Tripartismo e institucionalización del diálogo social en la Argentina

Tripartismo e institucionalización del diálogo social en la
Argentina y el Mercosur
Héctor Omar García
INDICE
I. Introducción.
II. Concepto y caracterización del diálogo social;
II.1. Amplitud e imprecisión de la noción de diálogo social;
II.2. Definición de diálogo social.
II.3. Distinción entre diálogo social, concertación social y negociación
colectiva;
II.4. Carácter instrumental de la gobernabilidad democrática;
II.5. Formas del diálogo social;
II.6. Clasificaciones de diálogo social.
III. Presupuestos del diálogo social;
III.1. Contexto democrático;
III.2. Sujetos representativos;
III.3. Apertura a diversos sectores de la sociedad civil.
IV. Normas internacionales del trabajo que promueven el diálogo tripartito;
IV.1. Derecho a la información y consulta previa;
IV.2. El diálogo social como factor del trabajo decente.
V. Las fuentes normativas del diálogo social en la Argentina.
VI. El diálogo social en la práctica nacional;
VI.1. La influencia del paradigma tripartito;
VI.2. Diálogo social y emergencia;
VI.3. Diálogo tripartito por la libertad sindical;
VI.4. Conversación en la catedral: el ensayo multisectorial;
VI.5. 2002: Año de la Concertación;
VI.6. Las experiencias recientes.
VII. El diálogo social en el Mercosur;
VII.1. Los órganos sociolaborales del Mercosur;
VII.2. EL Subgrupo de Trabajo Nº 10;
VII.3. EL Foro Consultivo Económico Social;
VII.4. El diálogo social en la Declaración Sociolaboral;
VII.5. La Comisión Sociolaboral.

El autor agradece la colaboración de la Dra. Verónica QUINTEROS.
1
I. Introducción
Los Griegos asociaron para siempre el diálogo con la democracia y la resolución de los
grandes problemas de la sociedad y el Estado. El Estado Social institucionalizó la representación
de intereses colectivos en el nivel constitucional y lo corporizó en un órgano de naturaleza
consultiva sobre asuntos económicos y sociales que se difundió a la medida de los sistemas
políticos democráticos y se desarrolló en el mundo globalizado.
Apremiados por la insuficiencia del poder estatal para enfrentar los problemas que
plantea la economía global y evitar sus consecuencias sobre el nivel de empleo, los gobiernos
democráticos resignan unilateralidad y convocan a representantes de diferentes sectores sociales
para reunirse, informarse y consultarse metodológicamente en la búsqueda de consensos y
compromisos que aseguren la administración de los efectos de la política económica y social.
Teniendo siempre a la vista la referencia europea y al alcance de la mano las normas y
recursos técnicos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), los sistemas políticos
latinoamericanos han abordado la puesta en práctica del diálogo social, cada uno con su mayor o
menor grado de formalidad y de apego al protagonismo de los gobiernos o de apertura a la
participación autónoma de los actores sociales, siendo pocos todavía los que pueden exhibir un
considerable grado de avance en su institucionalización.
Ante ese panorama, una mirada autorreflexiva me lleva a preguntarme en qué medida
participan la Argentina y el Mercosur de esa precariedad latinoamericana en materia de
institucionalización del diálogo social. Más concretamente, si es posible afirmar que por lo
menos alguno de los dos sistemas de relaciones laborales —el nacional y el subregional— ha
podido desarrollar un modelo propio de concertación, con alguna hipótesis de respuesta sobre las
razones de sus respectivas configuraciones.
Curiosamente, la respuesta al primer interrogante es negativa mientras que es afirmativa
la del segundo. Ni nuestro sistema democrático ni nuestra práctica de las relaciones laborales han
desarrollado todavía un régimen, ni siquiera un hábito, de la búsqueda del consenso con carácter
previo a la toma de decisiones relevantes sobre las líneas generales de la política social. Sin
embargo, pese a que la situación es análoga en los cuatro países del Mercosur, esa indefinición
no se reproduce en el proceso de integración, en el que se ha logrado institucionalizar un sistema
propio de diálogo social, que viene dando muestras de consolidación en la práctica, con todos
los perfeccionamientos y complementos que aún necesita para alcanzar un ponderable grado de
efectividad.
2
Según se verá en las próximas líneas, la incipiente institucionalización del diálogo social
en la Argentina se apoya casi excluyentemente en las normas y procedimientos tripartitos
suministrados por la OIT, sin que existan significativas influencias de ningún otro paradigma. En
cambio, el más asentado modelo subregional, se ha construido en base a una mixtura que
combina el aprovechamiento de las normas y recursos provistos por la OIT con elementos
importados de las instituciones características de los modelos nacionales y comunitario europeos.
II. Concepto y caracterización del diálogo social
II.1. Amplitud e imprecisión de la noción de diálogo social
La expansión que ha tenido el diálogo social durante las últimas dos décadas, parece dar
cuenta de una vasta experiencia acumulada por los sistemas de relaciones laborales, además de
reflejar el aumento de las expectativas puestas universalmente en las potencialidades que se le
atribuyen a este instrumento de apoyo a la política social y a la gobernabilidad democrática en su
conjunto.
No obstante ese auge, la disciplina de las Relaciones Laborales no cuenta todavía con un
concepto preciso de diálogo social que contribuya a obtener un significado unívoco, utilizable
tanto por técnicos y académicos cuanto por los sujetos titulares de las relaciones del trabajo,
entendiendo por tales a los gobiernos, los empleadores —y sus organizaciones— y las
organizaciones de trabajadores.
Tal vez —acota Ermida— en la relativa indefinición del diálogo social se encuentre parte
de su utilidad, al permitirle abarcar diversas instituciones y prácticas1.
II.2. Definición de diálogo social
Entre los diversos intentos de arribar a un concepto preciso de diálogo social, hay que
distinguir, fundamentalmente, dos tipos de opiniones: a) las que consideran comprendidas en esta
noción a todas las formas de diálogo, bipartito o tripartito, como negociaciones y consultas que
se celebran en todos los ámbitos de la sociedad —país, sector o empresa—, en las que participan
los gobiernos, los empleadores (o sus organizaciones) y las organizaciones de trabajadores; y b)
las que reservan a la definición de diálogo social un campo de acción más acotado, referido a un
1
Cfr. ERMIDA URIARTE, Oscar, “Diálogo social: teoría y práctica”, DT 2003-B, p. 1473/4; también en
“Derecho Laboral – Revista de doctrina, jurisprudencia e informaciones sociales”, T. XLIV, N° 201,
enero-marzo 2001, Montevideo, p. 68/69.
3
proceso que se lleva a cabo en una esfera relativamente alta, como la regional o la sectorial,
excluyéndose del mismo al que tiene lugar en la empresa2.
En este trabajo, se atribuirá a la voz diálogo social un significado amplio, abarcativo de
todas las formas de encuentro, bipartito, tripartito o multisectorial, con la finalidad de
negociación o consulta en los ámbitos de la política social y de las relaciones laborales.
II.3. Distinción entre diálogo social, concertación social y negociación colectiva
El diálogo social propiamente dicho no puede identificarse de manera absoluta con la
concertación social ni con la negociación colectiva, salvo en cierta medida que permite
considerar a las dos últimas como subespecies del primero.
De acuerdo con la distinción efectuada por Martín Valverde, el diálogo social se
diferencia de la negociación colectiva y de la concertación social en que estas últimas consisten
en actividades de negociación de decisiones estratégicas encaminadas a la obtención de acuerdos
conjuntos. El diálogo social, en cambio, no comprende necesariamente la consecución de
acuerdos, sino el objetivo más limitado de canalizar y hacer circular adecuadamente la
información entre los sujetos que dialogan, tanto sobre sus planes o proyectos como sobre los
análisis y datos empíricos en que tales planes o proyectos se apoyan3.
Por esta razón —acuerda Ermida—, se le atribuye a la noción de diálogo social un
significado abarcativo de una diversidad de relaciones que tienen lugar entre sindicatos,
empresarios y poderes públicos, bajo la forma de encuentros y contactos que no tienen
necesariamente que llegar a actos jurídicos concretos, pudiendo sencillamente consistir en un
intercambio de impresiones4. El diálogo social se perfila, entonces, conforme a la descripción de
Monereo, como la práctica neocorporativa que comporta un intercambio de informaciones, ideas
y opiniones entre las partes sociales y, al mismo tiempo, un intento de búsqueda de posiciones
2
OZAKI, Muneto y RUEDA, Marleen, “Diálogo social: un panorama internacional” en OIT, “Sindicatos
y diálogo social: situación actual y perspectivas”, Educación Obrera 2000/3, n° 120, Ginebra, 2000, p. 1.
3
MARTÍN VALVERDE, Antonio, “Concertación y diálogo social. Especial referencia al papel del
Consejo Económico y Social”, en R.L,, 1994 (II), pp. 338 y 339, cit. por GARCÍA ARCE, María Cruz,
“Diálogo social sobre formación profesional en España”, Aportes para el diálogo social y la formación, nº
9, OIT/Cinterfor, Montevideo, 2002, p. 18.
4
Cfr. ERMIDA URIARTE, O., “Diálogo...”, cit., p. 69, con cita de RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., y
MARTÍN VALVERDE, A., en respectivas obras incluidas en DURÁN LÓPEZ, F. (coord.), “El
Diálogo...”, cit., p. 105.
4
convergentes sobre cuestiones de interés común, no necesariamente formalizadas mediante
pactos sociales o acuerdos colectivos5.
Otro rasgo útil a los efectos de diferenciar al diálogo social propiamente dicho de la
concertación social y la negociación colectiva, reside en la intervención del Estado. Mientras la
negociación colectiva se lleva a cabo siempre en forma bilateral por las partes sociales, y el
diálogo social consiste, en términos amplios, en una actividad de intercambio de informaciones y
propuestas practicada tanto en forma bilateral como tripartita por la intervención del poder
público, la concertación social presupone la existencia de un proceso de negociación política a
tres bandas o trilateral, en la que no puede faltar el Estado como parte implicada en el mismo6.
II.4. Carácter instrumental de la gobernabilidad democrática
De acuerdo una vez más con Ermida, la idea de diálogo social remite a una dimensión
mayor, de contenido político, relacionada con la ciudadanía, la política, el gobierno, la
democracia y la sociedad en su conjunto7.
En dicho contexto, los mecanismos de diálogo social desempeñan una doble función,
destacada por María Cruz García: por un lado, ambos constituyen métodos de legitimación social
de las decisiones del poder público que basa la gobernabilidad en la participación y el consenso
con los actores sociales, contribuyendo, de ese modo, a compensar los déficit de democracia que
padece el sistema político aisladamente considerado; por otra parte, al conseguir la paz social
dentro del conflicto natural que media entre las partes enfrentadas, desempeñan una función de
pacificación de los efectos de aquellas decisiones en el contexto social y político8.
El recurso participativo que implica el diálogo social resulta, de ese modo, igualmente
fecundo a los fines de la justicia social como de la composición del conflicto social y de la
aplicación real de la política. Constituye, en definitiva, tanto un medio para la defensa de los
5
MONEREO PÉREZ, José Luis, “Concertación y diálogo social”; Lex Nova, Valladolid, 1999, pp. 19 y
20; cit. por GARCÍA ARCE, M. C., “Diálogo...”, cit. p. 18.
6
Cfr. GARCÍA ARCE, M. C., “Diálogo...”, cit., p. 18, con cita de M. ALONSO OLEA y M. E. CASAS
BAAMONDE; J. L. MONEREO PÉREZ; y M.-C. PALOMEQUE LÓPEZ y M. ÁLVAREZ DE LA
ROSA.
7
ERMIDA URIARTE, O., “Diálogo...”, cit., pp. 69 y 73; con cita de MOUFFE, Chantal,
“Desconstrucción, pragmatismo y la política de la democracia”, en CRITCHLEY, Simon y otros,
“Desconstrucción y pragmatismo”, Bs. As., 1998.
8
Cfr. GARCÍA ARCE, M. C., loc. cit., con citas de: BAYLOS GRAU, Antonio, “Diálogo social y
negociación colectiva: una narración” en RDS, nº 17, ed. Bomarzo, Albacete, enero-marzo 2002, pp.
203/04; ALONSO OLEA, M., “La dialéctica confrontación-compromiso social, factor de cambio en la
definición del Derecho del Trabajo en los años 80”, en II Encuentro Iberoamericano sobre Relaciones de
Trabajo, Instituto de Estudios Laborales y de la Seguridad Social, Madrid, 1982, p. 17; y MONTOYA
MELGAR, A., “El diálogo social en el Derecho del Trabajo”, RMTAS, 1997, nº 3, p. 143.
5
derechos y el fomento del empleo, como una fuente de estabilidad en todos los niveles, desde la
empresa hasta la sociedad en general.
II.5. Formas del diálogo social
El diálogo social es un fenómeno primariamente político-social y no jurídico. Consiste en
una práctica informal y extra legem que, salvo contadas excepciones, no está reconocida por el
ordenamiento normativo9.
Las partes son invitadas a participar en la toma de decisiones en un campo de
competencias que no es estrictamente el propio. Por lo tanto, no es concebible, al menos en la
configuración actual de los sistemas políticos, una formalización del diálogo social equiparable a
la que ha recibido la negociación colectiva10.
Como consecuencia de esa indeterminación formal, los acuerdos alcanzados en el marco
del diálogo o la concertación social, pueden ser considerados fuentes del derecho en sentido
material, pero en la Argentina y el Mercosur carecen del valor de fuentes formales, que sí poseen
los convenios colectivos de trabajo11.
El diálogo social adquiere importancia como procedimiento o actividad, con
independencia de la producción de resultados concretos. En tanto procedimiento, tiene un
carácter principalmente tripartito que reconoce, sin excluir a otros sujetos, la participación
protagónica de tres actores principales: las organizaciones de trabajadores, los empleadores —y
sus organizaciones— y el gobierno.
En cuanto a los tipos de relaciones que se entablan entre estos sujetos, a pesar de que sus
vínculos paradigmáticos asumen fundamentalmente las formas del conflicto o la negociación,
precisa Ermida que la noción de diálogo social incluye a todas las formas de relación entre los
actores sociales con excepción del conflicto abierto12. Concordantemente, a partir de la relevancia
creciente que demuestra el diálogo social en contraposición a la menor conflictividad abierta que
9
MARTÍN VALVERDE, Antonio, “Concertación social y tripartismo: modelos de concertación social en
Europa”, en DURÁN LÓPEZ, Federico (coord.), “El Diálogo Social y su Institucionalización en España e
Iberoamérica”, CES – AECI, Madrid, 1998, p. 105.
10
MARTÍN VALVERDE, A., “Concertación...”, cit., p. 106.
11
A diferencia de la Unión Europea, donde el diálogo social puede ser fuente formal de Derecho de dos
formas: a) dando lugar a convenios colectivos comunitarios; y b) a través de las consultas a los actores
sociales previas a la elaboración de directivas. Cfr. ERMIDA URIARTE, O., “Diálogo..., cit., p. 77.
12
ERMIDA URIARTE, O., “Diálogo...”, cit., p. 69.
6
se aprecia en los actuales contextos productivos, Durán López predice la tendencia del sistema de
relaciones laborales a ser cada vez más cooperativo y menos conflictivo13.
Entre los principales tipos de relaciones que abarca el diálogo social, en sentido amplio,
corresponde destacar: a) la información y consulta; b) los mecanismos de solución de conflictos;
c) la participación en la empresa o en instancias sectoriales; d) la negociación colectiva
intersectorial o interprofesional; y e) la concertación social o diálogo tripartito.
II.6. Clasificaciones de diálogo social
Según el nivel o ámbito en que se desarrolle el diálogo social, se distingue el de alto nivel
o centralizado (que abarca el ámbito nacional o incluso internacional), del de nivel medio o
relativamente descentralizado (que comprende a la rama o sector) y del de nivel inferior o
descentralizado (que se ciñe a la empresa)14.
De acuerdo con la modalidad practicada, el diálogo social se
denomina
institucionalizado o formal, cuando se encuentra previsto en la normativa jurídica;
y no
institucionalizado o informal, cuando no se encuentra reglado y se lleva a cabo mediante
prácticas espontáneas de los actores.
Por la existencia o no de intervención del Estado, el diálogo social puede ser tripartito
—en cuyo caso, se denomina concertación—, o bien, bipartito o bilateral.
En función de la frecuencia temporal, se distingue el diálogo social permanente o
continuo del intermitente o esporádico.
Finalmente, conforme al objeto, el tipo más corriente de diálogo social es el que tiende a
incidir en la política social o económica del Estado, que puede denominarse genéricamente
legislativo, cuando está destinado a plasmarse en la legislación, y consultivo, cuando el consenso
alcanzado por las partes no se concreta en normas jurídicas ulteriores ni en acuerdos entre las
organizaciones privadas y los organismos públicos.
La diversidad de manifestaciones de diálogo social no ocurre sólo entre distintos
sistemas nacionales. También resulta un fenómeno de evolución histórica; es decir que diversos
13
DURÁN LÓPEZ, Federico, “La participación en las relaciones laborales y en el gobierno de la
economía: el Consejo Económico y Social español”, en DURÁN LÓPEZ, F. (coord.), “El Diálogo...”, cit.
p. 69.
14
MARTÍN VALVERDE, A., “Concertación...”, cit., pp. 103/4.
7
modelos de diálogo social pueden aparecer no sólo en el análisis de los sistemas comparados sino
también en el examen diacrónico o histórico de la experiencia de un mismo país15.
En la Argentina, el recurso al diálogo social se ha dado, con mayor frecuencia, bajo la
modalidad tripartita, de alto nivel, no institucionalizada, no permanente, sobre materias sociales y
al menos con vocación de plasmarse en la legislación.
En cambio, en el Mercosur, si bien el diálogo social comenzó a construirse de manera
espontánea y no reglada, por el impulso de los actores sociales, actualmente se encuentra
institucionalizado, con carácter permanente y predominio de la forma tripartita —sin exclusión
del diálogo bilateral y multisectorial—, dotado de eficacia meramente consultiva.
III. Presupuestos del diálogo social
III.1. Contexto democrático
Comenzando por un imprescindible contexto político-jurídico democrático, son diversas
las condiciones que contribuyen a hacer posible y fructífero el diálogo social.
Entre las consideradas imprescindibles, hay que mencionar: a) el respeto a los derechos
de libertad sindical y negociación colectiva; b) la existencia de organizaciones de trabajadores y
de empleadores independientes y representativas, con capacidad técnica y acceso a la
información necesaria; c) la voluntad política y compromiso de todas las partes interesadas; d) la
creación de instituciones idóneas; y e) su implementación en todos los niveles de la toma de
decisiones, con buena coordinación entre ellos.
Asimismo, para la obtención de mejores resultados de los procedimientos de diálogo, se
considera conveniente sumar otras condiciones, como por ejemplo: a) el involucramiento de los
partidos políticos, a fin de asegurar la continuidad en caso de cambios de gobierno; b) el
sometimiento de cuestiones económicas y sociales concretas, ya que el diálogo social no
funciona en la abstracción ni en el vacío; y c) que las partes involucradas compartan una visión
estratégica de los problemas del país16.
III.2. Sujetos representativos
La existencia de un diálogo social real presupone la existencia de actores sociales
fuertes, representativos e independientes. Este presupuesto, en términos de derecho del trabajo y
15
MARTÍN VALVERDE, A., “Concertación...”, cit., p. 104.
16
OZAKI, M. y RUEDA, M., “Diálogo social...”, cit. p. 9.
8
relaciones laborales, se identifica con los principios de libertad sindical y autotutela colectiva17.
El art. 1 del Convenio n° 144 de la OIT, sobre consultas tripartitas para la aplicación de las
normas internacionales del trabajo, promueve la implementación de mecanismos efectivos de
consulta entre las “organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores, que
gocen del derecho a la libertad sindical”.
Esas condiciones, no son fáciles de reunir en América Latina. Entre otros factores, no se
puede dejar de mencionar: el debilitamiento o “crisis de representatividad” que afecta a
sindicatos y partidos políticos; la pérdida de autonomía del Estado para diseñar la política
laboral; la disminución del peso específico de los ministerios de trabajo en el conjunto de la
Administración Pública; y la dificultad para las organizaciones de empleadores para abarcar la
diversidad de intereses que van desde la gran empresa transnacional hasta la microempresa18.
El
ordenamiento jurídico argentino
garantiza constitucionalmente el
derecho
fundamental de libertad sindical otorgando poderes especiales de acción a las organizaciones
obreras titulares del mismo, referidas por el art. 14 bis de la CN como gremios.
El art. 8º de la Declaración Sociolaboral del Mercosur declara la libertad de asociación
de empleadores y trabajadores. Los arts. 9º y 10 contemplan los derechos de libertad sindical y
negociación colectiva. Y en el art. 13, los Estados Partes asumen el compromiso de fomentar el
diálogo social en los ámbitos nacional y regional, instituyendo mecanismos efectivos de consulta
permanente entre representantes de los gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores.
III.3. Apertura a diversos sectores de la sociedad civil
Si bien el Convenio nº 144 hace referencia a las organizaciones sindicales “más
representativas”, nada impide que participen en el diálogo social, asimismo, representantes de
organizaciones que no alcancen dicha calificación19.
Por otra parte, dado que las materias abarcadas adquieren cada vez mayor complejidad y
amplitud, afectando a todos los segmentos de la población —además de la necesidad de superar
las cuestiones sobre la representatividad de los sujetos—, el diálogo social presenta un carácter
17
El Programa y Presupuesto de la OIT para 2000-2001, ha fijado como “objetivo estratégico” el
fortalecimiento del tripartismo y del diálogo social, y como “objetivo intermedio”, el fortalecimiento de los
interlocutores sociales. Cfr. ERMIDA URIARTE, O., “Diálogo...”, cit., pp. 73/74.
18
Cfr. ERMIDA URIARTE, O., “Diálogo...”, cit., p. 74.
19
Cfr. OIT, “Consulta Tripartita”, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones, Informe III (Parte IB), Estudio general de las memorias relativas al Convenio sobre la
consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (Núm. 144), y relativas a la Recomendación
sobre la consulta tripartita (actividades de la OIT), 1976 (Núm. 152), Ginebra, 2000, pp. 22/25.
9
abierto, por el cual trasciende al tripartismo. Implica mucho más que preservar el triángulo de
oro del neocorporatismo (estado-empresarios-sindicatos) y da lugar a otros actores presentes en
la sociedad civil20.
Sin duda que la escena habitual del diálogo reconoce tres roles principales —los clásicos
del tripartismo— que corresponden al gobierno, los empleadores y las organizaciones sindicales.
Pero, asimismo, pueden participar otros actores, no siempre “secundarios”, como ha sido el caso
de la Iglesia Católica en la Mesa de Diálogo Argentino y de asociaciones representativas de
diversos intereses, principalmente económicos y sociales, como las de consumidores o
medioambientalistas, pasando por organizaciones de desempleados, de jóvenes, personas con
discapacidades, representantes de partidos políticos y asociaciones comunitarias.
También adquieren significativa importancia sujetos que intervienen como catalizadores
o patrocinadores del diálogo, como es el caso de la OIT, el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que a través de la
cooperación, la asistencia técnica o el financiamiento, promueven el encuentro entre las partes
sociales.
IV. Normas internacionales del trabajo que promueven el diálogo tripartito
IV.1. Derecho a la información y consulta previa
El Convenio n° 144 de la OIT, de 1976 —ratificado por la Argentina en 1987—,
promueve la implementación del diálogo tripartito a través de la puesta en de práctica de
“procedimientos que aseguren consultas efectivas, entre los representantes del gobierno, de los
empleadores y de los trabajadores”, sobre las actividades normativas de la OIT, tales como la
elaboración de normas por la Conferencia Internacional del Trabajo, la sumisión de los convenios
y recomendaciones a las autoridades, las memorias sobre convenios ratificados y las propuestas
de denuncia de convenios (art. 5, párr. 1, Conv. 144), sin perjuicio de su utilización en otros
asuntos de las actividades de la OIT (cfr. Recomendación n° 152).
La consulta debe distinguirse de la simple información, la codecisión y la negociación.
Las consultas exigidas por el Convenio nº 144 no consisten en simples gestos simbólicos, pero
tampoco tienen efecto vinculante ni implican la imposición de alcanzar un acuerdo. La
obligación de las autoridades se limita al deber de informar y efectuar las consultas de buena fe;
20
GOSTNER, Karl y EDIGHEJI, Omano, “Diálogo social: la experiencia sudafricana”, en OIT,
“Sindicatos y diálogo social: situación actual y perspectivas”, Educación obrera 2000/3, n° 120, Ginebra,
2000, p. 90.
10
no las compromete a atenerse a las opiniones recogidas, por lo que mantienen entera
responsabilidad por las decisiones que adopten.
Las consultas tienen la finalidad de ayudar a las autoridades a tomar una decisión. Por lo
tanto, deben efectuarse necesariamente antes de que la decisión sea tomada. No basta con
comunicar un hecho consumado, por caso, las informaciones y memorias que los gobiernos
deben enviar a la Oficina Internacional del Trabajo (cfr. art. 23, párr. 2, Constitución OIT)21.
De ese modo, en el indispensable marco de buena fe, la información adquiere el valor de
un derecho real de los interlocutores, con un doble relieve, como basamento de toda experiencia
participativa y, a la vez, instrumento de progreso social. Constituye, en definitiva, un elemento
imprescindible para la eficacia de la representación sindical, sin el cual no se concibe la buena fe
y racionalidad que requiere la participación de los actores sociales dentro del sistema
democrático en la elaboración de las decisiones por las que se verán afectados22.
La Recomendación n° 152, destinada a viabilizar la aplicación del Convenio n° 144,
propone que las consultas se realicen, preferentemente: “a) por intermedio de una comisión
específicamente encargada de los asuntos relacionados con las actividades de la Organización
Internacional del Trabajo; b) por intermedio de un organismo con competencia general en el
ámbito económico, social o laboral; c) por intermedio de varios organismos especialmente
encargados de materias específicas; o d) por medio de comunicaciones escritas cuando los que
participen en los procedimientos de consultas estimen que tales comunicaciones son apropiadas
y suficientes” (Rec. 152, párr. 2.3).
Complementariamente, la Recomendación aconseja adoptar medidas, en cooperación con
las organizaciones de empleadores y de trabajadores, para facilitar la formación que permita a los
participantes en los procedimientos el cumplimiento eficaz de sus funciones (cfr. párr. 3.3), y
destaca la responsabilidad de las autoridades con respecto a la implementación y financiamiento
de servicios administrativos de apoyo a los procedimientos y los programas de formación (párr.
3.4).
Otra norma promocional de la OIT, la Recomendación nº 113, de 1960, prevé aplicar la
consulta y la colaboración entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y
de trabajadores en las ramas de actividad económica y en el ámbito nacional, así como entre las
propias organizaciones, para “desarrollar la economía en su conjunto o algunas de sus ramas,
mejorar las condiciones de trabajo y elevar el nivel de vida (...) la creación y funcionamiento de
21
OIT, “Consulta Tripartita”..., cit., pp. 18/19.
22
GOLDIN, Adrián O., “Hacia el reconocimiento constitucional del derecho a la información (Crisis de la
lógica tradicional de protección)”; DT, XLVIII-A, Bs. As., pp. 7, 11 y 12.
11
los organismos nacionales que se ocupan de la organización del empleo, formación y
readaptación profesional, protección de los trabajadores, seguridad e higiene en el trabajo,
productividad, seguridad y bienestar sociales; y (...) la elaboración y aplicación de planes de
desarrollo económico y social” (Rec. n° 113, párr. 4 y 5).
IV.2. El diálogo social como factor del trabajo decente
La primera utilización expresa y formal de la expresión trabajo decente en la OIT y en
las ciencias del trabajo, tiene lugar en la Memoria del Director General dirigida a la 87ª
Conferencia Internacional del Trabajo, de 1999, que lleva precisamente ese título. Allí aparece
una primera definición, hoy ya difundida universalmente, según la cual se entiende por trabajo
decente el trabajo productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad, en el
cual los derechos son protegidos y que cuenta con remuneración adecuada y protección social.
Componentes imprescindibles del concepto, a los que cabría agregar, de acuerdo con el propio
informe del Director General, el tripartismo y el diálogo social23.
El primer Informe Global, correspondiente al procedimiento de seguimiento de la
Declaración de la OIT sobre los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, de 1998,
referido a la libertad sindical y la negociación colectiva, considera a la libertad sindical como
condición y carácter esencial del trabajo decente.
La promoción del trabajo decente supone una posición valorativa íntimamente
relacionada con la dignidad de los trabajadores; implica la lucha por condiciones de trabajo
realmente humanas. A través de la difusión de este concepto, la OIT procura no sólo la creación
de puestos de trabajo, sino que los nuevos puestos que se creen observen un standard mínimo de
calidad, cuyo alcance se extiende hasta la protección ante las vulnerabilidades de los trabajadores
y los imprevistos que pueden retirarlos del trabajo, tanto se deban al desempleo, la pérdida de los
medios de subsistencia, la enfermedad o la vejez.
Para alcanzar esas condiciones dignas de ocupación, la OIT asigna un papel relevante a
los procedimientos de diálogo social en los respectivos ámbitos nacionales, tal como se hizo
explícito en los cuatro objetivos estratégicos para la consecución de un trabajo decente fijados en
el Programa y Presupuesto para 2000-2001. Tales son: a) la promoción de los derechos laborales;
b) la promoción del empleo; c) la protección social contra las situaciones de vulnerabilidad; y d)
el fomento del diálogo social; considerándose el trabajo decente como resultado de la interacción
o condensación de todos esos elementos.
23
OIT, “Trabajo decente”, Memoria del Director General a la 87ª reunión de la Conferencia Internacional
del Trabajo, Ginebra, 1999.
12
V. Las fuentes normativas del diálogo social en la Argentina
La Constitución Nacional aporta el gen normativo de la institucionalización del diálogo
social argentino. No lo hace a la manera de otras constituciones, como la francesa de 1958, la
italiana de 1947 o la española de 1978, es decir, mediante la incorporación de un órgano
específico al texto fundamental, sino proporcionándole un marco jurídico de legitimación y
garantías a la acción del sujeto representativo de los intereses económicos y sociales de los
trabajadores: el art. 14 bis garantiza “a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo” y
“recurrir a la conciliación y el arbitraje”.
En el nivel normativo inmediatamente inferior, correspondiente a los tratados
internacionales con jerarquía superior a la ley (art. 75, inc. 22, párr. 1º, CN), han sido
incorporados al ordenamiento jurídico argentino diversos Convenios de la OIT, relacionados con
la promoción del diálogo social. Además del citado Convenio nº 144, hay que mencionar los
Convenios n° 87, sobre libertad sindical24; n° 98, sobre el derecho de sindicalización y de
negociación colectiva; n° 151, sobre las relaciones de trabajo en la administración pública; n°
154, sobre negociación colectiva; y los recientemente aprobados por el Congreso de la Nación, n°
135, sobre representantes de los trabajadores, y n° 150, sobre cometido, funciones y organización
de la Administración del trabajo.
Descendiendo al tercer nivel normativo, el sistema de unicidad sindical promocionada,
instrumentado en la Ley de Asociaciones Sindicales, n° 23.551, otorga con carácter exclusivo a
las asociaciones con personería gremial los derechos de representar ante el Estado y los
empleadores los intereses colectivos de los trabajadores (art. 31, inc. a), que incluyen “todo
cuanto se relacione con sus condiciones de vida y de trabajo” (art. 3º). Complementariamente,
les otorga a estas organizaciones los derechos de participar en instituciones de planificación y
control (art. 31, inc. b); de intervenir en negociaciones colectivas y vigilar el cumplimiento de la
normativa laboral y de Seguridad Social (inc. c); y de colaborar con el Estado en el estudio y
solución de los problemas de los trabajadores (inc. d). Sin posibilidad de extenderme sobre este
aspecto, debo señalar que, salvo el referido inciso c), los tres restantes del art. 31 han merecido,
junto a otras normas de la ley 23.551, fundadas objeciones de la Comisión de Expertos en
Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT por contradecir el Convenio nº 87.
24
Que, en rigor, posee jerarquía constitucional por hallarse incorporado a los Pactos Internacionales de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de Derechos Civiles y Políticos (art. 75, inciso 22, 2º párr.,
CN). Cfr. RODRÍGUEZ MANCINI, Jorge, “Las instituciones del Derecho Colectivo del Trabajo y la
Constitución Nacional” en VV.AA., “Derecho Colectivo del Trabajo”, ed La Ley, Bs. As., 1998, pp.
45/48.
13
VI. El diálogo social en la práctica nacional
A pesar de las limitaciones que permanecen en la literalidad legal, se han producido
avances en términos de reconocimiento institucional a la confederación sindical que posee
“simple inscripción” —la Central de los Trabajadores Argentinos—, que ha participado como
interlocutor en los diversos ámbitos de diálogo social abiertos en el último trienio, incluyendo la
integración de los tres organismos sociolaborales del Mercosur y, más recientemente, de la
delegación oficial ante la 91ª Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT. De tal manera, si
bien no todavía la legislación, la práctica nacional argentina ha recogido la doctrina del Comité
de Libertad Sindical, que ha prescripto la necesidad de que existan criterios “previamente
establecidos y objetivos” para determinar la representatividad de las organizaciones, agregando
que, a partir del momento en que una nueva federación sindical satisface dichos criterios, debe
ser asociada al diálogo social25.
VI.1. La influencia del paradigma tripartito
El sistema de relaciones laborales argentino tiene pendiente iniciar un proceso de
institucionalización del diálogo social que asegure su funcionamiento de manera constante y
eficiente. La experiencia argentina ha sido pródiga en normas declarativas de la creación de más
de un Consejo o Comisión tripartito que en no pocas ocasiones ni siquiera ha comenzado a
funcionar. A miles de kilómetros de La Moncloa, nuestra realidad nunca se ha aproximado a la
creación de una institución comparable a los Consejos Económicos y Sociales de los sistemas del
sur-oeste europeo.
A pesar del indudable interés que despiertan, por su estructura y dinámica, las
instituciones del diálogo social europeo constituyen referentes utópicos para los sistemas
latinoamericanos, dominados por la coyuntura y urgidos cíclicamente a la búsqueda consensuada
de superación rápida de las crisis. En esas circunstancias, los países que —como la Argentina—
no han desarrollado una cultura propia del diálogo social, encuentran en las normas y recursos
técnicos de la OIT un soporte práctico para viabilizar sus ensayos de interlocución pública y
remover los obstáculos que se oponen a su institucionalización. De este modo, a través del cauce
de la transposición de las normas internacionales, estos sistemas reproducen, en mayor o menor
25
OIT, “La Libertad Sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del
Consejo de Administración de la OIT”, 4ª edic. (revisada), OIT, Ginebra, 1996, capít. 4, párr. 286; y OIT,
2000, 320º Informe del Comité de Libertad Sindical, OIT, Ginebra, marzo, pp. 86/7.
14
medida, el “modelo OIT” de diálogo social, aunque fuere un modesto golem diseñado a imagen y
semejanza de su impronta tripartita.
Por otra parte, el modelo de concertación implícito en la normativa de la OIT, contiene
un condimento adicional para su reproducción por los sistemas de relaciones laborales en vías de
desarrollo. Su esquema tripartito, si bien no resigna equilibrio entre los interlocutores,
condesciende —como es previsible, viniendo de una organización de Estados— a respetar el rol
preponderante que asume el poder público como actor real y hegemónico en los procesos
regulativos consensuados26. De hecho, la práctica Argentina, salvo contadas excepciones, se ha
caracterizado por la discrecionalidad gubernamental tanto en la selección de los asuntos
sometidos a procesos de diálogo como en la oportunidad y conveniencia de su convocatoria.
VI.2. Diálogo social y emergencia
Se ha dicho, con certeza, que la concertación social aparece como un efecto inteligente
de una situación de crisis, no siendo concebible en etapas de desarrollo económico en las que la
negociación directa tiene un ámbito mucho más amplio27. La experiencia argentina no está fuera
de la regla, porque si bien el origen de la institucionalización del diálogo social se ubica en la
década de 194028, su práctica se dinamiza durante los años 90, caracterizados por la crisis
ocupacional y la emergencia económica, declarada por las leyes nº 23.696 y 23.697, de 1989.
En 1990, el Ministerio de Trabajo de la Nación dictó la Resolución nº 990/90, por la que
creó la Comisión de Consultas Tripartitas para la Promoción de la Aplicación de las Normas
Internacionales del Trabajo, con el objeto de poner en práctica el Convenio n° 144 de la OIT.
En el año 1991, otra norma de emergencia —la Ley Nacional de Empleo, nº 24.013—,
creó un órgano tripartito denominado Consejo del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo,
Vital y Móvil, que sustituyó al anterior Consejo del Salario, creado por ley nº 16.459, y
permaneció en letargo una década, por falta de convocatoria29, desde agosto de 1994 hasta el
mismo mes de 2004.
De la experiencia en materia de concertación de la década de la emergencia, se destaca el
Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social, del 25 de julio de 1994,
26
Cfr. BAYLOS GRAU, A., “Diálogo Social...”, cit., p. 204.
27
DE BUEN, Néstor, “Concertación social, reconversión y empleo”, Edit. Porrúa, México, 1988, p. 100.
28
Cfr. CAPPELLETTI, Beatriz, “Antecedentes de la concertación social en Argentina”, IMT/OIT, mayo
de 2003, mimeo, p.1, con cita de Julio GODIO.
29
ROZENBERG, Enrique M. “Los sujetos del diálogo social: los sindicatos, los empleadores y sus
organizaciones, el papel del Estado”, ponencia para la Red Temática AECI, Ciclo “Diálogo Social y
Relaciones Laborales”, 2003-2005, pp. 11/12.
15
que reunió al Gobierno con la Confederación General del Trabajo (CGT) y la megacámara
empresarial constituida con carácter no permanente denominada Grupo de los Ocho, tras el
objetivo declamado de promover “la creación de empleo, el incremento de la competitividad y la
introducción de nuevos elementos de equidad social”.
No obstante el énfasis puesto en la creación de instituciones de diálogo tripartito (entre
otras, la institucionalización del “derecho de información”; la Comisión Nacional para la
Mediación y la Negociación Colectiva; el Consejo del Sistema Nacional de Previsión, el Consejo
Nacional de la Formación Profesional y el Consejo Asesor del Fondo Nacional de Empleo), el
Acuerdo Marco no logró consolidar ninguna de las múltiples instancias de participación
previstas30. Su importancia se cifra en haber proporcionado un clima de legitimación y paz social
a las reformas legislativas que se sucedieron, con posterioridad a su firma, profundizando la
flexibilización laboral en una multiplicidad de materias; a saber: modalización del contrato de
trabajo; régimen laboral de pequeñas empresas; ley de concursos y quiebras; instancia prejudicial
de conciliación obligatoria; inspección del trabajo; régimen de asignaciones familiares; riesgos
del trabajo; etcétera.
A pesar de que los efectos sociales de las reformas prohijadas por la corriente
flexibilizadora se encontraban a la vista —aumento del desempleo, la precarización y la
pobreza—, el 9 de mayo de 1997 se llevó a cabo una inverosímil concertación, que se plasmó en
el Acta de Coincidencias entre el Gobierno de la Nación y la CGT —a la que adhirieron el
Consejo de la Pequeña y Mediana Empresa y la Confederación General Económica— y fue
reproducida en la ley 25.013, que dio como resultado una mayor precarización del contrato de
trabajo, con reducción de las indemnizaciones por despido injustificado, y el cercenamiento del
derecho de negociación colectiva de las organizaciones sindicales de primer grado.
Más tarde, en un contexto de estancamiento económico, deslocalización industrial y
fuerte aumento del desempleo, se ensayaron los denominados Acuerdos de Competitividad para
ámbitos sectoriales o de ramas de actividad, los cuales no arrojaron resultados concretos más allá
de la experiencia que consistió en reunir a empresarios diversos con sindicatos y autoridades
comunales y miembros de comisiones parlamentarias.
VI.3. Diálogo tripartito por la libertad sindical
Hacia fines de 2000, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto nº 1096, por el que se
efectuaba una convocatoria a representantes de diversas cámaras empresariales y de las tres
30
CAPPELLETTI, B., “Antecedentes...”, cit., p. 3.
16
centrales gremiales para constituir, junto con representantes del Ministerio de Trabajo un órgano
técnico denominado Comisión Tripartita Mixta, con el objetivo de discutir la adecuación del
régimen argentino sobre asociaciones sindicales (ley 23.551) a las observaciones formuladas por
la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT y debatidas
en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la 86ª reunión de la Conferencia
Internacional del Trabajo, de 1998.
Como único resultado de las reuniones de la Comisión Tripartita Mixta —que contó con
la asistencia técnica de la Oficina Internacional del Trabajo— surgieron tres decretos del Poder
Ejecutivo (nº 757/00, 758/00 y 760/00), dos de los cuales fueron derogados casi inmediatamente,
y del tercero, que aún permanece vigente (el n° 757/00), no sólo no surge ningún tipo de progreso
en cuanto a la falta de libertad sindical que padecen las organizaciones simplemente inscriptas,
sino que empeora su situación, en cuanto les impone una restricción para celebrar contratos de
mandato. Esta Comisión no ha vuelto a reunirse.
VI.4. Conversación en la catedral: el diálogo multisectorial
La gravedad de la crisis institucional, social y económica que hizo eclosión en 2001,
revalorizó la función instrumental del diálogo social. En ese contexto, el Gobierno y la Iglesia
Católica, con el apoyo técnico del PNUD, convocaron conjuntamente a diversos sectores
económicos, productivos, gremiales, sociales y religiosos, a participar de la Mesa de Diálogo
Argentino, “para la gobernabilidad, que dé respuesta a las principales demandas de la
comunidad”31.
Entre las demandas incluidas en este llamamiento, se destacan: a) la erradicación del
hambre y la pobreza extrema, garantizando el derecho inalienable a la alimentación, a la salud y a
la educación; b) la transparencia y eficacia en la gestión de gobierno; c) la mejora de la
representatividad y participación ciudadana en los asuntos públicos; y d) la generación de fuentes
productivas que recuperen el sentido del trabajo como dignificador de la persona”.
En esta nueva instancia de diálogo multisectorial, se lograron relevantes consensos,
principalmente, acerca de las necesidades de crear un Consejo Económico y Social y de producir
reformas estructurales en las políticas sociales, introduciendo los principios de universalidad,
transparencia y control social.
31
Entre los firmantes del llamamiento se encuentran: Caritas Argentina, la A.M.I.A., la Casa de Difusión
del Islam, la Federación Argentina de Iglesias Evangélicas, la Asociación Cristiana de Jóvenes, la Red
Solidaria, Poder Ciudadano, la Asociación Conciencia, la CTA, Abuelas de Plaza de Mayo y la Federación
Agraria Argentina. Cfr. ROZENBERG, E. M. “Los sujetos...”, cit., pp. 11/12.
17
Sin duda, el resultado sobresaliente de estos encuentros se cifra en el Programa para Jefes
y Jefas de Hogar Desocupados, plasmado ulteriormente en el decreto 565/02 como un sistema de
ingreso mínimo no contributivo, con cierta universalización en el alcance de su cobertura
(1.800.000 beneficiarios a enero de 2004), para cuya ejecución se constituyen instituciones de
diálogo multipartito con funciones de control y seguimiento, como el Consejo Nacional y los
Consejos Consultivos provinciales y comunales.
VI.5. 2002: Año de la Concertación
La magnitud de la crisis hizo que en todo el año 2002, el diálogo social adquiriera un
dinamismo sin precedentes en el último medio siglo de historia institucional argentina.
Se creó, por decreto del Poder Ejecutivo Nacional, la Comisión Especial para la Reforma
del Régimen Previsional, de integración multisectorial, con el propósito de reunir consensos
sobre una propuesta de “Acuerdo por la Seguridad Social” y de comprometer a todos los actores
sociales a cumplir, respetar y colaborar con el régimen previsional y proponer alternativas viables
para el país.
En el mismo año, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social emitió, con el
apoyo de la OIT, la convocatoria a la “Mesa de Diálogo para el Trabajo Decente”, de la que
participaron representantes de las cámaras empresariales, las tres centrales sindicales y del
Consejo Federal del Trabajo. Este foro se subdividió en cuatro comisiones que se abocaron al
tratamiento de temas trascendentes del ámbito laboral, como la política de ingreso, las
características fundamentales de la jornada de trabajo, la política acerca del empleo no registrado
y la protección contra el desempleo.
Un resultado programático-normativo de esta convocatoria, fueron las medidas de
emergencia tendientes a la recuperación del ingreso alimentario de los asalariados
convencionados no estatales, plasmadas en sucesivos decretos del Poder Ejecutivo argentino,
dictados a continuación del decreto n° 1273/02, que había fijado una asignación no remunerativa
de carácter alimentario de cien pesos ($ 100.-) mensuales, a ser percibida a partir del 1° de julio
de 2002 y hasta el 31 de diciembre del mismo año por todos los trabajadores del sector privado
comprendidos en el ámbito de aplicación de los convenios colectivos de trabajo. En la Comisión
sobre Política de Ingreso, los interlocutores sociales arribaron, no sin algunos disensos, a una
conclusión general acerca de la factibilidad y conveniencia de garantizar la continuidad de la
percepción de la mencionada asignación, incrementándola escalonadamente y manteniendo su
naturaleza y alcance.
18
Siempre en 2002, la Secretaría de Trabajo de la nación reactivó la Comisión de Consultas
Tripartitas para la Promoción de la Aplicación de las Normas Internacionales del Trabajo —
creada doce años antes— para reanudar las discusiones acerca de una eventual reglamentación de
los procedimientos previstos en el Convenio n° 144 de la OIT, que han proseguido durante 2003.
VI.6. Las experiencias recientes
Ya iniciado 2004 y fuera del vórtice de la situación de inestabilidad institucional y
económica, la Secretaría de Industria promovió, con el apoyo técnico, logístico y financiero del
BID, el lanzamiento de los Foros de Competitividad Industrial, abocados al tratamiento de temas
vinculados a la producción en áreas específicas, como por ejemplo: industria de la madera, gas
para uso vehicular, servicios informáticos, biotecnología, maquinaria agrícola, cueros, industria
textil, indumentaria, construcción e industrias de base cultural. Intervienen, junto a la Secretaría
de Industria y representantes empresariales y sindicales, los Ministerios de Relaciones Exteriores
y de Trabajo, las Secretarías de Ciencia y Tecnología y de Medio Ambiente, la Subsecretaría de
la PyME, la Dirección General Impositiva y la Aduana.
En el mismo año, el Ministerio de Trabajo reactivó la convocatoria a reunión del Consejo
del Empleo, la Productividad y al Salario Mínimo, Vital y Móvil, que había permanecido inactivo
diez años. Participan de este Consejo, de composición tripartita, funcionarios de los ministerios
de Trabajo y de Economía y representantes empresariales de las actividades industriales,
comerciales y agropecuarias y de las dos centrales sindicales.
El Consejo tiene como principal competencia la fijación cuantitativa del “salario mínimo
vital y móvil”, que representa “la menor remuneración que debe percibir en efectivo el
trabajador sin cargas de familia, en su jornada legal de trabajo, de modo que le asegure
alimentación adecuada, vivienda digna, educación, vestuario, asistencia sanitaria, transporte y
esparcimiento, vacaciones y previsión” (cfr. art. 116, Ley de Contrato de Trabajo).
También en 2004, el gobierno argentino impulsó una reforma laboral, plasmada
ulteriormente como ley nº 25.877, poniendo en práctica el mecanismo de consulta previa a las
centrales sindicales32.
Como reglamentación del art. 24 de la ley 25.877, surgida de la referida consulta, el
Poder Ejecutivo dictó el decreto nº 272/06, por el que crea la “Comisión de Garantías”, órgano
pretendidamente “independiente”, con atribuciones para determinar la aplicación de la normativa
que regula el ejercicio de huelga que afecte “servicios esenciales”, en los casos excepcionales
32
La consulta incluyó, junto a la mencionada CGT, a la Central de los Trabajadores Argentinos (CTA).
19
previstos en el mismo artículo legal, y para intervenir en la fijación de los servicios mínimos
cuando las partes involucradas en el conflicto no se pongan de acuerdo al respecto. La Comisión
debe ejercer su competencia ajustándose a los “criterios de la OIT”, de acuerdo con la previsión
expresa del citado artículo 24 de la ley.
Sus cinco miembros titulares, y sus correspectivos suplentes, deberán ser reconocidos
expertos en Derecho del Trabajo, Derecho Constitucional o Relaciones Laborales, que serán
designados por el Gobierno, cuatro de ellos a propuesta de las cámaras empresariales, las dos
centrales sindicales, el Consejo Interuniversitario Nacional y la Federación de Colegios Públicos
de Abogados.
VII. El diálogo social en el Mercosur
Luego de una primera fase del proceso de integración en la que no encontraban su lugar
las relaciones laborales, comenzó a construirse lo que más tarde se conoció como dimensión
sociolaboral del Mercosur, en gran medida por el sostenido reclamo de participación de las
organizaciones de trabajadores de los países miembros del Mercado Común.
A diferencia de las agendas nacionales, los procesos de integración no tienen en mira
tanto la inmediatez de las crisis sino la globalización económica, por lo que llevan implícitos
objetivos de mediano y largo plazo. El largo camino que implica la construcción de un bloque
político-económico regional, permitió al Mercosur mirar al futuro en el presente de la vieja
Europa y abordar con paso más seguro la construcción de instituciones suficientemente sólidas y
perdurables. Así, la configuración de la dimensión sociolaboral del Mercosur surge de la
combinación del modelo de diálogo europeo, caracterizado por los órganos consultivos
permanentes de composición sectorial, con los procedimientos diseñados en las normas y
recomendaciones de la OIT.
VII.1. Los órganos sociolaborales del Mercosur
La definición política-normativa del espacio social en la integración, reconoce como
punto de inflexión el Protocolo de Ouro Prêto, adoptado en 1994, que provocó un verdadero salto
cualitativo hacia la institucionalización del diálogo social en el Mercosur, principalmente con la
creación del Foro Consultivo Económico Social (FCES).
Por otra parte, el Protocolo dio lugar al redimensionamiento del Subgrupo de Trabajo n°
11, que a partir de la Resolución nº 20/95 del Grupo Mercado Común (GMC) —órgano ejecutivo
del Mercosur— pasó a denominarse Subgrupo de Trabajo n° 10 sobre Relaciones Laborales,
20
Empleo y Seguridad Social (SGT-10). Este organismo integra, junto con el FCES y la Comisión
Sociolaboral, la trilogía de Órganos Sociolaborales del Mercosur, en los que la interlocución
social desempeña un papel central en la introducción de las relaciones laborales en el Mercado
Común.
VII.2. El Subgrupo de Trabajo Nº 10
Originariamente conformado por representantes de los Ministerios de Trabajo de los
países miembros, el SGT-10 posee una estructura y un funcionamiento tripartitos, en tanto las
organizaciones sindicales y de empleadores se integran a sus Comisiones internas y sus
decisiones se adoptan generalmente por consenso.
Desde su creación, en 1991, hasta la creación del FCES en 1994, el Subgrupo fue el
único organismo intrarregional que admitió la participación de los actores sociales.
Al igual que el FCES, el SGT-10 tiene competencia para elevar recomendaciones al
GMC sobre materias sociales y laborales, pero carece del status constitucional y permanente en
el Mercosur que posee el primero.
VII.3. EL Foro Consultivo Económico Social
El FCES es el único órgano dotado de competencia social que se encuentra previsto en
uno de los tratados fundacionales de la integración, hecho que le otorga jerarquía constitucional
y carácter permanente en el Mercosur. Sin paralelos en la experiencia institucional argentina,
este órgano se encuentra notoriamente inspirado en los Consejos Económicos y Sociales de los
sistemas occidentales europeos. Al igual que en estos entes, la principal función del Foro es
consultiva, por lo que se encuentra facultado para dirigir recomendaciones al GMC, órgano que
homologó su reglamento interno en 1996.
El FCES está compuesto por las respectivas Secciones Nacionales de cada Estado parte,
y su estructura institucional está constituida por el Plenario del Foro, órgano superior, integrado
por nueve delegados titulares por cada país, con sus respectivos alternos. De acuerdo con el art.
28 del Protocolo de Ouro Prêto, debe haber igual número de representantes por cada Estado
parte, dato que diferencia al FCES del Comité Económico y Social de la Unión Europea, que
contempla diferentes proporciones según la entidad de cada país.
En el FCES encuentran representación las cámaras empresariales y las centrales
sindicales de los países miembros, junto a las organizaciones más representativas de variados
sectores, como por ejemplo, cultura, ciencia, educación, consumidores, medioambientalistas,
21
cooperativistas, profesionales, medios de comunicación social, etcétera. Cada Sección Nacional
tiene autonomía para determinar la composición de su estructura en el Plenario, pero debe
mantener la paridad en la designación de delegados de las organizaciones de trabajadores y de
empresarios (art. 6º, Reglamento interno).
VII.4. El diálogo social en la Declaración Sociolaboral
El 10 de diciembre de 1998, los Jefes de Estado de los cuatro países miembros
suscribieron la Declaración Sociolaboral del Mercosur. No sólo en el contenido programático de
la Declaración, sino también en la edificación del consenso previo a su firma y en la puesta en
ejecución ulterior, han tenido influencia las normas y procedimientos de la OIT, configurándose
así un modelo de diálogo tripartito cuya singularidad trasciende el ámbito subregional.
Desde los considerandos de la Declaración, los cuatro Estados Partes del Mercosur
expresan su condición de miembros de la OIT, y manifiestan, en tal carácter, que han ratificado
“los principales convenios que garantizan los derechos esenciales de los trabajadores y adoptan
en gran medida las recomendaciones orientadas para la promoción del empleo de calidad, de las
condiciones saludables de trabajo, del diálogo social y del bienestar de los trabajadores”. El
Convenio nº 144 ha sido ratificado, como ya se ha dicho, por Argentina, Brasil y Uruguay. Entre
los países asociados al Mercosur, lo ha ratificado solamente Chile.
Ya en el cuerpo dispositivo de la Declaración, “los Estados Partes se comprometen a
fomentar el diálogo social, en los ámbitos nacional y regional, instituyendo mecanismos
efectivos de consulta permanente entre representantes de los gobiernos, de los empleadores y de
los trabajadores, a fin de garantizar, mediante el consenso social, condiciones favorables al
crecimiento económico sostenible y con justicia social de la región y la mejora de las
condiciones de vida de los pueblos” (art. 13, DSL).
VII.5. La Comisión Sociolaboral
A pesar de que la Declaración Sociolaboral constituye un verdadero catálogo de derechos
fundamentales, no prevé la implementación de garantías que aseguren su exigibilidad, ni entre
los Estados miembros ni por los particulares. Carece de mecanismos de tutela y de
procedimientos de control de la aplicación en el sentido estricto del término. Prevé, en rigor, un
mecanismo de seguimiento de la aplicación de la Declaración, cuyo “motor” es la Comisión
22
Sociolaboral33, por lo cual el progreso en cuanto a la vigencia de los derechos enunciados en ella
depende íntegramente del diálogo y la colaboración entre los delegados gubernamentales,
trabajadores y empresariales, legitimados en el ámbito subregional. No en vano se ha dicho, que
la Comisión Sociolaboral del Mercosur, si bien ha sido diseñada como órgano de seguimiento de
la aplicación de la Declaración, por su composición tripartita se convierte a su vez en un
verdadero foro de diálogo social34.
La Comisión es creada por el art. 20 de la Declaración Sociolaboral, como órgano
auxiliar del GMC, con carácter promocional y no sancionatorio. Está compuesta por una
Instancia Regional y sus respectivas cuatro Instancias Nacionales; cada una de éstas, integrada
por tres delegados titulares con el mismo número de alternos, que representan, respectivamente, a
los Ministerios de Trabajo, las cámaras de empleadores y las centrales de trabajadores del Estado
miembro.
El método de seguimiento de la aplicación, previsto en la propia Declaración
Sociolaboral, constituye un sistema imperfecto en el aspecto normativo, pero de singular valor en
la perspectiva del diálogo social. No contempla garantías jurisdiccionales de ningún tipo, ni
“cláusulas sociales”, como las que suele utilizar la Unión Europea35, ni tampoco prevé la
intervención de ningún órgano técnico de control, como los de la OIT. Simplemente obliga a que
el avance en su aplicación dependa del consenso tripartito alcanzado en el seno de la Comisión
Sociolaboral36.
El procedimiento consiste en la presentación de Memorias, que se elaboran por los
Ministerios de Trabajo en consulta con las organizaciones representativas de trabajadores y
empleadores, esencialmente análogas a las previstas en el art. 22 de la Constitución de la OIT.
Las Memorias
deben contener información detallada sobre la situación institucional, la
normativa y la práctica relativas a la vigencia de los derechos enumerados en la Declaración,
destacándose los progresos alcanzados y las dificultades encontradas para su aplicación.
El examen de las Memorias corresponde, en primer término, a las Comisiones
Nacionales, donde se realiza un informe que se envía, junto con la Memoria, a la Comisión
33
CORRES, Gerardo, “La razón de la Declaración Sociolaboral del Mercosur y su fundamento en el
constructivismo”, en Notisur, año XXVI, nº 68/69, INCASUR, Bs. As., enero-junio 2002, p. 29.
34
ERMIDA URIARTE, O., “Diálogo Social...” cit., p. 79.
35
Cfr. RENTERO JOVER, Jesús, “Globalización y garantía de jurisdicción social (la protección
jurisdiccional de los derechos sociales a nivel internacional)” en Contextos, Revista Crítica de Derecho
Social, Editores Del Puerto, Bs. As., 1999, p. 96.
36
GARCÍA, Héctor Omar, “Los derechos fundamentales del trabajo en el Mercosur. Derechos
reconocidos en la Declaración Sociolaboral del Mercosur”, CTA – AECI, Buenos Aires, 2003.
23
Regional. Esta Comisión analiza las Memorias y las observaciones de los sectores sociales y
confecciona un informe consolidado sobre el estado de aplicación, que se eleva al GMC.
También se elevan al GMC recomendaciones, propuestas de planes y programas de
acción, tendientes a fomentar la aplicación y el cumplimiento de la Declaración; todos ellos,
surgidos de la interacción paritaria de los interlocutores sociales. ♦
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