1 AUTO ACORDADOS COMO FUENTE DEL DERECHO PÓBLICO

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¢(VOD&35QXHVWUD~QLFD\YHUGDGHUD&RQVWLWXFLyQ"1
/RVDXWRDFRUGDGRV
Sobre suelo chileno, a comienzos del s. XVII, la Real Audiencia dictó este tipo de normas,
las que luego fueron heredadas por la Corte Suprema y las Cortes de Apelaciones.2 Por lo
anterior, los auto acordados están enraizados y forman parte de nuestro ordenamiento legal.3 No
son ni leyes, ni normas decretales ni resoluciones jurisdiccionales. No son leyes en sentido formal,
puesto que no emanan del Poder Legislativo; no son normas decretales, ya no provienen de la
Administración del Estado; tampoco son verdaderas resoluciones jurisdiccionales, ya que si bien
tienen su origen en tribunales, no se dictan dentro de procesos jurisdiccionales. Resulta curioso
que siendo ellos figuras jurídicas heterodoxas, tienen y han tenido, sin embargo, una enorme
trascendencia dentro del sistema jurídico chileno.
El auto acordado es un tipo de norma jurídica, que emana de los más altos tribunales de
justicia; se trata de normas de carácter general y, básicamente, buscan lograr una buena
administración de justicia4, o sirven para el mejor régimen del servicio judicial.5 De entre sus
características, puede mencionarse que contienen normas permanentes, dictadas en acuerdos de
órganos colegiados sin que se hallen en ejercicio de función jurisdiccional, y que “señalan modos
de actuar a los funcionarios del Poder Judicial o a terceros que actúen ante ellos.”6 Ahora bien,
cuando se trata de precisar cuál es la función propia de los auto acordados, las opiniones
doctrinarias se despliegan en un amplio abanico. Se señala por unos que los autos acordados
cumplen una IXQFLyQRUJDQL]DWLYD\FRUUHFWLYDGHOVHUYLFLRGHMXVWLFLD; para otros, se trata de una IXQFLyQGH
HMHFXFLyQ H LQWHUSUHWDFLyQ GH OD OH\ SURFHVDO; también, hay autores que opinan que los auto acordados
cumplen una IXQFLyQUHSDUDWRULDGHXQDOH\GHIHFWXRVD; otra parte de la doctrina considera que se trata
de una IXQFLyQVXSOHWRULDGHODOH\SURFHVDO; y, por último, también se ha mencionado que se trataría en
algunos casos particulares del ejercicio de una verdadera IXQFLyQOHJLVODWLYDGHOHJDGD
'HOSRGHUSDUDGLFWDUDXWRDFRUGDGRV
No hay un sólo artículo en la CPR que de manera explícita faculte a la Corte Suprema a
dictar auto acordados. La única disposición que tiene relación con este punto es el art. 82, inc. 1°,
al disponer que ese alto tribunal tiene la superintendencia directiva, correccional y económica de
todos los tribunales de la Nación. Por el contrario, sí hay uniformidad doctrinaria para afirmar
que los auto acordados son la manifestación más importante de la superintendencia económica
1 Claudio Moraga Klenner, Mag. rer. publ., Speyer, Profesor de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho, U. de
Chile.
2 BRAVO L., Bernardino, $GRSFLyQ GHO &RQVWLWXFLRQDOLVPR, en “Historia de las Instituciones Políticas de Chile e
Hispanoamérica”, 2° ed., Ed. Andrés Bello, Santiago, 1993, p. 178 y ss.
3 CARVALLO P., Manuel, 9DOLGH]GHORV$XWRV$FRUGDGRVFRPRQRUPDVUHJXODGRUDVGHSURFHGLPLHQWRV, Memoria de Prueba,
U. Católica de Valparaíso, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, 1999, Valparaíso, p. 6.
4 WEINSTEIN W., Graciela, (O $XWR $FRUGDGR FRPR IXHQWH GHO 'HUHFKR 3URFHVDOµ Memoria de Prueba, U. de Chile,
Facultad de Derecho, 1968, Santiago, p. 37.
5 ,ELGHP p. 38.
6 ,ELGHP, p. 60.
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de la Corte Suprema (ya desde el estudio del proyecto de Ley Orgánica de Tribunales, en 1870, se
había afirmado lo anterior y, ahora último, también lo hizo el Tribunal Constitucional (Rol 78307). También, las actas de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución dejan de manifiesto
que la “Corte Suprema posee de suyo la potestad normativa para dictar autos acordados, tanto
bajo la Constitución Política de 1925 como ahora con la de 1980”7
Sin embargo, no hay tanta claridad a la hora de precisar los límites exactos de ese poder
especial de los más altos tribunales de justicia y lamentablemente la ley no presta mayor auxilio.8
Mayoritariamente se afirma que el objeto de la función económica es vigilar el servicio de la
administración de justicia, lo cual redunda en adoptar medidas para que ella sea correcta y
expedita, así como para que se aplique adecuada y oportunamente la ley procesal. Por lo mismo,
para Graciela Weinstein, cuando se ejerce la función derivada que se conoce como económica, el
titular actúa como un jerarca, como un jefe administrativo del Poder Judicial.9 En otras palabras,
las facultades económicas habilitan a la Corte Suprema para velar permanentemente por orden
interno del Poder Judicial, disponiendo medidas, tanto para el mejor y más expedito
funcionamiento de los organismos y órganos pertenecientes al Poder Judicial, como para la
actuación del personal de dependencia de todos ellos.10 Entonces, podemos aseverar que los auto
acordados reflejan el poder auto-organizativo doméstico con que cuenta cualquier órgano público
o, en palabras del Tribunal Constitucional, se trata de una capacidad de “autorregulación” del
funcionamiento de los tribunales. Análogamente, Alejandro Silva Bascuñán expresa que lo
económico coincide con el ámbito de la logística en jerga castrense.11
La función económica presenta, en definitiva, una doble faz: es a un mismo tiempo una
función de control y una función de eficiencia y eficacia, que se traduce, en definitiva, en la
dictación de circulares, instrucciones y autos acordados.12 Pero, a la hora de detallar cuál es el
contenido exacto de la función económica, ninguna de las Constituciones de 1828, 1833, 1925 y
1980 se han pronunciado.13 Lo anterior, suponemos, porque el Constituyente ha entendido desde
siempre que el contenido detallado de las facultades económicas no es una materia de incidencia
o de importancia como para ser regulada a nivel constitucional: v.gr.: establecimiento de horarios
y medios o modos de atención al público, en general, y de los letrados, en particular; el
nombramiento por el Poder Judicial de sus propios funcionarios y la facultad de concederles
licencias; la calificación de dichos funcionarios; dar cuenta en el mes de marzo de cada año al
Presidente de la República, de las dificultades que hayan encontrado en el ejercicio de su
ministerio, en la interpretación e inteligencia de las leyes y de aquellos puntos que no estando
resueltos por la ley, hicieran necesario legislar sobre ellos; la audiencia pública con que se
inaugura el año judicial, el primer día hábil de marzo; proponer al Presidente de la República las
reformas necesarias a las leyes procesales o los temas sobre los que es necesario legislar.14
SOTO K., Eduardo, (O5HFXUVRGH3URWHFFLyQ, Ed. Jurídica, Santiago, Chile, 1982, p. 230.
Nos referimos a los artículos 95, inc. 5°, y 96 N° 4, del Código Orgánico de Tribunales y al art. 259 del Código de
Procedimiento Civil.
9 WEINSTEIN, 2SFLWp. 56.
10 En similar sentido, CARVALLO, 2SFLWp. 39.
11 SILVA B., Alejandro, 7UDWDGRGH'HUHFKR&RQVWLWXFLRQDO, Tomo VIII, Ed. Jurídica, 2° edición, 2002, Santiago, p. 145.
12 En este sentido, Ministro Alberto Chaigneau, citado por BERNALES R., Gerardo, 9DOLGH] MXUtGLFD GH ORD $XWRV
$FRUGDGRVGHORV7ULEXQDOHV6XSHULRUHVGH-XVWLFLDµTesis para optar al grado de Magíster en Derecho, U. de Chile, Facultad
de Derecho, 2000, Santiago, p. 42.
13 CARVALLO, 2SFLW, p. 18.
14 Ver WEINSTEIN, 2SFLWp. 36 y s.
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/RVDXWRDFRUGDGRVVRQIXHQWHVGHO'HUHFKR3~EOLFRFKLOHQR
Esta cualidad de los auto acordados se manifiesta a través de los siguientes modos:
frecuentemente constituyen el SUHOXGLR GH OD LQFRUSRUDFLyQ GH QXHYDV QRUPDV MXUtGLFDV al Derecho
Positivo, por lo que fundamentalmente la Corte Suprema ha jugado en este sentido, un cierto
papel de titular informal y preliminar de la iniciativa legal; son, por otro lado, IXHQWHIRUPDORILFLDO\
GLUHFWD GH QRUPDV GH 'HUHFKR 3URFHVDO En efecto, los auto acordados que regulan o crean normas
procesales dejan de manifiesto la aceptación de nuestro medio de una dualidad normativa en
aspectos de procedimientos jurisdiccionales: tanto aceptamos y operamos con regulaciones
procesales del Legislador, como de los más altos tribunales de justicia. Con ello, el uso amplio
que se ha dado a los auto acordados refleja en los hechos una FRPSHWHQFLD FRQFXUUHQWH entre los
órganos legislativos y jurisdiccionales. Esta afirmación choca con la idea de que conforme a
nuestro sistema constitucional, la única fuente de Derecho Procesal está contenida en la norma
procesal15 que elabora el Poder Legislativo. No obstante, curiosamente esa afirmación no está en
confrontación con la realidad jurídica chilena.
Es más, los auto acordados de la Corte Suprema que regulan el recurso de protección de
las garantías constitucionales (art. 20 CPR) y la acción de indemnización por error judicial (art. 19
N° 7, letra i), son verdadera fuente de Derecho Constitucional, ya que a través de ellos adquieren
vigencia material y efectiva protección la gran mayoría de los derechos fundamentales
reconocidos por el artículo 19 de la CPR. El auto acordado constituye de este modo, uno de los
elementos de una tríada indisoluble: “ derecho” -“ acción” -“ garantía” , que articulan en su
integridad y esencia el sistema constitucional de protección de derechos fundamentales.
Complementariamente, esos mismos auto acordados son parte de nuestra Constitución, desde
una perspectiva material, ya que también regulan sustantivamente en más de algún aspecto los
derechos formalmente reconocidos por la CPR. En efecto, ellos no tan sólo contienen normas de
estricto carácter adjetivo, es decir, disposiciones que regulan sobre procesos, sino que también
normas sustantivas que inciden en la vigencia de los derechos de las personas. En efecto, aquí se
regula sobre tramitación de acciones, diligencias y actuaciones procesales, pero, también, sobre
sanciones de caducidad por vencimiento de plazos establecidos por la propia Corte Suprema.
Este sólo hecho constituye una afectación de derechos fundamentales no autorizada por el
Constituyente16, además de contravenir el espíritu de la Constitución, puesto que mientras al
Poder Legislativo se le prohíbe delegar en el Presidente de la República materias comprendidas
dentro de los derechos fundamentales, el tercer Poder del Estado asume dicha potestad y
atribución como propia, mutando su naturaleza que, de ser receptor del ordenamiento jurídico
pasa a ser productor neto de normas de aplicación general.
Nos rige, como ley de máximo rango normativo, aquélla que lleva por nombre
Constitución Política de la República. Ésta, originalmente contenida en el decreto ley N° 1.150,
de 21 de octubre de 1980, hoy tiene fijado su texto refundido, coordinado y sistematizado en el
decreto con fuerza de ley N° 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia.
,ELGHPp. 8.
BRUNA C., Guillermo, /RV DXWRV DFRUGDGRV GH OD &RUWH 6XSUHPD VREUH UHFXUVR GH SURWHFFLyQ, en Revista Chilena de
Derecho, Actas XXIX Jornadas Chilenas de Derecho Público, número especial, 1998, Facultad de Derecho, U.
Católica de Chile, p. 133.
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Con esto, queremos reflejar la idea de que nuestra Constitución se sostiene en un texto escrito,
preciso y permanente, que facilita su conocimiento por cualquier persona. Pero, ¿es ese texto el
límite máximo de nuestra realidad constitucional? Creemos que no; lo que no debe sorprender
considerando que la historia constitucional chilena está llena de ejemplos de “ desviaciones” o
“ complementaciones” conductuales de los órganos constitucionales, que dieron vida a
constituciones de hecho que no siempre calzaron con las que se habían escrito. En otras palabras,
nuestros textos constitucionales usualmente tienen problemas de “ puestas al día” que, el tiempo
va perfilando como Constitución material y que de tiempo en tiempo se une a la Constitución
formal. Ilustrativamente, la Constitución de 1833 no se dictó realmente para establecer un
régimen de gobierno, sino que, por el contrario, para consolidar uno que ya había sido
establecido, el que era obra de Portales.17
/RVSULQFLSLRVFRQVWLWXFLRQDOHVFRQIURQWDGRVFRQHOHQWHQGLPLHQWRDFWXDODFHUFDGH
ORVDXWRDFRUGDGRV
¿Dónde está la norma constitucional –dentro del texto escrito de la CPR- que habilita a la
Corte Suprema a regular la forma y modo como se ejercen y resguardan derechos fundamentales
de las personas? La respuesta es sencilla: ¡en ninguna parte! ¿Hay algún otro órgano constitucional
al que se le hubiere confiado la competencia para regular estas materias? A lo menos en lo que
respecta a las normas procesales, la respuesta es afirmativa: ¡al legislador! (art. 63). En otras
palabras, la Corte Suprema no fue invitada por el Constituyente a dictar auto acordados referidos
a los artículos 20 y 19 N° 7, letra i)18; sin embargo, lo hizo atribuyéndose una competencia que
estaba entregada al legislador.
Con lo hasta aquí dicho, ya se habrá caído en cuenta que las clases de teoría constitucional
y administrativa chilenas se equilibran en un delgado hilo: ¿cómo explicar correctamente el
principio de supremacía constitucional y el de juridicidad, a la luz del problema que plantean los
auto acordados de la Corte Suprema?; y, ¿dónde queda el principio de división de poderes?
En efecto, enseñamos en las facultades de derecho, que ninguna magistratura, ninguna
persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias
extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en
virtud de la Constitución o las leyes (art. 7°, inc. 2°, CPR); lo que, respecto de los órganos
públicos, se encuentra indisolublemente unido con el deber que pesa en ellos de someter su
acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella (art. 6°, CPR). Como se aprecia,
la vulneración del art. 7°, inc. 2°, lleva necesariamente unida la infracción del art. 6°, inc. 1°.
Pero, por otra parte, cierta doctrina nacional, al tiempo que reconoce que los autos
acordados han excedido su ámbito de aplicación, sustentan sin embargo justificaciones que, en
nuestro parecer, no pueden conciliarse con el inc. 2° del art. 7: los fines superiores que invocan a
este respecto (infinidad de necesidades públicas que se solucionan a diario a través de los auto
acordados; la poca flexibilidad en el proceso de formación de la ley; la incapacidad de los órganos
legislativos para regular materias de sumo compleja; la búsqueda de necesaria utilidad y eficacia
Bravo, 2SFLWp. 183.
En sentido similar, ANDRADES R., Eduardo, $OJXQRVFRPHQWDULRVDOQXHYRDXWRDFRUGDGRVREUHWUDPLWDFLyQGHOUHFXUVRGH
SURWHFFLyQen Revista Chilena de Derecho, Actas XXIX Jornadas Chilenas de Derecho Público, número especial, 1998,
Facultad de Derecho U. Católica de Chile, p. 121.
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práctica19; el principio de inexcusabilidad de los tribunales de justicia20) no pueden superar la
norma constitucional que prohíbe arrogarse atribuciones que no hayan sido expresamente
conferidas por la Constitución y las leyes. Por otra parte, tampoco es posible justificar nuestra
realidad constitucional actual, a partir de la que se vivió durante la Constitución de 1925: en ésta
no era obligatorio que las regulaciones procesales se establecieran necesariamente por ley ni
existía la garantía del debido proceso legal, que sí se contiene en la Constitución de 198021 (arts.
19 N° 3, y 63).
Creemos que los auto acordados que regulan el recurso de protección de las garantías
constitucionales y la acción de indemnización por error judicial están viciados de nulidad de
Derecho Público. Sin embargo, ellos no son nulos: no se los ha declarado tal por ningún tribunal,
ni tampoco se ha declarado que aquéllos sean inaplicables o inconstitucionales (el Tribunal
Constitucional no se ha pronunciado). Más aún, esos auto acordados son normas jurídicas
generales, de aplicación diaria y continuada, consentida y no controvertida; y ello, a lo largo de
todo el país y por todos los operadores jurídicos y público en general.
Por extraño que parezca, la anulación de esos auto acordados no tiene ninguna utilidad:
nadie se beneficia con ello (ni las personas que buscan protección, ni los operadores jurídicos ni
los más altos tribunales de justicia). Más aún, la anulación de los auto acordados genera un círculo
vicioso que nos trae al mismo punto donde nos encontramos hoy. En efecto, la regulación actual
de esas acciones –por deficiente que sea- está supliendo la falta de la respectiva ley parlamentaria.
Por ello, supuesta la declaración de nulidad de los auto acordados, se entra en la contingencia de
saber cuándo puede dictarse aquella ley y, mientras tanto, tampoco existe ningún otro órgano
público que esté formalmente atribuido de la facultad de dar una regulación temporal o
provisoria, salvo que consideremos
que, precisamente, los auto acordados que comentamos son
verdaderas HLQVWZHLOLJH$QRUGQXQJHQ -claro está, que dictados por una Corte Suprema que carece de
la facultad de proceder así-, al contrario de lo que ocurre en el caso del Tribunal Federal
Constitucional alemán, que sí las detenta para casos excepcionales.
Tampoco nos parece que sea un ejercicio de sinceridad para con la Constitución, aseverar
que se protege –en vez de afectar- el principio de división de poderes o de distribución de
competencias (art. 5°), al validar que sea la propia Corte Suprema la que reglamente estas
acciones constitucionales frente a la abstención de otro órgano constitucional de ejercer las
propias.
El principio de la distribución de competencias de los órganos constitucionales aplica un
supuesto básico: la Constitución debe otorgar la función constitucional al órgano más capacitado
para desempeñarla. Es así como el constituyente entregó las funciones administrativa, de
gobierno y ejecutiva al Gobierno; la función jurisdiccional a los tribunales; la función legislativa a
los órganos colegisladores (Presidente de la República, Senado y Cámara de Diputados); la
función de vigilancia de la supremacía constitucional al Tribunal Constitucional, por mencionar
algunos ejemplos.
CARVALLO, 2SFLW, p. 2, 11 y 18.
BERNALES, 2SFLW, p. 103.
21 BRUNA, 2SFLWp. 133.
22 Ver, SCHLAICH, Klaus, 'DV%XQGHVYHUIDVVXQJVJHULFKW, Ed. CH Beck, 3° edición, München, 1994.
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Sin embargo, en el caso de los auto acordados que hemos tenido a la vista, se aprecia la
idea de que la distribución de competencias también ha operado desde un punto de vista material:
la Corte Suprema se ha proclamado en los hechos –con auxilio de la doctrina y del poder de la
práctica de los letrados- en el órgano constitucional más apto para reglamentar ciertas materias,
estrictamente judiciales o procesales, que formalmente se encuentran dentro de la órbita de
competencia del Poder Legislativo.
En otras palabras, mientras el principio de distribución de competencias en la
Constitución formal responde preferentemente a un criterio político-jurídico; en la Constitución
material lo hace preferentemente con una justificación funcional, orgánica y estructural: la única
forma de obtener aquello que se pretende, esto es, la “ mejor decisión pública posible” , es que sea
tomada por el órgano que conforme a su organización, composición, función y procedimiento
dispone de las mejores condiciones para ello.23
En definitiva, los auto acordados de la Corte Suprema, que regulan sobre el recurso de
protección de las garantías constitucionales (art. 20 CPR) y la acción de indemnización por error
judicial (art. 19 N° 7, letra i), CPR) acentúan el poder y autoridad de la judicatura sobre el
Gobierno y el Legislativo.24 Ellos reflejan un reforzamiento de las funciones de la Corte Suprema
frente a los Poderes Co-Legisladores, que irrumpe más allá de lo establecido en la CPR o, si se
quiere, nos manifiesta nuestra propia realidad constitucional que, por cierto, es distinta a la del
texto del decreto con fuerza de ley N° 100, de 2005.
Santiago, octubre de 2007.
23 Ver HORN, Hans-Detlef, *HZDOWHQWHLOLJH 'HPRNUDWLH GHPRNUDWLVFKH *HZDOWHQWHLOXQJ hEHUOHJXQJHQ ]X HLQHU
2UJDQLVDWLRQVPD[LPHGHV9HUIDVVXQJVVWDDWHV, en Archiv des öffentlichen Rechts, Ed. Mohr-Siebeck, tomo 127, cuaderno
3, Septiembre de 2002, p.448.
24 Lo propio ocurre con los auto acordados del Tribunal Calificador de Elecciones y del Tribunal Constitucional.
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