ser presidente encargado de Venezuela

SOBRE COMO NICOLÁS
MADURO LLEGÓ A SER
PRESIDENTE ENCARGADO DE
VENEZUELA
Manuel Rojas Pérez
Abogado. Venezuela
Marzo 2013
La Fundación Ciudadanía y Valores como institución independiente, formada por
profesionales de diversas áreas y variados planteamientos ideológicos, pretende a
través de su actividad crear un ámbito de investigación y diálogo que contribuya a
afrontar los problemas de la sociedad desde un marco de cooperación y concordia que
ayude positivamente a la mejora de las personas, la convivencia y el progreso social.
Las opiniones expresadas en las publicaciones pertenecen a sus autores, no
representan el pensamiento corporativo de la Fundación.
2
Fundación Ciudadanía y Valores. Serrano 27. 28001 Madrid.
www.funciva.org
Sobre el autor
Manuel Rojas Pérez es abogado egresado de la Universidad Católica Andrés Bello,
especialista en derecho administrativo por la Universidad Central de Venezuela y
especialista en gestión de políticas públicas por la Universidad Nacional del Litoral de
Argentina. Es profesor de derecho administrativo en la Universidad Monteávila, de
derecho constitucional en la Universidad Metropolitana y director de la Revista de
Derecho Funcionarial. Es Director Nacional de Capacitación y Doctrina del partido
Acción Democrática, importante fuerza política de la alternativa democrática en
Venezuela.
3
Fundación Ciudadanía y Valores. Serrano 27. 28001 Madrid.
www.funciva.org
SOBRE COMO NICOLÁS MADURO LLEGÓ A SER PRESIDENTE ENCARGADO
DE VENEZUELA
MANUEL ROJAS PÉREZ
Hugo Chávez fue reelecto como presidente de la República Bolivariana de Venezuela el
7 de octubre de 2012, bajo un mar de dudas acerca de su salud. Desde el 2011 era conocido
que el presidente sufría de cáncer. Y en febrero del 2012 el propio Chávez anunció la
reincidencia de dicha enfermedad y procedió, como ya había pasado en anteriores
oportunidades, a recluirse en La Habana para someterse a exámenes médicos.
Luego, llegó la época electoral y, contrariamente a lo que muchas personas
aconsejaron, Chávez se midió en las elecciones presidenciales.
Ganó Chávez, pero esta fue una victoria apenas temporal, pírrica como él mismo
calificó a los pocos éxitos electorales de la oposición. El 8 de diciembre, el presidente anuncia
que el cáncer volvió a hacer mella en su salud. Fue la última vez que se le vio con vida.
En esta alocución del 8 de diciembre, el presidente Chávez solicitó al partido de
gobierno –el Partido Socialista Unido de Venezuela-, a los partidos del bloque oficialista y,
especialmente, a los afectos a la llamada revolución chavista, que, en caso que este no pudiera
continuar en el ejercicio de la presidencia y hubiese necesidad de realizar nuevas elecciones,
que el candidato por parte del chavismo fuese, el entonces vicepresidente de la República,
Nicolás Maduro Moros.
El mal pronóstico se cumplió: el 5 de marzo Hugo Chávez falleció en Caracas. Y Nicolás
Maduro, en su carácter de vicepresidente ejecutivo de la República, asumió en carácter de
encargado, de manera temporal, las riendas de la presidencia de la República y fue designado
como candidato a la presidencia de la República para las elecciones presidenciales a realizarse
el 14 de abril de 2013.
Ahora bien ¿cómo llegó Nicolás Maduro a ser “presidente encargado” de cara a la
Constitución venezolana? A eso dedicaremos las próximas líneas
4
Fundación Ciudadanía y Valores. Serrano 27. 28001 Madrid.
www.funciva.org
I
EL ASUNTO CONSTITUCIONAL:
LETRAS Y VACIOS DE LA CARTA MAGNA
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra todo un sistema
para evitar que el cargo de la presidencia de la República se mantenga, siempre, bajo la
responsabilidad administrativa, jurídica y política de una persona. La ingeniería constitucional
obliga a que el gobierno nacional no se quede acéfalo bajo ningún supuesto. En ese sentido, el
constituyente –el redactor de la Constitución- entendió que quienes asumen la presidencia de
la República son seres humanos que pueden enfermarse, sufrir percances o tomar vacaciones.
En ese sentido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece el
llamado sistema de faltas del presidente de la República, clasificando dos supuestos: la falta
temporal y la falta absoluta.
La falta temporal es aquella en la cual el presidente de la República se ausenta del
ejercicio del poder por un tiempo limitado. Mientras que la falta absoluta refiere al supuesto
en que el presidente sufre una situación de tal magnitud que, de manera definitiva, no puede
continuar en el ejercicio del cargo, lo cual obliga a realizar elecciones para elegir a un nuevo
presidente.
Sobre las faltas absolutas, se tiene que son varias las causales que establece la carta
magna en su artículo 233, y estas son taxativas, es decir, que son estas y solo estas, las que
pueden configurar la falta absoluta. A tenor de la letra constitucional, las faltas absolutas del
presidente son: (i) su muerte; (ii) su renuncia; (iii) su destitución decretada por sentencia del
Tribunal Supremo de Justicia (no señala a qué Sala corresponde, por lo que se debe entender
que debe ser una sentencia de la Sala Plena del máximo Tribunal); (iv) su incapacidad física o
mental permanente certificada por una junta médica designada por el Tribunal Supremo de
Justicia y con aprobación de la Asamblea Nacional; (v) el abandono del cargo, declarado como
tal por la Asamblea Nacional.
5
Fundación Ciudadanía y Valores. Serrano 27. 28001 Madrid.
www.funciva.org
Por su parte, el artículo 234 constitucional crea la figura de la falta temporal, pero no
consagra ninguna causal para que esta ocurra. Luego, es necesario entender que existe ante
cualquier situación de imposibilidad no definitiva del presidente en ejercicio para asumir su
función del mando gubernamental: una enfermedad, vacaciones, un secuestro, que se
encuentre aislado en un aeropuerto internacional del cual no puede salir a causa del clima.
En todo caso, la falta temporal se activa automáticamente, sin necesidad de
declaratoria previa.
Existen procedimientos para que se configure la transmisión de mando en caso de las
faltas. En caso de falta absoluta hay varios supuestos: (i) que se produzca la falta absoluta del
presidente electo antes de tomar posesión del cargo: en ese caso, la Carta Magna señala que
se procederá a una nueva elección dentro de los treinta días consecutivos, y mientras esto
ocurre, se encargará de la presidencia de la República el Presidente de la Asamblea Nacional;
(ii) que se produzca durante los primeros cuatro años del periodo constitucional: en este caso,
se deberá realizar una nueva elección dentro de los treinta días siguientes a que ocurra la falta
absoluta y el vicepresidente de la República se encargará de la Presidencia durante ese
período; y (iii) que se produzca durante los dos últimos años del período constitucional: aquí,
el Vicepresidente de la República asumirá la presidencia hasta completar el período
constitucional.
Asimismo hay que tener en cuenta que el artículo 231 constitucional consagra que el
candidato presidencial elegido tomará posesión del cargo de presidente de la República el 10
de enero del primer año de su período constitucional, mediante juramento ante la Asamblea
Nacional y si, por cualquier motivo sobrevenido, este no pudiese tomar posesión ante la
Asamblea Nacional, lo hará ante el Tribunal Supremo de Justicia.
Notar que la Constitución deja varios asuntos sin responder. Por ejemplo ¿qué sucede
en caso que el presidente electo sufra una situación que se considere una falta temporal en el
momento de la toma de posesión, esto es, el 10 de enero del primer año del período
constitucional? O ¿que implica que el 10 de enero el presidente electo no pueda tomar
posesión? ¿Se considera falta absoluta automáticamente por abandono del cargo o se
mantienen los funcionarios en el ejercicio de sus cargos? ¿Cuáles son las potestades del
6
Fundación Ciudadanía y Valores. Serrano 27. 28001 Madrid.
www.funciva.org
vicepresidente de la República una vez encargado de la presidencia en caso de falta absoluta
del presidente de la República? ¿Puede ser el vicepresidente encargado de la presidencia ser
candidato presidencial sin dejar el cargo?
Todos estos elementos, y muchos otros, son lagunas que el constituyente de 1999
dejó. La Carta Magna de 1999, tan alabada por muchos, resultó ser, por lo menos en materia
de faltas y sucesión presidencial, una verdadera coladera.
Por ello, la institucionalidad obligaba a que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, como máxima y última intérprete de la Constitución, realizara una interpretación
acorde con la Constitución misma. Veamos que pasó.
II
EL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
COMO ACTOR Y NO COMO ÁRBITRO
Las reglas de la interpretación jurídica, y por tanto la constitucional, señalan que las
normas deben interpretarse de manera global, entendiendo al bloque de la legalidad por
completo como todo un sistema. Ello implica que el intérprete jurídico debe actuar viendo
todo el panorama y actuando de manera objetiva, por lo que no puede tomar en cuenta solo
una norma o un grupo de normas.
Llegó el 8 de enero de 2013 y a la Asamblea Nacional llegó una supuesta carta del
presidente de la República solicitando más tiempo de permiso para recuperarse de su
enfermedad en Cuba.
Ante ello, el 9 de enero, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia dictó
una
sentencia
que
interpretó
la
situación.
Aquí
el
link
de
esa
decisión:
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Enero/02-9113-2013-12-1358.html
Dicho fallo señaló que por ser el presidente Chávez un presidente “reelecto”, se debía
cumplir el principio de continuidad, es decir, que a pesar que era una obligación constitucional
7
Fundación Ciudadanía y Valores. Serrano 27. 28001 Madrid.
www.funciva.org
tomar posesión del cargo mediante juramentación en la Asamblea Nacional, esta no era
necesaria para el presidente Chávez y que la no presencia del presidente Chávez en el acto de
juramentación no podía constituir, en ningún caso, una falta absoluta: “En este sentido, no
habiéndose previsto expresamente como causal de falta absoluta, la culminación del período
no puede reputarse como tal, pues el artículo 233 prevé exclusivamente las circunstancias que
darían lugar a ella.”
La sentencia del Tribunal Supremo de Justicia radica su argumento en que no existía
ningún tipo de falta del presidente de la República. Ni siquiera temporal. Así, al no haber falta
alguna, el vicepresidente de la República seguía en su cargo hasta que el presidente Chávez
volviera al poder o se decretara la falta absoluta.
Quien escribe, siempre mantuvo la tesis que para que se declarara la falta absoluta no
bastaba con que llegara el 10 de enero, sino que se debía comprobar que el presidente estaba
en alguna de las causales de falta absoluta a que hicimos referencia previamente, todo ello en
aras de una interpretación racional y sistémica de la Carta Magna que garantizara por igual un
gobierno legítimo y el respeto a la voluntad popular. Por ser causales taxativas, solo procedía
la falta absoluta en caso que alguna de las causales constitucionales se demostrara. Es decir, el
solo término del mandato constitucional no era, de por si, una causal de falta absoluta.
Sin embargo, días antes, la misma Sala Constitucional, en sentencia del 6 de diciembre
de 2012, había señalado que los funcionarios públicos terminaban su mandato apenas
culminara su período constitucional, lo que se consideraba, de facto, una falta absoluta.
Esa sentencia del 6 de diciembre llegó a la conclusión que, una vez culminado el
período de doce años que establece la Constitución para el ejercicio de la función pública de
los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, debe entenderse como una falta absoluta y,
por tanto, una vez cumplido el periodo de doce años, los magistrados suplentes deben asumir
de manera interina la gestión funcionarial de los magistrados a los que se les ha vencido el
lapso constitucional.
Así, el criterio de la Sala Constitucional, apenas un mes antes de que dictara el
comentado fallo del 9 de enero de 2013, era que una vez que culminara el período de un
8
Fundación Ciudadanía y Valores. Serrano 27. 28001 Madrid.
www.funciva.org
funcionario público, cesaba inmediatamente el mandato popular para el que fue electo o
designado. Es decir, para el 6 de diciembre de 2012, el criterio de la Sala Constitucional era que
si llegaba el 10 de enero de 2013 y Hugo Chávez no podía juramentarse, ello configuraría
automáticamente una falta absoluta, asumía la presidencia de la República el presidente de la
Asamblea Nacional y se debían convocar elecciones dentro de los siguientes treinta días.
Pero la Sala Constitucional cambió su propio criterio. El 9 de enero de 2013 dijo algo
totalmente contrario a lo que había señalado el 6 de diciembre de 2012. Vale destacar que la
sentencia de enero no nombró en ningún momento a la de diciembre pasado. Ni siquiera para
desmentirla.
Nótese entonces que la Sala Constitucional dio un trato desigual a funcionarios
públicos: en algunos casos el periodo constitucional culminaba inmediatamente llegaba la
fecha de término del mandato y en el caso del presidente, el período constitucional se
alargaba por el tiempo que fuese necesario.
A fin de cuentas, la sentencia del 9 de enero permitió que Hugo Chávez siguiese siendo
presidente electo y en ejercicio, a pesar de no haberse cumplido la formalidad necesaria de la
juramentación. Y es que tan necesaria es la juramentación para tomar posesión de un cargo,
sin importar si se es electo por primera vez o reelecto para el mismo cargo, que días antes, el 5
de enero de 2013, el diputado chavista Diosdado Cabello fue reelecto como presidente de la
Asamblea Nacional y tomó formal juramento para tomar posesión de dicho cargo. Como
dijimos en una oportunidad, si esta tesis fuese válida, no se hubiese juramentado en aras de su
reelección
el
diputado
Cabello
(http://manuelrojasperez.com/2013/01/09/si-gobierno-
creyera-tesis-de-la-continuidad-cabello-no-se-hubiese-juramentado/).
Entonces la Sala dio pie a que el gobierno del periodo constitucional 2007-2013 se
mantuviese en el poder para el nuevo período constitucional 2013-2019, como si se tratara del
mismo período.
9
Fundación Ciudadanía y Valores. Serrano 27. 28001 Madrid.
www.funciva.org
III
LO PROCEDENTE:
LA FALTA ABSOLUTA EL 10 DE ENERO DE 2013
A nuestro modo de ver, la Sala Constitucional lo que debió hacer, para respetar el
bloque constitucional era ordenar la constitución de una Junta Médica –que debía ser
aprobada por la Asamblea Nacional- para que certificara si el presidente de la República estaba
o no en condiciones para ejercer su función constitucional.
Solo la Junta Médica lograba responder a todas las inquietudes y traer un poco de paz
y tranquilidad en la ciudadanía, ya que unos esperaban el regreso del presidente, otros
discutían la legitimidad del gobierno en ejercicio.
Hoy día, que se sabe un poco más sobre lo ocurrido desde el 8 de diciembre de 2012 al
5 de marzo de 2013, es claro que Hugo Chávez no estaba en condiciones de ejercer la
presidencia de la República. Luego, lo procedente, viendo en asunto en retrospectiva –a pesar
que mucha gente lo señaló- era decretar la falta absoluta del presidente y convocar de
inmediato a elecciones presidenciales.
IV
MADURO EL PRESIDENTE ENCARGADO
Como dijimos, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia permitió al
equipo de gobierno mantenerse en sus cargos como si del fenecido período 2007-2013 se
tratara.
Así, fallece Hugo Chávez mientras Nicolás Maduro Moros mantenía su cargo de
vicepresidente ejecutivo de la República. Ya hemos dicho que la Constitución prevé que ante la
falta absoluta del presidente de la República, el vicepresidente ejecutivo asume la presidencia
durante treinta días mientras se realizan nuevas elecciones.
10
Fundación Ciudadanía y Valores. Serrano 27. 28001 Madrid.
www.funciva.org
El día 8 de marzo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia dicta una
nueva sentencia, donde señala que, siendo que el vicepresidente ejecutivo de la República
pasa a ejercer la presidencia de la República en carácter de encargado.
Esta sentencia sigue la siguiente argumentación:
1.- La sentencia del 9 de enero de 2013 es válida y tiene efectos jurídicos de
interpretación sobre el art 233 constitucional. Luego, es necesario leer el 233 por el cristal de
la sentencia de la Sala. Esa sentencia del 9 de enero es lo suficientemente amplia para que
pueda entenderse que iniciado el periodo el 10 de enero, sin necesidad de juramentación,
Hugo Chávez tomó posesión automáticamente.
2.- En ese sentido, Chávez era presidente en ejercicio del periodo 2013-2019 y al morir
asume el vicepresidente.
3.- El vicepresidente asumiría en función de encargado. Desde el derecho funcionarial
(esto no lo dice la sentencia) nada dice que quien queda encargado de un cargo se encuentra
limitado de ejercer sus potestades y facultades. (Ver sentencia número 001571 de la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo del 27 de octubre de 2011, caso Ricardo Castillo, en
la Revista de Derecho Funcionarial número 4-5, página 129). Luego, la distinción entre
“presidente encargado” y “vicepresidente encargado de la presidencia” no tiene mayor
fundamento jurídico, desde la teoría jurídica de los funcionarios públicos, como algunos
factores de la oposición han tratado de hacer ver.
4.- La ingeniería constitucional no permite acefalias en el ejercicio de gobierno, es
decir, una vez que hay falta temporal o absoluta el derecho hace que de manera
absolutamente inmediata otra persona detente el ejercicio del poder. En ese sentido, el
Vicepresidente que queda encargado de la presidencia no solo puede, sino que estaría en la
obligación de designar también, en su condición de presidente encargado, a un vicepresidente
encargado, para evitar vacíos de poder. ¿Qué sucedería si el vicepresidente encargado se
muere o lo secuestran? No habría quien lo sustituya, y eso –a nuestro entender- no cabe en el
pensamiento constitucional.
11
Fundación Ciudadanía y Valores. Serrano 27. 28001 Madrid.
www.funciva.org
5.- Así, el vicepresidente encargado de la presidencia dejaría de ser vicepresidente
durante el interregno, mientras dure esa etapa de transición que culmina con la elección y
toma de posesión de un nuevo presidente en treinta días.
6.- En este sentido, siguiendo la sentencia del 9 de enero, le tocaría al vicepresidente, a
Maduro, y este dejaría de tener esa condición por el tiempo que esté encargado. Como no es
vicepresidente sino presidente (encargado), podría ejercer y hacer campaña a la vez.
Como puede verse, la sentencia del 8 de marzo apenas sigue la línea de la sentencia de
9 de enero. Es esta última la que amplía el período constitucional y desnaturaliza por completo
el sistema de faltas del presidente de la República, así como rompe con su propio criterio
sobre las faltas absolutas de los funcionarios públicos en caso que llegue la fecha de término
de su mandato.
Luego, el problema constitucional radica en la sentencia del 9 de enero. La del 8 de
marzo es apenas la continuación lógica de la violación constitucional de aquella.
Con base en esta consideración, Nicolás Maduro es actualmente el funcionario público
encargado de la presidencia de la República, a la vez que candidato a las elecciones
presidenciales.
De haberse declarado la falta absoluta para el 10 de enero, como hoy se muestra
evidente, el presidente encargado de la República fuese el presidente la Asamblea Nacional,
diputado Diosdado Cabello. Pero la omisión por parte del Tribunal Supremo de Justicia de
cumplir la orden constitucional de realizar una Junta Médica, como correspondía, coloca a
Maduro Moros en el cargo de más importancia del Estado venezolano.
12
Fundación Ciudadanía y Valores. Serrano 27. 28001 Madrid.
www.funciva.org