El sistema estadístico canadiense - Instituto Nacional de Estadistica.
Anuncio
ESTADÍSTICA ESPAÑOLA Vol. 42, Núm. 145, 2000, págs. 101 a 109 El sistema estadístico canadiense por JACOB RYTEN Oficina de Estadística de Canadá 1. CONTEXTO Canadá es una federación que está integrada por diez provincias. Estas provincias tienen un tamaño muy diferente, la mayor de ellas tiene algo así como la dimensión de España y la menor es la provincia que está a la orilla del Atlántico, y es una isla, la isla del Príncipe Alberto. Las poblaciones son también muy diferentes. Existe una relación de 100 a 1 entre la más poblada, Ontario, y las de menor población. A pesar de estas diferencias, todas las provincias tienen un voto en cuestiones federales. La segunda característica del país es la característica lingüística, Canadá reconoce que la federación tiene dos idiomas, francés e inglés. El gobierno federal respeta ambos idiomas. Una tercera característica importante que marca una diferencia entre Canadá y Estados Unidos, otro país de estructura federal, es que en Canadá solamente los poderes identificados explícitamente en la Constitución son poderes federales, al revés de lo que pasa en Estados Unidos donde todos los poderes son federales con la exclusión de los poderes identificados como de los estados. En el caso canadiense, la defensa, la seguridad nacional es una responsabilidad federal, la educación y la salud, que no están mencionados en la constitución son responsabilidades de las provincias. Las responsabilidades federales son: defensa, relaciones exteriores, aduanas y estadística. 102 ESTADÍSTICA ESPAÑOLA 2. LA OFICINA DE ESTADÍSTICA La Oficina de Estadística Nacional está en el contexto federal, ya que pertenece al Gobierno Federal. Sus funcionarios son funcionarios del Gobierno Federal, sin embargo, como la estadística está reconocida por la constitución como un deber federal, la Oficina Estadística Nacional no se limita a las necesidades federales, sino que también debe cubrir las necesidades de las provincias. El sistema estadístico nacional es un sistema esencialmente financiado por el Gobierno Federal. Se reconoce la existencia de oficinas provinciales pero estas entidades son lideradas por la Federal. 3. DISTRIBUCIÓN DE CAPACIDADES La oficina federal tiene 5.000 empleados. En total, las oficinas provinciales tienen 200 empleados distribuidos de esta forma: Provincia Col. Alberta Sask. Manitoba Ontario P.Q. N.B. Nueva I.P.E T.N. Brit. Escocia Población 3.5 2 0.9 1 12 7 0.9 1 0.1 0.5 (mill.) Efectivos 20 3 2 10 5 150 3 3 2 2 Este cuadro puede dar una idea de la relación presupuestaria o la relación recursos entre la entidad federal y las provinciales. No hay ninguna correlación entre el tamaño de una oficina provincial y su población. Por ejemplo Ontario, que con doce millones de habitantes tiene una oficina con cinco empleados y sin embargo Manitoba, con un millón, tiene diez empleados. 4. ¿POR QUÉ ES ASÍ LA ACTUAL SITUACIÓN CANADIENSE? En Canadá, siguiendo la tradición anglosajona, nos gustan más la eficiencia y la tradición que la legislación y la regulación. La tradición hace que las oficinas provinciales sean pequeñas, aunque la actividad económica y la población sean muy elevadas. También lo hacemos por eficiencia que es el reconocimiento del sistema a posteriori. A priori hacemos las cosas tal y como discurren y después racionalizamos los resultados. Nos dimos cuenta de EL SISTEMA ESTADÍSTICO CANADIENSE 103 que es mejor tener siempre todos los recursos concentrados en una sola oficina que tener los recursos distribuidos en relación con la población total. 5. HISTORIA La evolución histórica de la estadística canadiense es interesante. En el siglo pasado la estructura de las actividades estadísticas en Canadá era una copia fiel de lo que pasa hoy en día en Estados Unidos. Cada Ministerio tenía sus estadísticas, Comercio hacía sus estadísticas de comercio interno, Aduanas hacía las estadísticas de aduanas, Trabajo hacía las estadísticas laborales.... La tradición francesa era la opuesta, se recomendaba la creación de una oficina central que reuniera las principales actividades estadísticas. La provincia de Quebec fue la primera que inició este enfoque de integración de todas las estadísticas sectoriales. El Gobierno Federal, durante la primera guerra mundial, reconoció que el hecho de tener distintas oficinas estadísticas en cada uno de los ministerios era una fuente de problemas. Si el gobierno quería saber cuál era el tamaño de la masa obrera canadiense, tenía cuatro estimaciones. Comercio tenía una estimación, Industria tenía una segunda, Trabajo tenía una tercera y la oficina de población la cuarta. Si uno quería saber algo sobre la participación de la población en la fuerza laboral obtenía, no solamente cuatro estimaciones distintas sino que eran tan distintas que sus datos eran contradictorios. Nadie quería cuatro estimaciones diferentes, sino una, que quizás fuese falsa pero por lo menos el gobierno no tendría la necesidad de discutirlas, y así se centraría en discutir cuáles eran las conclusiones reales que podía sacar de dicha estimación. 6. OBJETIVOS Tanto en la provincia de Quebec, como a nivel Federal, el proceso de centralización sectorial se inició en fechas similares, aunque un poco antes en Quebec. Los objetivos que se buscaban eran lograr coherencia entre los datos, una mayor coordinación y eficiencia y facilitar la interpretación de los datos para facilitar la toma de decisiones. 104 ESTADÍSTICA ESPAÑOLA 7. CENTRALIZACIÓN FEDERAL La centralización no fue decretada por Ley sino que fue el resultado un consenso y se culminó tras un largo proceso. Se decidió que la centralización era la solución de los problemas y se inició el proceso de centralización. Statistics Canada se creó en el año 1918, en el año 1923 ya cubría los sectores educativo, sanitario y de bienestar. En 1946 integró la balanza de pagos y las demás estadísticas que tradicionalmente elaboraba el Banco Central. En 1985 se culminó el proceso con la integración de una estadística sobre huelgas. 8. CONTRASTE CON QUEBEC En Quebec, el proceso de centralización se estancó en los años 20, y desde entonces su actividad se ha centrado principalmente en aquellos temas en los que existen diferencias legales entre Quebec y el resto de la federación. 9. ESTRUCTURA DE LA OFICINA FEDERAL, STATISTICS CANADA Tiene su sede en la capital federal, Ottawa. En la actualidad tienen unos 3.000 empleados. Aparte de la sede central, tiene cinco oficinas regionales, completamente independientes de las autoridades provinciales. Las funciones de las oficinas regionales son dos. En primer lugar la recogida de datos, y en segundo, el apoyo a los usuarios. 10. FUNCIONES DE LAS OFICINAS PROVINCIALES Las Oficinas provinciales agregan una interpretación intraprovincial a los datos presentados por Statistics Canada, que es quien da la interpretación federal y provincial. También actúan como grupo de presión sobre la Oficina estatal, para que agregue elementos provinciales a sus actividades. Ejercen una crítica profesional, especialmente desde las especifidades provinciales. Otras actividades que desarrollan son la de reventa de la información estadística producida por Statistics Canada, y la de enlace con los gobiernos provinciales. Esta ultima actividad es la que determina el tamaño de la oficina provincial. EL SISTEMA ESTADÍSTICO CANADIENSE 105 11. BASE LEGAL DE LAS OFICINAS PROVINCIALES Para que una Oficina Provincial sea reconocida como oficina idónea u oficina de estadística, y por lo tanto tenga derecho a formar parte del Sistema Estadístico Nacional, se necesita una ley, una tradición de respeto a la confidencialidad y una certificación hecha por el líder del sistema nacional, que es el director de la Oficina Federal. La pertenencia al Sistema Estadístico Nacional da algunos deberes y algunos derechos. El principal derecho es el acceso a los datos sin restricciones. Otro derecho que también es importante en nuestro caso es el derecho a tener dos ejemplares de todas las publicaciones de Statistics Canadá. 12. DEBERES DE LA OFICINA NACIONAL Entre los deberes, el mas importante es el de mantener el secreto estadístico y la independencia frente a los gobiernos provinciales. El día en el que una Oficina provincial ceda a presiones de su gobierno y le dé acceso a microdatos, ese día resultará expulsada del Sistema Estadístico Nacional, y dejará, por lo tanto, de tener acceso a los microdatos. Se sabe que esto es una amenaza real, así que ese es el respaldo que tienen las oficinas provinciales y es por eso que se ven como miembros del sistema estadístico nacional. Tienen el respaldo por parte de la Oficina Federal y saben también que sus críticas son bienvenidas para una mejor elaboración de la interpretación de las estadísticas nacionales federales. La Oficina Federal también asume compromisos. Todo dato nacional se publica también a nivel provincial. El detalle de las publicaciones viene marcado por la confidencialidad y el respeto a los informantes. 13. MECANISMOS DE COORDINACIÓN (1) No nos gustan mucho las leyes, pero sí la tradición y también los mecanismos que permiten alcanzar determinados objetivos. A continuación daré algunas referencias a los mecanismos de coordinación que permiten a la Oficina Federal funcionar en conjunto con las Oficinas Provinciales y a cuidar el sistema estadístico nacional. Para las actividades que tengan una dimensión geográfica y que no pertenezcan exclusivamente al Gobierno Federal, hay una entidad “muy canadiense” que es la Comisión Federal Provincial. Ésta se ocupa de los problemas de salud, educación, de flujos de emigración internos, de transferencias fiscales de las provincias más ricas a las provincias más pobres y también se ocupa de todos los problemas 106 ESTADÍSTICA ESPAÑOLA de tipo estadístico que puedan aparecer entre la Oficina Federal y las Oficinas Provinciales. Tiene once miembros, uno para cada una de las provincias y un Presidente, que es el Director de la Oficina Federal. Como todas las comisiones federales-provinciales en Canadá, tienen que hablar en los dos idiomas. La frecuencia de reuniones es fijada por el Director, de común acuerdo con los directores de cada una de las Oficinas Provinciales. Normalmente se reúnen anualmente y la fecha de reunión está conectada con la fecha de presentación del presupuesto. Se hace, por ejemplo, seis meses antes del presupuesto para que se pueda presionar al Gobierno para cubrir alguna necesidad del sistema estadístico nacional. Supongamos, por ejemplo, que las provincias sienten que el Censo de Población no va a proporcionar detalles geográficos comparables a los del último Censo si no se aumenta su presupuesto. Entonces, en la reunión de la Comisión Federal Provincial sería el momento para que las provincias puedan explicar el porqué, solicitar un aumento del presupuesto y que el Director de la Oficina lo pueda transmitir a las entidades presupuestarias federales. La agenda de la Comisión es una agenda elaborada de común acuerdo entre las Oficinas Provinciales y la Oficina Federal. Como todas las Comisiones Federales Provinciales tiene un Secretario, que se dedica a tiempo completo al manejo de las reuniones de la Comisión y de su proceso de discusiones. Él se reúne con sus contrapartes en las distintas provincias. Hacen una agenda que luego es aprobada por el Director de la Oficina Federal y eso es lo que se discute en la reunión anual. Es una reunión bien preparada, es decir, que durante tres o cuatro meses hay negociaciones bilaterales para asegurarse de que en el momento en que se llegue a la reunión no haya sorpresas, y ,si hay alguna discusión, que sea respaldada por un estudio previo hecho por una de las provincias, por un grupo de provincias, por el Gobierno Federal o por el Gobierno Federal conjuntamente con una de las provincias. 14. MECANISMOS DE COORDINACIÓN (2) Hay además varias Subcomisiones. Solamente mencionaré las dos principales y los rasgos generales de subcomisiones más especializadas para temas bien definidos. La Subcomisión de Estadísticas Económicas es quizás la principal de las Subcomisiones. Se reúne tres meses antes de la Comisión Federal Provincial. Todo lo que son roces provocados por la elaboración, la difusión, el contenido de las estadísticas económicas que tenga transcendencia para las provincias es discutido en la Subcomisión de Estadísticas Económicas. Su estructura es idéntica a la estructu- EL SISTEMA ESTADÍSTICO CANADIENSE 107 ra de la Comisión Federal Provincial y sus conclusiones van a ser un elemento en la agenda de la Comisión Federal Provincial. Igual ocurre con la Subcomisión de Labores Censales, que en realidad es una subcomisión de Estadísticas Sociales, pero las inquietudes se cristalizan un poco antes y un poco después del Censo de Población. Elaboramos el Censo de Población cada cinco años, así que, o estamos en una fase de explotación del último censo o en preparación del próximo, por lo que el censo es un elemento permanente en este tipo de discusiones. Las subcomisiones especializadas (agricultura, transportes y finanzas) son un poco distintas de las demás porque no solamente tienen representación de las oficinas estadísticas, tanto las provinciales como la federal, sino también de los ministerios. Los representantes de los ministerios pueden participar en la discusión pero no deciden nada. La subcomisión en general decide poco, pero el representante del ministerio no decide nada. Una de las principales actividades de la Oficina Federal es la creación y mantenimiento de un Directorio Nacional. Las Oficinas Provinciales tienen derecho al acceso de la parte del Directorio residente en su provincia. Nosotros actualizamos este Directorio y tenemos una o dos reuniones especiales a lo largo del año en que se discute. En esta actuación se aprecia la amplitud de los contactos y de las intervenciones que pueden existir entre la Oficina Federal y las Oficinas Provinciales. 15. MECANISMOS DE COORDINACIÓN (3) Compartimos un número de actividades para aumentar la flexibilidad de las entidades, por ejemplo, los Gobiernos. Para determinadas cosas, la decisión a nivel de Gobierno Provincial se hace a través de la Oficina Provincial, siempre y cuando respete algunas normas que son normas colectivas. Nos parece simbólico e importante que la entrega de un determinado producto sea hecha por alguien de la Oficina Provincial y no por una persona anónima de la Oficina Federal. Intercambios de personal. La Oficina Federal tiene condiciones muy superiores a las condiciones de cualquiera de las Oficinas Provinciales así que subvencionamos la posibilidad de que un técnico de una Oficina Provincial pase uno o dos años en la Oficina Federal. Esto se hace de común acuerdo, aunque prácticamente es una elección de la Oficina Federal. 108 ESTADÍSTICA ESPAÑOLA Apoyo técnico. No existe una nomenclatura de bienes y servicios en Quebec que sea distinta de la de bienes y servicios federal. Entonces, todo lo que es norma, todo lo que es método son estilos y normas armonizados, aceptados por las provincias y si necesitan de apoyo en la interpretación del método o en la interpretación de la norma, ese apoyo les es dado por la Oficina Federal. 16. COORDINACIÓN CON QUEBEC La coordinación con Quebec es una coordinación especial, ya sea por su tamaño, o por sus tradiciones históricas. Ahí sí tenemos un tratamiento especial. Además de todas las comisiones existe la tradición de que dos personas que ocupan un alto cargo en la Oficina Federal hagan una visita una o dos veces al año a la Oficina de Quebec y mantengan un diálogo bilateral para que podamos escuchar los problemas de la Oficina de Quebec sin hacerlo en conjunto. Esta visita era hecha por un compañero mío que ahora es el Director de la Oficina de Quebec. Esto demuestra que a nivel profesional las relaciones son fenomenales. 17. SITUACIÓN CANADIENSE EN COMPARACIÓN CON LA ALEMANA A diferencia de lo que ocurre entre las provincias y el Gobierno Federal en Canadá, en el caso alemán las oficinas estatales tienen autonomía. Autonomía en el sentido de que tienen los recursos suficientes como para conducirse como oficinas autónomas. Pueden incluso negarse a transmitir una determinada clase de información a la Oficina Federal. Ése no es el caso de Canadá. Compartir la información en ambos sentidos es una convicción de coexistencia entre los sistemas estadísticos nacionales. La diferencia del tamaño entre las oficinas estatales alemanas y la Oficina Federal es totalmente inversa a la relación de tamaño entre las nuestras y la Oficina Federal. En el caso del Directorio de Empresas, en Alemania no se comparte entre las oficinas estadísticas de los estados y la Oficina federal. 18. PERSPECTIVAS Yo no veo mayores vulnerabilidades en la situación que tenemos ahora, con la excepción de que si mañana Quebec se convierte en un país independiente tendremos que negociar una forma de coexistencia entre la oficina de Quebec, que vendría a ser una oficina nacional, y la oficina federal. Tenemos algunos elementos para poder especular lo que sería esta relación. Antes del último referéndum sobre EL SISTEMA ESTADÍSTICO CANADIENSE 109 la independencia de Quebec, el Gobierno de Quebec pidió a todos sus ministerios que hiciesen los cálculos de los recursos que necesitarían en el caso en que Quebec fuera independiente. La Oficina de Estadística tuvo que consultarnos al respecto y discutimos cómo podría funcionar la nueva relación entre las dos oficinas. Llegamos a la conclusión de que seguiríamos funcionando en una relación muy parecida, con una excepción, que se necesitaría de más autonomía, mayor capacidad para llevar sus propias encuestas, pero en la medida de lo posible seguiríamos compartiendo la misma infraestructura. En el caso de estadísticas empresariales tendríamos de nuevo el mismo cuestionario, porque aunque Quebec se vuelva independiente la integración económica entre la provincia y el resto del país es tal, que imaginarse encuestas completamente distintas en el campo de producción es prácticamente imposible.
