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II CONGRESO DE EXCELENCIA EN LA GESTION
EN LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS
29 y 30 de Mayo de 2008, Europa Jauregia Vitoria-Gasteiz
La transversalidad en la organización y la gestión
de las administraciones públicas
Albert Serra
Vitoria-Gasteiz. 29 de Mayo de 2008
El origen del tema
™ Las limitaciones en la flexibilidad organizativa. La lógica
vertical. La integración vertical. Institución y grupo.
™ La integración horizontal y la coordinación
intraorganizativa y en las organizaciones complejas
™ La coordinación técnica y el trabajo inter-multidisciplinar
La organización de H. Mintzberg
Cúspide
Estratégica
Tecnoestructura
Staff de apoyo
Línea
Intermedia
MODELOS BÁSICOS
• Simple
• Burocracia mecánica
• Burocracia profesional
• Divisional
• Adhocracia
Núcleo
Operativo
Arquitectura o “Biología” de las organizaciones
La forma divisional: LA DIMENSIÓN HORIZONTAL
ARTICULACIÓN HORIZONTAL: NOCIÓN
™ La AH incluye las diversas formas de coordinación no
jerárquica (o de jerarquía debilitada) utilizadas para el
diseño e implementación de políticas públicas, así como
para la gestión y la provisión de servicios públicos.
™ Incluye supuestos de articulación, bilateral o multilateral:
ƒ intraorganizativa: esto es, dentro de las fronteras de una única
organización pública
ƒ interorganizativa: esto es, cuando afecta a más de una
organización
™ La AH interorganizativa puede ser:
ƒ pública/pública
ƒ pública/3r sector
ƒ pública/privada
ACTUALIDAD DE LA ARTICULACIÓN HORIZONTAL
CAMBIOS ORGANIZATIVOS
Hiperespecialización técnica
Diversificación > Fragmentación
Diseños descentralizados
CAMBIOS EN LA DEMANDA SOCIAL
Problemas complejos
(wicked problems) que
excluyen soluciones autárquicas
Demanda no sectorializada
CAMBIOS EN EL MAPA DE ACTORES
El sistema político-administrativo se desarrolla,
en horizontal y en vertical,
en múltiples organizaciones
El Estado deja de ser protagonista único
ARTICULACIÓN HORIZONTAL: ÁMBITOS Y NIVELES
Ámbito interorganizativo
Nivel
estratégico
Nivel
gerencial
Nivel
operativo
Ámbito intraorganizativo
ARTICULACIÓN HORIZONTAL: FINALIDADES
1
2
3
4
FACILITAR EL ACCESO A INFORMACIÓN
LATERAL RELEVANTE
DOTAR AL PROCESO DE DECISIÓN DE
ELEMENTOS NECESARIOS
GARANTIZAR ESTÁNDARES DE CALIDAD DE
DECISIONES DESCENTRALIZADAS
Regularidad
Cohesión
Consistencia técnica
Eficiencia
INTEGRAR INTERDEPENDENCIAS TRANSVERSALES
EN LAS POLÍTICAS Y SERVICIOS PÚBLICOS
- de producto
- de territorio
- de cliente
ARTICULACIÓN HORIZONTAL: INSTRUMENTOS (1)
Comunicación informal: basada en contactos e intercambios no formalizados
Protocolos de intercambio de información: acuerdos de suministro –
normalmente recíproco- de información de utilidad
Puestos de enlace: puestos de trabajo que enlazan, de forma no jerárquica,
dos unidades
Comisiones y comités: reuniones institucionalizadas y estables
Acuerdos de consulta: establecen compromisos de escucha previos a la
toma de decisiones
Mecanismos de resolución de discrepancias: procedimientos pactados
para tratar diferencias y buscar criterios comunes
Instancias de decisión conjunta: procedimientos pactados para tomar
decisiones de común acuerdo
Grupos de trabajo: se constituyen para un objeto definido, generalmente con
carácter temporal
ARTICULACIÓN HORIZONTAL: INSTRUMENTOS (2)
Comunidades profesionales: espacios formalizados de intercambio, consulta
y fijación de criterios comunes entre técnicos de la misma o de diferentes
disciplinas
Unidades integradoras: se constituye una autoridad formal sobre el objeto a
integrar, pero que no supone el mando jerárquico sobre las personas de las
unidades que deben cooperar
Estructura matricial: rompe la unidad de mando, creando situaciones de
doble dependencia, e intenta promover la coordinación estimulando la
negociación entre directivos del mismo rango
Acuerdos de prestación: crean fórmulas de colaboración entre dos o más
organizaciones para la provisión de servicios, que pueden establecer:
• Estándares comunes
• Acceso indistinto del usuario
• Protocolos de distribución de tareas y aplicación de recursos
• Órganos y servicios compartidos
LA COORDINACIÓN INFORMAL
¿Por qué es útil e importante para la AH?
¿Qué factores la facilitan?
• Es más rápida y reduce costes
• Las normas de reciprocidad
• No afecta al statu quo formal
• La rotación de personas
• Puede manejar información sensible
• Los estilos de dirección
poco jerárquico-formales
• Puede eludir bloqueos y enfrentamientos
institucionales
• Afronta mejor los problemas menos
previsibles (no formalizables)
• Multiplica la capacidad de acceso e
influencia
• Se adapta a cualquier finalidad, ámbito y
nivel de la AH
• Multiplica la eficacia de los demás
instrumentos
• Las características de
ciertas profesiones
• La creación de espacios de
contacto e intercambio
TRANSVERSALIDAD
Soluciones intraorganizacional en la complejidad
™ Diversificación organizativa
?
™ Integración horizontal
ƒ Matriz, transversalidad y
otros
ƒ Gestión relacional y
comunicación interna
Font: Tamyko Ysa (2004)
Transversalidad: origen del tema
™ La incorporación de nuevas dimensiones sociales
integradas: segmentos de población, territorios, políticas
transversales
ƒ La política de igualdad de género: Gender Mainstreaming
(Beijing 1995)
9 La coordinación interorganizativa
ƒ La incorporación de políticas “transversales” o integrales
9 Segundo plano, incrustadas (embedded), (género,
sostenibilidad, accesibilidad, dependencia,…)
EL CONCEPTO DE “TRANSVERSALIDAD”
™ Tres interpretaciones
ƒ Corriente principal (mainstreaming). Dimensión política, corporativa y
social.
9 Género, Sostenibilidad, Accesibilidad, Familia, Diversidad,...
ƒ Estrategias corporativas (cross cutting)
9 Calidad, Externalización, Participación, Comunicación, Gasto,...
9 Cooperación interdepartamental
– Multilateral y estructural
ƒ Orientación poblacional (target group)
9 Pobres, personas mayores, infancia, inmigrantes, jóvenes, mujeres,
personas con disminuciones, ....
™ La posición de les políticas y acciones transversales
ƒ Integradas, sobrepuestas, segundo plano, incrustadas,...
DOS ENFOQUES PRINCIPALES (1)
™La “visión” población
ƒ Visualización de la actuación desde los
destinatarios
ƒ Significación política
ƒ Análisis de coherencia i consistencia
9 Evitar contradicciones,
agujeros negros,
desequilibrios sectoriales
ƒ Comunicación, “accountability”, y
participación
ƒ Ejecución sectorial y evaluación
transversal
SISTEMÁTICA, EXHAUSTIVA Y PERMANENTE
IMPOSIBILIDAD DE SEGREGACIÓN-ASIGNACIÓN VERTICAL
DOS ENFOQUES PRINCIPALES (2)
™La “visión” política
Alineamiento Estratégico
ƒ Incorporación de objetivos
suprasectoriales y no sectorializables
ƒ Implica a todos los sectores y a
agentes externos
ƒ Hay objetivos y evaluación
superpuesta y específica.
™El liderazgo no es delegable
ƒ Requiere actuación específica,
compromiso, autoridad e incentivos
RELEVANTE, EXPLÍCITA Y TEMPORAL
IMPOSIBILIDAD DE SEGREGACIÓN-ASIGNACIÓN VERTICAL
APORTACIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD
VISIÓN/POLÍTICA TRANSVERSAL
POLÍTICAS SOCIALES Y TRANSVERSALIDAD
Línea de exclusión
ATENCIÓN
EDUCACIÓN
EDUCACIÓN
SANIDAD
SANIDAD
SERVICIOSSOCIALES
SOCIALES
SERVICIOS
Igualdad de género
PENSIONES
PENSIONES
ATENCIÓN/
PREVENCIÓN
VIVIENDA
VIVIENDA
Personas Mayores
SEGURIDAD,JUSTICIA,...
JUSTICIA,...
SEGURIDAD,
PROMOCIÓN
EMPLEOYYPARO
PARO
EMPLEO
TRANSVERSALIDAD
CULTURA,DEPORTE,
DEPORTE,COMUNIDAD
COMUNIDAD
CULTURA,
DESTINATARIOS/USUARIOS
LA GESTIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD
LA POSICIÓN DIRECTIVA
™ Posición “lateral”
™ Liderazgo político no orgánico
™ Gestión indirecta de recursos
™ Resultados asignados a los sectores (no capitalizables)
™ Posición visualizada como privilegio y control
™ Estructura de trabajo pequeña
TAREAS PRINCIPALES
™ La gestión relacional
™ La producción técnica y política experta
™ La evaluación y la comunicación
RECURSOS PARA LA GESTIÓN TRANSVERSAL
™ Información
™ Capacidad de análisis
™ Capacidad de identificación de objetivos
™ Influencia política para la adopción de objetivos
™ Capacidad de formulación de estrategias
™ Capacidad de relación y de empatía
™ Estructura organizativa cualificada
™ Recursos para la gestión de incentivos
1-Conocimiento
2- Relaciones
LOS AGENTES DE LA TRANSVERSALIDAD
™ Liderazgo de máximo nivel político
™ Liderazgo ejecutivo claro. Orientación relacional
™ Separación ámbitos transversales de sectoriales.
Exclusividad del liderazgo político y gerencial
(neutralidad sectorial)
™ Capacitación técnica y aportación de valor
™ Disponibilidad de
ƒ Directivos seniors
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Técnicos especialistas
Diseñadores y evaluadores de políticas públicas
Expertos
Gestores y productores de información (documentalistas, buscadores,
navegantes...),
FINANCIACIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD
™ Transversalidad es igual a RELEVANCIA Y
PRIORIDAD
™ Esta opción no es creíble sin recursos para:
ƒ
ƒ
Reforzar la acción vertical (principal)
Soportar la gestión transversal (bajo)
™ FUENTES DE FINANCIACIÓN
1. Incremento presupuestario neto.
2. Incremento de la productividad de los recursos existentes.
3. Reestructuración de la asignación actual de recursos.
COSTE Y BENEFICIO DE LA TRANSVERSALIDAD
™ COSTE
ƒ Coste de la unidad transversal
ƒ Coste de la política transversal
ƒ Coste organizativo y operativo. Incremento de la complejidad
organizativa. Costes de transacción
ƒ Coste de dependencia y “accountability” para las unidades verticales
™ BENEFICIO
ƒ Mejora del ajuste a la realidad social y a la demanda social.
ƒ Mejor capacitación para el abordaje y el tratamiento de problemas
específicos.
ƒ Mejor integración de la actuario sectorial y territorial.
ƒ Mejora de la consistencia y coherencia de la actuación corporativa
(eficiencia y sinergias)
ƒ Mejora de la visibilidad social de la actuación corporativa.
CONCLUSIONES
™ Excepcionalidad de la visión transversal
™ Potenciación de la acción política y relacional
™ Refuerzo de la coherencia corporativa
™ Focalización en la dimensión política y estratégica por
delante de la operativa
™ Actuación a través de les líneas sectoriales
™ ERRORES A EVITAR
ƒ Los órganos transversales como contrapeso de los
departamentales
ƒ Los órganos transversales como alternativa de los
departamentales
El escenario de las organizaciones
VISIÓN/POLÍTICA TRANSVERSAL
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