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DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu LECCIÓN 13 LOS RECURSOS TRIBUTARIOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 1. LA AUTONOMÍA RECURSOS. FINANCIERA Y EL SISTEMA DE El sistema de financiación de las CCAA en la actualidad, se basa en las disposiciones de la Constitución de 1978, cuyo artículo 2 “reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones”, determinando de este modo la vigente organización territorial del Estado, que se desarrolla por los artículos 137 y siguientes. Dicha autonomía se concreta para el ámbito financiero en los artículos 156 y 157 de la propia Constitución. El primero de ellos reconoce la autonomía de las CCAA para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. La autonomía requiere que las CCAA dispongan de los recursos adecuados y de los medios financieros necesarios para cumplir los fines que tienen atribuidos, es decir, la autonomía financiera supone, esencialmente, tener recursos propios y capacidad de decisión en la distribución de los mismos, es decir, capacidad decisoria en materia de gasto. No obstante, la expresión “recursos propios” no puede considerarse equivalente a la de “tributos propios”; de hecho, las CCAA cuentan con recursos diferentes de los tributarios, como claramente se infiere del artículo 157 de la Constitución, que enumera los recursos con que las CCAA se financian y que son los siguientes: a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. c) Transferencias de un fondo de compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado. e) El producto de las operaciones de crédito. En atención al desarrollo de los recursos enumerados, el mismo precepto, en su apartado 3, establece la posibilidad de que se regule, mediante ley orgánica, el ejercicio de las competencias financieras necesarias, así como las normas 1 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu para resolver los eventuales conflictos y las posibles formas de colaboración financiera entre las CCAA y el Estado. La evolución posterior del sistema de financiación de las CCAA ha dado lugar a la normativa actualmente vigente: L.O. 8/1980, de 22 de septiembe, de Financiación de las CCAA (en adelante, LOFCA); Ley 21/2001, de 27 de diciembre, que regula el nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas ; la Ley que regula la cesión de tributos del Estado a cada una de las CCAA y los Estatutos de Autonomía. Por otra parte, entre los recursos enumerados por el art. 157 CE, hay que diferenciar los que tienen carácter tributario de los que no lo tienen, siendo aquéllos los derivados directa e inmediatamente de un tributo, cuyo rendimiento se atribuye a una Comunidad Autónoma y para cuya exacción debe aplicarse el régimen jurídico propio de los tributos. Estos últimos son los que vamos a analizar aquí. Son: los derivados de los impuestos cedidos, de los recargos sobre impuestos estatales y de los tributos propios (impuestos, tasas y contribuciones especiales) de las CCAA. En este mismo precepto se establecen también los límites al ejercicio de las competencias tributarias que se atribuyen a las CCAA, ya que éstas no podrán adoptar medidas de este tipo sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan un obstáculo a la libre circulación de mercancías o servicios. Finalmente, hay que señalar que el análisis que sigue, por un lado, se circunscribe a las normas que rigen la financiación de las CCAA de régimen común; quedan, por tanto, fuera del mismo las CCAA de régimen especial (País Vasco y Navarra). Por otro, que las CCAA de régimen común, carecen, en general, de un sistema tributario propio en sentido estricto en cuanto conjunto ordenado, coherente y sistemático de tributos. Los límites que establece la LOFCA a la creación de tributos propios por parte de las Comunidades Autónomas, especialmente en los artículos 9 y 6 (según este último los tributos de las CCAA no pueden recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado y, en cuanto a las materias reservadas a las Haciendas Locales por la legislación de Régimen Local, sólo cuando ésta lo prevea), han determinado la escasa relevancia práctica de la Hacienda autonómica propia en el conjunto de las Haciendas de los Entes Públicos territoriales. Aparte de las tasas, en su mayoría de origen estatal y transferidas junto con los servicios que financian, el proceso de creación de tributos propios por las Comunidades Autónomas ha sido difícil. Sólo con las aportaciones del Tribunal Constitucional se ha conseguido crear diversos gravámenes, principalmente sobre el juego y el medio ambiente y que tienen una escasa capacidad recaudatoria y no alcanzan el nivel de “sistema tributario”. 2 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu 2. LOS INGRESOS TRIBUTARIOS. 2.1. Los tributos propios. Entre los tributos que pueden establecer las CCAA están, los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, siendo los primeros los más importantes, ya que constituyen la manifestación cualitativa más notable del poder tributario de estos Entes Públicos. Sin embargo, este poder está limitado, en primer lugar, por las normas y principios constitucionales (legalidad, generalidad, igualdad y capacidad económica –arts. 14 y 31 CE- y, de coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles –art. 156 CE-). Además, el art. 133 limita dicho poder, primero, por las normas constitucionales; y segundo, por las leyes estatales (arts. 133,2 y 157,3). Así, mientras el poder tributario del Estado sólo está limitado por las normas constitucionales, las CCAA lo están, además, por las Leyes estatales – orgánicas y ordinarias- y, más específicamente, por las que regulan el sistema tributario estatal. Esto se pone de manifiesto en el artículo 6,2 de la LOFCA, que prohíbe que los tributos de las CCAA puedan recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Por otra parte, el poder tributario de las CCAA está limitado por los Tratados Internacionales suscritos por el Estado español. Y en este sentido, nada más prevé la Constitución, lo que permite que el poder tributario de las CCAA pueda regularse por los Estatutos de Autonomía o por una LO independiente. A este respecto, la LOFCA y los Estatutos de régimen común siguen dos caminos diferentes pero complementarios. Con carácter general, los Estatutos: 1. Confirman que las CCAA pueden establezcan sus propios tributos, aunque en su mayor parte no establecen límites. 2. Reconocen la competencia de las CCAA para la gestión, liquidación, recaudación e inspección de sus propios tributos. 3. Atribuyen el poder tributario al órgano que detenta el poder legislativo (Asamblea o Parlamento), respetándose el principio de legalidad. La potestad reglamentaria suele estar atribuida al poder ejecutivo. La LOFCA opta por un camino diferente: deja a las CCAA cierta libertad para la creación “ex novo” de sus propios tributos, pero las somete a límites negativos que, al no ser muy amplios ni muy flexibles, dificultan la creación del sistema tributario autonómico. 3 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu En primer lugar, según el art. 6,2 de la LOFCA, los tributos de las CCAA no pueden recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado; el ap. 4 añade que cuando el Estado establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las CCAA, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquéllas. El segundo de los límites se contempla en el art. 9 de la LOFCA, en virtud del cual, las CCAA podrán establecer sus propios impuestos, respetando, además de lo expuesto sobre el art. 6, los siguientes principios: a) No podrán sujetarse elementos patrimoniales situados, rendimientos originados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva Comunidad Autónoma. b) No podrán gravarse, como tales, negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera del territorio de la Comunidad impositora, ni la transmisión o ejercicio de bienes, derechos y obligaciones que no hayan nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio o cuyo adquirente no resida en el mismo. c) No podrán suponer obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías y servicios capitales ni afectar de manera efectiva a la fijación de residencia de las personas o a la ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.1.a, ni comportar cargas trasladables a otras Comunidades. Además, la LOFCA trata las conexiones en el ámbito tributario de las CCAA con las Corporaciones Locales; el artículo 6,3 de la LOFCA establece que Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de régimen local reserve a las Corporaciones locales, en los supuestos en que dicha legislación lo prevea y en los términos que la misma contemple. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas, de modo que sus ingresos no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro. La LOFCA establece asimismo ciertas normas respecto al establecimiento y gestión de los tributos propios de las CCAA y a las reclamaciones contra los actos derivados de su aplicación. Así, el artículo 17 determina que las CCAA regularán diversas materias (entre otras, el establecimiento y la modificación de sus propios tributos, y los elementos de cuantificación). Paralelamente, todos los Estatutos atribuyen al poder legislativo autonómico las competencias para establecer los tributos propios. También, conforme a los Estatutos, la LOFCA otorga las competencias de gestión, liquidación, recaudación e inspección a cada CA de sus propios tributos, disponiendo de plenas atribuciones para la ejecución y organización de dichas tareas, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse con la Administración del Estado. Como consecuencia, se atribuye a los órganos económicoadministrativos de cada Comunidad, la competencia en materia de reclamaciones que se interpongan contra actos de la Administración tributaria de la misma, 4 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu relacionados con sus propios tributos, independientemente del respeto a las normas estatales sobre procedimiento administrativo común y, además, las resoluciones que resuelvan dichas reclamaciones deben ser recurribles ante los tribunales contencioso-administrativos (arts. 153,c) CE y 20,3 de la LOFCA). Actualmente, las diversas Comunidades Autónomas tienen establecidos algunos impuestos que recaen, fundamentalmente, sobre el juego y el medio ambiente. Los impuestos citados son los siguientes por Comunidades: C. A. de Andalucía: 1. Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas (Ley 8/1984, de 3 de julio). 2. Impuesto sobre el Bingo (Ley 17/1999, de 28 de diciembre). 3. Impuesto sobre emisión de gases a la atmósfera (Ley 18/2003, de 29 de diciembre). 4. Impuesto sobre vertidos a las aguas litorales (Ley 18/2003, de 29 de diciembre). 5. Impuesto sobre depósito de residuos radiactivos (Ley 18/2003, de 29 de diciembre). 6. Impuesto sobre depósito de residuos peligrosos (Ley 18/2003, de 29 de diciembre). C. A. de Aragón: 1. Canon de saneamiento (Ley 6/2001, de 17 de mayo, y Decreto 266/2001, de 6 de noviembre). C. A. del P. De Asturias: 1. Canon de saneamiento (Ley 1/1994, de 21 de febrero, y Decreto 19/1998, de 23 de abril). 2. Impuesto sobre el bingo (Ley 2/1992, de 30 de diciembre, y Decreto 1/1993, de 13 de enero). 3. Impuesto sobre grandes establecimientos comerciales (Ley 15/2002, de 27 de diciembre). C. A. de Baleares: 1. Canon de saneamiento (Ley 9/1991, de 27 de noviembre, y Decreto 132/1995, de 12 de diciembre). 2. Impuesto sobre los premios del juego del bingo (Ley 13/1990, de 29 de noviembre; Ley 11/1991, de 13 de diciembre, y Decreto 1/1992, de 16 de enero). C.A. de Canarias: 5 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu 1. Impuesto especial de la Comunidad Autónoma de Canarias sobre combustibles derivados del petróleo (Ley 5/1986, de 28 de julio, y Decreto 22/1987, de 13 de marzo). C. A. de Castilla-La Mancha: 1. Impuesto sobre los premios del juego del bingo (Ley 4/1989, de 14 de diciembre, y Decreto 163/1989, de 28 de diciembre). 2. Impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente (Ley 11/2000, de 26 de diciembre, y Decreto 169/2001, de 24 de julio). C.A. Cataluña: 1. Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales (Ley 16/2000, de 29 de diciembre, y Decreto 342/2001, de 24 de diciembre). 2. Gravamen sobre los elementos patrimoniales afectos a las actividades de las que pueda derivar la activación de planes de protección civil (Ley 4/1997, de 20 de mayo, y Decreto 160/1998, de 23 de junio). 3. Canon del agua (Ley 6/1999, de 12 de julio; Ley 31/2002, de 30 de diciembre, y Decreto 103/2000, de 6 de marzo). 4. Canon sobre la disposición de residuos (Ley 16/2003, de 13 de junio). C.A. de Extremadura: 1. Impuesto sobre aprovechamientos cinegéticos (Ley 8/1990, de 21 de diciembre, y Decreto 90/2002, de 8 de julio). 2. Impuesto sobre depósitos de las entidades de crédito (Ley 14/2001, de 29 de noviembre, y Decreto 60/2003, de 8 de mayo). 3. Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente (Ley 7/1997, de 29 de mayo). 4. Impuesto sobre suelo sin edificar y edificaciones ruinosas (Ley 9/1998, de 26 de junio, y Decreto 22/2001, de 5 de febrero). C.A. de Galicia: 1. Impuesto sobre el juego del bingo (Ley 7/1991, de 19 de junio, y Decreto 247/ 1991, de 4 de julio). 2. Impuesto sobre contaminación atmosférica (Ley 12/1995, de 29 de diciembre, y Decreto 29/2000, de 20 de enero). 3. Canon de saneamiento (Ley 8/1993, de 23 de junio, y Decreto 8/1999, de 21 de enero). C.A. de La Rioja: 1. Canon de saneamiento (Ley 5/2000, de 25 de octubre, y Decreto 55/2001, de 21 de diciembre). 6 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu C.A. de Madrid: 1. Impuesto sobre el Bingo e Impuesto sobre la modalidad de juegos colectivos de dinero y azar simultáneos (Ley 12/1994, de 27 de diciembre). 2. Impuesto sobre la instalación de máquinas en establecimientos de hostelería autorizados (Ley 3/2000, de 8 de mayo). 3. Impuesto sobre depósitos de residuos (Ley 6/2003, de 20 de marzo). C.A. de Murcia: (Remisión). 1. Canon de saneamiento (Ley 3/2000, de 12 de julio; Ley 3/2002, de 20 de mayo, y Decreto 102/2002, de 14 de junio). 2. Impuesto sobre los premios del bingo (Ley 12/1984, de 27 de diciembre). 3. Cánones por contaminación (Ley 1/1995, de 8 de marzo). C.A. Valenciana: 1. Canon de saneamiento (Ley 2/1992, de 26 de marzo; Decreto 266/1994, de 30 de diciembre, y Decreto 193/2001, de 18 de diciembre). 2. Impuesto sobre el juego del bingo (Ley 14/1985, de 27 de diciembre; Decreto 98/ 1991, de 10 de junio, y Decreto 99/1991, de 10 de junio). La regulación de los tributos citados es bastante parecida en todas las CCAA; no obstante, aquí sólo se hará referencia a las figuras impositivas vigentes en la CARM. 2.2. LOS IMPUESTOS CEDIDOS. A) CONSIDERACIONES GENERALES. El artículo 157.1.a) de la CE menciona los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, pero sin entrar en otros detalles ni sobre las notas que deben caracterizar la cesión, ni los impuestos que pueden ser objeto de la misma. Han sido sobre todo los Estatutos de Autonomía y la LOFCA los que han concretado los términos relativos a aquélla. En la primera etapa de descentralización financiera, la cesión de tributos por el Estado constituye solamente una forma más de participación de las CCAA en los ingresos de aquél, que conserva todas las competencias, a excepción del rendimiento, pues la gestión era asumida por las CCAA sólo por delegación del Estado (art. 19.2 LOFCA, en su redacción originaria y arts. 12 ss. de la Ley 30/1983). Este régimen se modifica sustancialmente en 1996, asumiendo las CCAA un elevado nivel de corresponsabilidad fiscal, es decir, que cada Comunidad debe decidir el grado de presión fiscal a aplicar en su territorio. Con la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y medidas fiscales complementarias, el régimen de cesión de tributos sufre importantes modificaciones; se atribuyen competencias normativas a las CCAA, sobre los tipos de gravamen y, parcialmente, sobre las 7 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu bases imponibles o liquidables y sobre deducciones de las cuotas. Destaca la cesión parcial del IRPF, en el cual, las CCAA pueden regular algunas deducciones y establecer su propia tarifa, complementaria de la estatal. Concluida esta etapa, se aprueba un nuevo modelo de financiación, que exige una nueva modificación de la LOFCA (LO 7/2001, de 27 de diciembre) y la aprobación de la Ley 21/2001, también de 27 de diciembre, que regula las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación. Actualmente se rige por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre. B) CONCEPTO Y CLASES DE CESIÓN. El artículo 10,1 de la LOFCA dice que tendrán la consideración de tributos cedidos, “los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a la Comunidad Autónoma”. Sobre esto cabe señalar que, por una parte, mientras la Constitución se refiere, [art. 157.1.a)], a Impuestos cedidos, algunos Estatutos de Autonomía y la LOFCA aluden a tributos cedidos, debiendo resolverse el posible conflicto a favor de la norma constitucional, de modo que sólo los impuestos pueden ser objeto de cesión por el Estado a las CCAA. En segundo término, el establecimiento y regulación de estos impuestos corresponde exclusivamente al Estado, cuyas normas deben ser respetadas por las CCAA, aunque éstas pueden hacer uso de las competencias normativas que se les atribuyen en relación con ciertos elementos del impuesto y con el alcance previsto por la Ley (arts. 10. 3 y 19.2 de la LOFCA). Pero si una CA no hace uso de sus competencias normativas, se aplicará la normativa del Estado. En tercer lugar, la eficacia temporal de la cesión se contempla en el artículo 10,2 de la LOFCA: “se entenderá efectuada la cesión cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto correspondiente, sin perjuicio de que el alcance y condiciones de la misma se establezcan en una Ley específica”. Se requieren pues dos leyes: la Ley 22/2009, en cuanto norma de general aplicación y la ley de cesión específica de cada CCAA. Además, el mismo artículo 10,3, señala que la cesión será total si afecta a la recaudación correspondiente a todos los hechos imponibles de un impuesto y será parcial cuando se refiera sólo a alguno de dichos hechos pero, en todo caso, puede comprender competencias normativas. C) EFICACIA ESPACIAL: CRITERIOS DE ATRIBUCIÓN. La LOFCA determina los criterios de atribución de los impuestos cedidos a una C. A., fijando para ello diversos puntos de conexión según la naturaleza personal del impuesto, o que éste grave el consumo, o las operaciones inmobiliarias. Sin perjuicio de los requisitos específicos, dichos criterios son: 8 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu a) Cuando los tributos sean de naturaleza personal, su atribución a una C.A. se realizará en función del domicilio fiscal de los sujetos pasivos, salvo en las adquisiciones por causa de muerte, en que se atenderá al del causante. b) Cuando los tributos cedidos graven el consumo, su atribución a las CCAA se llevará a cabo bien en función del lugar de consumo. c) Cuando graven operaciones inmobiliarias, se atenderá al lugar donde radique el inmueble. Se impone en todos los supuestos el principio de territorialidad como criterio de atribución, dependiendo de que exista un vínculo entre el hecho imponible o algunos de sus elementos, o entre los sujetos pasivos, y el territorio de la CA. D) ÁMBITO MATERIAL: IMPUESTOS SUSCEPTIBLES DE CESIÓN. Los artículos 11 de la LOFCA y 17 de la Ley 21/2001 determinan que se cede a las Comunidades Autónomas, según los casos, el rendimiento total o parcial en su territorio de los siguientes tributos: a) Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. b) Impuesto sobre el Patrimonio. c) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. d) El Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. e) Tributos sobre el Juego. f) Impuesto sobre el Valor Añadido. g) Impuesto sobre la Cerveza. h) Impuesto sobre el Vino y las Bebidas Fermentadas. i) Impuesto sobre Productos Intermedios. j) Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas. k) Impuesto sobre Hidrocarburos. l) Impuesto sobre las Labores del Tabaco. m) Impuesto sobre la Electricidad. n) Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte. Ñ) Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. Establece el artículo 17,2 de la Ley 21/2001 que la eventual supresión o modificación por el Estado de alguno de estos impuestos, como es lógico, comporta la extinción o modificación de la cesión. E) ALCANCE Y CONDICIONES DE LA CESIÓN. En la actualidad, corresponde a la Ley 22/2009 la regulación del alcance y las condiciones de la cesión, que se configura más ampliamente, tanto respecto a los impuestos cedidos, como a las competencias normativas y de gestión. 9 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu Para llevar a cabo dicha regulación, el texto legal aborda, en primer lugar, los aspectos generales (arts. 26 a 29), que se concretan en: 1. Qué hay que entender por rendimiento cedido; 2. Normativa aplicable a los impuestos cedidos; y 3. Residencia habitual de las personas físicas y domicilio fiscal de las personas jurídicas. En segundo lugar, los aspectos específicos de cada uno de los impuestos se contemplan en los artículos 30 a 44 de la propia Ley. Además, los artículos 44 a 53 regulan las competencias normativas de las CCAA, mientras los artículos 54 a 64 se refieren a la delegación de competencias en materia de gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión de los mismos. 1 Rendimiento cedido: Según el art. 25 de la Ley 22/2009, se entiende por rendimiento cedido el importe de la recaudación líquida derivada de las deudas tributarias cuando cesión es total. En los impuestos cuya cesión es parcial (IRPF, IVA, I. sobre la Cerveza, I. sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, I. sobre Productos Intermedios, I. sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, I. sobre Hidrocarburos, I. sobre las Labores del Tabaco y el I. sobre la Electricidad), se considera rendimiento cedido el importe de la recaudación líquida derivada de la parte de la deuda tributaria cedida. Puntos de conexión: Contenidos en los artículos 30 a 44 de la Ley 22/2009, son los criterios que determinan a qué CA corresponde el rendimiento cedido. Cuando se trata de impuestos personales, estos criterios deben relacionarse con los relativos a la residencia habitual de las personas físicas y el domicilio de las personas jurídicas. 3. COMPETENCIAS NORMATIVAS. En la evolución del proceso de financiación de las CCAA, cada vez se va más lejos en la atribución de competencias normativas respecto a los impuestos cedidos. La Ley 22/2009, actualmente vigente, ha ampliado dichas competencias. En este punto, la titularidad de las competencias normativas sobre los impuestos cedidos corresponde al Estado (art. 45,1 de la Ley citada). Como consecuencia, si una Comunidad no hace uso de las competencias que se le atribuyen, se aplicará en defecto de normativa autonómica, la del Estado (art. 53). Además, estas competencias normativas se atribuyen expresamente y sólo respecto a los impuestos cedidos enumerados en los artículos 45 a 52, pero no respecto a los demás, lo que supone que, por el momento, las CCAA no pueden 10 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu asumir competencias ni en materia de IVA ni en materia de Impuestos Especiales de Fabricación. 4. LA GESTIÓN TRIBUTARIA. El art. 19.2 de la LOFCA prevé que las Comunidades Autónomas puedan asumir, por delegación del Estado, la gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión de los impuestos cedidos, sin perjuicio de la colaboración con la Administración tributaria estatal, todo ello de acuerdo con la Ley que fije el alcance y condiciones de la cesión, esto es, la Ley 22/2009, que aborda, en sus artículos 46 a 57, las cuestiones relativas a la delegación de competencias. Atendiendo a los preceptos citados, cabe afirmar que las CCAA se harán cargo, por delegación del Estado, de la gestión, liquidación, recaudación e inspección, así como de la revisión de los actos dictados en vía de gestión, de los Impuestos sobre el Patrimonio, sobre Sucesiones y Donaciones, sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Tributos sobre el Juego, Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte e Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (art. 46.1 de la Ley). No obstante, la ley reserva al Estado determinadas competencias, que se contemplan en los artículos 46 a 51. F) RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LAS CCAA Y DE ÉSTAS ENTRE SÍ. A efectos de concretar qué Comunidad Autónoma es en cada caso la competente en cuanto a la exacción de un determinado impuesto cedido, las leyes de cesión de tributos establecen una serie de puntos de conexión. Ello permite que no surjan demasiados conflictos interpretativos, si bien, en supuestos excepcionales, pueden plantearse ciertos problemas entre el Estado y las CCAA o entre las propias Comunidades entre sí. Para la resolución de estos conflictos el art. 23 de la LOFCA crea una Junta Arbitral, cuyo régimen jurídico se desarrolla en el Reglamento aprobado por el Real Decreto 2451/1998, de 13 de noviembre. 3. LOS RECARGOS SOBRE IMPUESTOS ESTATALES Los recargos constituyen una prestación pecuniaria que una CA puede exigir en virtud del poder que, en materia tributaria, le atribuyen la Constitución y las leyes. Participa de la naturaleza de los tributos y se trata de un recurso propio de las CCAA, que se establece sobre un impuesto preexistente de otra Hacienda Pública, la del Estado, al que se añade, determinando un aumento o recargo de la cantidad a ingresar por aquél. Y así, la obligación de pagar el recargo aparece íntimamente unida a la obligación del tributo base. 11 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu No obstante, y aunque los elementos configuradores del recargo son los mismos que conforman el impuesto base, la obligación de ingresar el primero es autónoma respecto a la del segundo, si bien lo normal es que ambas coligadas y se gestionen conjuntamente. El régimen jurídico de los recargos autonómicos sobre impuestos estatales se contiene, en los Estatutos de Autonomía y en el art. 12 de la LOFCA, que fija los límites al poder de las CCAA para su establecimiento y se concretan como sigue: 1. Las CCAA podrán establecer recargos sobre los impuestos estatales susceptibles de cesión, a excepción del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. En el IVA y en los Impuestos Especiales, las Comunidades sólo pueden establecer recargos cuando tengan competencias normativas en materia de tipos de gravamen. 2. Los recargos autonómicos no podrán configurarse de forma que puedan suponer una minoración de los ingresos del Estado por los impuestos sobre los que recaen, ni desvirtuar la naturaleza o estructura de los mismos. En todo caso, la utilización de estos recargos por las CCAA ha sido muy ocasional. Algún intento, como el de la Comunidad de Madrid en1984, fue mal recibido por los contribuyentes y dio lugar a que se cuestionase incluso la constitucionalidad de los mismos, que fue finalmente confirmada por la STC 150/1990, de 4 de octubre. III. LOS INGRESOS TRIBUTARIOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA. 1. Canon de saneamiento y depuración de aguas residuales. Creado por la Ley 3/2000, de 12 de julio; es un impuesto propio de la CA (art. 22), y su recaudación se afecta a los fines recogidos en la ley. Su hecho imponible es la producción de aguas residuales generadas por el metabolismo humano, la actividad doméstica, pecuaria, comercial o industrial, que realicen su vertido final a una red municipal de saneamiento, manifestada a través del consumo medido o estimado de agua de cualquier procedencia. La base imponible vendrá determinada por el volumen de agua consumida, medida en metros cúbicos, para usos domésticos o no domésticos, pudiendo diferenciarse en su determinación según la clase de uso. Su aplicación afecta tanto al consumo de agua suministrada por los Ayuntamientos o por las Empresas de abastecimiento como a los consumos no medidos por contadores o no facturados, procedentes de cualquier fuente de suministro. Su determinación efectuará en régimen de estimación directa cuando el consumo se mida por contador o procedimientos similares. También se determinará por estimación objetiva (art. 27 de la Ley) o por estimación indirecta cuando resulte imposible conocer los datos imprescindibles para su fijación. Son sujetos pasivos en calidad de contribuyentes las personas físicas o jurídicas y entidades del art. 35,4 de la LGT, cuando sean titulares de los consumos de agua. 12 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu Salvo prueba en contrario se considerará como contribuyente a quien figure como titular del contrato de suministro de agua, a quien adquiera agua para su consumo directo o sea titular de aprovechamientos de agua o propietario de instalaciones de recogida de agua, pluviales o similares para su propio consumo. Son sustitutos del contribuyente, las personas o entidades que suministren agua, quedando obligadas a cobrar a los sujetos pasivos el canon de saneamiento mediante su repercusión, en concepto separado de cualquier otro, en la facturación. El plazo de ingreso se determinará reglamentariamente. El Decreto 102/2002, de 14 de junio desarrolla el régimen económicofinanciero tributario de este tributo y la Ley 3/2002, de 20 de mayo, aprobó las tarifas, modificadas por el artículo 55 de la Ley 9/2005, de 29 de diciembre. 2. Impuesto sobre los Premios del Bingo. Creado por la Ley 12/1984, de 27 de diciembre, de imposición sobre juegos de suerte, envite o azar. Constituye el hecho imponible el pago de premios a los jugadores en el juego del bingo (art. 5). El impuesto se devengará al tiempo de hacer efectivos los premios correspondientes a los cartones (art. 6). Tendrán la consideración de sujetos pasivos en calidad de contribuyentes, las Empresas organizadoras del juego del bingo. Podrán repercutir el importe íntegro del impuesto sobre los jugadores premiados en cada partida, quedando éstos obligados a soportarlo (art. 7). La base imponible es la cantidad entregada en concepto de premio al portador del cartón (art. 8). El tipo de gravamen será del seis por ciento (art. 9). Los contribuyentes presentarán declaraciones-liquidaciones del impuesto correspondientes a los premios satisfechos e ingresarán su importe, en la forma que reglamentariamente se determine (art. 10). La gestión se llevará a cabo conjuntamente con la de la tasa que grava el juego del bingo, de acuerdo con las fórmulas de colaboración que se arbitren con la Administración del Estado, según lo dispuesto en el artículo 19.1 de la LOFCA y en la forma que reglamentariamente se determine (art. 11). 3. Cánones por contaminación. Regulados por la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de protección del medio ambiente de la CARM y modificados por diversas leyes; en tal sentido, el art. 45 de la Ley 1/1995 establece que “Sin perjuicio de lo que se establezca en la legislación básica del Estado, todas las formas de contaminación ambiental devengarán el correspondiente impuesto a favor de la Administración Regional, independientemente de los demás tributos que sean exigibles para dichas actividades por otros conceptos”. • • • De conformidad con lo expuesto, se crean los siguientes impuestos: Impuestos sobre el almacenamiento o depósito de residuos en la Región de Murcia. Impuesto por emisiones de gases contaminantes a la atmósfera. Impuesto por vertidos al mar. 13 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu Se declara la afectación de estos impuestos, al establecer el apartado 3 del precepto que “Las cantidades recaudadas por la Administración Regional por la exacción de estos impuestos se destinarán a la adopción de medidas de protección del medio ambiente”. Estarán obligados al pago de estos impuestos las personas físicas y jurídicas y las demás entidades sin personalidad jurídica, estén o no sometidas al régimen de calificación o declaración ambiental establecido en esta Ley. A) IMPUESTOS SOBRE EL ALMACENAMIENTO O DEPÓSITO DE RESIDUOS EN LA REGIÓN DE MURCIA. Constituye el hecho imponible el almacenamiento de residuos con carácter definitivo o temporal en el territorio de la CARM, cuando sea por periodos superiores a 2 años si se trata de residuos no peligrosos o inertes, o de 6 meses en el caso de residuos peligrosos, mediante depósito en vertedero con objeto de su eliminación, quedando sujetos al impuesto: a) La entrega de residuos en vertederos públicos o privados. b) El abandono de residuos o el vertido de éstos en instalaciones no autorizadas por la CARM. c) Los almacenamientos de residuos por tiempos superiores a los anteriores sin autorización expresa por el órgano ambiental, en instalaciones autorizadas. Los artículos 15 y 16 establecen los supuestos de no sujeción y exención respectivamente. Serán sujetos pasivos a título de contribuyentes las personas físicas o jurídicas y entes sin personalidad jurídica, titulares de la explotación de los vertederos a los que se refieren las letras a) y c) del artículo 14. El impuesto se devengará el 31 de diciembre de cada año con respecto a la totalidad de los residuos admitidos durante el año en las instalaciones de vertido que constituyen el hecho imponible, sin perjuicio de las excepciones que establece el artículo 19 de la Ley. La base imponible estará constituida, según proceda, por el peso o volumen de los residuos depositados o abandonados. Se determinará, con carácter general, por estimación directa (art. 22). El impuesto se exigirá con arreglo a los tipos de gravamen que establece el artículo 23, de carácter específico (cantidad fija por TM) y que pueden ser modificados por las Leyes de Presupuestos de la CA. La cuota será el resultado de aplicar el tipo de gravamen a la base imponible. Los sujetos pasivos deberán repercutir íntegramente el importe del impuesto sobre aquel para quien se realice la operación gravada, quedando éste obligado a soportarlo. Gestión: el contribuyente deberá presentar y suscribir una declaración por el impuesto en el lugar, forma y plazo determinados por Orden de la Consejería de Economía y Hacienda, durante el primer trimestre del año siguiente (art. 26), al tiempo que deberá determinar la deuda tributaria correspondiente e ingresar su importe. B) IMPUESTO SOBRE VERTIDOS A LAS AGUAS LITORALES 14 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu Es un tributo propio de la CARM, de carácter indirecto y naturaleza real, que grava la carga contaminante de los vertidos autorizados, con el fin de promover la calidad ambiental de las aguas litorales de la Región de Murcia. Hecho imponible el vertido a las aguas litorales que se realice desde tierra a cualquier bien de dominio público marítimo-terrestre o a su zona de servidumbre de protección (art. 31 de la Ley). Son sujetos pasivos a título de contribuyentes las personas físicas o jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica, que realicen los vertidos. Se establecen diversas exenciones en el art. 33 y el 34 menciona supuestos de responsabilidad solidaria. Constituye la base imponible el valor de las unidades de contaminación producidas durante el período impositivo. El tipo impositivo será el precio de la unidad de contaminación y la cuota íntegra, el resultado de aplicar el tipo a la base imponible (arts. 36 y 37). El período impositivo coincidirá con el año natural y el impuesto se devengará el 31 de diciembre de cada año, sin perjuicio de las excepciones recogidas en el propio artículo 38. Los sujetos pasivos estarán obligados a presentar una declaración anual por cada vertido, dentro del plazo del mes siguiente a la conclusión del período impositivo y, al mismo tiempo, deberán determinar la cuota diferencial, que será el resultado de deducir de la cuota líquida los pagos fraccionados a cuenta ya realizados por el sujeto pasivo. C) IMPUESTO ATMÓSFERA. POR EMISIONES DE GASES CONTAMINANTES A LA Según el artículo 41 de la Ley, el impuesto grava las instalaciones industriales contaminantes establecidas en la Directiva 96/61/CE. Hecho imponible todas las emisiones a la atmósfera de los distintos contaminantes que se relacionan en la Decisión 2000/479/CE de 17 de julio (DOCE L 192, 28/07/2000) relativa al registro europeo de emisión de contaminantes (EPER), y que se transcriben en el anexo 2 de la Ley (art. 42), salvo las exenciones (art. 43). Son sujetos pasivos a título de contribuyentes las personas físicas o jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica, que exploten las instalaciones en las que se desarrollen las actividades que determinan las emisiones a la atmósfera gravadas por este impuesto. Constituye la base imponible la cuantía de carga contaminante de las emisiones gravadas que se realicen desde una misma instalación industrial durante el período impositivo. La base imponible es la cuantía de carga contaminante de las emisiones gravadas que se realicen desde una misma instalación industrial durante el período impositivo. La cuota íntegra será el resultado de aplicar a la base liquidable la tarifa progresiva por tramos que regula el artículo 48. Los sujetos pasivos tendrán derecho a una deducción en la cuota íntegra por las inversiones realizadas en el período impositivo en infraestructuras y bienes de equipo orientados al control, prevención y corrección de la contaminación atmosférica. 15 DERECHO FINANCIERO II Autores: Elvira Mª Consuelo Martínez Giménez, Mª del Mar de la Peña Amorós, Marta Marcos Cardona y Francisco Javier Plazas Andreu El período impositivo coincidirá con el año natural y el impuesto se devengará el 31 de diciembre de cada año, sin perjuicio de las excepciones establecidas en el artículo 51. Gestión, los sujetos pasivos estarán obligados a presentar una declaración anual por cada contaminante, dentro del mes siguiente a la conclusión del período impositivo, debiendo determinar la cuota diferencial, que será el resultado de deducir de la cuota líquida, los pagos fraccionados a cuenta realizados por el sujeto pasivo. 16
