1 DICTAMEN nº 44 / 2010

DICTAMEN nº 44 / 2010
Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de
la Administración derivada de daños en bienes como consecuencia de un deslizamiento de
rocas y tierra procedentes de un monte público en el término municipal de Ballobar
(Huesca).
ANTECEDENTES
Primero.- En escrito de fecha 8 de mayo de 2007, registrado de entrada en la misma
fecha en el Registro General del Ayuntamiento de Ballobar (Huesca), al que estuvo dirigido,
M.S. efectuó una reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración
municipal, titular del monte público próximo a edificios pertenecientes al reclamante, con la
siguiente exposición de hechos:
“En fecha de 3 de enero de 2007, siendo las 17’30 horas, se hallaba el dicente en el
almacén de frutas de su propiedad, ubicado en esta localidad, C/ …s/n, y más
concretamente en el exterior del mismo, cuando oyó un gran ruido, y al levantar la
vista observó un gran deslizamiento de rocas de gran peso y tierra, procedente del
talud del monte público contiguo al almacén, sobre el cual cayó, produciendo
destrozos en los dos edificios que constituyen dicho almacén y en vehículos y
maquinaria existentes en el lugar, todo ello conforme se recoge en las Diligencias
12/07 levantadas por el Equipo de Atestados de Candasnos de la Guardia Civil, que
se une por copia, unido a las Diligencias Previas 73/07 del Juzgado de Instrucción de
Fraga”.
La indemnización solicitada por daños directos asciende a 318.514,70 €, por los cinco
conceptos que se relacionan en el escrito [a)-Edificios: 167.878,70; b)-Vehículos: 91.000,00;
c)-: Maquinaria y palots: 7.900,00; d)-Cámara de frío: 8.000,00; y d)-Solar urbano:
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43.736,00], mas las pérdidas por “cese temporal de actividad mercantil, en principio
estimada en 8.145,00 € como beneficio neto (se entiende que hasta la fecha de la reclamación dada la
indicación de la cuantía de este beneficio durante el ejercicio de 2006 que ascendió, según señala el reclamante,
a 19.548,01 €), sin perjuicio, se dice, “de indicar que se elevaría dicho importe si se demorare
el pago”.
Como fundamentos de derecho se hace cita en el escrito de reclamación de los
artículos 139, 141.1 y 142 de la Ley 30/1992 y el R.D. 429/93, explicitando que concurren en
este caso todos los requisitos legalmente exigidos para que proceda la indemnización por
responsabilidad patrimonial de la Administración, con especial referencia a la inexistencia de
“fuerza mayor”, mencionando a tal efecto lo dispuesto en el artículo 1.105 del Código Civil y
lo sustentado en un ”fundamento de derecho”, parcialmente reproducido, de la Sentencia de
27 de marzo de 2007, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
Sobre este último requisito, puede leerse en el escrito de reclamación:
“El hecho que nos ocupa resulta previsible, por cuanto no es la primera vez en que las
“ripas” de Ballobar, dadas sus características, han originado desprendimientos y/o
deslizamientos, aunque hasta la fecha habían afectado únicamente a la carretera A131, en punto próximos a aquél en que se produjeron en enero pasado, habiéndose
adoptado medidas que permitían aseguramiento de la zona, medidas que no se
adoptaron respecto del lugar que en esta ocasión ha sufrido los desprendimientos. En
el peor de los casos, habría que convenir que lo acaecido no era inevitable, ya que
con la adopción de la medidas pertinentes –como las que ya se han adoptado y las
que al parecer tiene previstas la Administración- se hubiera con toda seguridad (sic) la
afección de bienes particulares, con riesgo de personas, o al menos se hubiera
minorado los efectos”.
Al escrito de reclamación se unió un “Informe valoración de daños en almacenes de
“Frutas M. S.” de Ballobar, fechado el día 27 de marzo de 2007, suscrito por el Ingeniero
Técnico Industrial A.R., en el que se cuantificaron los daños en edificios, maquinaria,
vehículos y palots, incluido un 20% por “afección”, en 275.778,70 €. El mismo técnico
efectuó otra valoración, también adjuntada, de la “finca urbana”, estimada en 43.736,00 €.
Segundo.- La Alcaldía de Ballobar, con escrito fechado el día 8 de mayo de 2007,
remitió al Departamento de Medio Ambiente del Gobierno de Aragón, la documentación
correspondiente a la reclamación dirigida al Ayuntamiento de Ballobar por daños derivados
del deslizamiento de rocas, hecho acaecido, según se indica, el día 3 de febrero de 2007
(no el día 3 de enero de 2007 señalado en el escrito de reclamación), por tratarse del “Talud
del Monte de Utilidad Pública 148 TER, cuya gestión y conservación son competencia del
Gobierno de Aragón”. El escrito de la Alcaldía tuvo entrada en el Registro de la Secretaría
general Técnica de la Presidencia el día 9 de mayo de 2007.
Al mismo escrito se adjuntó un informe valoración del Arquitecto Técnico J.F., por
encargo del Ayuntamiento de Ballobar, fechado el día 30 de abril de 2007, en el que, en
relación con las edificaciones, se hicieron las siguientes valoraciones: Coste reposición
neto: 143.000,00 €; Coste reposición bruto: 147.609,00 €; y Valor mercado: 173.609,00 €.
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También aparecen unidos a la documentación enviada por la Alcaldía de Ballobar
fotocopia simple del Atestado de la Guardia Civil, Puesto de Candasnos, remitido al
Juzgado de Instrucción de Fraga, en el que se efectuaron las descripciones del inmueble y
de los daños del mismo, recogiendo las manifestaciones del Sr. S. (de nuevo con error en
la fecha, no así en el Atestado), referidas, entre otros extremos, a los vehículos y
maquinaria dañados, y a una estimación inicial de los daños (300.000,00 €, más los
perjuicios por suspensión de la actividad en el almacén), y un escrito del reclamante, de 17
de abril de 2007, justificando la inclusión en la valoración del concepto “solar urbano”, “para
el supuesto de que por el Ayuntamiento se considere que no se debe reconstruir los
almacenes dañados”.
Por último, a requerimiento del Secretario General Técnico del Departamento de
Medio Ambiente, la Alcaldía, con su escrito de 13 de noviembre de 2007, envió fotocopias
de las facturas presentadas por el Sr. S., correspondientes a “la inversión realizada para la
construcción de la nueva Central hortofrutícola en las parcelas 320, 321, 329 y 330 del
polígono 3 de este término municipal por la destrucción total, de la que ya poseía, por los
desprendimientos de la ladera ocurridos en el mes de febrero de este año”.
Tercero.- Cumplimentado lo solicitado por el Director del Servicio Provincial de
Huesca del Departamento de Medio Ambiente, el Ingeniero de Montes, Jefe del Equipo de
Incendios, con fecha 23 de julio de 2008 emitió el siguiente informe:
1º.- Los hechos ocurrieron el día 3 de febrero de 2007, por el cual en las cercanías del
núcleo de población de Ballobar se produjo el desprendimiento de parte de una pared
recosa vertical de las ripas existentes en la zona de Los Pilares, lo que ocasionó la
caída de una gran cantidad de rocas, las cuales en gran parte rodaron y quedaron
depositadas en la ladera rompiendo la vegetación arbórea y arbustiva existente en la
misma, pero otras de gran tamaño cayeron en dos naves de la Central Hortofrutícola
destrozando las naves y la maquinaria y materiales allí existentes, y otras quedaron
depositadas en la entrada sur del acceso de vehículos al pueblo de Ballobar, desde la
carretera A-131 (Huesca-Fraga).
Se estima que el material rocoso desprendido fue de un volumen de 2.000 m3 que se
fragmentó en su caída y que produjo bolos de piedra hasta de 5 metros cúbicos (12
toneladas métricas).
2º.- El punto donde se produjo el desprendimiento se localiza en las coordenadas
U.T.M. x=266441 y=4611405. Huso 31, y está dentro del monte de utilidad pública nº
427 (antes 148 ter) denominado La Sierra y Ademprio, perteneciente al Ayuntamiento
de Ballobar y sito en este término municipal.
3º.- El monte mencionado es gestionado por su carácter de Utilidad Pública por el
Departamento de Medio Ambiente del Gobierno de Aragón.
En este monte con el objeto de estabilizar las laderas se realizó en los años 60 y 70 su
repoblación forestal, la cual estaba totalmente lograda y consolidada. De hecho se
estima que dado que la ladera estaba poblada por un pinar de entidad y en una ladera
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de gran pendiente (45% de media) el material rocoso desprendido de la ripa fue
sujetado en su mayor parte en la ladera y no fueron mayores los daños producidos,
dado que existía una vivienda muy cercana a las naves.
4º.- Hay que señalar que no hay antecedentes de que en este punto concreto se
hubieran producido estos acontecimientos, a diferencia de más al sur de estas ripas
en que la carretera A-131 se veía periódicamente afectada por desprendimientos de
piedras que debían ser retirados de la calzada y que en el nuevo trazado de que se le
dio a la misma fue separada lo más que se pudo de las laderas y los servicios de
carreteras construyeron un muro perimetral de hormigón para retener las que en el
futuro se pudieran desprender.
En el punto concreto donde se produjo el desprendimiento del 3 de febrero de 2008 no
existen notificaciones ni peticiones ni avisos de ningún tipo por parte de la propiedad o
por los afectados de que se hubieran producido con anterioridad. De hecho las naves
afectadas según el expediente anejo de reclamación patrimonial llevaban construidas
21 años, y en la parte contigua de la ripa desprendida hay construido un repetidor de
Telefonía.
5º.- Como consecuencia de este desprendimiento el estado de la ladera quedó en una
situación de grave peligro para personas y bienes como quedó reflejado en el informe
emitido por técnicos del Departamento de Medio Ambiente el día 7 de febrero de 2007
que se concretó en lo siguiente:
5.1.- Desestabilización del pedraplén resultante tras el derrumbe del día 3, riesgo
altamente probable de rodamiento de piedras y escollos si se producen lluvias,
que en caso de ser éstas de moderadas a fuertes, la probabilidad se aproximaría
a 100% o certeza total. En el primer caso la probabilidad de que los materiales
pétreos lleguen a las edificaciones del casco urbano y a la carretera A-131 es
elevado, en el segundo caso es prácticamente seguro.
5.2.- Riesgo de repetición de un derrumbamiento de características similares al
producido el día 3, en la zona inmediatamente contigua a la que se produjo
dicho día. La probabilidad de que ocurra en un plazo corto de tiempo no es
fácilmente determinable sin un exhaustivo estudio geotécnico y estratigráfico, a
largo plazo la probabilidad es del 100%.
Concluyendo, los técnicos que suscriben proponen el desalojo de las
edificaciones del casco urbano de Ballobar, en la zona del cono de deyección
producido tras el derrumbe y la zona contigua, y que se adopten las medidas
precautorias necesarias para evitar el alto riesgo de accidentes en la carretera
A-131.
6º.- De inmediato mediante Acuerdo de febrero de 2007, del Gobierno de Aragón, se
tomó conocimiento de la contratación, por el procedimiento de emergencia de las
actuaciones preparatorias que permitan proteger el núcleo urbano de Ballobar y la
carreta A-131 (Huesca-Fraga) y evitar futuros desprendimientos.
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Dichas obras comenzaron el 19 de febrero de 2007 y consistieron esencialmente en la
colocación de barreras dinámicas metálicas de gran capacidad de absorción de
energía con el objeto de parar y retener las rocas depositadas en la ladera que por
deslizamiento se pueden movilizar; colocación de una malla metálica romboidal de
alambres de acero que envuelve a la parte de la ripa agrietada y la ancla mediante
barras de acero corrugado a la parte de la ripa no agrietada fijándola e impidiendo su
ruptura y caída; y recalzado de la ripa agrietada en su base mediante hormigón
armado con el fin de crear un soporte que impida su movilización por la parte inferior.
Los trabajos finalizaron el 28 de junio de 2007 y el costo total fue de 412.599,37 €.
7º.- Por último se transcribe en sus últimos párrafos, lo comunicado por el Director
General de Gestión Forestal del Departamento de Medio Ambiente al Ayuntamiento de
Ballobar en oficio nº (...) de 2 de abril de 2008, en contestación a éste sobre la
situación de la ladera después de ejecutadas las obras de emergencia:
“Todos estos trabajos permiten asegurar que la piedras desprendidas sueltas
existentes en la ladera y la ripa agrietada no afecte a las edificaciones y al acceso del
pueblo, lo cual no quiere decir que este suceso no pueda producirse en otras zonas
contiguas a la parte asegurada, más sabiendo que en este punto no había habido
antecedentes de rupturas en las rocas y de su desprendimiento”.
“Es evidente que dada la naturaleza de las ripas de Ballobar, éstas son disgregables y
agrietables, lo que conlleva un riesgo para las infraestructuras y edificaciones situadas
debajo de ellas que no se puede olvidar y que invita a ser muy prudentes en el tipo de
instalaciones, infraestructuras y edificaciones que se puedan autorizar”.
“Como consecuencia de todo lo anteriormente explicado, y debido a la ubicación del
núcleo urbano de Ballobar se recomienda que el Ayuntamiento de dicho municipio
encargue a una empresa o consulting especializado en estos temas, un estudio de
riesgos con objeto de identificar las zonas donde se debe o no permitir que se asiente
la población”.
Cuarto.- Por Providencia del Consejero de Medio Ambiente, de 8 de septiembre de
2008, se designó Instructora del procedimiento relacionado con el ejercicio por el Sr. S. de
su derecho a reclamar por responsabilidad patrimonial de la Administración por lo daños
producidos en sus bienes por la causa señalada: desprendimiento de rocas y tierra en la
ladera del monte de utilidad pública nº 427.
Quinto.- Elaborada por la Instructora la propuesta de resolución, fechada el día 14 de
enero de 2009, en el subsiguiente trámite de audiencia el reclamante formuló alegaciones
en su escrito de 16 de febrero de 2009, que fue registrado de entrada en el Registro
General del Gobierno de Aragón el día siguiente. Las alegaciones están referidas a:
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1.
Inobservancia del procedimiento establecido, sin más concreciones que las
referidas a la “audiencia al interesado” y la “duración del expediente” (sic), sin
especificaciones, con “perjuicios para el perjudicado”.
2.
Conformidad con los hechos relacionados en la propuesta de resolución, con
matizaciones acerca de la indemnización por interrupción de la actividad
comercial, “a la que no se renuncia, y que se concretará en el periodo de prueba
que por otrosí se interesa”.
3.
Procedencia de aplicar la legislación de montes, tratándose de un monte de
utilidad pública, con cita del artículo 92 de la Ley 15/2006, de 28 de diciembre, de
Montes de Aragón, en el que se determinan las dos acciones a desarrollar para
garantizar la estabilidad del suelo, resultando “obvio que la Administración ha
fallado en las dos fases”: no se ha identificado previamente el riesgo, “pese a los
antecedentes existentes”, cuya “detección previa hubiera sido perfectamente
posible por el personal especializado del departamento responsable”, y como
consecuencia de ello, la consolidación de la ladera se ha llevado a cabo “después
del deslizamiento causante de los daños reclamados”.
4.
Crítica negativa de la “analogía que pretende aplicar la propuesta de resolución al
citar unas sentencias que recogen dos supuestos de hecho, similares entre sí,
pero muy distintos al caso que nos ocupa, ya que no es posible aducir la
imposible predecibilidad de la causa de <<fuerza mayor>>”.
5.
Acreditación de “la existencia de un defecto en el ejercicio de sus competencias
por parte del Gobierno de Aragón”: omisión en el ejercicio de las funciones de
identificar y prever los peligros derivados de la erosión de un monte en el que el
mantenimiento de su estabilidad correspondía al INAGA.
6.
Existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y
los daños producidos, evaluables económica y antijurídicos.
7.
Similitud con las obligaciones de la Administración sobre el correcto
mantenimiento de las carreteras y la seguridad del tráfico.
Por medio de un otrosí el reclamante propuso prueba documental “acreditativa de
reinicio de la actividad comercial de M.S. en su nueva ubicación en el municipio” (se ha
aportado al expediente certificación de la Secretaría del Ayuntamiento de Ballobar
acreditativa de la concesión de licencia ambiental de actividades clasificadas para la
instalación de una Central Hortofrutícola en las parcelas catastrales 320, 321, 329 y 330 del
polígono 3, por Decreto (sic) de la Alcaldía nº 21/2008, de 23 de junio).
Las precedentes alegaciones no han sido objeto de informe por parte de los servicios
de la Administración competente.
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Sexto.- La mencionada propuesta de resolución contiene una relación de
“antecedentes de hecho”, sin contradicciones con los antecedentes que preceden de este
Dictamen.
Los fundamentos de derecho de la propuesta están estructurados en nueve apartados.
El primero referido a la competencia del Consejero de Medio Ambiente para adoptar la
resolución que finalice el procedimiento instruido; el segundo al marco jurídico regulador de
la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; el tercero a la procedencia
de efectuar la propuesta de resolución por aplicación de la normativa citada; y en el cuarto a
los requisitos legalmente exigidos para que pueda prosperar una reclamación de
responsabilidad patrimonial y su reflejo en la propuesta de resolución.
En el “fundamento de derecho” quinto se recogen del informe emitido por el Jefe del
Equipo de Incendios del Servicio Provincial de Huesca, del Departamento de Medio
Ambiente, reproducido en el antecedente tercero de este Dictamen, los puntos 2º a 4º, el
sexto es coincidente con el apartado 6º del informe mencionado, y lo mismo sucede entre el
“fundamento de derecho” séptimo y el punto 7º de mismo informe.
En el “fundamento de derecho” octavo se hace cita de parte de la Sentencia de 16 de
abril de 2008 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que a su
vez se remite a la Sentencia de la misma Sala de 20 de octubre de 2004 (recurso 309/2001)
referida a un supuesto, que la Sala consideró “muy semejante al que nos ocupa”, de
reconocimiento de la concurrencia de fuerza mayor al desprenderse “la bóveda de un
nevero o túnel de hielo”, y con base en esta cita y “por todo lo anterior”, se afirma en el
último “fundamento de derecho”, el noveno de la propuesta, “que no concurre
responsabilidad patrimonial de la Administración, proponiendo desestimar la pretensión del
reclamante al concurrir fuerza mayor dado que la Administración no puede convertirse en
aseguradora universal de todos los riesgos máxime cuando la caída de piedras es un
fenómeno natural que no es controlable por la Administración a la que se le imputa el daño”.
Séptimo.- La propuesta de resolución y la documentación que constituye el
expediente, fueron remitidas a la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón por el
Consejero de Medio Ambiente para emisión de Dictamen con su escrito de 27 de mayo de
2009, que tuvo entrada en el Registro de la citada Comisión el día 10 de junio de 2009.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I
En primer lugar, hemos de indicar que en fecha 8 de abril de 2009 se ha publicado en
el Boletín Oficial de Aragón la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de
Aragón, en cuya disposición transitoria primera, bajo la rúbrica de “Constitución del Consejo
Consultivo” se señala que “El Presidente y los miembros del Consejo Consultivo deberán
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ser nombrados y tomar posesión de su cargo en el plazo de tres meses a partir de la
entrada en vigor de la presente Ley, momento en el que se entenderá constituido el Consejo
Consultivo y la Comisión Jurídica Asesora dejará de ejercer sus funciones”.
Dado que todavía el Consejo Consultivo de Aragón no se ha constituido, esta
Comisión sigue ejerciendo sus funciones, entre las que se encontraba, en la anterior
regulación legal –artículo 56.1.c) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del
Gobierno de Aragón)- la de emitir dictamen sobre las reclamaciones de indemnización por
daños y perjuicios en las que la Comunidad Autónoma sea competente para adoptar la
resolución final –como es el caso- precepto derogado en virtud de la Disposición
Derogatoria única de la Ley 1/2009.
Sin embargo, no hay en la nueva regulación legal precepto transitorio alguno aplicable
a los supuestos, como el que se ha de examinar en este Dictamen, de procedimientos
iniciados antes de su entrada en vigor pero que van a concluir tras la entrada en vigor de la
misma (que se produjo, ex disposición final segunda de la Ley 1/2009, el mismo día de su
publicación), por lo que para determinar la competencia de este órgano consultivo –en
funciones- hay que estar a lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la precitada Ley. Así, el
artículo 15 de la Ley 1/2009 limita, por lo que ahora hace al caso, la intervención del todavía
no constituido Consejo Consultivo –apartado 10- al dictamen de las reclamaciones
administrativas de indemnización de daños y perjuicios de cuantía superior a 6.000 euros,
como sucede en el caso que se dictamina.
En relación a la competencia del Pleno o de la Comisión Permanente, no cabe sino
referirse –aunque parezca un contrasentido aparente- a la regulación ya derogada, puesto
que mal cabe hablar de competencia de órganos del Consejo Consultivo de Aragón cuando
éste no se ha constituido todavía. Por tanto hemos tenido que referir la competencia en
anteriores Dictámenes, posteriores a la entrada en vigor de la Ley 1/2009, a la Comisión
Permanente en función de lo que indicaba el art. 64 en relación con el 63, del Texto
Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, actualmente derogada en lo
que permanecía vigente, salvo el Capítulo III del Título V, por la Ley 2/2009, de 11 de mayo,
del Presidente y del Gobierno de Aragón, sin que la Disposición Transitoria segunda de esta
Ley tenga referencia alguna a procedimientos que no sean los de elaboración de
anteproyectos de ley y de disposiciones generales ya iniciados a su entrada en vigor, por lo
que esta situación normativa ha de ponerse en relación con el artículo 12.1 del Reglamento
de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad
Patrimonial, aprobado por el R.D. 429/1993, de 26 de marzo (RPRPAP) y, especialmente,
con los artículos 12.2.a) y 21.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la
Comisión Jurídica, aprobado por el Decreto 132/1996, de 11 de julio (en adelante ROFCJA)
cuya vigencia se mantendrá hasta la aprobación del Reglamento Orgánico del Consejo
Consultivo (Disposición Transitoria segunda de la Ley 1/2009), por lo que atribución de
competencia ha de entenderse que se mantiene con regulación a nivel reglamentario.
II
La Comisión, a la vista del expediente remitido, ha de pronunciarse acerca de si
procede estimar o, por lo contrario, desestimar la reclamación de indemnización económica
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presentada en relación con daños producidos en los edificios, vehículos y maquinaria
pertenecientes al Sr. S., e interrupción de la actividad comercial desarrollada en aquéllos
por el reclamante, por el deslizamiento de rocas y tierras en el monte de utilidad pública
427, en el término municipal de Ballobar, produciendo desprendimientos de las rocas que
causaron los daños.
Por mandato del artículo 12.2 del RPRAP, se ha de concretar la existencia o no de
relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños producidos,
con valoración, en su caso, de los de los mismos, considerando los criterios legales de
aplicación.
III
Desde el punto de vista procedimental, se ha instruido el procedimiento de un modo
conforme al Ordenamiento jurídico, con cumplimiento de todos los trámites esenciales que
son la primera garantía del ciudadano en su relación con las Administraciones Públicas,
incluido el de audiencia establecido en el artículo 11 del RPRPAP, en relación con el artículo
84 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC), sin que se hayan observado deficiencias en
este trámite, posterior a la propuesta de resolución, que incluso no ha sido alterada con
posterioridad, a pesar de la genérica alusión realizada por el reclamante precisamente con
ocasión de este trámite, que le permitió la formulación de las alegaciones recogidas en
síntesis en el antecedente quinto de este Dictamen, muestra de ello es el orden cronológico
entre la mencionada propuesta ( 14 de enero de 2009) y el escrito de alegaciones (16 de
febrero de 2009).
Por otra parte, hubiera podido contribuir al análisis técnico y jurídico de la reclamación
formulada, un informe del “servicio cuyo funcionamiento hubiera ocasionado la presunta
lesión indemnizable”, con posterioridad a las alegaciones vertidas por el reclamante en el
trámite de audiencia, conforme a lo previsto en el artículo 10 del RPRPA, alegaciones que,
por cierto, no han tenido reflejo en la propuesta final de resolución.
Al mismo tiempo, se observa que la documentación remitida contiene el índice
numerado que exige el artículo 11.3 del ROFCJA, con numeración de sus hojas (del 1 al 84,
careciendo de numeración las del documento 13) y de los documentos que las integran (13),
todos ellos originales, salvo los aportados con el escrito de reclamación que son fotocopias
simples, y el propio escrito de reclamación, remitido por el Ayuntamiento de Ballobar en
fotocopia compulsada.
IV
Reiteradamente viene significando en sus Dictámenes esta Comisión Jurídica que en
el Derecho español vigente y en relación con la institución de la responsabilidad patrimonial
de la Administración, podemos encontrar su base en el artículo 106.2 de la Constitución al
atribuir a los particulares el derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en
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cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (Vid.
SS.T.S. de 10 de febrero de 2005 y 24 de enero y 26 de octubre de 2006. 24 de enero y 20
de diciembre de 2007, y las más recientes de 15 de enero 29 de abril y 26 de junio de 2008
y dos 10 de febrero de 2009 –RR. CC. 6997 y 7787/2004-), y se cumplan los demás
requisitos dispuestos en el Ordenamiento Jurídico, constituido a estos efectos por los
artículos 139 y ss. de la LPAC, así como las que los desarrollen, lo que constituye una
garantía fundamental de la seguridad jurídica.
No obstante, antes de iniciar el análisis de la concurrencia de los requisitos legales
para que proceda la asunción por parte de la Administración autonómica de la pretensión
indemnizatoria por responsabilidad patrimonial de la misma aducida por el reclamante, se
estima conveniente, como síntesis de la doctrina jurisprudencial en esta materia, incluir en
esta Consideración Jurídica parte de lo indicado por el Tribunal Supremo en el fundamento
de derecho tercero de su reciente Sentencia de 2 de diciembre de 2009 (recurso de
casación 3391/2005). Estos son los textos de los seis primeros párrafos de este fundamento
de derecho:
El motivo así planteado no puede prosperar, pues, en primer lugar, ejercitándose la
acción de responsabilidad patrimonial de la Administración, ha de estarse a la
normativa de carácter público que la regula y la interpretación que de la misma hace la
jurisprudencia en el orden Contencioso Administrativo, sin que pueda fundarse
pretensiones de tal naturaleza en la invocación de las normas que regulan la
responsabilidad extracontractual y contractual en el Código Civil y la jurisprudencia de
dicho orden jurisdiccional que la interpreta, pues no se puede invocar la infracción de
preceptos y jurisprudencia que no regulan tal responsabilidad de la Administración
sino aquellas relaciones de carácter extracontractual que entran en el ámbito de la
regulación del Código Civil (Ss. 16-3-2005 , 7-9-2005, 16-11-2005, 13-7-2007).
Por otra parte, en cuanto al planteamiento que la recurrente sostiene de la
responsabilidad patrimonial, conviene señalar, aunque sea brevemente, que la
jurisprudencia viene exigiendo para que resulte viable la reclamación de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que el particular sufra
una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea
real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la
Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el
funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor
(SS 3-10-2000, 9-11-2004 y 9-5-2005).
Se configura así como presupuesto básico del nacimiento de tal responsabilidad la
existencia de una lesión o detrimento en el patrimonio del particular o, como dice la
sentencia de 25 de noviembre de 1995 , "la existencia de un daño real y efectivo, no
traducible en meras especulaciones o expectativas, constituye el núcleo esencial de la
responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica
individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial del
interesado que es quién a su vez ha de soportar la carga de la prueba de la realidad
del daño efectivamente causado". En todo caso se ha de tratar de un daño real y
efectivo (Ss. 16-2-1998, 16-10-1995). Así lo exige con carácter general el art. 139.2 de
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la Ley 30/1992, disponiendo que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable
económicamente e individualizado.
Por otro lado, el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial no impide que para
su exigencia, como señala la sentencia de 7 de febrero de 2006, sea imprescindible
que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y
el resultado lesivo o dañoso producido. A tal efecto, la jurisprudencia viene modulando
el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera
titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de
cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, lo que
supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de todos los riesgos,
con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los
administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo,
siendo necesario, por el contrario, que esos daños sean consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de la Administración (SS.14-10-2003, 13-11-2007).
A ello ha de añadirse, que constituye jurisprudencia consolidada que la prueba de la
relación de causalidad corresponde a quien formula la reclamación, o como dice la
sentencia de 18 de octubre de 2005, la carga de la prueba del nexo causal
corresponde al que reclama la indemnización consecuencia de la responsabilidad de
la Administración por lo que no habiéndose producido esa prueba no existe
responsabilidad administrativa; en el mismo sentido la sentencia de 7 de septiembre
de 2005, entre otras muchas. Ello es distinto de los supuestos en que se invoca la
existencia de fuerza mayor o en general la ruptura del nexo causal como causa de
exoneración de la responsabilidad de la Administración, que esta debe acreditar para
que tal causa de exoneración resulte operativa (SS. 24-2-2003, 18-2-1998, 15-31999).
A la vista de esta jurisprudencia necesariamente ha de rechazarse el planteamiento de
la parte recurrente, con una concepción del carácter objetivo de la responsabilidad
patrimonial que no se corresponde con la misma, y una atribución de la carga de la
prueba en relación con la realidad del daño y la existencia del nexo causal que
tampoco se acomoda a los criterios jurisprudenciales que se han indicado, debiéndose
señalar que la Sala de instancia no aprecia una quiebra de la relación de causalidad
por la concurrencia de fuerza mayor o intervención de tercero, en cuyo caso podría
invocarse la inversión de la carga de la prueba que correspondería a la
Administración, sino que procede a valorar la prueba practicada para concluir que no
se acredita por la recurrente la realidad del daño y el nexo causal, como le
corresponde de acuerdo con la jurisprudencia que acabamos de citar.
Y sobre el citado carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas, cabe recordar lo ya dicho por el Tribunal Supremo desde la
aplicación del Ley de Expropiación forzosa de 1954, entre otras muchas, en las Sentencias
de 15 de marzo de 1999 (recurso de casación 8170/1994 – f.d. tercero); 24 de febrero de
2003 (recuso de casación 9283/1998 – f.d. primero) y 30 de septiembre de 2009 (recurso de
casación 2278/2005 – f.d. segundo al reproducir parte de la Sentencia de instancia). Al final
del texto de este fundamento de este último fundamento de derecho se dice: Y es que,
como ha declarado la Jurisprudencia, la prestación por la Administración de un determinado
servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la titularidad de la infraestructura
11
materia para su prestación no implica que el vigente sistema de <<responsabilidad
patrimonial objetiva de las Administraciones Pública convierta a éstas en aseguradoras
universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o
dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar de la
administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista
no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico (SSTS de 30-9-03 y las que cita), sino
que es necesario que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites
impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social (SSTS
15-12-97)>>.
V
A la vista de los hechos descritos en los antecedentes, resulta que la reclamación ha
sido formulada dentro del plazo legal, dada fecha en la que se produjeron los hechos -3 de
febrero de 2007- y la de presentación de la reclamación en el Ayuntamiento de Ballobar -8
de mayo de 2007- y dirigida a éste, y también resulta que por la causa indicada se han
producido daños efectivos, individualizados, y económicamente cuantificables. En cuanto a
la legitimación para reclamar, indudablemente la tiene el reclamante.
La formulación de la reclamación ante el Ayuntamiento de Ballobar, cuya Alcaldía la
remitió al Departamento de Medio Ambiente el mismo día de su presentación, con entrada
en el Registro del mencionado Departamento -Secretaría General Técnica-, no ha dado
lugar a conflicto alguno de competencias, ni ha afectado a la prescripción del derecho a
reclamar, respondiendo al principio de economía procedimental (arts. 74 y 75 de la LPAC), y
al de respeto de competencias [art. 4.1 a) de la LPAC], habida cuenta que, además, el
artículo 1.g) de la Ley 15/2006, de Montes de Aragón, limita a los Municipios la gestión de
los montes de su titularidad al excluir los incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad
Pública.
Pues bien, por lo que respecta al fondo de la reclamación planteada, a la vista de los
antecedentes recogidos en este Dictamen, y partiendo de la existencia de unos daños
efectivos e individualizados, como se desprende de las actuaciones de la Guardia Civil del
Puesto de Candasnos, del informe del Ingeniero de Montes, Jefe del Equipo de Incendios
del Servicio Provincial de Huesca del Departamento de Medio Ambiente, y de los informes
de valoración aportados por el reclamante o realizado por encargo del Ayuntamiento de
Ballobar, habrá de analizarse si concurre una relación de causalidad entre los daños
producidos y la actuación u omisión de la Administración autonómica como gestora del
Monte de Utilidad Pública nº 427, en el término municipal de Ballobar, del que es titular el
Municipio.
Es sabido, y así lo ha puesto de relieve la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Vid.,
por todas, la Sentencia de 4 de mayo de 1999, f. d. cuarto –recurso de casación 839/1995-,
citada en precedentes dictámenes de esta Comisión Jurídica) que el concepto de relación
causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, y se reduce a fijar
qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el
resultado final como presupuesto o coinditio sine qua non, esto es, como acto o hecho sin el
cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del
12
precedente, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar
el concreto evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancia del caso,
pero en el supuesto que dictamina, al admitirse la relación entre los daños alegados y el
deslizamiento de rocas y tierra del monte de utilidad pública nº 427, la cuestión queda
centrada en determinar si concurrió o no causa de “fuerza mayor”, causa que ha estado muy
presente desde el inicio del procedimiento puesto que a la no concurrencia de fuerza mayor
se refirió quien reclama en su escrito de reclamación, con expresa referencia a tal efecto del
artículo 1105 del Código Civil y a la previsibilidad y a la no inevitabilidad del hecho causante
[apartado d) del fundamento de derecho II del escrito de reclamación], y efectuó una cita de
la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de marzo de 2007.
En correspondencia con la tesis de la reclamación, la propuesta de resolución significa
en el octavo de sus fundamentos de derecho que “de todos los elementos constitutivos de la
responsabilidad de las Administraciones Públicas, debemos detenernos en que no concurra
fuerza mayor”, pero llega a una conclusión muy distinta a la del reclamante al proponer
“desestimar la pretensión del reclamante al concurrir fuerza mayor dado que la
Administración no puede convertirse en aseguradora universal de todos los riesgos máxime
cuando la caída de piedras es un fenómeno natural que no es controlable por la
Administración a la que se le imputa el daño”, sin perjuicio de señalar por nuestra parte que
hubiera sido deseable utilizar términos más precisos para indicar el hecho causante de los
daños, como los del informe del Ingeniero de Montes que los relaciona con un
“deslizamiento de tierras” y un “desprendimiento de rocas”.
En apoyo de la propuesta se ha incluido en el mencionado fundamento de derecho
octavo de la propuesta de resolución una cita de la Sentencia de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional de 16 de abril de 2008, a la que se hará referencia
más adelante Consideración Jurídica VI de este Dictamen.
Finalmente, al no haberse modificado la propuesta de resolución, como ya se ha
indicado, después de las alegaciones vertidas por el reclamante en el trámite de audiencia,
el planteamiento jurídico contradictorio se complementa con lo expresado en tales
alegaciones acerca de la procedencia de aplicar la legislación de montes y, de forma
especial, el artículo 92 de la Ley 15/2006, de Montes de Aragón, ya que se aduce el
incumplimiento de lo dispuesto en este artículo al omitir la Administración autonómica las
dos fases establecidas, según el reclamante: identificación previa del riesgo, cuya detección
la considera “perfectamente posible”, y la consolidación de la ladera, como actuación
subsiguiente.
VI
Como se acaba de indicar, es necesaria la concurrencia o cumplimiento de los
requisitos legalmente exigidos para que pueda prosperar una pretensión de responsabilidad
patrimonial de la Administración, y resulta conveniente destacar por su importancia, ante los
fundamentos de la reclamación, la señalada salvedad, pues cuando concurra “fuerza mayor”
será improcedente toda pretensión indemnizatoria por responsabilidad patrimonial de la
Administración a la que se dirija la acción, porque maior casus est, cui humana infirmitas
resistere non potest.
13
Se ha puesto de relieve en múltiples ocasiones que la conceptuación de la “fuerza
mayor” ha sido una construcción doctrinal y jurisprudencial, partiendo de lo establecido en el
artículo 1105 del Código Civil, insuficiente a tal efecto, en lo que parece no coincidir el
reclamante en su escrito inicial al tomar este artículo como punto de referencia para
estructurar y fundar su tesis de no concurrencia de fuerza mayor en el caso que se
considera. La falta de precisión de esta norma [cuestión también existente en los artículos
1625, primer párrafo, 1626 al referirse a este párrafo, y 1602 del Código Civil, en tanto que
el artículo 1575 diferencia entre casos fortuitos ordinarios y extraordinarios, y otros
únicamente al caso fortuito (1096, 1129.3º, 1183, 1744, 1745, 1891 o 1896) o a la fuerza
mayor (457, 1777, 1784, 1905 y 1908.3º)] ha dado lugar a que por las vías señaladas se
haya efectuado la conceptuación diferenciada de la “fuerza mayor” y del “caso fortuito”, claro
ejemplo de ello fue la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 22 de diciembre
de 1997 (f.d. cuarto – recurso de casación 1969/1997) al señalar: Ante todo hay que poner
de manifiesto que no existe en nuestro derecho una definición de la fuerza mayor
distinguiéndola del caso fortuito, puesto que en el artículo 1105 del Código Civil se
establece una regulación omnicomprensiva de ambos supuestos, en la que se exige, como
señala el precepto, que estemos en presencia de sucesos que no hubieran podido preverse
o que previstos fueran inevitables. La distinción es de origen doctrinal y jurisprudencial
poniendo su acento bien en la imprevisión e inevitabilidad -fuerza mayor-, o en la previsión y
evitabilidad -caso fortuito- o por el contrario en que el acaecimiento se origine fuera de la
empresa o círculo del deudor -fuerza mayor-, o en el ámbito interno -caso fortuito-. Se
menciona así en esta doctrina, como expresiones del segundo, las averías, accidentes
profesionales y como ejemplo de la primera causa de exclusión, los supuestos de guerra,
rayo, etc., pero indudablemente estos ejemplos son simplemente orientativos (Vid. el
considerando segundo de Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Civil, de 19 de enero
de 1972).
Así, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 2003 (recurso de
casación 10509/1998 – f.d. tercero), reproduciendo lo dicho en la de 31 de mayo de 1999
(recurso de casación 2132/1995 – f.d. quinto B) puede leerse:
En cuanto a la alegación de fuerza mayor tampoco puede prosperar pues no puede
apreciarse que concurra aquella conforme tiene declarado esta Sala, por todas,
sentencia de 1 de noviembre de 2001 , al declarar que importa recordar, y en esto se
muestran hoy coincidentes la doctrina científica y la jurisprudencia, que fuerza mayor y
caso fortuito son unidades jurídicas diferentes: a) En el caso fortuito hay
indeterminación e interioridad; indeterminación porque la causa productora del daño
es desconocida (o por decirlo con palabras de la doctrina francesa: «falta de servicio
que se ignora»); interioridad, además, del evento en relación con la organización en
cuyo seno se produjo el daño, y ello porque está directamente conectado al
funcionamiento mismo de la organización. En este sentido, entre otras, la STS de 11
de diciembre de 1974: «evento interno intrínseco, inscrito en el funcionamiento de los
servicios públicos, producido por la misma naturaleza, por la misma consistencia de
sus elementos, con causa desconocida». b) En la fuerza mayor, en cambio, hay
determinación irresistible y exterioridad; indeterminación absolutamente irresistible, en
primer lugar, es decir aun en el supuesto de que hubiera podido ser prevista;
exterioridad, en segundo lugar, lo que es tanto como decir que la causa productora de
la lesión ha de ser ajena al servicio y al riesgo que le es propio. En este sentido, por
ejemplo, la STS de 23 de mayo de 1986: «Aquellos hechos que, aun siendo
14
previsibles, sean, sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la
causa que los motive sea extraña e independiente del sujeto obligado». En análogo
sentido: STS de 19 de abril de 1997 (apelación 1075/1992).
Al mismo tiempo, no se considera ajena la observancia de los estándares de
seguridad exigibles conforme a la conciencia social como límite del riesgo, pues rebasado
éste los daños no serán imputables a la actuación de la Administración (sirva de ejemplo,
además de la que se reproduce a continuación, lo dicho en la Sentencia del Tribunal
Supremo de 30 de septiembre de 2009 - f.d. tercero- recurso de casación 2278/2005- de la
que se ya se ha reproducido parcialmente el f.d. segundo en la Consideración Jurídica IV de
este Dictamen). A este respecto, la Sentencia del mismo Tribunal de 19 de septiembre de
2008 (f.d. cuarto – recurso de casación 2118/2003) puso de relieve: Sobre esa cuestión esta
Sala y Sección declaró ya en la Sentencia de 3 de octubre de 2000 que la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones públicas exige también, en efecto, un título de
atribución, que no ha de consistir necesariamente en la existencia de dolo, culpa o
negligencia por parte de la propia Administración o de sus funcionarios o agentes, ni
siquiera en la denominada falta objetiva del servicio, es decir, el funcionamiento defectuoso
no imputable a sujeto concreto alguno, y tampoco en la prestación de aquél de forma
inadecuada o no ajustada a los estándares exigibles con arreglo a la conciencia y
sensibilidad social del tiempo en que los acontecimientos tienen lugar. Aquellos títulos
pueden, ciertamente, ser suficientes para la atribución de responsabilidad a la
Administración, pero su concurrencia no es necesaria. Añadiendo seguidamente: El
ordenamiento, en efecto, establece una responsabilidad de carácter objetivo, puesto que,
admitiéndose como presupuesto tanto el funcionamiento anormal como el normal de la
actividad administrativa de servicio público, en la expresión empleada por la norma no es
menester que concurran factores subjetivos de culpabilidad. El título de atribución concurre,
así, cuando se aprecia que el sujeto perjudicado no tenía el deber jurídico de soportar el
daño (hoy la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento
administrativo común plasma normativamente este requisito al establecer en su artículo
141.1 que "sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de
daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley [...]"). Así
puede ocurrir, entre otros supuestos, cuando se aprecia que la actividad administrativa
genera un riesgo o un sacrificio especial para una persona o un grupo de personas cuyas
consecuencias dañosas no deben ser soportadas por los perjudicados, o cuando del
ordenamiento se infiere la existencia de un mandato que impone la asunción de las
consecuencias perjudiciales o negativas de la actividad realizada por parte de quien la lleva
a cabo.
El Consejo de Estado también ha contribuido a conceptuar y señalar las notas que
configuran la fuerza mayor, ejemplo de ello es su Dictamen nº 55.472, de 14 de marzo de
1991, en el que se dijo: La fuerza mayor es propiamente el acaecimiento extraño al campo
normal de las previsiones típicas de cada servicio, según su propia naturaleza, como
recordaba este Alto Cuerpo en alguna ocasión. Esta característica no puede predicarse a lo
aquí acaecido, ya que la caída de lluvias, la creación consiguiente del discurso de las aguas
recibidas y el obstáculo al fluir de ellas por la carretera y su variante sin desagües, es lógico
y natural.- La doctrina de este Consejo de Estado y la jurisprudencia han completado el
concepto de fuerza mayor, según el clásico criterio del Derecho común, agregando el
supuesto irresistible, aun en el caso de que hubiera podido ser previsto. Queda ceñido el
concepto de fuerza mayor <<al suceso que esté fuera del círculo de actuación obligado, que
15
no hubiera podido preverse o que previsto fuese inevitable, pero no a aquellos eventos
internos intrínsecos, ínsitos en el funcionamiento de los servicios públicos>> (sentencia de
la entonces Sala 4ª del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 1988); son pues, fuerza
mayor <<aquellos hechos que, aun siendo previsibles, sean, sin embargo, inevitables,
insuperables o irresistibles, siempre que la causa que los motiva sea independiente y
extraña a la voluntad del sujeto obligado>>, Tampoco esta irresistibilidad o calidad
invencible de la avenida está acreditada en el expediente, en el que precisamente se
refieren los proyectos de realización para evitar su reproducción.
El mismo órgano consultivo sustentó en su Dictamen 578/1995, de 11 de mayo:
Cabría pensar que, en el presente caso, el acontecimiento generador del daño –súbita caída
de un árbol sobre la carretera- pudiera ser calificado como suceso de fuerza mayor, lo cual
exonera a la Administración de toda responsabilidad. Sin embargo, examinadas las
circunstancia concurrentes, hay que descartar esta posibilidad, toda vez que la
Demarcación reconoce en su informe el mal estado de algunos de los eucaliptos
repoblados, que hubieran debido removerse a fin de evitar su caída a la calzada pública.
Hay que hacer notar que la calificación de fuerza mayor (art. 1105 del Código Civil) está
reservada, en la jurisprudencia y la doctrina, a acontecimientos realmente insólitos e
imprevisibles, según su propia naturaleza, lo que no es el caso en el expediente que se
examina, ya que el azote del viento y la lluvia no es un supuesto extraño al servicio público
de carreteras, sino común al mismo, lo que obliga a cuidar extremadamente el estado de
conservación de los árboles situados en las cercanías.
Por último, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de diciembre de 2001 (recurso de
casación 1178/1006) se refirió a la fuerza mayor en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas (Vid. artículo 288 del Tratado de la Unión), y de ella se
extraen los siguientes párrafos de los fundamentos de derecho sexto y noveno:
El concepto de fuerza mayor recogido en nuestro Código Civil no ha sido interpretado
siempre de forma unánime por la jurisprudencia, que ha requerido mayoritariamente
un elemento de externalidad en la producción del suceso imprevisible o inevitable.
Salvada esta circunstancia, no puede decirse que dicho concepto, que responde a una
de las categorías generales de la teoría del Derecho, sea sustancialmente distinto del
que aplica el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas al afirmar que
consiste en las circunstancias anormales, ajenas al operador y cuyas consecuencias
aparezcan como inevitables o sólo susceptibles de ser evitadas al precio de sacrificios
excesivos, a pesar de toda la diligencia empleada (f.d. sexto).
El concepto de fuerza mayor aplicable en relación con la normativa comunitaria cuyo
incumplimiento se considera exige la concurrencia de dos requisitos: a) que el
incumplimiento obedezca causalmente a una circunstancia anormal, ajena al operador
y a los riesgos comerciales normalmente asumidos, cuyas consecuencias aparezcan
como inevitables o sólo susceptibles de ser evitadas al precio de sacrificios excesivos;
y b) que se haya procedido con la diligencia razonable para evitar las consecuencias
de la fuerza mayor o para paliarlas en lo posible (f.d. noveno).
La sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 12 de julio de
1984, asunto Ferriera Valsabbia SA contra Comisión de las Comunidades Europeas,
declara que resulta de jurisprudencia constante del Tribunal que la noción de fuerza
16
mayor se refiere esencialmente, abstracción hecha de las particularidades de los
sectores específicos en que se aplica, a circunstancias extrañas que hacen imposible
la realización del hecho de que se trate. Aun cuando no supone una imposibilidad
absoluta, exige sin embargo que se trate de dificultades anormales independientes de
la voluntad de la persona y que aparezcan como inevitables aunque se hayan
adoptado todas las prevenciones útiles (f.d. noveno).
VII
Reiteradamente esta Comisión Jurídica ha manifestado su criterio sobre supuestos de
accidentes en carreteras producidos por desprendimientos de piedras, y muestra clara de
ello es el contenido de la Consideración Jurídica III del Dictamen 135/2005, de 20 de
septiembre, en la que se dijo: Tanto la jurisprudencia como la doctrina del Consejo de
Estado y de esta Comisión Jurídica Asesora han señalado reiteradamente que la
Administración debe responder de los daños ocasionados por el deficiente estado de
conservación o mantenimiento de las carreteras, por tratarse ”de un hecho perfectamente
previsible, aunque su acaecimiento no sea reiterado ni frecuente”, y evitable si no hubiera
mediado “la omisión de las medidas precautorias adecuadas”, lo cual “excluye la calificación
de fuerza mayor, por otra parte reservada para los acaecimientos realmente insólitos y
extraños al campo normal de las previsiones típicas de cada actividad o servicio...”, siendo
la fuerza mayor la única categoría excluyente de responsabilidad en nuestro Derecho
Positivo.
Pero no cabe aducir identidad o analogía, como ha hecho reclamante en su escrito
inicial, entre estos supuestos y el que se dictamina, quien al mismo tiempo que negó en sus
alegaciones en el trámite de audiencia la analogía de éste con el supuesto enjuiciado en la
Sentencia de la Sala de de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional señalada
en la propuesta de resolución–desprendimiento de una roca en los Picos de Europa-(si bien
la parte que se reproduce en la propuesta resolución corresponde en gran parte a otra
Sentencia de la misma Sala a la que se hará mención posteriormente en esta Consideración
Jurídica -hundimiento de un nevero en el Parque Nacional de Ordesa-), tal analogía la adujo
con respecto a la obligación de la Administración del correcto mantenimiento de las
carreteras y la seguridad del tráfico.
La contradicción entre la posición del reclamante y la de la Administración conduce
necesariamente a un análisis de las circunstancias que concurrieron en la producción de los
daños, relacionándolas con la conceptuación de la “fuerza mayor”, para determinar si, en
consecuencia, se está ante un caso de fuerza mayor que excluya la responsabilidad de la
Administración, como se ha indicado en la propuesta de resolución, o, por lo contrario, no se
ha dado aquélla, lo que daría lugar a la estimación de la pretensión indemnizatoria por el
deber que la Ley impone a las Administraciones Públicas cuando proceda su
responsabilidad patrimonial como consecuencia de su actuar o de la omisión de actuaciones
que den lugar a una relación de causalidad entre su actuación y los daños producidos que
quien los ha sufrido no tenga el deber de soportar.
Además de la cita del artículo 1105 del Código Civil, el reclamante, como ya se
indicado de forma reiterada, incluyó en su escrito inicial una referencia a la Sentencia del
17
Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2007. Esta Sentencia corresponde a un caso de
infección de virus C de la hepatitis, pero de ella reprodujo el criterio con el finaliza el
fundamento de derecho tercero según el cual no serán “indemnizables los daños que se
deriven de hechos o circunstancias que no se hubiese podido prever o evitar según el
estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la
producción de aquéllos, pues lo contrario convertiría a las Administraciones Públicas en
aseguradoras universales de todos los riesgos sociales, lo que no resulta acorde con el
significado de la responsabilidad extracontractual, aunque se asea objetiva o por el
resultado”. La diferencia de supuestos ha servido al reclamante, contrarius sensus, para
alegar que el deslizamiento de rocas y tierra del monte de utilidad pública nº 427, fue
previsible y evitable, en los términos expresados por él y reproducidos en el antecedente
primero de este Dictamen.
Como se ha indicado, la propuesta de resolución se basa en lo sustentado por la Sala
de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, de la Audiencia Nacional, en su Sentencia de
16 de abril de 2008 (recurso 165/2006) que, a su vez, se remite a la de la misma Sala y
Sección de 20 de octubre de 2004 (recurso 309/2001), con la que puede relacionarse otra
posterior de 17 de noviembre, también de 2004 (recurso 1398/2002), y cita la Sentencia del
Tribunal Supremo de 6 de febrero de 1996 (recurso de apelación 13862/1991). Pues bien
este es el texto íntegro del fundamento jurídico cuarto de la mencionada Sentencia de 16 de
abril de 2008:
En el caso presente lo único que resulta acreditado es la existencia de un daño
derivado de un desprendimiento de una roca en el Parque Nacional de los Picos de
Europa pero no resulta acreditado que fuera exigible a la administración una actuación
diferente hubiera evitado el accidente. Pretender obligar a la administración
demandada que garantice que no se va a producir un desprendimiento de rocas en
una zona como en la que se produjo el accidente parece que es obligar a la
administración a una conducta excesivamente rigurosa y de imposible cumplimiento,
sobre todo cuando la Ruta del Cares tiene una extensión de 14 kilómetros y no consta
que se hubiera producido ningún descuido en cuanto a mantenimiento o cumplimiento
de las normas de seguridad mínimas y razonables.
Esta Sala, en un supuesto muy semejante al que ahora nos ocupa (recurso 309/2001)
[Sentencia de la AN 20 de octubre de 2004] rechazó una pretensión indemnizatoria sobre la
base del siguiente razonamiento: "esta Sala considera que no resulta acreditada la
relación de causalidad entre el fallecimiento del menor y las lesiones de la recurrente
derivadas del accidente y el funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos, y considerando, por el contrario, que el desprendimiento de la bóveda del
nevero o túnel de hielo, según todos los informes cuyos extremos más importantes se
acaban de transcribir, fue producto de la fuerza mayor al entroncar con la idea de acto
extraordinario, catastrófico y desacostumbrado.
Fuerza mayor que, en cuanto causa extraña a la organización y distinta del caso
fortuito, entronca con la idea de lo extraordinario, o desacostumbrado mientras que el
caso fortuito hace referencia a aquellos eventos internos, intrínsecos al
funcionamiento de los servicios públicos, producidos por la misma naturaleza, por la
misma consistencia de sus elementos, por su mismo desgaste con causa
desconocida, correspondiendo en todo caso a la Administración, tal y como
18
reiteradamente señala el Tribunal Supremo, entre otras y por sintetizar, en la
sentencia de 6 de febrero de 1996, probar la concurrencia de fuerza mayor, en cuanto
de esa forma puede exonerarse de su responsabilidad patrimonial".
El hecho de que se cambiaran los letreros de señalización tampoco resulta relevante
puesto que parece acreditado (según el Informe que obra al folio 50 del expediente) es
que al momento de ocurrir el accidente los letreros que advertían del peligro de
desprendimientos estaban colocados, sin perjuicio de que, posteriormente se
modificaran ó mejorasen. El hecho de que los testigos en su declaración manifiesten
no haber visto los letreros avisadores del peligro no puede prevalecer sobre el Informe
de la administración al que se acompañan fotografías de los referidos letreros.
Por todo ello considera esta Sala, que puesto que la señalización existe en la zona era
suficiente, y el desprendimiento de la roca un acontecimiento extraordinario y
catastrófico, por lo que no ha quedado acreditada la existencia de un anormal
funcionamiento de los servicios públicos, ni que éste fuera la causa del fallecimiento y
las lesiones cuya indemnización se pretende en este pleito, por lo que en definitiva, y
al no constar perjuicio alguno imputable a la actuación administrativa y que conforme a
lo previsto en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pueda generar el
derecho al resarcimiento pretendido, la demanda ha de ser desestimada.
El supuesto enjuiciado en la Sentencia de 20 de octubre de 2004 está situado en una
de las sendas del barranco Tormosa, la del Camino de la Cueva, dentro del Parque
Nacional de Ordesa y Monte Perdido, y los daños se produjeron por el desprendimiento de
la bóveda de un nevero “formada por hielo en el interior y recubierta de tierra y piedras”
causando el fallecimiento de una persona y heridas graves a otra, habiendo constado en un
informe pericial que “la zona de llegada del alud (sic) Tormosa y del accidente es la de
mayor peligro por la presencia habitual de un nevero en condiciones inestables y la de
mayor riesgo por el fácil acceso de las personas hasta el elemento singular que supone la
presencia de hielo en pleno verano.- Todo ello lo demuestran los dos accidentes ocurridos
en el mismo lugar y en la misma época con el balance de dos muertos y un herido”.
A su vez, el supuesto de la Sentencia de 16 de abril de 2008 está localizado, como se
indica en el texto reproducido, en la “ruta del Cares”, dentro del Parque Nacional de los
Picos de Europa, donde el recurrente sufrió grandes daños personales como consecuencia
del desprendimiento de una roca que “le alcanzó de lleno”, sobre el cual informó el
Organismo Autónomo de Parques Nacionales, e hizo constar, según el texto del fundamento
jurídico tercero de la Sentencia, que “la senda del Cares es un camino de montaña trazado
en un barranco rodeado de paredes de marcada verticalidad, tiene la consideración de ruta
de montaña y considera que la caída de piedras puede deberse a razones relacionadas con
la erosión (viento, lluvia o nieve) o debido a los animales que transitan por la parte alta de
los barrancos. Insiste que en el año 2001 se realizaron obras para evitar la caída de piedras
y que se colocaron carteles que advertían del peligro de desprendimientos y de la existencia
del barranco y de la prohibición de circular en bicicleta”. Posteriormente, al aludir al informe
de la Dirección del Parque Nacional de los Picos de Europa, emitido en la fase de prueba, la
Sala juzgadora estima en el mismo fundamento jurídico que “es especialmente importante
este informe al describir las características y condiciones de la ruta del Cares cuando dice
que se trata de unos 14 kilómetros de larga y de no más de cuatro metros de anchura
aunque con mucha altura. En la descripción mencionada no se hace mención a que se exija
19
una especial preparación física para la realización de la ruta ni que el camino tenga
dificultades notables aunque se habla de que se trata de una zona muy escarpada y con
grandes barrancos laterales”.
Ambas Sentencias tuvieron fallos desestimatorios de los recursos contenciosoadministrativos objeto de las mismas por tratarse de casos de “fuerza mayor”
Por otra parte existen extremos relevantes en el informe del Ingeniero de Montes, Jefe
del Equipo de Incendios, del Servicio Provincial de Huesca del Departamento de Medio
Ambiente, íntegramente reproducido en el antecedente tercero de este Dictamen, que
conviene destacar:
Los daños se produjeron como consecuencia del desprendimiento de parte de
una pared rocosa vertical de las ripas existentes en la zona de los Pilares.
Este hecho ocasionó la caída de gran cantidad de rocas, parte rodaron y
quedaron en la ladera, rompiendo vegetación arbórea y arbustiva, y otras de gran
tamaño destrozaron las naves de la Central Hortofrutícola.
En los años 60 y 70 se realizó una repoblación forestal para estabilizar las
laderas, que estaba lograda y consolidada cuando se produjo el hecho causante
de los daños, por lo que el pinar existente, de entidad, quedó en su mayor parte
sujetado en la ladera.
No había antecedentes de desprendimientos en el punto en el que se produjeron
los hechos. Sí los había más al sur que afectaron a la carretera A-131.
No existían notificaciones, ni peticiones, ni avisos por parte la propiedad o de los
afectados sobre producción de desprendimientos en el lugar de los hechos.
Las naves afectadas estaban construidas hace 21 años.
Por el estado en que quedó la ladera existía peligro grave para personas y bienes,
y para el tráfico por la carretera A-131, lo que motivó un informe que propuso
medidas precautorias.
Como consecuencia de este informe se realizaron obras de emergencia para
proteger el núcleo de Ballobar y evitar futuros desprendimientos.
La realización de estas obras “no quiere decir que este suceso no pueda
producirse en otras zonas contiguas a la parte asegurada, más sabiendo que en
este punto no había habido antecedentes de ruptura de las rocas y de su
desprendimiento” (informe del Director General de Gestión Forestal transcrito en el del Ingeniero
de Montes).
Por la naturaleza de las ripas de Ballobar éstas son disgregables y agrietables, lo
que conlleva riesgos para las edificaciones situadas debajo de ellas (Informe de la
citada D.G.).
20
Ha de tenerse mucha prudencia al autorizar instalaciones, infraestructuras y
edificaciones (mismo informe).
Se recomienda al Ayuntamiento de Ballobar la identificación de las zonas donde
no deba permitirse el asentamiento de la población (mismo informe).
Todos estos extremos han de ser tenidos en consideración para fundamentar si el
hecho causante de los daños es susceptible de ser calificado, o no, como de “fuerza mayor”.
A estos efectos es altamente significativo que las naves estuvieran construidas
aproximadamente en el año 1986, sin que existieran, por parte del reclamante o de terceros,
denuncias, advertencias o avisos sobre la producción de desprendimientos, aunque fueran
de menor entidad, en la zona donde se produjo el hecho que, de haber existido, hubieran
contribuido a la adopción de otras medidas para asegurar la ladera, pues habrían denotado
que la repoblación forestal podía ser insuficiente. Precisamente la repoblación forestal se
había realizado treinta o más años antes y estaba dirigida no sólo a aumentar la masa
forestal sino, también, a asegurar el suelo como medida precautoria, es decir, había existido
una actuación de la Administración forestal tendente a evitar desprendimientos susceptibles
de ser calificados como de ordinarios, como los que venían afectando a la carreta A-131,
pero que resultó insuficiente ante un desprendimiento extraordinario, como fue el del día 3
de febrero de 2007.
Lo que no cabe exigir a las Administraciones es la adopción generalizada de medias
para asegurar la no producción de desprendimientos en todos los montes de utilidad
pública, o incluso en los de titularidad pública, porque sería una medida desproporcionada
dado que los medios de aquéllas no son ilimitados o, en palabras de la Sentencia de 16 de
abril de 2008, ”pretender obligar a la Administración demandada que garantice que no se va
a producir un desprendimiento de rocas en una zona como en la que se produjo el accidente
parece que es obligar a la Administración a una conducta excesivamente rigurosa y de
imposible cumplimiento”·y, además, como señala la misma Sentencia, no resulta acreditado
que una actuación diferente hubiera evitado el accidente, y cabe añadir, que tampoco se ha
acreditado cuál hubiera sido la medida adecuada para evitar un desprendimiento como el
acaecido cuya entidad no podía conocerse, porque se trata de causas externas a la
Administración cuya producción no fue previsible ni evitable, por tanto, se trata de un
supuesto en el que la reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración está
situada fuera de los límites señalados en la Constitución (art. 106.2) y en la LPAC (art.
139.1), pues como reiteradamente se ha dicho en este Dictamen a través de las referencias
y citas jurisprudenciales, no cabe constituir a la Administración en aseguradora universal de
todos los riesgos relacionados con su actividad o, como en este caso, de riesgos
relacionados con hechos acaecidos por causas naturales imprevisibles e inevitables
producidos en bienes de su titularidad o gestionados por ella, ni tampoco pretender una
señalización masiva que indique posibilidad de peligro de desprendimientos, aunque todavía
no hayan existido señales de su posibles producción y, mucho menos, de su intensidad y
cuantía, para control permanente de fenómenos de la naturaleza, como ha sido el caso.
Además, se insiste en la falta de indicios que pudieran alertar de la posibilidad del
deslizamiento, no existiendo constancia de que quien reclama, a pesar de la proximidad de
sus instalaciones comerciales, y del tiempo transcurrido desde su construcción -21 años,
efectuara advertencia alguna al respecto. Esto lleva a significar lo dicho en anteriores
Dictámenes sobre responsabilidad patrimonial relacionada con la asistencia sanitaria
21
prestada por el Servicio Aragonés de Salud con base la prueba pericial, y a esta prueba se
refiere la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2009 (recurso de casación
2876/2005 – f.d. primero) y en ella se precisó: “Fácil es a posteriori, una vez fallecido el
paciente y realizado el estudio necroscópico, diagnosticar a qué correspondía el cuadro que
presentaba, pero el enjuiciamiento ha de realizarse a la luz del conjunto de datos analíticos,
síntomas, pruebas y reacciones orgánicas, que acaecían en el momento, en función de lo
cual ni estaba tan claro el cuadro como lo presenta la parte actora ni se aprecia la
vulneración de la lex artis ad hoc”.
Por lo dicho, se estima de interés, para concluir, efectuar una alusión a la Sentencia de
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 27
de noviembre de 2008 (recurso 1802/2006) y también a la Sentencia del Tribunal Supremo
de 31 de enero de 2002 (Recurso de casación 1880/1997), que desestimó el recurso de
casación interpuesto contra una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sala
de lo Contencioso-Administrativo, por estar referido a un accidente que se produjo en la
carretera A-136, por desprendimiento de piedras, y sin perjuicio de reconocer la existencia
de señalización vertical de tráfico indicadora de peligro de desprendimiento de piedras y
posibles obstáculos en la calzada, la Sala de instancia estimó la existencia de una relación
de causalidad entre los daños y la actuación anormal, por deficiente, de la Diputación
General de Aragón, lo que aceptó la Sala de casación, por no instalar otras medidas de
protección adecuadas para impedir la caída de piedras procedentes de la ladera contigua a
la carretera, “no habiendo acreditado la actora la imposibilidad de adoptar dichas medidas
de protección”, y rechazó que se tratara de un supuesto de fuerza mayor. De su texto se
reproducen los siguientes párrafos del fundamento de derecho octavo:
La lectura de los hechos probados, tal y como han sido descritos por el Tribunal de
instancia, no permiten hablar de fuerza mayor. Así, en el fundamento de derecho
tercero se precisa que en el lugar de los hechos existía un «escarpe de una altura de
varias decenas de metros, constituido por calizas y calcoesquistos intensamente
fracturados en algunos puntos, y de los que se producen ocasionalmente caídas de
piedras sobre la pendiente recubierta de coluvión, por lo que se deslizan fracturados
hasta alcanzar a veces la carretera, llegando incluso a superarla y llegar al río que
discurre por el margen izquierdo de aquélla a nivel inferior de la misma».
Para atajar estos hechos, relativamente frecuentes en épocas de lluvias, la instalación
durante los años 1970 y 1975 de una malla metálica, que estaba rota por muchos
sitios y destinada a detener exclusivamente piedras de pequeño tamaño (8 a 10 cm),
resultaba claramente insuficiente, habiéndose producido, con anterioridad, quejas por
la producción de tales desprendimientos en la aludida carretera, de las que se dio
oportuno traslado a la Diputación General de Aragón.
De todo ello puede deducirse, como hace la sentencia de instancia, la clara relación
de causalidad entre el resultado lesivo y la actividad de la Administración responsable,
por no instalar otras medidas de protección adecuadas, para impedir la caída de
piedras procedentes de la ladera contigua a la carretera, no habiendo acreditado la
actora la imposibilidad de adoptar dichas medidas de protección.
De la comparación de los hechos probados de esta Sentencia con los acreditados en
el expediente del procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración que se
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instruye, y en el que se emite este Dictamen, se desprende la sustancial diferencia de
circunstancias concurrentes por lo que, se estima, no existe contradicción con el criterio
expuesto.
Finalmente, de los hechos referidos y que resultan de la documental obrante en autos,
la citada Sala del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, reseñó en fundamento de
derecho primero de su Sentencia, entre otros extremos, los siguientes:
En enero de 1983 se apreció por parte de la Dirección Territorial de Agricultura una
destacada acentuación de grietas y fisuras apreciadas anteriormente, formando
escalones y hundimientos en la parte próxima a la iniciación del talud (folio...); en junio
de 1983, la empresa (....). presentó un proyecto de estabilización y remodelación de la
escombrera, que incluía una escollera al pie de la misma (folio ...), paralizándose la
actividad en esa área a la espera de la resolución del expediente de ocupación
temporal de montes de utilidad pública que la empresa tenía en tramitación, y de la
autorización para ocupación urgente de la superficie solicitada para poder extraer la
piedra necesaria para continuar la construcción de la escollera al pie de la
escombrera; solicitud que fue informada favorablemente por parte de la Dirección
Provincial del Ministerio de Industria y Energía (folio ...), la que sin embargo no fue
resuelta por parte del Ministerio de Agricultura por lo que no se llevó a cabo la misma.
Unos años antes de que se produjese el deslizamiento en 2004, el lugar en el que se
encontraba ubicada la escombrera aparecía como totalmente revegetada e integrada
en el paisaje, sin vestigios, a simple vista, de inestabilidad (folio ...).
Añadiendo en el fundamento de derecho tercero:
Partiendo de las premisas fácticas y presupuestos jurídicos referidos anteriormente,
resulta que cuando sucedieron los hechos en los que se fundamenta la reclamación,
la competencia para ejercer las labores de control, autorización, vigilancia e
inspección de las labores mineras eran competencia de la Administración Central del
Estado, al igual que cuando se produjeron los primeros corrimientos de tierras, cuando
se paralizaron las obras, cuando se suspendieron definitivamente los trabajos, y
cuando se reclamó contra el Ayuntamiento de Quirós por la paralización de las labores
extractivas; la decisión de no autorizar (tácitamente por silencio administrativo) la
ocupación de montes de utilidad pública para la extracción de material para la
escombrera fue decisión del Ministerio de Agricultura; y a pesar de que había un
seguimiento directo por parte del Ministerio de Industria, tras la suspensión material de
las obras nunca se declaró la caducidad de la concesión minera, ni se hicieron más
inspecciones ni revisiones del estado de las instalaciones ni del terreno, habiéndose
paralizado materialmente la explotación en el año 1984 desde cuya fecha no volvieron
a reanudarse las labores extractivas, no produciéndose ninguna actuación
administrativa posterior.
Por otra parte, no consta desde entonces reclamación alguna en lo que se refiere al
estado de la mina, ni decisión administrativa alguna en torno a la misma, ni que se
haya producido ningún corrimiento del terreno o deslizamiento de materiales desde
enero de 1983, estando por el contrario el terreno totalmente revegetado e integrado
en el paisaje sin vestigios de inestabilidad.
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En función de todo ello, no se aprecia la existencia de nexo causal alguno entre el
deslizamiento de los materiales que se produjo en el año 2004 y la actuación de la
Administración aquí demandada (....).
Por último, más adelante y en el mismo fundamento de derecho, concluye la Sentencia
diciendo:
En consecuencia, no se aprecia la existencia de una conexión directa entre el
deslizamiento de tierras producido y la actuación de la Administración del Principado
de Asturias, ni por acción ni por omisión, ni tampoco puede considerarse acreditado
que existiese más riesgo aparente de deslizamiento de materiales o corrimiento del
terreno que el que pudiese existir en cualquier otra zona de pendiente acusada y que
suelen producirse en situaciones de lluvia abundante, como la que se produjo en
fechas inmediatamente anteriores a suceder los hechos; y de hecho desde que
produjeron las primeras alteraciones orográficas en 1983 hasta el año 2004,
transcurrieron más de veinte años sin incidencia alguna, habiéndose incluso
reforestado y en consecuencia consolidado el terreno; siendo aplicable al caso de
autos el criterio establecido por el Tribunal Supremo en su sentencia de 6-3-98 (....).
VIII
Como última consideración de este Dictamen, por no poderse omitir la alegación del
reclamante en el trámite de audiencia relativa al incumplimiento por la Administración
autonómica de lo dispuesto en el artículo 92 de la ley de Montes de Aragón (Ley 15/2006 ya
citada), resulta necesario un análisis sobre la procedencia de su pretensión basada en tal
incumplimiento.
Según el reclamante, “resulta muy claro que el INAGA –Departamento de Medio
Ambiente- estaba obligado, en el caso presente, a realizar las actuaciones necesarias
tendentes a garantizar la estabilidad del suelo en estos ámbitos. Ello se consigue
mediante dos acciones:
•
La identificación de las <<zonas prioritarias de actuación en materia de control de
la erosión>>, mediante los estudios y controles correspondientes.
•
El <<mantenimiento>> de la estabilidad <<frente los procesos de degradación por
erosión>>, mediante la intervención directa sobre el suelo (reforestación, obras de
contención, etc.)”.
“En este caso, resulta obvio que la Administración ha fallado en las dos fases de esta
tarea. Por un lado, no ha sabido identificar el riesgo previamente, pese a los
antecedentes existentes y reconocidos incluso en la propia propuesta de resolución
para zonas próximas: <<más al sur de estas ripas en que la carretera A-131 se veía
periódicamente afectada por desprendimientos de tierra (....) y los servicios de
carretas construyeron un muro perimetral de hormigón para retener las que en el
futuro se pudieran desprender>>. Es decir, que lo que se hizo en la carretera
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colindante, por los servicios de la misma Administración, no se ejecutó en el Monte de
Utilidad Pública causante de los daños”.
“Sólo a posteriori, el Departamento de Medio Ambiente se ha visto obligado a realizar
trabajos de emergencia (...) ante la evidente demostración de la falta de previsión (....)”.
Esta alegación carece del adecuado sustento. En efecto, partiendo del texto del
artículo 92 de la Ley de Montes de Aragón, reproducido en el escrito de alegaciones, que
atribuye al Departamento competente, entre otras materias, la actuación de mantenimiento y
recuperación de la estabilidad del suelo frente a los procesos de degradación por erosión, y
dispone para su cumplimiento que deberán establecerse las zonas prioritarias de actuación
en materia de control de la erosión y restauración hidrológico-forestal en función del riesgo
que se genere a los espacios que se relacionan, entre ellos a las áreas habitadas, para lo
que se incluirán en dicha zonas los terrenos forestales y las distintas áreas que se
especifican, entre las que figuran “las áreas de riesgo por desprendimiento, deslizamientos
o movimientos del terreno”.
Tales determinaciones no tienen correspondencia con la legislación precedente sobre
montes –Leyes estatales de 8 de junio de 1957 y 43/2003, de 21 de noviembre-, pero, sin
embargo, la alegación no puede ser asumida aceptando el incumplimiento por la
Administración autonómica de las obligaciones derivadas del mencionado artículo 92 ya que
no ofrece duda que su cumplimiento no pudo ser automático, es decir, que en el mismo día
de su entrada en vigor ya estuvieran determinadas las zonas, establecido el orden de
prioridad, y ejecutadas las actuaciones correspondientes para conseguir en todo el territorio
de la Comunidad Autónoma los efectos señalados por el legislador. Ante el contenido de la
alegación del reclamante referida al monte de utilidad pública nº 427 y a lo que se acaba de
exponer, basta con señalar que la Ley 15/2006, de Montes de Aragón, entró en vigor cuatro
días antes del hecho que ha motivado la reclamación, ya que al haber sido publicada en el
Boletín Oficial de Aragón el día 30 de diciembre de 2006, la entrada en vigor se produjo a
los treinta días de su publicación en el B.O.A, según la Disposición Final novena de la Ley, y
el hecho por el que se ha reclamado se produjo el día 3 de febrero de 2007.
Por otra parte, la ejecución por emergencia de obras, como consecuencia de los
desprendimientos y para proteger el núcleo urbano de Ballobar y la carretera A-131, se
estima que en nada desvirtúa el criterio sustentado en la precedente Consideración Jurídica
de este Dictamen, y se recuerda lo dicho en el informe del Director General de Gestión
Forestal al advertir que los trabajos realizados para asegurar que las piedras desprendidas y
la ripa agrietada no afecten a las edificaciones y acceso al pueblo, “no quiere decir que este
supuesto no pueda producirse en otras zonas contiguas a la parte asegurada, más sabiendo
que en este punto no había habido antecedentes de ruptura en las rocas y de su
desprendimiento”.
Con carácter meramente complementario se efectúa la cita del apartado 2 del artículo
20 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, de Urbanismo de Aragón que, por lo que respecta a
los terrenos que por sus características puedan presentar graves y justificados problemas
de riesgo natural para la seguridad de las personas y bienes, se reitera en el apartado b) del
artículo 19 de la Ley 3/2009, de Urbanismo de Aragón.
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Por cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, emite el
siguiente DICTAMEN:
“Que de conformidad con la propuesta de resolución, procede desestimar la
reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración de la Comunidad
Autónoma, formulada por M.S. derivada de daños en bienes de su propiedad como
consecuencia de un deslizamiento de rocas y tierra procedentes del monte de utilidad
pública nº 427, próximo a edificios de su propiedad en el término municipal de Ballobar
(Huesca).
En Zaragoza, a nueve de febrero de dos mil diez.
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