u m p e n por la necesidad de detenerse en los puntos fronterizos. el tr i b u n a l o b s e r vó v a r i a s co m p l i c a c i o n e s, co m o d i fe re n c i a s d e gá l ib o, de energía de t racció n , de sistemas de control ( señ alización), de longitud de los trenes y de nor mas de explotación. otras razones por las que los trenes tienen que parar son la n o a ce p t a c i ó n d e l m ate r i a l ro d a nte c u yo u s o e s t á a u to r i z a d o e n o t ro s est ado s miemb ro s, for mac ión y cer tificación del pers o n a l fe r r o v i a r i o, c o n t r o l e s t é c n i c o s y c o m e r c i a l e s y g e s t i ó n d e l t rá f i co e n t i e m p o re a l ( vé a s e, e n e l a n exo V I I , u n ex a m e n de estos problemas acompañado de ejemplos de los tramos re co gi d o s e n l a m u e s t ra d e l a f i s c a l i z a c i ó n y d e l o s e j e s t ra n s e uropeos en los que se sitúa n). si bien estas complicaciones registradas en las fronteras no se traducen necesar iamente en re t r a s o s s i g n i f i c a t i vo s, s u e fe c t o a c u m u l a t i vo s í p u e d e s e r l o, s o b re to d o p o rq u e p u e d e p rovo c a r p ro b l e m a s d e g e s t i ó n d e l t rá fico, con r iesgo de atascos y con los consiguientes retrasos ( véase el r e c uad r o 13). Fotografía 7. Instalaciones para el control del tráfico en la estación de Brennersee. © tribunal de cuentas europeo, febrero de 2009. informe especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la ue en infraestructura ferroviaria? 41 RECUADRO 13 R E CO R R I D O D E U N T R E N D E M E R C A N C í A S D E S D E M Ú N I C H H A S TA L A E S TAC I Ó N D E B R E N N E R S E E antes de salir de Múnich se realiza un control técnico y comercial (véase la fotografía 2 , p. 1 8 ) para comprobar que la composición del tren es correcta y que el sistema de frenado funciona perfectamente. el tren, equipado con dos locomotoras, es conducido por un único maquinista de habla alemana. al entrar en la red ferroviaria austriaca en Kufstein no es necesario realizar cambio alguno porque las normas de explotación de alemania y austria están armonizadas, y sus respectivas autoridades ferroviarias aceptan oficialmente las normas del otro respecto de algunas diferencias menores. se añade una tercera locomotora para ayudar en la subida a Brennersee (véase la fotografía 8). al alcanzar la estación de alta montaña de Brennersee (frontera austro-italiana), se lleva a cabo un remolque para retirar las dos locomotoras que ya no son necesarias. a continuación se llevan a cabo otras operaciones necesarias por las diferencias entre las normas de explotación de italia y austria: ο cambio de conductor: las normas de explotación de italia exigen que en el tren haya dos maquinistas de habla italiana (con licencia para conducir trenes en italia), los cuales sustituyen al maquinista de habla alemana (con licencia para conducir trenes en alemania y austria); ο cambio de indicadores de cola: en alemania y austria es necesario llevar paneles reflectantes en la parte trasera del tren) 30 , mientras que en italia éstos no se aceptan y es obligatorio llevar luces de cola encendidas (véase la fotografía 9 , p. 4 7 ). pese a que se había realizado un control técnico antes de salir de Múnich y el viaje hasta verona es sólo de 448 km (o sea, inferior al máximo de 700 km exigido por las normas italianas), se realiza un nuevo control en la estación de Brennersee, el cual dura unos 25 minutos. este control adicional se lleva a cabo porque la empresa ferroviaria italiana no acepta el control técnico realizado por la empresa ferroviaria alemana en Múnich. sin embargo, en el trayecto inverso no se efectúa este control porque la empresa ferroviaria alemana acepta el control anterior de su homóloga italiana. 30 el diseño preciso de los paneles reflectantes según las normas de funcionamiento alemanas y austríacas es ligeramente diferente, pero ambos países aceptan los del otro. Fotografía 8. Un tren de mercancías asciende por los Alpes austriacos hacia la estación de Brennersee. © tribunal de cuentas europeo, febrero de 2009. informe especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la ue en infraestructura ferroviaria? 42 58. Los progresos logrados en paliar estas limitaciones pueden tra - d u c i r s e e n m e j o ra s d e l t ra n s p o r te t ra n s e u ro p e o e q u i va l e nte s a los beneficios der ivados de las grandes inversiones en infraestruc tura (el cuadro 4 ofrece una comparación per teneciente al proyec to pr ior itar io 1). Estos progresos se incidir ían más en l a cooperación entre las autor idades de los Estados miembros q u e en l a inversió n financiera en in fraestr uc tura. C uadro 4 2 5 minutos ahorrados y 25 minutos perdidos en el proyecto prioritario 1 25 minutos El tiempo de viaje ahorrado por la construcción de una nueva línea de alta velocidad en ­Alemania, entre Núremberg e Ingolstadt, con un coste total de 2 336 millones de euros (con una cofinanciación de la EU de 134 millones de euros de la RTE-T). El tiempo adicional necesario para realizar un control técnico a los trenes que entran en Italia en la estación de Brennersee en la frontera austro-italiana, porque la empresa ferroviaria italiana no acepta el control técnico ya efectuado en el punto de partida en Múnich por su homólogo alemán. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 43 59. Pese a que la existencia de estas limitaciones en los principales co r re d o re s e s b i e n co n o c i d a e n e l s e c to r fe r rov i a r i o e u ro p e o, Europa no cuenta con un estudio que describa exhaustivam e nte e s to s p ro b l e m a s, c u a nt i f i q u e s u i m p a c to e i d e nt i f i q u e p osib l es so l ucio nes en to do s los ej es impor tantes. 60. Superar las limitaciones de las redes en los ejes transeuropeos 61. E n 31 Directiva 2008/57/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de junio de 2008 sobre la interoperabilidad del red ferroviaria dentro de la Comunidad (DO L 191 de 18.7.2008, p. 1). requer irá acuerdos entre los Estados miembros. Las tentativas en este sentido son relativamente recientes, ya que los avances en el terreno bilateral han sido históricamente difíciles. No obstante, existe una notable excepción con algún éxito import a nte, e n l a q u e i n s t i t u c i o n e s d e E s t a d o s m i e m b ro s co o p e ra n p a ra m e j o ra r e l re n d i m i e nto d e l t ra n s p o r te p o r fe r ro c a r r i l e n un eje ferroviario (véase el recuadro 14). Se están llevando a t é r m i n o o t r a s i n i c i a t i v a s s i m i l a re s, a m e n u d o c o n e l a p o yo d e l o s co o rdinado res no mb rados por la Comisión , como en el c a s o del co r redo r del Brennero. R ecuadro 1 4 E u ro p a s e h a av a n z a d o e n e s t e s e n t i d o c o n l a a p ro b a c i ó n e n 2 0 0 8 d e n o r m a s d e l a UE d e s t i n a d a s a f a c i l i t a r l a a c e p t a ción mutua de material rodante entre las redes ferroviarias n a cio nal es 3 1 . G rupo internacional para la me j ora de la calidad del transporte ferroviario ( I n t e r n at i o n a l G r o u p f o r I m p r o vi n g t h e Q u a l i t y o f R a i l T r a n s p o r t i n t h e N o r t h - S o u t h Co r r i d o r ( R óterdam - G é nova ) , « I Q C » ) ) Desde 2003, las autoridades ferroviarias alemanas, neerlandesas, italianas y suizas han cooperado para estudiar y resolver los problemas del corredor. Entre sus logros más sobresalientes cabe destacar el reconocimiento mutuo de los maquinistas y los procedimientos de aceptación y aprobación recíprocas del material rodante. En 2008, se estableció una agrupación europea de interés económico y una oficina de gestión de programas para dirigir el trabajo de la agrupación. Se aprobó un plan de acción de 14 puntos en el que se reflejan los resultados del presente informe pues destaca la importancia de aspectos tales como el despliegue del ERMTS, las normas de explotación y la certificación del personal como limitaciones fundamentales del transporte transeuropeo. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 44 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 62. M ediante la cofinanciación del desarrollo de la infraestruc tura 63. Los proyec tos pr ior itar ios constituyen el pr incipal mecanismo ferroviaria, la Unión Europea ha contribuido a crear nuevas p o s i b i l i d a d e s p a ra e l t ra n s p o r te fe r rov i a r i o t ra n s e u ro p e o. N o o b stante, es posible adoptar algunas medidas para mejorar la e f i ciencia de l o s fo ndo s euro peos. d e c o o rd i n a c i ó n y c o n c e n t r a c i ó n d e l o s re c u r s o s f i n a n c i e ro s, p o r l o q u e i m p o r t a q u e s u d e f i n i c i ó n re f l e j e l a s n e c e s i d a d e s p r e s e n t e s y p r e v i s t a s p a r a e l f u t u r o. S i n e m b a r g o, h a s t a l a fecha, no se han definido sobre la base de un análisis de los flujos de tráfico ac tuales y previstos ni representan descripciones d e f i n i t i va s d e l l o s p r i n c i p a l e s e j e s fe r rov i a r i o s t ra n s e u ro p e o s ( vé anse l o s ap ar t ado s 19 a 24 ) . R ecomendación 1 Pa r a co n ce nt r a r l o s f o n d os e u r o p e os , l a Co m isi ó n d e b e r ía , al volver a considerar la def inición de los proyec tos prio r i t ar i os: o trabajar con los Estados miembros y con las instituciones fer roviar ias en el for talecimiento de las bases analíticas y de co no cimiento so b re los fluj os de tráfico fer roviar io ac t u al es y p revisto s; o identificar los corredores transeuropeos que cuentan con una imp o r t ante demanda ac tual o prevista. 64. E s f u n d a m e n t a l l a o r i e n t a c i ó n d e l a s i nve r s i o n e s d e l a UE e n i n f ra e s t r u c t u ra s e n e l m a rco d e l a RTE -T. H a m e j o ra d o l a co n c e n t r a c i ó n d e l a c o f i n a n c i a c i ó n d e l a RTE -T e n p u n t o s t r a n s f ronter izo s, p ero aún qu eda m uc h o por h acer en estos emplaz a m iento s dent ro de l o s p roye c tos pr ior itar ios de la muestra. Los coordinadores han realizado una contribución positiva, p e ro e s n e ce s a r i o re a l i z a r u n m e j o r a n á l i s i s d e l o s c u e l l o s d e botella. S e registraron insuficiencias en los procedimientos de autorización de la Comisión para proyectos del Fondo de Cohe s i ó n, y cab e aún int ro ducir mejo ras e n los procedimie ntos de selección de los proyec tos de la RTE-T (véanse los apar tados 25 a 38). Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 45 R ecomendación 2 L a Co misió n deb er ía: o garantizar un análisis riguroso de los principales tramos congestionados de los proyectos prioritarios que sir va de fundamento para las decisiones relativas a la orientación de l o s fo ndo s de l a RTE -T; o aprovechar la labor desempeñada por los coordinadores y considerar la posibilidad de nombrar a otros coordina do res p ara cu b r ir o t ro s proyec tos pr ior itar ios; o a s e g u r a r s e d e l r i g o r d e l o s p ro c e d i m i e n t o s d e a p ro b a ción de los proyec tos per tenecientes a la política de co hesión, sobre todo en el examen de las características técnicas y, a la luz del elevado riesgo de aumentos en los costes, comprobar que los proyectos propuestos han sido minuciosamente preparados basándose en las buenas p r á c t i c a s d e l s e c t o r, c o m o e n l o s p r o y e c t o s t e r m i n a d o dent ro de l o s p l azo s y del presupuesto; o mejorar la calidad de los análisis de costes y beneficios ap l icado s en l o s p ro ceso s de selección de la RTE-T. 65. Lo s p roye c to s d e i n f ra e s t r u c t u ra co f i n a n c i a d o s p o r l a UE re a - lizaron la infraestructura prevista con arreglo a las especific a c i o n e s y, u n a ve z f i n a l i z a d o s, h a n c re a d o n u e va s y m e j o re s p o s i b i l i d a d e s d e t ra n s p o r te e n t ra m o s c l ave d e l o s p roye c to s p r i o r i t a r i o s. E n m u c h o s c a s o s s e i nt ro d u j e ro n m o d i f i c a c i o n e s en las especificaciones técnicas debido a circunstancias surgid a s durante l a co nst rucció n (véan se los apar tados 3 9 a 4 8 ) . R ecomendación 3 La Comisión debería asumir la iniciativa de facilitar el ­i n t e r c a m b i o d e c o n o c i m i e n t o s y e x p e r i e n c i a s o b r e d e s a rrollo de infraestructura ferroviaria entre los promotores d e p r o y e c t o s , b a s á n d o s e e n e x p e r i e n c i a s a n t e r i o r e s co m o la d e l p roye c to N e tlips e. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 46 66. S e han logrado mejoras mensurables en las líneas dedicadas a l o s s e r v i c i o s d e p a s a j e ro s d e a l t a ve l o c i d a d q u e f u n c i o n a n p l enamente según lo previsto. Sin embargo, el uso de tramos convencionales para el uso mix to y de mercancías que se bene fician de la financiación europea está influido por una serie de fac tores que impiden el funcionamiento pleno de los ser vicios ferroviarios con los niveles previstos. La red ferroviaria europea s i gu e teniendo l imit acio nes, s obre todo en los puntos fronte r i zo s (véanse l o s ap ar t ado s 49 a 6 1 ) . R ecomendación 4 L a Co misi ó n d e b e r ía: o considerar si sería posible mejorar la eficiencia de los fo ndo s euro p eo s p rest ando mayor aten c ión a la resolución de las limitaciones prácticas del transpor te ferroviario transfronterizo que no están intrínsecamente ligadas a l a infraest ru c t ura; o f o m e n t a r y a p o y a r l a c o l a b o r a c i ó n e n t r e i n s t i t u c i o n e s ferroviarias de los Estados miembros en el ámbito de los corredores (como en el caso de la estructura del corredor R ó terdam- G énova) p ara e limin ar los obstáculos al buen fu ncio namiento del t rans por te fer roviar io en la in fraest ru c t ura ac t u al. E l presente info r me ha sido aprobado por la S ala II , presidida p o r M o r t e n L e v y s o h n , M i e m b ro d e l Tr i b u n a l d e Cu e n t a s, e n Lu xemb u rg o, en su reu nió n del día 8 de septiembre de 2 0 1 0 . Po r e l Tri b u n a l d e Cu e ntas Vítor Manuel da Silva Caldeira Presi d e nte Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 47 Fotografía 9. Luces de cola necesarias para circular por Italia antes de ser colocadas en la estación de Brennersee. © tribunal de cuentas europeo, febrero de 2009. informe especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la ue en infraestructura ferroviaria? 48 S Í N T E S I S D E L A S P R I N C I PA L E S N O R M A S E U R O P E A S S O B R E E L S E C TO R F E R R O V I A R I O Interoperabilidad Acto legislativo Modificaciones Desarrollo de los ferrocarriles comunitarios Directiva 91/440/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios. Directiva 2001/12/CE Directiva 2004/51/CE Directiva 2007/58/CE Agencia Ferroviaria Europea Reglamento (CE) nº 881/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se crea una Agencia Ferroviaria Europea. Reglamento (CE) n° 1335/2008 Concesión de licencias Directiva 95/18/CE del Consejo de 19 de junio de 1995 sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias. Directiva 2001/13/CE Directiva 2004/49/CE Adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y aplicación de cánones por su utilización Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del ­Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la ­capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad. Decisión 2002/844/CE Directiva 2004/49/CE Directiva 2007/58/CE Normas sobre ayudas estatales Comunicación de la Comisión: Directrices comunitarias sobre las ayudas estatales a las empresas ferroviarias. (2008/C 184/07) Interoperabilidad del sistema ferroviario convencional Directiva 2001/16/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2001, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo convencional. Directiva 2004/50/CE Directiva 2007/32/CE Interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo de alta velocidad Directiva 96/48/CE del Consejo, de 23 de julio de 1996, ­relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario ­transeuropeo de alta velocidad. Directiva 2004/50/CE Directiva 2007/32/CE Interoperabilidad del sistema ferroviario dentro de la Comunidad Directiva 2008/57/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de junio de 2008 sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario dentro de la Comunidad. Directiva 2004/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la seguridad de los ferrocarriles Directiva 2008/110/CE comunitarios. Seguridad Seguridad e interoperabilidad Organismos y mercados ANEXO I Seguridad de los ferrocarriles Reglamento (CE) nº 653/2007 de la Comisión de 13 de junio de 2007 sobre el uso de un formato europeo común para los certificados de seguridad y los documentos de solicitud, de conformidad con el artículo 10 de la Directiva 2004/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y sobre la validez de los certificados de seguridad expedidos en virtud de la ­Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 49 ANExo I Derechos de los pasajeros Trabajadores ferroviarios Acto legislativo Maquinistas Directiva 2007/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2007 sobre la certificación de los maquinistas de locomotoras y trenes en el sistema ferroviario de la Comunidad. Trabajadores móviles Directiva del Consejo relativa al Acuerdo celebrado en 2004 entre la Comunidad de Ferrocarriles Europeos (CER) y la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (ETF) sobre determinados aspectos de las condiciones de trabajo de los trabajadores móviles que realizan servicios de interoperabilidad transfronteriza en el sector ferroviario. Obligaciones de servicio público Reglamento (CE) nº 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2007 sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 1191/69 y (CEE) nº 1107/70 del Consejo. Derechos de los pasajeros Reglamento (CE) nº 1371/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2007 sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril. Modificaciones Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 50 ANEXO II E S P E C I F I C AC I O N E S T É C N I C A S S O B R E I N T E R O P E R A B I L I D A D Categoría Descripción Referencia Subsistema Mantenimiento Control y mando y señalización Control y mando y señalización. Rectificación 2002/731/CE Subsistema Infraestructura 2002/732/CE ETI de alta velocidad Subsistema Energía 2002/733/CE (adoptado por Decisión de la ­Comisión) Subsistema Material rodante 2002/735/CE Subsistema Explotación 2002/734/CE Subsistema Control y mando ERTMS que modifica el anexo A de la Decisión 2006/679/CE 2006/860/CE Subsistema control y mando ERTMS por el que se modifica el anexo A de la Decisión 2006/679/CE y el anexo A de la Decisión 2006/860/CE 2008/386/CE Subsistema Infraestructura 2008/217/CE Subsistema Explotación, anexo A, anexo P 9 2008/231/CE Subsistema Material rodante Material rodante. Rectificación 2008/232/CE ETI revisadas de alta velocidad Subsistema Energía 2008/284/CE (adoptado por Decisión de la ­Comisión) Control y mando y señalización, por el que se modifica el anexo A de la Decisión 2002/731/CE de 30 de mayo de 2002 Control y mando y señalización, por el que se modifica el anexo A de la Decisión 2002/731/CE de 30 de mayo de 2002. Rectificación 2004/447/CE Control y mando y señalización, por el que se modifica el anexo A de la Decisión 2006/860/CE respecto de la alta velocidad y el ferrocarril ­convencional 2007/153/CE Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 51 ANExo II Categoría ETI del transporte ferroviario convencional (adoptado por Decisiones o ­Reglamentos de la Comisión) ETI transversal (ferrocarril convencional y de alta velocidad) (adoptado por Decisión de la Comisión) Descripción Referencia Aplicaciones telemáticas para los servicios de transporte de mercancías (CE) n° 62/2006 Aspectos del ruido del material rodante convencional 2006/66/CE Control y mando y señalización 2006/679/CE Control y mando y señalización 2009/561/CE Subsistema Control y mando ERTMS y por el que se modifica el anexo A de la Decisión 2006/679/CE 2006/860/CE Subsistema Mando ERTMS por el que se modifica el anexo A de la Decisión 2006/679/CE y el anexo A de la Decisión 2006/860/CE 2008/386/CE Material rodante: vagones de mercancías. Modificación de las Decisiones 2006/861/CE y 2006/920/CE 2006/861/CE 2009/107/CE Explotación y gestión del tráfico. Modificación de las Decisiones 2006/861/CE (anexo P 5) y 2006/920/CE (anexo P 9) 2006/920/CE 2009/107/CE Plan de aplicación del ERTMS 2009/561/CE Seguridad en los túneles 2008/163/CE Personas con movilidad reducida 2008/164/CE Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 52 ANEXO III L I S TA D E LO S P R OY E C TO S P R I O R I TA R I O S D E L A R T E - T «Proyectos Essen» (Orientaciones RTE-T 1996) Proyectos prioritarios (Orientaciones RTE-T 2004) Tren de alta velocidad / transporte combinado norte-sur: Núremberg- Erfurt-Halle/Leipzig-Berlín / Eje del Brennero: Verona-Múnich PP1 Eje ferroviario Berlín-Verona/Milán-Bolonia-NápolesMessina-Palermo Tren de alta velocidad (París-Bruselas-Colonia-ÁmsterdamLondres) PP2 Eje ferroviario de alta velocidad París-Bruselas/BruselasColonia-Ámsterdam-Londres Tren de alta velocidad: Madrid-Barcelona-Perpiñán-Montpellier; Madrid-Vitoria-Dax PP3 Eje ferroviario de alta velocidad Lisboa/Oporto-MadridBarcelona-Perpiñán-Montpellier; Madrid-Vitoria-Dax-BurdeosTours Eje ferroviario de alta velocidad este PP4 Eje ferroviario de alta velocidad este Ruta Betuwe PP5 Ruta Betuwe Tren de alta velocidad / transporte combinado: Lyon-Trieste PP6 Eje ferroviario Lyon-Trieste-Divaca/Koper/Divaca-Liubliana -Budapest-frontera ucraniana PP8 Eje multimodal Portugal/España-resto de Europa Eje ferroviario Cork-Dublín-Belfast-Stranraer PP9 Eje ferroviario Cork-Dublín-Belfast-Stranraer Enlace fijo del Öresund PP11 Enlace fijo del Öresund Eje ferroviario-vial del triángulo nórdico PP12 Eje ferroviario-vial del triángulo nórdico Línea principal de la costa oeste PP14 Línea principal de la costa oeste PP16 Eje ferroviario de mercancías Sines/Algeciras-Madrid-París PP17 Eje ferroviario París-Estrasburgo-Stuttgart-Viena-Bratislava PP19 Interoperabilidad del ferrocarril de alta velocidad en la Península Ibérica PP20 Eje ferroviario del Fehmarn Belt PP22 Eje ferroviario Atenas-Sofía-Budapest-Viena-PragaNúremberg/Dresde PP23 Eje ferroviario Gdansk-Varsovia-Brno/Bratislava-Viena PP24 Eje ferroviario Lyon/Génova-Basilea-Duisburgo-Róterdam/ Amberes PP26 Eje ferroviario-vial Irlanda/Reino Unido/Europa continental PP27 Eje «Rail Baltica»: Varsovia-Kaunas-Riga-Tallin-Helsinki PP28 «Eurocaprail» en el eje ferroviario Bruselas-LuxemburgoEstrasburgo PP29 Eje ferroviario del corredor intermodal Jónico/Adriático Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 53 ANEXO IV M U E S T R A D E T R A M O S D E I N F R A E S T R U C T U R A CO F I N A N C I A D O S P O R L A U E E M P L E A D A E N L A F I S C A L I Z AC I Ó N 1. 2 . L a 3 . Los Se analizó una muestra de 21 tramos de infraestruc tura beneficiarios de la cofinanciación d e la UE (y de decisiones de financiación relacionadas). Los tramos se hallaban situ a d o s en ocho de los proyectos prioritarios (1, 2, 3, 5/24, 6, 4/17, 19 y 23). En el cuadro que f i gura a co nt inu ació n se o frece más in for mación sobre la muestra. muest ra ab arcab a una el evada proporción de inver sion es de la UE en in fraestr u c t ura ferroviaria; en conjunto, un total de 8 683 millones de euros (1 613 millones de euros de la RTE-T y 7 070 millones de euros del Fondo de Cohesión, ISPA y el FEDER). Esto representa un 77 % del total de las inversiones europeas en los proyec tos pr ior itar ios de la muestra, y e l 36 % de l as inversio nes de todas las fuentes. t ramo s de l a mu est ra ab arcaban , en la medida de lo posible: οο t ramo s ter minado s o p rác ticamente ter min ados; οο t ramo s t ransfro nter izo s y con gestion ados; οο co r re d o re s i m p o r t a nte s d e p a s a j e ro s y d e m e rc a n c í a s ( q u e co i n c i d í a n p a rc i a l m e nte co n l o s co r redo res del ERTM S) ; οο co nexio nes ent re Est ado s miembros de la UE -1 5 y de la UE -1 0 ; οο t ramo s t amb ién financiad os por inver sores pr ivados; οο p r incip al es t ramo s al p ino s de tún eles. T ramos de los proyectos prioritarios cofinanciados por L A R T E - T, el F ondo de Cohesión ( C F ) o el F E D E R e x aminados en la fiscalización Líneas especiales de pasajeros Tramos terminados En servicio Estación Central de Berlín (DE) [RTE-T] Fráncfort del Meno - Colonia (DE) [RTE-T] Núremberg-Ingolstadt (DE) [RTE-T] TGV Est Fase 1 (FR) [RTE-T] Madrid-Valladolid (ES) [CF, FEDER, RTE-T] Madrid-Barcelona (ES) [CF, RTE-T] HSL Zuid (NL) [RTE-T] A la espera de entrar en servicio Tramos en construcción Tramos en las fases de planificación y experimentación Línea de uso mixto Pioltello-Treviglio (IT) [RTE-T] Raca- Trnava-Piestany (SK) [CF] Roma-Nápoles (IT) [FEDER, RTE-T] Messina-Patti (IT) [FEDER] Líneas especiales de mercancías Ruta de Betuwe (NL) [RTE-T] Perpiñán-Figueras (FR, ES) [RTE-T] Bolonia-Florencia (IT) [RTE-T] Madrid-Levante (ES) [CF, FEDER, RTE-T] Karlsruhe-Basilea (DE) [RTE-T] Kufstein-Innsbruck (AT) [RTE-T] Linz-St Polten (AT) [RTE-T] Varsovia-Gdynia (PL) [CF] Túnel de base del Brennero (AT, IT) [RTE-T] Túnel de base Lyon-Turín (FR, IT) [RTE-T] Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 54 ANEXO V CO O R D I N A D O R E S N O M B R A D O S P O R L A CO M I S I Ó N PA R A LO S P R OY E C TO S F E R R O V I A R I O S P R I O R I TA R I O S E U R O P E O S A J U N I O D E 2010 Proyecto ferroviario prioritario Coordinador 1 Pat Cox 3 Carlo Secchi 6 Laurens Jan Brinkhorst 17 Péter Balàzs 19 Carlo Secchi 22 Gilles Savary 27 Pavel Telička Despliegue del ERTMS Karel Vinck Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 55 T R A M O S CO F I N A N C I A D O S P O R L A U E E X A M I N A D O S E N L A F I S C A L I Z AC I Ó N : E S TA D O D E CO N S T R U CC I Ó N Y D E U T I L I Z AC I Ó N Tramos de uso mixto (convencional) Tramo de mercancías Ruta Betuwe Tramos a largo plazo Uso pleno del potencial improbable a corto o medio plazo A la espera de otros desarrollos en la red de transporte Utilización plena Listos para su utilización Grado de utilización Túnel de base Lyon-Turín Túnel de base del Brennero Varsovia-Gdynia Linz-St Polten Kufstein-Innsbruck Karlsruhe-Basilea Bolonia-Florencia Perpiñán-Figueras Messina-Patti Roma-Nápoles Raca-Trnava-Piestany Pioltello-Treviglio Madrid-Levante Tramos de pasajeros dedicados En construcción Construcción finalizada Listos para su utilización Utilización plena prevista ANEXO VI HSL Zuid Madrid-Barcelona Madrid-Valladolid TGV Est (Fase 1) Núremberg-Ingolstadt Fráncfort del Meno-Colonia Estación Central de Berlín Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 56 ANEXO VII L I M I TAC I O N E S D E L S I S T E M A E N LO S P U N TO S T R A N S F R O N T E R I ZO S D E LO S E J E S F E R R O V I A R I O S T R A N S E U R O P E O S O B S E R VA D A S E N L A F I S C A L I Z AC I Ó N G á libo 1. L a m ayo r í a d e l o s fe r ro c a r r i l e s d e l a U n i ó n Eu ro p e a f u n c i o n a n con el gálibo estándar UIC; sin embargo, la red ferroviaria tradicional de España, que funciona con un gálibo más ancho, constituye una impor tante excepción a esta norma. Esta diferencia de gálibo significa que sólo los trenes que cuentan con tecnología especial de ajuste del gálibo pueden pasar entre España y Francia; todos los demás deben detenerse en la frontera. Los trenes de mercancías que cruzan la frontera, bien se descargan y se v u e l ve n a c a rg a r, b i e n c a m b i a n l o s e j e s e n u n a s i n s t a l a c i o n e s especiales (véase la fotografía 6). Gracias a la inversión en infraestruc tura se están logrando progresos en este aspec to (cuatro tramos examinados en la fiscalización situados en los proyec tos pr ior itar ios 3 y 19 están relacionados con esta cuestión): οο la red española de transpor te de viajeros de alta velocidad AVE se está construyendo con el gálibo UIC y se prevé s u c o n e x i ó n a l a r e d f r a n c e s a e n t r e Pe r p i ñ á n y Fi g u e r a s y ent re I rún y H endaya; οο e n l a s i nte r s e cc i o n e s e nt re l o s g á l i b o s UIC e i b é r i co d e n tro de la red española, se facilitará la interoperabilidad mediante instrumentos de cambio de gálibo, como en las proximidades de la estación de Chamar tín, en Madrid, y de l a est ació n de M edina del Campo. 1 UIC: Union International de Chemins de Fer (Unión Internacional de Ferrocarriles). ENE RG Í A D E T R ACC IÓN 2. L a i n t e r o p e r a b i l i d a d d e a l g u n o s s i s t e m a s n a c i o n a l e s s i g u e s i e ndo p ro b l emát ica p o rque l a elec tr icidad sumin istrada a las ví a s fér reas de l o s Est ado s miembros limítrofes fun c ion an con arreglo a diferentes normas técnicas, lo cual ocasiona complic a cio nes en l o s p u nto s t ransfronter izos ( véase el re cua dro A). Te niendo en cuent a l o s el evados costes y las dific ultades téc n i c a s, e s p o co p ro b a b l e q u e e l p ro b l e m a s e re s u e l va co m p l e tamente invir tiendo en nuevas infraestruc turas especializadas de aprovisionamiento de energía en el ámbito nacional, por l o q u e e l p ro b l e m a s e e s t á a b o rd a n d o d e s d e u n a p e r s p e c t i va pragmática. Así, por ejemplo, cuando los sistemas energéticos n o so n intero p erab l es, cab e l as siguientes opcion es: οο l o s t renes co n sistema de en ergía ún ico paran en las fron teras para cambiar de locomotora, lo que supone como mínimo 15 minutos de maniobras con el r iesgo de acumul ació n co n o t ro s ret raso s; Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 57 ANExo VII οο las empresas ferroviarias invier ten en equipar sus locomotoras para que puedan funcionar con otros sistemas de energía; οο se emplean locomotoras diésel, cuyo uso sigue siendo común pero son consideradas menos eficientes e indeseab l es desde el p u nto de vis ta de la en ergía limpia. Longitud de los trenes 3. R ecuadro A La longitud permitida para los trenes en las redes nacionales no siempre es uniforme, ni siquiera en el mismo corredor transeuro p e o. E s t a s re s t r i cc i o n e s s e i m p o n e n co m o co n s e c u e n c i a d e l a s carac ter íst icas de l a infrae str uc tura tales como la existen c i a de apar taderos, cur vas cer radas en las líneas, la presencia d e p e n d i e n t e s p ro n u n c i a d a s ( c o m o e n l a s t r a ve s í a s a l p i n a s ) . Po r e j e m p l o, l o s t re n e s f r a n c e s e s p u e d e n t e n e r u n a l o n g i t u d de h ast a 600 m et ro s, mi ent ra s en E sp añ a sól o se per mi te u n a l on git ud máxima de 450 met ros ( proyec to pr ior itar io 3 ) . I n de p e n dientemente de l as diferen cias de gálibo en esta frontera, o bien en el l ado francés só l o se per mite la c irc ulación de tre nes de mercancías de sólo 450 metros, o, para que entren y salg a n de Francia t renes más l argos, h ay que tomar se un tiempo p a r a d i v i d i r y vo l ve r a m o n t a r l o s t re n e s c o n e l c o n s i g u i e n t e r i e s g o de que se p ro du zcan mayores retrasos en la frontera. E j emplos de interoperabilidad entre sistemas de alimentación de la tracción Los sistemas de energía de Alemania y Austria son compatibles y no plantean un problema de interoperabilidad para las locomotoras de sistema único, mientras que los de los Países Bajos y Alemania (proyecto prioritario 5) no son interoperables, como tampoco lo son los de Austria e Italia (proyecto prioritario 1). Esto constituye una fuente de complicaciones en los puntos transfronterizos, como por ejemplo en Brennersee. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 58 ANExo VII S istemas de control ( se ñ alización ) de los trenes 4. Ac tual mente existen más de 2 0 sistemas de control ( señ aliz ac i ón) autó no mo s en l a Unió n Europea que n o son interopera b l es, l o cu al rep resent a u na impor tante bar rera a la interope r a b i l i d a d t r a n s e u ro p e a . E l ERT M S t i e n e p o r o b j e to co n t r i b u i r a la creación de una red ferroviaria Europea sin interrupciones s u stituyendo los diferentes si stemas de control nacionales en Eu ro p a . E s te s i s te m a f a c i l i t a t a m b i é n e l t ra n s p o r te p o r fe r ro c a r r i l d e a l t a ve l o c i d a d, p e r m i te i n c re m e nt a r l a c a p a c i d a d d e l a s vías fér reas y mejora la segur idad. El ERTM S consta de dos componentes básicos: el Sistema Europeo de Control de Trenes ( Europ ean Train Control Sys tem ( ETCS) ) , sistema automático de p rotección de los trenes que sustituye a los ac tuales sistemas nacionales, y el Sistema Global de Comunicaciones MóvilesFe r r o c a r r i l (G S M - R ) , s i s t e m a d e r a d i o c o m u n i c a c i ó n u t i l i z a d o p a ra intercamb iar info r mació n ( voz y datos) entre los equipos te r re s t re s y l o s e m b a rc a d o s. Lo s E s t a d o s m i e m b ro s h a n a co rd a d o u n p l a n d e d e s p l i e g u e e u ro p e o d e l ERT M S , p e s e a q u e, dados los horizontes temporales actuales, se prevé que sea un proceso largo, en muchos casos ligado a los calendar ios de re n ov a c i ó n d e l o s s i s te m a s d e co n t ro l a c t u a l e s. D u ra n te e s t a f a s e de desp l ieg u e, en l o s casos en que el ERTM S n o fun c ion e en todo un corredor y algunos tramos todavía utilicen el ac tual sistema, las locomotoras tendrán que estar adaptadas tanto a l ERT M S c o m o a l o s s i s t e m a s e x i s t e n t e s , l o c u a l i m p l i c a u n i n c re m e n t o e n l o s c o s t e s d e i n s t a l a c i ó n y d e m a n t e n i m i e n t o p a ra l a emp resa de t ransp o r te fer roviar io. Esto afec tará sobre t o d o a l t r a n s p o r t e d e m e r c a n c í a s, e n e l q u e l a s l o c o m o t o r a s n or mal mente circu l an p o r u na gama más amplia de r utas. 2 Decisión 2009/561/CE de la Comisión de 22 de julio de 2009 por la que se modifica la Decisión 2006/679/CE sobre la especificación técnica de interoperabilidad referente al subsistema de control y mando y señalización del sistema ferroviario transeuropeo convencional («plan de despliegue europeo») [C(2009) 5607 final]. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 59 ANExo VII D iferencias en las normas de e x plotación 5 . Cada Estado miembro cuenta con su propio sistema de normas d e e x p l o t a c i ó n p a r a e l t r á f i c o fe r ro v i a r i o e n l a s re d e s n a c i o n a les (simil ares a l o s có dig o s de la circulac ión para las c ar re t e r a s ) . E s t a s n o r m a s re g u l a n l o s e l e m e n to s c l ave l o s e q u i p o s del tren relacionados con la seguridad, y determinan cómo deben compor tarse los maquinistas en todas las circunstancias previsibles del tráfico. En algunos casos, los Estados miembros l i m í t ro fe s c u e nt a n co n n o r m a s d e e x p l o t a c i ó n m u y s i m i l a re s, y aceptan las prácticas de explotación de sus vecinos hasta e l pu nto de que l o s t renes p u eden pasar de un país a otro sin que las diferencias nor mativas requieran su parada en la frontera (por ejemplo, Alemania y Austr ia). En muchos otros casos, s i n e m b a r g o, l a s d i f e r e n c i a s n o r m a t i v a s e n t r e r e d e s v e c i n a s impiden a los trenes pasar de una red a otra sin detenerse e n l a f ro nte ra p a ra re a l i z a r a j u s te s e n e l t re n ( l a s va r i a c i o n e s relativas, por ejemplo, a las luces de cola, al número de maqui n i s t a s, a l o s e x t i n t o re s, e t c. ) o p a r a c a m b i a r l a s l o c o m o t o r a s ( vé a s e e l r e c ua d r o 1 3 ) . S i b i e n e s t o s a j u s t e s e n l a s f ro n t e r a s n o p rovo can ret raso s significativos de por sí, el h ech o de que los trenes tengan que detenerse en los puntos fronterizos oca s i o n a p ro b l e m a s e n l a g e s t i ó n d e l t r á f i c o y e n t r a ñ a e l r i e s g o d e l co nsig u iente ret raso acu mulativo. 3 Directiva 2008/57/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de junio de 2008 sobre la interoperabilidad de la red ferroviaria dentro de la Comunidad. ACE PTAC IÓN MU T UA D E L MATER I A L RO DA N TE 6. El material rodante ferroviario debe someterse a controles técnicos para garantizar que es adecuado para el uso de la infraestructura ferroviaria (proceso denominado homologación). Estos controles son realizados por cada Estado miembro respec to de s u pro p ia infraest ru c t ura p o r las autor idades n ac ion ales competentes en seguridad ferroviaria, que posteriormente expiden ce r t ificado s so b re el mater ial rodante. Sin embargo, para que una locomotora o un vagón circule por las redes de más de un E s t a d o m i e m b r o, t i e n e n q u e s o m e t e r s e a l p r o c e d i m i e n t o d e a u to r izació n de cada p aís, l o cual con stituye un proceso largo y a v e c e s o n e r o s o. A s í p u e s , p a r a f a c i l i t a r e l a c c e s o a l a r e d fe r roviar ia euro p ea en g eneral, ser ía deseable que el mater ial ro d a n t e a p ro b a d o e n u n E s t a d o m i e m b ro s e a a c e p t a d o e n l a red fer roviar ia de otro. Esto no es siempre así, y los trenes con locomotoras que no han recibido autorización para ser utilizad o s e n e l p a í s ve c i n o te n d rá n q u e p a ra r s e e n l a f ro nte ra p a ra cambiar la locomotora (aunque no exista otra interoperabilidad ni otras limitaciones). En la Unión Europea se están adoptando m e didas p ara mejo rar est a sit uación 3 . Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 60 ANExo VII CER T IFIC ACIÓN D E L PE R S O N A L F ER ROV I A R I O 7 . Es R ecuadro B impor tante que la comunicación entre el personal fer roviar i o y l o s cent ro s de co nt ro l fe r roviar io pueda desar rollar se de m a n e r a e f i c a z y q u e e l p e r s o n a l fe r rov i a r i o s e p a c i rc u l a r c o n arreglo a las normas de explotación. Esta cuestión es relativamente sencilla para los trenes que sólo circulan en la red fer roviaria de un Estado miembro, pero en las rutas transeuro p e as en las que los trenes atraviesan las fronteras entre redes n a cio nal es, l a sit uació n se co mplic a, ya que el per son al fer ro viario deberá hablar otros idiomas y contar con la cer tificación necesaria para circular con arreglo a las normas de explotación de más de un Estado miembro. El cambio del personal a bordo e s pues otra de las razones por las que los trenes se detienen e n l a s f r o n t e r a s . L a s e m p r e s a s fe r r o v i a r i a s s u e l e s p r o g r a m a r pragmáticamente los ser vicios transeuropeos para que los cambios del personal coincidan con otras actividades normalmente necesarias en las fronteras, como, por ejemplo, cambio de loco m o t o r a , e n t re g a d e t re n e s a o t r a e m p re s a fe r ro v i a r i a y o t ro s factores debidos a las diferentes normas de explotación. Se programa asimismo para que los maquinistas puedan volver a casa en el plazo de un día laborable. No obstante, cuando los s e r vicios transeuropeos requieren que se crucen las fronteras s i n d e te n e r s e, co m o e n e l c a s o d e l o s s e r v i c i o s d e t ra n s p o r te d e viajero s de al t a vel o cidad, deben buscar se soluc ion es relativas a la formación y a la cer tificación del personal ferroviario (véase el recuadro B). En la Unión Europea se están adoptando m e didas p ara mejo rar est a sit uac ión 4 . 4 Directiva 2007/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2007 sobre la certificación de los maquinistas de locomotoras y trenes en el sistema ferroviario de la Comunidad (DO L 315 de 3.12.2007, p. 51). S oluciones transfronterizas para la certificación del personal ferroviario En el tramo de las líneas de alta velocidad París-Londres del proyecto prioritario 2, las autoridades ­f erroviarias francesas y británicas acordaron un vocabulario común para que maquinistas con formación especial pudieran conducir durante la totalidad del trayecto. En el tramo Mannheim y Metz del proyecto prioritario 4, que constituye históricamente un punto transfronterizo complicado, se acordó un programa de formación específico para conceder una certificación especial al personal ferroviario alemán y francés. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 61 ANExo VII Controles t é cnicos y comerciales 8. R ecuadro C Existen dos razones pr incipales por las cuales se llevan a cabo controles técnicos y comerciales. En primer lugar, para los servicios de larga distancia, algunos sistemas nacionales estable cen inter valos máximos de realización de dichos controles, cuyo objetivo es garantizar la seguridad del tren (así, por ejemplo, el i nte r val o es de 700 k m en I t alia) . Sin embargo, se obser vó un c a s o e n e l q u e s e s o l i c i t a ro n e s to s co n t ro l e s e n u n a e s t a c i ó n fronter iza en mitad de un trayec to con una duración completa i n f e r i o r a l a m á x i m a e s t i p u l a d a . E n s e g u n d o l u g a r, p a r a l o s s e r v i c i o s fe r ro v i a r i o s ( s o b re t o d o d e m e rc a n c í a s ) q u e c r u z a n fronteras, varias empresas ferroviarias en calidad de socios co m e rc i a l e s s u e l e s re s p o n s a b i l i z a r s e d e l t re n e n l a s d i s t i nt a s redes nacionales entregando el tren en las estaciones fronte r izas. Tradicionalmente, ambas empresas fer roviar ias llevan a cabo sus propios controles técnicos y comerciales, repitiendo d o s veces el mismo control. S e obser vó un caso en el que dos empresas ferroviarias de diferentes Estados miembros estaban trabajando en la aceptación de los controles efec tuados por la o t r a . E s t a s e n t re g a s b a s a d a s e n l a c o n f i a n z a p u e d e n a h o r r a r tiempo en las estaciones transfronterizas (véase el recuadro C). En la Unión Europea se están adoptando medidas para mejorar e s t a sit u ació n co n ar reg l o a l a Direc tiva 2 0 0 8 /5 7 /CE. E ntregas basadas en la confianza en B ratislava V ychod Para la entrega de trenes en la terminal fronteriza, tanto la empresa ferroviaria austríaca como la eslovaca llevaron a cabo controles técnicos y comerciales, cada uno de una duración mínima de 30 minutos. Para paliar este retraso innecesario, se está elaborando un acuerdo recíproco en virtud del cual los controles efectuados por una empresa ferroviaria serán aceptados por la otra, lo cual implica un ahorro potencial de 30 minutos. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 62 ANExo VII G estión del tr á fico en tiempo real 9. R ecuadro D La g est ió n del t ráfico en t iem po real es especialmente importante en los tramos proclives a la congestión, como cuellos de botella y puntos transfronterizos en los que deben parar m u c h o s t re n e s t r a n s e u ro p e o s ( e n t re o t ro s e j e m p l o s h a l l a d o s en los proyectos prioritarios examinados en la fiscalización c a be dest acar l a fro ntera de l os Países Baj os con Aleman ia en Emmerich y la frontera austro-italiana en Brennersee (véase l a f o to g ra f ía 7)). En esto s p u ntos pueden produc ir se con gestiones cuando los trenes no llegan a tiempo para ocupar la f ra n j a a s i gn a d a p a ra e nt ra r e n l a re d fe r rov i a r i a ve c i n a y, p o r t a nto, deb en esp erar a qu e l es sea asign ada un a n ueva fran j a. E l c o n o c i m i e n t o e n t i e m p o re a l d e l a s i t u a c i ó n d e l o s t re n e s y l a co m u n i c a c i ó n e nt re l o s e n c a rg a d o s d e l a g e s t i ó n d e l t rá f i c o d e l a s re d e s c o l i n d a n t e s e s i m p o r t a n t e e n t a l e s c i rc u n s t a n c i a s. L a s h e r ra m i e nt a s d e co m u n i c a c i ó n n o t i e n e n q u e s e r co m p l i c a d a s ( p o r e j e m p l o, a l p a re ce r, l o s co nt a c to s e nt re l o s e n c arg ado s del t ráfico neer l andeses y aleman es en Emmer ich h a n mejo rado gracias al u so d el teléfon o y del cor reo elec tró nico). Si bien todavía deben desarrollarse inter faces informátic a s eficaces cuyo o b jet ivo sea integrar los sistemas de tráfico nacionales, ya se están llevando a cabo algunos proyec tos para mejorar la información en tiempo real de que pueden disponer las empresas ferroviarias sobre la situación de sus trenes (véase e l r e c uad r o D). EUROPTIRAILS La herramienta Europtirails (bajo la responsabilidad de RailNetEurope desde 2007) puede lograr la supervisión en línea y en tiempo real del tráfico ferroviario europeo por vez primera y, gracias a ello, indicar dónde se podrían desarrollar medidas adecuadas para mejorar la calidad. Podría proporcionar, asimismo, una base para evaluar el rendimiento, comparando, por ejemplo, la duración prevista del trayecto con la duración real. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 63 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN RESUMEN I I . Pr i m e r guión La Comisión está de acuerdo en que la definición de los proyec tos prioritarios no se ha basado en un análisis de los flujos d e t rá f i co a c t u a l e s y p re v i s to s. E s i m p o rtante señalar, sin embargo, que si bien se han realizado tales estudios, tanto para p roye c to s i n d i v i d u a l e s co m o p a ra l a re d, todavía no han dado lugar a resultados concluyentes y no pueden utilizarse como t a le s. La Comisión considera que resultará especialmente difícil proporcionar una descripción definitiva de los principal e s e j e s fe r rov i a r i o s t r a n s e u ro p e o s, p u e s se encuentran en un estado constante de flujo dependiendo de la migración, el comercio y el contex to geopolítico. No obstante, la Comisión también comparte la opinión de que la definición de l a re d p r i n c i p a l d e b e r í a b a s a r s e e n c r i te r i o s o bjetivos. Por tanto, en el futuro, los proyec tos pr ior itar ios deber ían continuar basándose en un acuerdo político entre e l Con sejo y el Par l amento Eu ro peo, pero b a s á n d o s e a ú n m á s e n l a s m e j o re s p r u e b a s d isp o nib l es. I I . S eg undo guión La Comisión acoge con satisfacción el r e c o n o c i m i e n t o p o r e l Tr i b u n a l d e l a s mejoras derivadas de la concentración d e l a c o f i n a n c i a c i ó n d e l a RTE -T e n p u n tos transfronterizos y del trabajo de los coordinadores. Acuerda que es preciso trabajar más en la definición de cuello de b ote l l a y se dedicará a el l o. La Comisión considera que los procedim i e ntos p ara ap ro b ar p royec to s son sólidos, par ticularmente tras su impor tante revisión para el período de programac i ó n 2 0 0 7 - 2 0 1 3 . E s to s p ro ce d i m i e nto s s e r e fo r z a r o n c o n s i d e r a b l e m e n t e m e d i a n t e l a i n t e gr a c i ó n d e l Fo n d o d e Co h e s i ó n e n la programación y las medidas específicas para mejorar la preparación de los proyecto s, l a d o c u m e nt a c i ó n y l a c a l i d a d d e l a s e va l u a cio nes de l a Co misió n. I I . Tercer guión La Comisión acoge con satisfacción esta evaluación positiva de los logros de los proyec tos cofinanciados por la RTE -T y el Fo n d o d e Co h e s i ó n . Po n e d e re l i e ve q u e, c o m o s e ñ a l a e l Tr i b u n a l e n s u a p a r t a d o 4 7 , l o s a u m e nto s e n l o s co s te s n o t i e n e n i m p a c t o e n e l p re s u p u e s t o d e l a UE p o r que la contribución de la UE se fija al princ ipio de los proyec tos. I I . Cuar to guió n L a Co m i s i ó n co m p a r te e l a n á l i s i s d e l Tr i bunal sobre las mejoras mensurables en las líneas dedicadas a servicios de pasajeros de alta velocidad. Está trabajando para mejorar la situación en los tramos convencionales para el uso mixto y de merc an cías. I I I . Primer guió n L a Co m i s i ó n y a m a n t i e n e e s t re c h o s c o n tac tos con los Estados miembros y las inst i t u c i o n e s fe r rov i a r i a s. Co nt i n u a rá t ra b a j a n d o e s t r e c h a m e n t e c o n e l l o s. Ad e m á s, como parte de su ejercicio de consulta a l o s i nte re s a d o s s o b re l a s d i re c t r i ce s d e l a RTE -T, a c t u a l m e n t e e n c u r s o, l a Co m i sión está buscando aportaciones sobre cómo pueden realizarse mejor los corredores transeuropeos para los que existe una impor tante deman da ac tual o prevista. I I I . S egund o guió n La Comisión está de acuerdo en que los coordinadores desempeñan un papel vital y designó tres nuevos coordinadores el 8 de junio de 2010, con lo que suman n ueve. La Comisión está de acuerdo en que es preciso seguir trabajando en la definición de cuello de botella y continuará dedicánd o s e a e l l o. Lo s c o o rd i n a d o re s e u ro p e o s han analizado los cuellos de botella en l o s p roye c to s p r i o r i t a r i o s d e l o s q u e s o n responsables. La Comisión también ha infor mado sobre los cuellos de botella en sus in for mes an uales. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 64 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN INTRODUCCIÓN I I I . Terce r guión La Comisión considera que los procedimientos de aprobación de los proyectos con ar reglo a la Política de Cohesión para el periodo de programación 2007-2013 son buenos. La Comisión continúa trabajando en su mejora y está invir tiendo considerab l e s re c u r s o s p a ra co n t r i b u i r a l a m e j o ra d e l a p rep aració n de l o s p royec tos. La Comisión acoge con satisfacción el re c o n o c i m i e n t o d e l Tr i b u n a l re s p e c to d e las mejoras realizadas en los procedimientos de selección de la RTE-T; sin embargo, admite que se puede mejorar por lo que se refiere al uso del análisis de los coste s y b e n e f i c i o s. L a Ag e n c i a E j e c u t i va d e l a RTE -T e s t á t ra b a j a n d o p a ra d e s a r ro l l a r e s t e a s p e c t o ; s i n e m b a r g o, d a d o q u e l a f i n a n c i a c i ó n d e l a RTE -T s o l a m e n t e c o f i n a n c i a u n i m p o r te l i m i t a d o d e c a d a p ro yecto en comparación con lo financiado p o r l o s E s t a d o s m i e m b ro s, e s l ó g i c o q u e la responsabilidad de evaluar los costes y beneficios recaiga en ellos, particularmente dado que casi todos los datos y p re visio nes p rovienen de el l o s. 1 1 . No t a a pie d e página 6 Cu a n d o p re s e n t a c i f r a s re l a t i v a s a i nve r siones en sus documentos, la Comisión s e b a s a e n l a i n fo r m a c i ó n p ro p o rc i o n a d a por los Estados miembros. R econ oc ien do que la c alidad de los datos fin an cieros se beneficiaría de una mejora, la Comisión realizó considerables esfuer zos que resultaron en que la infor mación contenida en el informe de junio de 2010 de la Comis i ó n f u e r a co n s i d e r a b l e m e n t e m e j o r q u e en in for mes anter iores. 14. L a Co m i s i ó n s u b raya q u e, a nte s d e 2 0 0 7 , l o s p r o y e c t o s d e l Fo n d o d e C o h e s i ó n s e adoptaban ten ien do en cuenta cada pro yecto y conforme a los créditos presupuestarios disponibles. La base jurídica para los proyectos prioritarios no se aplicó h asta después de 2 0 0 4 . I I I . Cua r to guión L a Co m i s i ó n re co n o ce l a i m p o r t a n c i a d e l intercambio de información entre los pro m o to re s d e p roye c to s. L a Ag e n c i a E j e c u t i v a d e l a RTE -T l o f a c i l i t a rá o rg a n i z a n d o en sus talleres debates con los beneficiarios actuales y potenciales sobre las mejores prác ticas e intercambio de cono c i m i e nto s e nt re to d o s l o s p ro m o to re s d e proyectos, par ticularmente en el sector fe r roviar io. I I I . Q uinto guión Al adoptar especificaciones técnicas para l a i n t e r o p e r a t i v i d a d , l a Co m i s i ó n h a t r a bajado y continuará trabajando en estas «limitaciones prác ticas». Los coordinado re s e u ro p e o s t a m b i é n d e d i c a n e s f u e r z o s p a r t i c ul ares a est as cuest io nes. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 65 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN OBSERVACIONES 22. L a Co m i s i ó n e n t i e n d e q u e e l Tr i b u n a l, a l declarar que «los proyectos prioritarios p ro p i a m e n t e d i c h o s n o p u e d e n c o n s i d e rarse descripciones definitivas de los prin cipales ejes ferroviarios transeuropeos» quiere decir que es preciso que exista u n a c u e rd o g e n e r a l s o b re l o q u e s o n l o s p r i n c i pal es ejes, y que este acuerdo debe ser lo más estable posible a lo largo del t i e m p o. Rec uad ro 4 La Comisión reconoce que los corredo re s d e l ER MTS n o co i n c i d e n a l 1 0 0 % co n los proyec tos pr ior itar ios. El ERMTS tien e requisitos que deben cumplirse tanto para la infraestructura como para el material rodante. El proceso de revisión de la RTE-T está diseñado para abordar esta cuestión, y una posibilidad es incluir corredores del ER MTS direc tamente en los proyec tos pr ior itar ios. La Comisión considera que es probable que sea par ticularmente difícil proporcio nar una descripción definitiva de los principales ejes ferroviarios transeuropeos, pues se encuentran en un estado constante de cambio en función de la migración, el comercio y el contexto geopolít i c o. L a C o m i s i ó n , n o o b s t a n t e , t a m b i é n co m p ar te la opinión de que la definición d e l a red p r incip al deb e b asarse en cr ite r i o s o bjetivos. Por tanto, en el futuro, los proyec tos pr ior itar ios deber ían continuar basándose en un acuerdo político entre e l Con sejo y el Par l amento Eu ro peo, pero b a s á n d o s e a ú n m á s e n l a s m e j o re s p r u e b a s d i sp o nib l es. La Comisión entiende que las autoridades polac as presentarán un a solic itud de financiación para la parte del eje Norte S ur polaco de Varsovia a G dynia a finales de 2 0 1 0 , que in cluirá al ERMTS y que ten drá un coste total indicativo de 386 millo n es de euros. 2 2 . Te rce r guión Si bien la Comisión reconoce que algunas conexiones a puer tos marinos impor tantes n o e s t á n i n c l u i d a s e n l o s p roye c to s p r i o r i t a r i o s, s u b r a y a q u e m u c h a s s í l o e s t á n . El 4 de mayo de 2010, como par te de su p ro ce s o d e re v i s i ó n d e l a RTE -T, l a Co m i sión presentó un documento de trabajo que establece la metodología para ident i f i c a r u n a f u t u ra re d RTE -T. E s to d e b e r í a e v i t a r q u e vo l v i e s e a o c u r r i r e n e l f u t u ro una situación como la descrita por el Tr i b u n al. 23. L a Co m i s i ó n e s t á d e a c u e rd o e n q u e h a y m a rg e n p a ra m e j o ra r l a d e f i n i c i ó n d e l o s p roye c to s p r i o r i t a r i o s. E s to s e e s t á a b o r dando a través del proceso de revisión de la RTE-T. 24. La Comisión está de acuerdo en que la definición de los proyec tos prioritarios no se ha basado en un análisis de los flujos d e t rá f i co a c t u a l e s y p re v i s to s. E s i m p o rtante señalar, sin embargo, que si bien se han realizado tales estudios tanto para p roye c to s i n d i v i d u a l e s co m o p a ra l a re d, aún no han arrojado resultados concluyentes y no pueden utilizarse en su estado ac tual. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 66 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN C o m o h a s e ñ a l a d o e l Tr i b u n a l , l a C o m i sión reconoce la necesidad de revisar la p o l í t i c a d e l a RTE -T. E s t e e s t u d i o s e e s t á llevando a cabo ac tualmente e incluye un ex a m en de la metodología para definir la f u t u ra red de l a RTE -T. 29. La Comisión considera que la financiación d e l a UE h a t e n i d o u n a i n f l u e n c i a s i g n i f i c a t i v a e n t o d o s l o s t r a m o s d e l a RTE -T re v i s a d a s p o r e l Tr i b u n a l p a r a e s t a a u d i toría. Esto ha incluido la mejora de los proyectos previstos originalmente o la re d u cció n de su r iesg o. 30. La Comisión considera que, en los país e s c u b i e r t o s p o r e l Fo n d o d e C o h e s i ó n , muchos proyec tos ferroviarios no podrían co nt i n u a r s i n l a co n s i d e ra b l e co f i n a n c i a ción de la UE, del Fondo de Cohesión o del FEDER , i n c l u i d o s l o s t r a m o s t r a n s f ro n t e r i zo s, m e j o r a n d o a s í l a a cce s i b i l i d a d y e l rendimiento para todos los usuarios. El re q u i sito es dar pr ior idad a los proyec tos técnica y económicamente maduros que sean viables dentro del período de programación; de otra manera, los beneficiar i os p o dr ían p erder l o s fo ndo s. La definición de grandes proyectos d e l a r t í c u l o 3 9 d e l R e g l a m e n t o ( CE ) n ° 1 0 8 3/ 2006 se ha mo dificado para facilitar que los Estados miembros presenten gra n d e s p royec to s t ransfro nter izos. 33. La Comisión está de acuerdo en que es preciso seguir trabajando en la definición de cuello de botella, y continuará dedic á n d o s e a e l l o. Lo s c o o r d i n a d o r e s e u r o peos han analizado los cuellos de botellas en los proyectos prioritarios de los que son responsables. La Comisión también informó sobre los cuellos de botella en s u s i n fo r mes anu al es. 34. Pa r a e l p e r í o d o 2 0 0 7 - 2 0 1 3 , l a C o m i s i ó n mejoró sus procedimientos de aprobación de grandes proyectos cofinanciados por el FEDER y e l Fo n d o d e Co h e s i ó n . Lo s gra n des proyec tos cofinanciados por el Fondo de Cohesión en el período 2000-2006 fue ro n a m e n u d o a p ro b a d o s p o r t ra m o s p o r razon es presupuestar ias. En este sentido, la calidad de la preparación de los tramos i n d i v i d u a l e s p u e d e n o re f l e j a r l a c a l i d a d de la preparación y el desarrollo del eje global. 35. L a c o n s u l t a i n t e r n a d e l o s s e r v i c i o s p e rt i n e nte s d e l a Co m i s i ó n ( « co n s u l t a i nte r ser vic ios») h a sido y sigue sien do un ele mento crucial en el proceso de evaluación y aprobac ión . En el período de programación 2007-2013, la Comisión ha establecido Jaspers, que proporcion a asisten cia téc n ica a los n ue vos Estados miembros para contribuir a la m e j o ra d e l a c a l i d a d d e l o s p roye c to s e n una fase temprana. También tiene un contrato con expertos externos para aseso ría técnica en la evaluación de grandes proyec tos. E n e l m a rc o d e l a g e s t i ó n c o m p a r t i d a , e l promotor del proyecto es responsable de defin ir adecuadamente las especific ac i o n e s t é c n i c a s d e l m i s m o. L a a d o p c i ó n de especificaciones técnicas (véase el Anexo I) contribuye significativamente a la mejora de la calidad técnica de la infra­ estruc tura ferroviaria. El proyec to MadridLevante se aprobó en etapas, por tramos, por razones presupuestarias, y no en su totalidad, pues la red implic a un total de 940 k m de vía fér rea de alta velocidad. S e con sultó al BEI y sus recomen dacion es se tuvieron en cuenta progresivamente en este proyec to. El BEI consideró justificada l a f i n a n c i a c i ó n d e e s to s p roye c to s y e s t á proporcionando impor tantes préstamos al e fe c to, a d e m á s d e l a ay u d a d e l Fo n d o d e Coh esión . Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 67 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN La Comisión discrepa del argumento de q u e l os consiguientes incrementos de los costes estén relacionados con las preocupaciones del BEI. Considera que, tal como s e h a e x p l i c a d o e n l a re s p u e s t a a l p u n t o 4 6 , e ll o se deb e a o t ro s fac to res. 3 7 . Prim e r guión La Comisión desea subrayar que los expertos ex ternos están plenamente implicados en el proceso de selección de los proyectos RTE-T. Hay también un obser vador externo q u e p ro p o rc i o n a a m p l i a i n fo r m a c i ó n a l a Ag e n c i a E j e c u t i va d e l a RTE -T s o b re to d o e l p roceso de eval uació n ex ter no. 38. Si bien la Comisión acoge con satisfacc i ó n e l r e c o n o c i m i e n t o p o r e l Tr i b u n a l d e l a s mejoras realizadas en los procesos de selección, acepta que cabe introducir mejoras por lo que se refiere al uso d e l a n á l i s i s d e c o s t e s y b e n e f i c i o s. E n e l f u t u r o, l a A g e n c i a E j e c u t i v a d e l a RTE -T desarrollará un enfoque más sistemático del análisis de costes y beneficios q u e teng a en cuent a el t rab ajo existente. A e s to s efec to s, t rab ajará co n l o s proyec to s s e l e cc i o n a d o s e n l a p r i o r i d a d 3 d e l a co nvo cator ia anual de 2010 para mejorar la preparación de los proyectos, incluyendo el desarrollo de enfoques cohe rentes respecto del análisis de costes y b e n e ficio s. Sin embargo, dado que la financiación de la RTE-T solamente cofinancia un impor te limitado de cada proyecto en comparación con lo financiado por los Estados miemb ros, e s l ó gico que l a resp o nsab ilidad de evaluar los costes y beneficios recaiga e n é s t o s, p a r t i c u l a r m e n t e d a d o q u e c a s i todos los datos y previsiones provienen d e los mismo s. Po r l o q u e re s p e c t a a l m o d e l o co h e re nte d e f l u j o s d e t rá f i co fe r rov i a r i o e u ro p e o s, a ú n h a y q u e c o nve n c e r a l a Co m i s i ó n d e que las perspec tivas adicionales que pro porcionaría justificarían el nivel potencialmente sign ificativo de recur sos n ece sar ios para que fr uc tifique. 44. El 8 de junio de 2010 se adoptó un memorándum de acuerdo proponiendo los pasos para remediar esta situación. Los tres Estados miembros afectados por el PP 3 ( Fr a n c i a , E s p a ñ a y Po r t u g a l ) l o h a n fir mado. 45. A la Comisión le gustaría poner de relieve que los aumentos de costes son típicos de gran des proyec tos de in fraestr uc tura. 46. La Comisión está de acuerdo por lo que respecta a los beneficios de una preparación rigurosa y minuciosa de los proyec tos; sin embargo, como manifiesta e l Tr i b u n a l e n e l a p a r t a d o a n t e r i o r, l o s aumentos de costes en los c asos estudiad o s s e d e b i e ro n g e n e r a l m e n t e a r a zo n e s ligadas a fac tores imprevistos. Por lo que respec ta al tramo MadridLe va nte ( p e ro t a m b i é n a o t ro s p roye c to s igualmente complejos), los aumentos d e c o s t e s m e n c i o n a d o s p o r e l Tr i b u n a l podrían deberse a diversos fac tores, algun o s d e e l l o s i m p re v i s to s. Po r e j e m p l o, l a elevada inflación en los proyectos de const r u cc i ó n e n E s p a ñ a y u n a u m e nto i m p re visto de los costes debido a unas condiciones geológicas difíciles han tenido un efecto significativo en el proyecto MadridLevante c itado por el Tr ibun al. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 68 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 47-48. L a Co m i s i ó n co m p a r te l a o p i n i ó n d e l Tr i bunal de que los aumentos de costes no t u v i e ro n u n i m p a c to d i re c to e n e l p re s u p u e s to de la UE y obser va que el Tr ibunal tampoco ha documentado ningún impacto i n d i re c to. La Comisión desea subrayar que, según el n u e vo mo del o de decisio nes de f in an ciac i ó n p a r a l o s fo n d o s d e l a RTE -T d u r a n t e el período 2007-2013, los beneficiarios y promotores de proyectos tienen que presentar un plan de acción estratégico detallando cómo se ejecutará el proyec to, i n c l u ye n d o e n té r m i n o s d e p l a n i f i c a c i ó n , el plan de gestión del riesgo y la gobern a n z a del proyec to. La Agencia Ejecutiva d e l a RTE -T ya ha desar rollado direc tr ices s o b re e s t a c u e s t i ó n y e s t á t ra b a j a n d o e n e l i nte rcamb io de b u enas p rác t icas entre los b eneficiar io s. R ec u a dro 8 La fase II del proyec to Varsovia- G dynia se enfrentó a muchos problemas independientes de los procedimientos de aprob a c i ó n d e l a Co m i s i ó n , t a l e s co m o co n s i derables retrasos en los procedimientos de licitación, problemas con la compra de t e r re n o s y a c c e s o a l s o l a r, a s í c o m o c o n flictos con los contratistas. La Comisión ha planteado en var ias ocasiones la cuest i ó n d e l a u m e n t o d e c o s t e s e n l a f a s e II del proyec to Varsovia- Gdynia, y las autoridades polacas han anunciado que presentarán una propuesta modificada al efec to. L a Co m i s i ó n d e j ó c l a ro q u e n o t r a m i t a r á esta modificación sin que las autor idades p o l a c a s p re s e n t e n u n a n á l i s i s h o r i z o n t a l sobre el aumento de costes en el sector fe r rov iar io y có mo se ab o rda. 54. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que el progreso global del transpor te ferroviario transeuropeo depende de la creación de sinergias entre las repercusiones de las medidas legislativas en los mercados y las medidas políticas de la interoperabilidad y cofin an ciación . Rec uad ro 1 1 La Comisión está super visando de cerca esta situación en el marco del corredor A d e l ER MTS . H a a d o p t a d o u n p l a n e u ro peo de desarrollo para el ERMTS, así como una propuesta de reglamento para los corredores de transpor te de mercancías por fer rocar r il, que fue adoptada el 15 de j un io de 2 0 1 0 por el Par lamento Europeo y e l Co n s e j o. Po r o t r a p a r t e, l a Co m i s i ó n h a design ado coordin adores de la RTE-T. Rec uad ro 1 2 La Comisión es consciente de que ningún tren de mercancías utiliza actualmente las líneas de alta capacidad y alta veloc i d a d R o m a - N á p o l e s y B o l o n i a - Fl o re n c i a . Sin embargo, gracias a la introducción de estas líneas de alta capacidad y alta velocidad, ha habido más capacidad de transporte de mercancías en las líneas co nve n c i o n a l e s ex i s te nte s. E n to d o c a s o, la mayoría de los beneficios esperados de los tramos financiados por el FEDER se re f i e re n a l m e j o r a cce s o d e l o s p a s a j e ro s a l a re d fe r ro v i a r i a y n o a l t r a n s p o r t e d e merc an cías. 57. La Comisión reconoce que el progreso hacia la interoperatividad es lento. La ar mon iz ac ión radic al n o es posible, dado que la infraestructura ferroviaria y el material rodante tienen una vida larga y los costes de inversión del sec tor deben ser realistas. S i n e m b a r g o, l a c a n t i d a d d e i n f r a e s t r u c tura y material rodante interoperable está aumentando y el número de excepciones solicitadas por los Estados miembros en cuanto a la nor mativa de aplicación de la Co m i s i ó n q u e e s t a b l e ce e s p e c i f i c a c i o n e s técnicas de interoperabilidad ( ETI) es limit a d o. E s to m u e s t ra q u e l a s ETI ex i s te nte s Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 69 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN s e e s t á n a p l i c a n d o c o n é x i t o. Po r l o q u e r e s p e c t a a l a r e d d e l a RTE -T, s e e s p e r a que las ETI estén finalizadas en 2010. Esto b e n e f i c i a r á t a n t o a l a RTE -T c o m o a l o s proyectos financiados por la política de coh e s ió n. La Comisión continuará sus esfuerzos cent r á n d o s e e n l a a p l i c a c i ó n d e l a s ETI q u e arrojen beneficios significativos a cor to o m e d i o p l a z o, c o m o a p l i c a c i o n e s t e l e m á t i c a s p a r a s e ñ a l i z a c i ó n , t r a n s p o r te d e p a s a j e r o s y d e m e r c a n c í a s . Ta m b i é n h a creado organizaciones de corredores para identificar y abordar todos los problemas que obstaculizan la competitividad del t r a n s p o r t e d e m e r c a n c í a s p o r fe r r o c a r r i l a lo la rg o de l o s ejes. L a p ro p u e s t a d e re g l a m e n t o d e l a Co m i s i ó n d e n ov i e m b re d e 2 0 0 8 p o r e l q u e s e crea una estruc tura para cada corredor de t r a n s p o r t e d e m e r c a n c í a s p o r fe r r o c a r r i l e s t a m b i é n s i g n i f i c a t i v a a e s t e re s p e c t o. Desarrollará una cooperación reforzada entre los admin istradores de in fraestr uc turas para la gestión del tráfico (medid a s o p e r a t i v a s ) y l a i nve r s i ó n ( p r i n c i p a l mente para suprimir los cuellos de botella y ar mon iz ar las con dic ion es técn ic as) . S e basa en la experiencia con los corredor e s R ó t e r d a m - G é n o v a y A m b e r e s - L y o n / Basilea. En cuanto a las medidas del apar tado 8 del A n e x o VII , l a C o m i s i ó n c o n s i d e r a q u e s e están tomando medidas a nivel europeo p a ra mejo rar l a sit u ació n: 1 . En el marco de la Direc tiva 2008/57/CE, hay actividades en curso para clasi­f icar to d a s l a s n o r m a s n a c i o n a l e s re l at i va s a l t r á f i c o f e r r o v i a r i o, e v a l u a r c u á l e s s on equival entes y evit ar p o r tanto la d u p l i c a c i ó n d e co nt ro l e s, e n e s p e c i a l e n l as fro nteras. 2 . E n e l m a r c o d e l o s c o r r e d o r e s d e l ­ER MTS , u n o s gr u p o s d e t r a b a j o e s t á n identificando todos los obstáculos existentes — en par ticular los retrasos e n l as fro nteras— anal izando los obst á cu l o s esp ecífico s de cada frontera. 60. Los coordinadores europeos han hecho e s f u e r zo s p ara al iviar l as l imit acion es del s i s te m a en l o s co r redo res, que se ampliará n a ra í z d e l a p ro p u e s t a d e re g l a m e nto sobre el transporte de mercancías por fe r roc a r r il. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 70 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 62. La Comisión acoge con satisfacción el trab a j o d e l Tr i b u n a l , q u e e s e s p e c i a l m e n t e o p o r t uno dada la próxima revisión de las re d e s de l a RTE -T. 63. L a C o m i s i ó n e s t á d e a c u e r d o c o n e l Tr i bunal en que los proyectos prioritarios constituyen el principal mecanismo de coordinación y concentración de los recurs o s f i n a n c i e r o s e n l a s r e d e s d e l a RTE -T y c o n t i n ú a e n e s t a l í n e a , ­g a r a n t i z a n d o al mismo tiempo la complementariedad con los objetivos de desarrollo regional y la política de cohesión. En esta pers­ p e c t i v a , c o m p r e n d e p o r q u é e l Tr i b u n a l desea que los proyectos prioritarios se definan sobre la base de un análisis de l o s f l u j o s d e t r á f i c o a c t u a l e s y p re v i s to s. Es impor tante señalar, sin embargo, que si bien se han realizado tales estudios, tanto p a ra proyec tos individuales com o para la re d, todavía no han dado l ug ar a resultad o s c o n c l u ye n t e s y n o p u e d e n u t i l i z a r s e com o t al es. La Comisión considera que resultará especialmente difícil proporcionar una descripción definitiva de los principal e s e j e s fe r rov i a r i o s t r a n s e u ro p e o s, p u e s se encuentran en un estado constante de flujo dependiendo de la migración, el comercio y el contex to geopolítico. No obstante, la Comisión también comparte la opinión de que la definición de l a re d p r i n c i p a l d e b e r í a b a s a r s e e n c r i te r i o s o bjetivos. Por tanto, en el futuro, los proyec tos pr ior itar ios deber ían continuar basándose en un acuerdo político entre e l Con sejo y el Par l amento Eu ro peo, pero b a s á n d o s e a ú n m á s e n l a s m e j o re s p r u e b a s d i sp o nib l es. Recomendación 1 , primer guión L a Co m i s i ó n y a m a n t i e n e e s t re c h o s c o n tactos con los Estados miembros y las instituciones fer roviar ias. Continuará trabajando estrechamente con ellos en cuestion es de tráfico fer roviar io. Recomendación 1 , segund o guió n Como par te de su ejercicio de consulta a l o s i nte re s a d o s s o b re l a s d i re c t r i ce s d e l a RTE -T, a c t u a l m e n t e e n c u r s o, l a Co m i sión está buscando aportaciones sobre cómo puede realiz ar se mej or esto. 64. La Comisión acoge con satisfacción el r e c o n o c i m i e n t o p o r e l Tr i b u n a l d e l a s mejoras derivadas de la concentración d e l a c o f i n a n c i a c i ó n d e l a RTE -T e n p u n tos transfronterizos y del trabajo de los coordinadores. Acuerda que es preciso trabajar más en la definición de cuello de botella y se dedic ará a ello. La Comisión obser va que los procedimientos de aprobación de proyec tos del Fondo de Cohesión han cambiado sustancialmente a par tir de 2 0 0 7 . La Comisión acoge con satisfacción el re co n o c i m i e n to d e l Tr i b u n a l re s p e c to d e las mejoras realizadas en los procedimientos de selección de la RTE-T; sin embargo, admite que se puede mejorar por lo que se refiere al uso del análisis de los costes y ben efic ios. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? 71 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Recomendación 2, pr im e r guión La Comisión está de acuerdo en que es preciso seguir trabajando en la definición de cuello de botella, y continuará dedic á n d o s e a e l l o. Lo s c o o r d i n a d o r e s e u r o p e o s han analizado los cuellos de botella en los proyectos prioritarios de los que son responsables. La Comisión también informó sobre los cuellos de botella en s u s i n fo r mes anu al es. Recomendación 2, s e gundo gui ón La Comisión está de acuerdo en que los coordinadores desempeñan un papel vital y designó tres nuevos coordinadores el 8 d e j unio de 2010. Recomendación 2, te rce r guión La Comisión considera que los procedimientos de aprobación de los proyectos son buenos, par ticularmente tras su importante revisión para el período de programación 2007-2013. La Comisión continúa trabajando en su mejora y está invir tiendo considerables recursos para contribuir a la mejora de la preparación y e va l u a c i ó n d e l o s p roye c to s. E n c u a nto a las características técnicas de los pro yectos, su revisión mejorará considerablemente gracias al desarrollo continuo d e l a s ETI. R eco m e nda ción 2, cua r to guión La Comisión admite que se puede mejorar por lo que se refiere al uso del análisis d e l o s costes y beneficios. En el futuro, la Agencia Ejecutiva de la RTE-T desarrollará un enfoque más sistemático del análisis d e c o s t e s y b e n e f i c i o s . A e s t o s e f e c t o s , trabajará con los proyec tos seleccionados en la prioridad 3 de la convocatoria anual de 2010 para mejorar la preparación de los proyec tos, incluyendo el desarrollo de enfoques coherentes respec to del análisis d e costes y b eneficio s. Sin embargo, dado que la financiación de la RTE-T solamente cofinancia un impor te limitado de cada proyecto en comparación con lo financiado por los Estados miembros, es lógico que la respon sabilidad de evaluar los costes y beneficios recaiga en éstos, par ticularmente dado que casi todos los datos y previsiones provienen de los mismos. Recomendación 3 L a Co m i s i ó n re co n o ce l a i m p o r t a n c i a d e l intercambio de información entre los pro m o to re s d e p roye c to s. L a Ag e n c i a E j e c u t i v a d e l a RTE -T l o f a c i l i t a rá o rg a n i z a n d o en sus talleres debates con los beneficiarios actuales y potenciales sobre las mejores prác ticas e intercambio de cono c i m i e nto s e nt re to d o s l o s p ro m o to re s d e proyectos, par ticularmente en el sector fer roviar io. 66. L a Co m i s i ó n co m p a r te e l a n á l i s i s d e l Tr i bunal sobre las mejoras mensurables en las líneas dedicadas a servicios de pasajeros de alta velocidad. Está trabajando para mejorar la situación en los tramos convencionales para el uso mixto y de mercan c ías. Recomendación 4 , primer guión Al adoptar especificaciones técnicas para l a i n t e r o p e r a t i v i d a d , l a Co m i s i ó n h a t r a bajado y continuará trabajando en estas «limitaciones prác ticas». Los coordinado re s e u ro p e o s t a m b i é n d e d i c a n e s f u e r z o s par ticulares a estas c uestion es. Recomendación 4 , segund o guió n En noviembre de 2008, la Comisión propuso un reglamento que creaba una estructura para cada corredor de transpor te de mercancías por ferrocarril que re fo r z a r á l a c o o p e r a c i ó n e n t re l o s a d m i n i s t r a d o re s d e i n f r a e s t r u c t u r a s ( s u p e r v i s a d o s p o r l o s E s t a d o s m i e m b ro s ) , p a ra l a gestión del tráfico (medidas operativas) y para la inversión (pr incipalmente supr i mien do cuellos de botella y ar monizan do las condiciones técnicas). Se basa en la experiencia con los corredores RóterdamG én ova y Amberes-Lyon /Basilea. Informe Especial n° 8/2010 — Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? Tribunal de Cuentas Europeo Informe Especial 8/2010 Mejora del rendimiento del transporte en los ejes ferroviarios transeuropeos: ¿Ha sido eficaz la inversión de la UE en infraestructura ferroviaria? Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea 2010 — 71 pp. — 21 × 29,7 cm ISBN 978-92-9207-819-5 doi:10.2865/99155 Cómo obtener las publicaciones de la Unión Europea Publicaciones gratuitas • A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu). • En las representaciones o delegaciones de la Unión Europea. Para ponerse en contacto con ellas, consulte el sitio http://ec.europa.eu o envíe un fax al número +352 2929-42758. Publicaciones de pago • A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu). Suscripciones de pago (por ejemplo, a las series anuales del Diario Oficial de la Unión Europea o a las recopilaciones de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea) • través de los distribuidores comerciales de la Oficina de Publicaciones de la Unión A Europea (http://publications.europa.eu/others/agents/index_es.htm). Qj-aB-10-007-es-c el voluMen de transporte en europa seGuirÁ creciendo, seGÚn las previsiones, Y los ferrocarriles europeos deBerÁn responder a iMpor tantes desafÍos. para llevar a caBo el aMplio desarrollo Que precisan las infraestructuras ferroviarias transeuropeas, la unión europea realizó iMportantes inversiones a travÉs de su polÍtica de coHesión Y de su polÍtica de redes transeuropeas. el triBunal eXaMinó la eficacia de estas inversiones en infraestructura. triBunal de cuentas europeo
