Comentarios finales

DEBATE 1
Equidad en el acceso y la permanencia en el
sistema educativo
Comentarios finales
Juan Carlos Tedesco
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Juan Carlos Tedesco
Director del IIPE – UNESCO, Buenos Aires
Los datos disponibles y los análisis presentados por seis de los más
destacados especialistas en educación de la región permiten formular algunos
comentarios finales referidos tanto al tema específico que se analiza y discute en
esta ocasión como a la potencialidad del instrumento de observación que estamos
diseñando y poniendo al alcance de todos.
El debate sobre los ritmos de expansión de la cobertura
Con respecto al acceso al sistema educativo, es muy interesante constatar
la significativa controversia que provocan las explicaciones acerca de las causas
del aumento de la cobertura, la intensidad de los ritmos de expansión y las
perspectivas futuras.
Las explicaciones y discusiones acerca del fenómeno de la expansión de la
cobertura escolar giran alrededor de la importancia que se otorga a la variable
económica y a las variables socio-políticas. Esta discusión trasciende la
caracterización que se haga de la década de los ’90 desde el punto de vista
económico. La hipótesis según la cual la expansión educativa en América Latina
no puede ser explicada exclusivamente en función del ritmo de crecimiento
económico ya fue postulada para el ciclo histórico de larga duración. Recordemos
que los ritmos de expansión de la cobertura escolar, tanto para los países de
expansión educativa temprana como Argentina, Uruguay, Chile y Costa Rica,
como para los países de expansión tardía, se explicaron más por factores sociopolíticos que por exigencias del crecimiento económico1. Pero si bien el conjunto
de factores socio-políticos que impulsaron el desarrollo educativo puede contarse
como una de las fortalezas de la dinámica social latinoamericana, también es
preciso reconocer que la ausencia de demandas propias de un proceso de
desarrollo sostenido constituye un límite serio a los ritmos de expansión. Esos
límites tienen que ver con algunos aspectos centrales de la dinámica económica
tales como la fuerte inestabilidad de los ciclos productivos, la debilidad de los
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actores sociales ligados a los estratos productivos con mayor demanda de empleo
y la escasa incorporación de progreso técnico en la producción.
En este sentido, es muy ilustrativo comparar el ritmo de expansión de la
cobertura educativa de los países latinoamericanos con los ritmos de dicha
expansión en otras regiones del mundo. Las informaciones muestran que la débil
articulación del crecimiento educativo con las variables económicas podría ser una
de las explicaciones de la mayor lentitud del ritmo de expansión latinoamericano
en comparación con el registrado, por ejemplo, en algunos países del sudeste
asiático.
Pero el interrogante más importante se plantea con respecto al futuro.
¿Podrán los países de la región mantener e incrementar el ritmo de expansión de
la cobertura educativa en los próximos años?. Muchos analistas de estos temas
han postulado que se acabó la etapa de la expansión “fácil” del sistema educativo
y que asistiremos a ritmos más lentos de crecimiento y, eventualmente, a ciertos
retrocesos en algunos casos específicos. Las mayores dificultades para avanzar
rápidamente en la expansión educativa están asociadas no sólo al hecho que a
medida que avanza el proceso de expansión, es mucho más difícil alcanzar las
metas. También actúan factores estructurales propios del proceso de desarrollo
económico y social. No es lo mismo universalizar la educación básica ahora que
hace treinta años. Las tendencias del nuevo capitalismo al aumento de la
desigualdad social, a la concentración del ingreso, al debilitamiento de la
capacidad fiscal del Estado, entre otros factores, permiten suponer que para
lograr la universalización del acceso a servicios educativos de buena calidad serán
necesarias también algunas modificaciones en los patrones que rigen el proceso
de desarrollo.
El debate sobre los determinantes del rendimiento escolar
Pero los países de la región tienen serios problemas de rendimiento. El
acceso al sistema educativo no es sinónimo de acceso a oportunidades de
aprendizajes socialmente significativos. Los datos sobre retraso escolar, como
muy bien señalan algunos de los panelistas de este foro, son un buen indicador
del bajo logro de nuestros sistemas. Los otros datos que completan este
diagnóstico son los que brindan los diferentes sistemas de medición de logros de
1
Para el caso latinoamericano pueden verse los trabajos del proyecto Desarrollo y Educación en
América Latina y el Caribe, CEPAL-UNESCO- PNUD. 2 vols. Buenos Aires, Ed. Kapelusz, 1987.
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aprendizaje tanto a nivel nacional como internacional. Más allá de situaciones
especiales de algunas escuelas que demuestran que los alumnos de familias
pobres pueden lograr buenos resultados, lo cierto es que el mapa del fracaso
escolar se corresponde con el mapa de la pobreza.
En este contexto, se abre el interrogante acerca de cómo superar los
determinismos sociales del fracaso escolar. Los datos disponibles permiten
afirmar que los determinismos vinculados al género han sido superados, que
disminuye significativamente la discriminación por localización geográfica, pero se
mantiene muy fuerte el determinismo vinculado al clima educativo de la familia.
Sería interesante indagar sobre los factores que explican estos comportamientos
sociales ya que sería plausible sostener que es más difícil superar los
determinismos asociados a factores de naturaleza más pedagógica que los
asociados a factores sociales o culturales. Superar el determinismo de la
localización geográfica, por ejemplo, depende en gran medida del aumento de la
infraestructura escolar. Superar el determinismo de género supone incorporar a la
escuela un cambio cultural propio de la sociedad moderna en su conjunto, ya que
el acceso de las niñas a la educación formal parece más bien producto de la
demanda social que de las modificaciones en la oferta pedagógica. Pero la escuela
parece mucho más impotente para superar los condicionamientos que provienen
del capital cultural de las familias, lo cual abre un conjunto de interrogantes para
las políticas públicas en educación.
El escaso poder compensador de la escuela frente a las condiciones
sociales
y
culturales
externas
no
es
un
fenómeno
exclusivamente
2
latinoamericano. Hay estudios sobre determinantes del rendimiento escolar que
sostienen que el 80% se explica por factores externos y que sólo el 20 %
depende de lo que hagan las escuelas. Los estudios también confirman que la
escuela puede hacer más allí donde las condiciones externas son más deficitarias.
Pero en estos debates es posible identificar varias “tensiones” que merecen ser
consideradas en investigaciones futuras. Las más importantes serían las
siguientes:
a) voluntarismo o fatalismo: La discusión sobre los determinantes de los
logros educativos no tiene sólo dimensiones técnicas. También es preciso
2
Ver el trabajo de José J. Brunner, “Límites de la lectura periodística de resultados educacionales”, en
G. Iaies y otros, Evaluar las evaluaciones; Una mirada política acerca de las evaluaciones de
la calidad educativa. Buenos Aires, IIPE-UNESCO, 2003.
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considerar la dimensión política ya que una opción u otra tiene efectos
movilizadores o desmovilizadores de ciertos actores y recursos. Para muchos,
poner el acento en los factores externos puede provocar la pasividad de los
docentes y brindarles una justificación a los eventuales escasos esfuerzos que
realizan para lograr mayores éxitos con alumnos desfavorecidos. Desconocer el
peso de las variables del contexto socioeconómico puede, al contrario, crear un
falso optimismo, exceso de voluntarismo y desviar la atención de los verdaderos
problemas que están en la base del bajo desempeño educacional y de los
responsables de estos problemas.
b) políticas integrales o sectoriales: En las discusiones sobre políticas
educativas siempre se presenta la tensión entre el carácter integral que todos
reconocen que deben tener las estrategias de acción y la necesidad de intervenir
en forma focalizada y específica. Con respecto a las estrategias destinadas a
resolver los problemas de cobertura, el carácter sistémico de las estrategias se
corresponde con el carácter sistémico del problema. Pero definir estrategias
sistémicas no quiere decir que hay que hacer todo al mismo tiempo. El carácter
estratégico de una determinada acción se define, precisamente, por el impacto
que puede tener sobre el resto de las variables. Al respecto, vale la pena retomar
aquí las discusiones sobre las reformas de los ’90 que eligieron una secuencia de
acción basada en la prioridad a los aspectos institucionales de la acción
educativa: descentralización, autonomía, evaluación, etc. La experiencia ha
demostrado que la reforma institucional no es condición suficiente para la
transformación educativa. Las estrategias del futuro deberían colocar en un lugar
prioritario al menos a tres aspectos cruciales:
i)
Educación inicial. Existen evidencias empíricas de muy diverso tipo
y nivel de análisis que enfatizan la importancia que tienen los primeros años de
vida en el desarrollo cognitivo y psicosocial de las personas. No se trata de decir
que resulta imposible modificar o compensar eventuales déficits existentes en el
desarrollo inicial de las personas, pero no cabe duda que resulta mucho más
difícil trabajar con niños y niñas que llegan a la escuela a la edad de 5 o 6 años
luego de un proceso caracterizado por deficiencias en la satisfacción de algunas
necesidades básicas y por perturbaciones en su desarrollo personal. Baja
estimulación, carencia de adultos significativos (particularmente del padre),
escasa socialización en términos del valor otorgado al conocimiento, etc. permiten
sostener que una estrategia fundamental para mejorar los resultados escolares es
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actuar sobre el conjunto de variables que definen las condiciones de educabilidad.
La universalización de la oferta de educación inicial es un objetivo importante en
términos de equidad social. Al respecto, sería importante avanzar en la definición
de estrategias que permitan alcanzar este objetivo combinando bajo costo con
calidad de la oferta.
ii)
Docentes. En el marco de estrategias sistémicas de acción,
la experiencia de los ’90 permitió apreciar que los cambios institucionales y los
cambios en los procedimientos administrativos (descentralización, autonomía,
evaluación de resultados, etc.) no se traducen necesariamente en cambios en las
modalidades de acción en la sala de clase. La variable clave que traduce los
cambios
institucionales
en
modalidades
pedagógicas
es
el
docente
y
la
experiencia de la última década confirma que no es posible avanzar en los
procesos de cambio sin darle al docente una fuerte prioridad en las estrategias de
acción. No es éste el lugar para exponer en detalle los lineamientos de una
política integral para el sector docente, pero quisiéramos al menos destacar –por
la baja importancia que se le suele otorgar en las políticas públicas- la necesidad
de trabajar sobre la subjetividad del docente: prejuicios, estereotipos y niveles de
confianza en la capacidad de aprendizaje de los alumnos. Son muy abundantes
las evidencias empíricas que confirman la importancia que tiene la expectativa del
docente sobre la capacidad de aprendizaje del alumno, el orgullo (o la falta de)
por trabajar con alumnos de familias desfavorecidas y la responsabilidad por los
resultados. Si estas variables son tan importantes en la explicación de los
resultados de aprendizaje, no pueden quedar al margen de la definición de
estrategias políticas de acción.
iii)
Tiempo de aprendizaje y estrategias pedagógicas. En tercer lugar,
corresponde mencionar la relevancia que tienen el tiempo de aprendizaje y la
oferta pedagógica en las estrategias destinadas a superar los determinismos
sociales sobre los resultados de aprendizaje. Las escuelas que reciben alumnos de
familias desfavorecidas suelen ser escuelas que se utilizan más de un turno por
día. Los alumnos permanecen en la escuela media jornada solamente, de la cual
una parte significativa de tiempo la dedican a tareas de tipo asistencial (comedor
o merienda escolar, atención sanitaria, etc.). Escuelas de doble turno permiten
que las carencias que existen en el hogar en cuanto a espacio físico,
disponibilidad
de
libros
y
materiales
didácticos
y
presencia
de
adultos
significativos puedan ser compensadas.
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Pero la mayor disponibilidad de tiempo tiene que estar acompañada
por estrategias pedagógicas eficaces desde el punto de vista del aprendizaje. Si
bien las políticas educativas no pueden determinar cuáles deben ser las
estrategias pedagógicas, pueden favorecer la difusión de las mejores prácticas,
utilizar
las
escuelas
que
logran
mejores
resultados
como
centros
de
demostración, incentivar intercambios y formación de redes, dotar a los puestos
de trabajo docente de condiciones tales que atraigan a los más talentosos y desincentiven el abandono y la alta rotación.
El SITEAL y sus posibilidades
Los debates provocados por el análisis de la información presentada en el
SITEAL indican que estamos ante un instrumento muy útil para el trabajo de los
investigadores y de los tomadores de decisiones. La idea básica del SITEAL es
utilizar al máximo de sus posibilidades las fuentes de información disponibles en
los países de la región. En esta primera etapa, la fuente de información del
SITEAL son las Encuestas de Hogares. Como lo muestra este primer Foro, el
instrumento tiene una significativa potencialidad para identificar problemas, para
suscitar debates y para inspirar estrategias de acción. Las encuestas de hogares
tienen ventajas muy destacables respecto a otras fuentes de información
disponibles en la región cuando se intenta analizar la relación entre educación y
sociedad. Entre ellas cabe mencionar el hecho de que se realizan en forma
continua, lo cual permite un detallado análisis de tendencias, aportan información
del conjunto de la población - esté o no escolarizada - y permiten relacionar datos
que hacen a la situación educativa de las personas con un conjunto de variables
que dan cuenta de su situación familiar, económica u ocupacional. Confiamos que
el uso de este instrumento nos permita enriquecer sus contenidos.
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¿Qué es el SITEAL?
El Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina (SITEAL) es un
programa que desarrollan en forma conjunta el Instituto Internacional de Planeamiento
de la Educación - Buenos Aires (IIPE - UNESCO, Sede Regional Buenos Aires) y la
Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(OEI). Este Programa comenzó a funcionar a comienzos del año 2003.
Los objetivos del programa son:
- Producir, sistematizar y analizar información cuantitativa y cualitativa orientada a la
toma de decisiones
- Transferir la información a la comunidad de interés: decisores políticos, académicos,
técnicos, docentes, estudiantes, periodistas, etc.
El SITEAL está orientado a monitorear la inequidad en el acceso y en los logros
educativos de la población, así como el impacto de la educación en la calidad de vida de
las familias y en la dinámica social.
En su primera etapa, el Programa se concentrará en la producción y análisis de
información proveniente de las Encuestas a Hogares que se implementan en casi todos
los países de la región, ya que esta fuente, por su periodicidad y cobertura temática,
posibilita diagnosticar la situación y la evolución de la relación entre educación y
sociedad.
Esta iniciativa busca aportar un mayor conocimiento sobre la situación social y
educativa de la región, como contribución al fortalecimiento de las políticas educativas
ante el desafío de garantizar una educación de calidad para todos.
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