El programa Tras la pista de los dineros públicos es una iniciativa

El programa Tras la pista de los dineros públicos es una iniciativa de Consejo de Redacción, La Silla Vacía y el Proyecto
Fortalecimiento Democrático, iniciativa conjunta de PNUD, IDEA Internacional y el Instituto Holandés para la
Democracia Multipartidaria (NIMD), realizada durante el segundo semestre de 2012 para periodistas colombianos,
principalmente de regiones.
Contratos para la ola invernal: despacio que voy de afán
Con la crisis que sufrió el país con la ola invernal de fines de 2010, también llegaron
una serie de innovaciones a la hora de contratar. Con casas inundadas, carreteras
bloqueadas y cultivos arrasados, el presidente Juan Manuel Santos declaró una
emergencia social y permitió que los municipios, los distritos, los departamentos y la
Nación contrataran como si fueran particulares. Es decir, creó una excepción muy
grande al régimen de contratación que venimos estudiando.
Antes de la emergencia ocasionada por la ola invernal, varias entidades territoriales
habían declarado la urgencia manifiesta para enfrentar los problemas del invierno1.
En consecuencia, el Presidente decretó unos mecanismos excepcionales (similares a la
urgencia manifiesta que ya estudiamos) para todo el país.
Las consecuencias de la decisión aún se sienten en la contratación pública, sobre todo
porque el invierno de finales de 2011 y principios de este año, aunque fue menos fuerte
que el anterior, también afectó a muchas regiones. Pero el esquema que planteó
Santos terminó cojo porque la Corte Constitucional le tumbó el decreto por el que
prorrogó la emergencia invernal y, con él, se cayeron otros decretos2.
En todo caso, el gobierno imitó el esquema que se utilizó para la reconstrucción del Eje
Cafetero tras el terremoto de 1999: creó una entidad semipública, recibió fondos
privados, canalizó toda la plata desde Bogotá pero le dejó la ejecución a alcaldes y
gobernadores. También separó los trabajos en tres fases, las cuales tienen objetivos y
reglas distintos.
Estas cuestiones referentes a la contratación durante y después de la ola invernal
serán explicados en el resto del documento a través de los siguientes puntos:
1.
2.
3.
4.
5.
Quién maneja los recursos
¿Cómo se contrata para la ola invernal?
Los vigilantes
Dónde buscar información
Los artículos más importantes
6. Para ir más allá
1
Vea más información en:
http://www.auditoria.gov.co/dmdocuments/2011210_Analisis_recursos_ola_invernal.pdf
2
Vea más información en: http://www.lasillavacia.com/historia/con-la-caida-de-la-emergencia-invernal-elgobierno-se-queda-sin-plata-para-la-reconstruccio
1
1. Quién maneja los recursos
El Gobierno Nacional creó dos entidades para el manejo de los recursos para atender
la ola invernal: Colombia Humanitaria y el Fondo de Adaptación.
Los recursos estaban dirigidos a las tres primeras fases en las que el Estado dividió la
atención para la ola invernal:
1. Ayuda humanitaria: en ella se creaban albergues, se daban mercados, subsidios
para arriendo, colchonetas y, en general, la asistencia necesaria para sobrevivir
y reducir el número de muertes.
2. Rehabilitación: es en la que estamos actualmente y que tiene como objetivo
reconstruir daños prioritarios como vías de acceso, reconstruir viviendas y
centros de salud y reponer activos productivos que se hayan perdido.
3. Reconstrucción y adaptación: busca reconstruir otra infraestructura, mejorar la
calidad de vida en las regiones afectadas y mitigar el impacto de otras
emergencias invernales en el futuro.

Colombia Humanitaria
Oficialmente, “Colombia Humanitaria” es el nombre de dos cosas. Por una parte, de
una campaña que adelantó el Gobierno para recoger fondos destinados a atender la ola
invernal de 2010 - 2011. Y por otra, a una cuenta que forma parte del Fondo Nacional
de Gestión de Riesgo de Desastres (FNGRD). Y finalmente, con frecuencia se utiliza
para referirse a ese mismo fondo o a su junta directiva, por ejemplo, a veces se dice que
Jorge Londoño es el “Presidente de Colombia Humanitaria”, cuando en realidad lo es
de la junta directiva del FNGRD.
Anteriomente el FNGRD se llamaba Fondo Nacional de Calamidades, pero su nombre
cambió con la Ley 1523 de 20123. De esta manera, desde 1984 esta entidad ha sido
manejada por Fiduprevisora en la atención de necesidades producto de catástrofes.
Aunque tiene algunas reglas especiales para la ola invernal, seguirá siendo la
institución encargada de financiar la atención de emergencias.
3
Vea la ley en: http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Leyes/Documents/ley152324042012.pdf
2
Santos le dio la posibilidad a ese fondo de transferir recursos a otras entidades
públicas en uno de los decretos de la emergencia invernal4, lo que abrió la puerta para
que la Nación girara dineros a las entidades territoriales sin afectar el presupuesto
nacional. (Para leer el artículo que modifica el decreto haga clic aquí)
En este sentido, los recursos del FNGRD son administrados por Fiduprevisora. La
Junta Directiva del FNGRD (Colombia Humanitaria) y el gerente del FNGRD, reciben
proyectos de departamentos y municipios, los revisa y, si cumplen los requisitos, le dan
a Fiduprevisora la orden de girar el dinero.
El FNGRD financió todas las actividades de la primera fase y financia parte de la
segunda. Otro fondo, que financia parte de la segunda fase y lo hará en toda la tercera,
es el Fondo de Adaptación 5 , la segunda entidad que creó el Gobierno. La junta
directiva de los dos fondos es casi idéntica. Además el Departamento Nacional de
Planeación les ayuda a ambos organismos a elegir los proyectos.

El Fondo de Adaptación
Puede transferir fácilmente recursos a otras entidades públicas. Eso lo decidió el
Gobierno en el decreto de emergencia que creó el Fondo de Adaptación, el Decreto 4819
de 2010. (Para leer el artículo que modifica el decreto haga clic aquí)
Esa división de funciones hace que el FNGRD esté terminando su labor frente a la ola
invernal, mientras que el Fondo de Adaptación apenas esté empezando: en 2011
manejó recursos por 210 mil millones, este año será casi un billón, en 2013 3,6 billones
y en 2014 serán 4,5 billones.
Los dos Fondos pueden contratar directamente o hacer convenios para pasarle la plata
a las gobernaciones y alcaldías. Eso depende de la obra que se quiera construir o el
servicio que se quiera contratar, y de quién es el encargado de hacerlo. Por ejemplo,
para reconstruir una escuela se puede usar dinero de los dos Fondos, según la
urgencia. Pero la ejecución la hace un municipio si la escuela es municipal o un
departamento si es departamental.
4
Vea el decreto en:
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto/2010/decreto_4830_2010.html
5
Vea la información en:
http://www.fondoadaptacion.gov.co/contratacion/auditoria/1%20Plan%20de%20Accion%20_Introducci%C3
%B3n_.pdf
3
2. ¿Cómo se contrata para la ola invernal?
Por regla general, para dar respuesta a emergencias las entidades podían contratar
como si fueran privados. En el caso del Fondo de Adaptación, el decreto 4819 lo explica
claramente:
Artículo 7. Régimen Contractual. Los contratos que celebre el Fondo para el
cumplimiento de su objeto, cualquiera sea su índole o cuantía, se regirán por el
derecho privado y estarán sujetos a las disposiciones contenidas en los artículos 209
y 267 de la Constitución Política, dando aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley
80 de 1993 y el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007. El Consejo Directivo, podrá
determinar las cuantías y casos en los cuales sea necesario adelantar procesos de
selección que garanticen la participación pública.
La Corte Constitucional aclaró que ese régimen sólo es válido hasta el 31 de diciembre
de 2014, para evitar que la excepción se convierta en un hueco permanente.
Y en el caso del FNGRD, el Decreto 4702 señala lo mismo:
Artículo 3o. Modificase el artículo 25 del Decreto 919 de 1989 el cual quedará así:
Artículo 25. Del régimen de contratación. Salvo lo dispuesto para los contratos de
empréstito interno y externo, los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para
la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Calamidades
se someterán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la
contratación entre particulares, dando aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley
80 de 1993 y 13 de la Ley 1150 de 2007.
Para el caso de este fondo, una vez se terminen sus trabajos frente a la ola invernal, el
gerente del FNGRD dejará de manejar la plata y será la Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres quien lo haga, como explica el parágrafo del artículo
48 de la Ley 1523. Y así seguirá contratando el FNGRD en el futuro, cuando atienda
otras emergencias:
La ordenación del gasto del fondo nacional de gestión del riesgo y sus
subcuentas, estará a cargo del Director de la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres, sin perjuicio de la ordenación del gasto que se
encuentra dispuesta para la ejecución de los recursos destinados para la
atención de la emergencia ocasionada por el Fenómeno de la Niña 2010-2011, de
que trata el Decreto 4702 de 2010.
4
Ese cambio de quien maneja los giros también significa que una vez superada la ola
invernal, su contratación volverá a funcionar con las reglas generales de la
contratación pública.
Pero, por ahora, los dos Fondos pueden contratar de forma directa, como lo haría
cualquier persona. Eso facilita reaccionar rápidamente a la urgencia de la ola invernal,
pero también reduce los controles.
Por eso algunos criticaron que se extendiera esa excepción al Fondo de Adaptación,
que necesita agilidad pero no mucha más que cualquier contratación pública. En todo
caso ese fondo tiene un Manual de Contratación que pueden consultar6.
En todo caso la contratación no es tan sencilla, y eso es en parte lo que ha producido
críticas a la lentitud con la que fluye la plata. El FNGRD pidió a los municipios y
departamentos que le pasaran proyectos de en qué invertir los recursos, proyecto que
luego revisa el FNGRD y Planeación Nacional. Solo si lo aprueban, se da la orden a
Fiduprevisora de girar el dinero a la entidad territorial.
Con el Fondo de Adaptación la situación es parecida: recibe y revisa proyectos, y decide
cuáles financia. A principios de 2012, por ejemplo, abrió una convocatoria para recibir
proyectos, y en estos días ha estado informando cuáles salieron elegidos. Para eso tiene
en cuenta, entre otros criterios, si los proyectos fueron priorizados por el Gobierno
Nacional, que ya definió cuáles son más importantes en cada uno de los sectores del
Estado (salud, educación, vías, etc). El responsable de la ejecución es el mismo Fondo.
3. Los vigilantes
Los Fondos se convierten en el primer vigilante del sistema cuando estos no ejecutan
directamente sino que le transfieren recursos a los municipios, distritos y
departamentos. En ese caso el Fondo respectivo sigue siendo el “dueño” de los dineros,
y eso lo pone en la posición de controlar que se gasten bien su plata. Los dos Fondos
tienen, además, el respaldo del Departamento Nacional de Planeación, que les ayuda a
elegir los proyectos, este organismo no se encarga de vigilar en el terreno.
Aparte de ese mecanismo, los restantes vigilantes son los que ya conocemos: la
Procuraduría que vigila la actuación de los funcionarios públicos, la Contraloría que
6
Consulte el manual en: http://es.scribd.com/doc/87383847/Manual-de-Contratacion-Fondo-Adaptacion
5
vigila el uso de los dineros públicos, las veedurías ciudadanas y los medios de
comunicación.
4. Dónde buscar información
Las páginas web de las diversas entidades y fondos que intervienen en la contratación
por la ola invernal contienen información útil de diversa índoles:
• Muestra las diferentes sedes municipales y departamentales de
todas las corporaciones o entidades que participan en el
Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, hoy
Directorios
de fuentes
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
http://www.sigpad.gov.co/sigpad/entidades_sedes_buscar.aspx
• Listado de personas de contacto con Colombia Humanitaria en
cada departamento
http://www.colombiahumanitaria.gov.co/FNC/Documents/listado_
enlaces.pdf
• Manual para los gobernantes sobre el manejo de las ayudas y la
Manuales
presentación de proyectos para obras de reconstrucción.
http://www.colombiahumanitaria.gov.co/Documents/instructivo_c
olombia_humanitaria.pdf
6
• Estado de giros hechos por Colombia Humanitaria a cada
departamento, número de personas beneficiadas, obras y
proyectos en ejecución (tanto a cargo de las administraciones
locales como de entidades nacionales), así como el estado de
avance de éstos (se actualiza cada mes)
http://www.colombiahumanitaria.gov.co/Prensa/2011/Paginas/n_
Dineros girados
y proyectos
gobernantes.aspx
También puede visualizar el mapa de giros:
http://www.colombiahumanitaria.gov.co/FNC/Paginas/MapaGiros
.aspx
• Listado de los convenios que firmó Colombia Humanitaria con
entidades nacionales para ejecutar proyectos en las regiones
http://www.colombiahumanitaria.gov.co/FNC/Documents/2011/A
yudaHumanitaria/convenios_nacional.pdf
• La Contraloría creó una sección especial en su sitio web para
hacerle seguimiento a los recursos de la ola invernal
http://200.93.128.205/web/guest/emergencia-invernal
• Balance de las primeras audiencias de seguimiento de la
Contraloría a recursos de ola invernal
http://bit.ly/Qm549d
Informes de
ejecución y
vigilancia
• Resultados de las audiencias de seguimiento a los proyectos
que ejecutan entidades nacionales, publicados por Colombia
Humanitaria
http://www.colombiahumanitaria.gov.co/Prensa/2011/Paginas/au
diencias_seguimiento.aspx
• Balances que presentaron los departamentos en 2011 sobre la
ejecución de recursos para atender la ola invernal (contienen
listados de obras aprobadas y sus montos)
http://www.colombiahumanitaria.gov.co/prensa/2011/Paginas/bo
p.aspx
7
• Contexto general y normativo del Registro Único de
Damnificados -REUNIDOS
http://www.sigpad.gov.co/sigpad/paginas_detalle.aspx?idp=220
• Reporte final de áreas afectadas
http://www.dane.gov.co/files/noticias/Reunidos_presentacion_fin
al_areas.pdf
Damnificados y
zonas
afectadas
• Reporte final del número de hogares y personas damnificadas
http://www.dane.gov.co/files/noticias/Reunidos_presentacion_fin
al.pdf
• Sistema de consulta estadística de damnificados por regiones
http://190.25.231.237/reunidos/
• Consulta por cédula para saber si una persona quedó registrada
como damnificada o afectada
http://reunidos.dgr.gov.co/consultas/inicio2012.php
 Más para explorar:
Aunque la página del Fondo Adaptación aún no ofrece bases de datos de consulta,
ya que la asignación de sus fondos para la ola invernal apenas está empezando, la
sección “Funcionamiento” de su menú principal es bastante útil para conocer la
entidad y entender su labor. Destacamos estas dos sub-secciones:
-Cronología de la entidad: http://fondoadaptacion.gov.co/cronologia/
-Distribución de recursos por sectores: http://fondoadaptacion.gov.co/los-recursos-2/
Así mismo, la página de Colombia Humanitaria tiene un contenido muy completo
que actualiza permanentemente; por eso vale la pena hacerle seguimiento para
encontrar nuevos recursos e informes, más allá de los que hemos reseñado aquí:
http://www.colombiahumanitaria.gov.co/
8
5. Los artículos más importantes
Decreto 4830 de 2010
ARTÍCULO 1o. Modifícase el artículo 4o del Decreto 4702 de 2010, modificado por
el artículo 14 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto
919 de 1989, el cual quedará así:
“Artículo 14. Transferencia de recursos del Fondo Nacional de Calamidades a
entidades públicas nacionales o territoriales y privadas para su administración.
El Fondo Nacional de Calamidades podrá transferir recursos a entidades públicas,
del orden nacional o territorial y entidades privadas para ser administrados por
estas, sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna por parte de la
entidad receptora. En el documento que ordene la transferencia se indicará de
manera expresa la destinación de los recursos, los cuales se girarán a cuentas
abiertas especialmente para la atención de la emergencia invernal.
La administración de dichos recursos será responsabilidad del jefe de la respectiva
entidad a la cual se le efectuó la transferencia.
Estas transferencias podrán ser utilizadas en gastos operativos relacionados con la
atención de las situaciones de desastre o calamidad, atención humanitaria y obras
o actividades de rehabilitación dentro del marco de la emergencia económica, social
y ecológica, así como en la rehabilitación económica del sector agrícola, ganadero y
pecuario afectados por la ola invernal.
Las transferencias de recursos para ayuda humanitaria de emergencia se podrán
hacer de manera inmediata, sin esperar la legalización de gastos anteriores hechos
con cargo a las transferencias de que trata el presente artículo.
Con los recursos provenientes de las transferencias a que alude la presente
disposición, para las fases de atención humanitaria y rehabilitación se podrá
contratar en los términos establecidos en el artículo tercero del presente decreto.
PARÁGRAFO 1o. El Fondo Nacional de Calamidades también podrá transferir
recursos a entidades privadas. En el documento que ordene la transferencia se
indicará de manera expresa la destinación que debe darse a los recursos.
9
PARÁGRAFO 2o. Las cuentas en las que se reciban los recursos a que hace
referencia la presente disposición estarán exentas de cualquier gravamen.
PARÁGRAFO 3o. Para el control de la adecuada destinación y ejecución de los
recursos a que alude la presente disposición, así como en general de aquellos del
Fondo Nacional de Calamidades, mientras se supera la situación que dio lugar a
la declaración de emergencia, la Contraloría General de la República, la
Procuraduría General de la Nación y el Sistema de Control Fiscal actuarán de
manera articulada para la vigilancia del manejo de los recursos estatales. La
Junta del Fondo Nacional de Calamidades acordará con los entes de control la
forma de proveer los recursos humanos y administrativos para la ejecución del
control integral.
(Para volver a la lectura dé clic aquí)
Decreto 4819 de 2010
Artículo 6o. Transferencia de recursos. El Fondo podrá transferir recursos a
entidades públicas del orden nacional o territorial y a entidades privadas para ser
administrados por estas, sin que para ello se requiera operación presupuestal
alguna por parte de la entidad receptora. En el documento que ordene la
transferencia se indicará de manera expresa la destinación de los recursos, los
cuales se girarán a cuentas abiertas especialmente para la atención de la
emergencia invernal, las cuales estarán exentas de cualquier gravamen.
El Consejo Directivo del Fondo establecerá mediante reglamento las condiciones en
que se realizarán las transferencias de que trata el inciso anterior, el control de su
utilización, previa aprobación de un plan de inversiones.
La administración de dichos recursos será responsabilidad del jefe de la respectiva
entidad a la cual se le efectuó la transferencia.
PARÁGRAFO 1o. Las cuentas en las que se reciban los recursos a que hace
referencia la presente disposición estarán exentas de cualquier gravamen.
PARÁGRAFO 2o. Las entidades públicas del orden nacional o territorial podrán
a su vez transferir recursos a los patrimonios autónomos que se creen en virtud
del presente decreto.
(Para volver a la lectura dé clic aquí)
10
6. Para ir más allá:
En los siguientes enlaces puede encontrar varias notas escritas sobre la contratación
durante la ola invernal.
 Con la caída de la emergencia invernal, el Gobierno se queda sin plata para la
reconstrucción y sin las nuevas CAR. Juan Esteban Lewin en La Silla Vacía
http://www.lasillavacia.com/historia/con-la-caida-de-la-emergencia-invernal-elgobierno-se-queda-sin-plata-para-la-reconstruccio
 La Ola Invernal: más crisis que oportunidad. Pablo Medina en La Silla Vacía
http://www.lasillavacia.com/historia/la-ola-invernal-mas-crisis-que-oportunidad-23385
 Todos se pasan la bola por las demoras en las obras para la ola invernal. Juan Esteban
Lewin en La Silla Vacía
http://www.lasillavacia.com/historia/todos-se-pasan-la-bola-por-las-demoras-en-lasobras-para-la-ola-invernal-27334
 La historia de la emergencia se repetirá en la próxima ola invernal - Dora Montero en
La Silla Vacía
http://www.lasillavacia.com/historia/la-historia-de-la-emergencia-se-repetira-en-laproxima-ola-invernal-22867
 Colombia Humanitaria hizo agua con la segunda ola invernal. Dora Montero en La
Silla Vacía
http://www.lasillavacia.com/historia/el-fracaso-de-colombia-humanitaria-29876
 Las promesas de reconstrucción de Santos no se cristalizan en Santa Lucía. Juan
Esteban Lewin en La Silla Vacía
http://www.lasillavacia.com/historia/las-promesas-de-reconstruccion-de-santos-no-secristalizan-en-santa-lucia-26931
11