La profesionalización de la función pública en Uruguay 2005

XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013
La profesionalización de la función pública en Uruguay 2005-2013.
Avances en la profesionalziación del servicio civil en Uruguay. De la minimización a
la resignificación de los servidores públicos
María Noel Sanguinetti Vezzoso
1. Introduccción
Cuando se reflexiona sobre la profesionalización de los funcionarios inevitablemente se hace referencia
a la gestión de los recursos humanos, en la perspectiva de una realidad concreta o de un Estado
determinado en diferentes niveles de análisis. Para realizar estas precisiones se cuenta con un
instrumento de partida: la Carta Iberoamericana de la Función Pública. La misma constituye una
elaboración colectiva de los países de la región realizada desde la realidad de Iberoamérica que
determina el marco para la reforma de los sistemas de Servicio Civil.
Avancer en la mejora de la Gestión Pública planteado en los procesos de Reforma del Estado implica
caminar hacia los mayores niveles de Profesionaliación de los funcionarios. Este proceso se lo
considera como elemento central en la organización del trabajo, por lo tanto en torno al mismo se
deberá construir el Sistema de Servicio Civil. La Profesionalización se consolida como un elemento
base en la elaboración de una cultura del servicio público y dará una nueva impronta a los procesos que
se llevan a cabo en el Estado.
Un Servicio Civil de calidad contribuirá a elevar los niveles de confianza de los ciudadanos en la
administración pública, así como el crecimiento económico. El cual se caracteriza por garantizar la
profesionalización de las personas al servicio del Estado, en base al mérito, la capacidad, la vocación
de servicio, la eficacia, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a principios democráticos. Una
administración profesional que incorpora tales sistemas contribuye al fortalecimiento institucional y a
la solidez de la democracia.
Se propone revisar el proceso reciente en lo que refiere a las políticas tendientes a la profesionalización
del Servicio Civil en Uruguay buscando focalizar en aquellos aspectos que la práctica y acción han
demostrado que son esenciales. Se parte del hecho que desde el año 2005 hasta la fecha se han
implementado importantes Reformas en el Estado Uruguayo las que han tenido un componente
importante en materia de Profesionalización del Servicio Civil. Si bien es una realidad sobre la cual
queda mucho por hacer es necesario revisar la experiencia reciente, los programas y herramientas
desarrolladas y realizar una evaluación de las mismas de forma de mejorar y dar continuidad en las
propuestas a futuro.
2. Algunos elementos conceptuales. La Carta Iberoamericana de la Función Pública y la
Profesionalización de la Función Pública. Modelo de base para el análisis.
En América Latina la carencia de sistemas profesionales de servicio civil durante mucho tiempo fue
casi un denominador común. A pesar de esto las distintas realidades nacionales presentan entre sí
heterogeneidades importantes en cuanto a debilidades y potencialidades para transformar estas
realidades existentes.
Existe un acuerdo en que la profesionalización de la Función Pública se vuelve un desafío y una
condición necesaria para contribuir a la consolidación de Estados más democráticos es decir para
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avanzar en el desarrollo de los países, en mayores niveles de bienestar social y mayores niveles de
equidad. Dotar a la Administracion Pública de determinados atributos como ser la eficiencia, eficacia,
calidad, transparencia, equidad, cobertura en la gestión requiere de trabajar uno de los recursos más
importantes del Estado que son sus personas. De esta manera se hace necesario desarrollar una
estrategia de profesionalización para la Función Pública.
Es a partir de esta situación que se elabora la Carta Iberoamericana de la Función Pública a instancias
del CLAD. Este acuerdo entre los Estados parte del CLAD se planteó ser un “referente común” para el
desarrollo de proyectos tendientes a la profesionalización de los sistemas de Servicio Civil en los
distintos Estados que forman parte del acuerdo. La Carta establece las bases y requerimientos
fundamentales para este objetivo contemplando la existencia de distintas realidades nacionales,
territoriales, culturales, sociales y políticas. En este sentido es que la carta plantea que cada país tiene
determinados factores que condionan y modelan cualquier modelo genérico que busque organizar un
sistema profesional de Servicio Civil.
De esta forma se parte de la definición de servicio civil y de lo que se entiende por un sistema
profesional de servicio civil y la importancia del mismo para el desarrollo y la menoja en la calidad de
vida de los ciudadanos y ciudadanas. Se plantea los objetivos del documento y los principios y criterios
orientadores de la misma. La Carta define las bases fundamentales para el diseño y construcción de un
Servicio Civil profesional y parte del hecho que el sistema de servicio civil “debe ser diseñado y operar
como un sistema integrado de gestión”. Siendo la razón de existir del mismo la adecuación y
coherencia entre las personas personas que integran a la organización y la estrategia de la organización.
A su vez, debe aplicarse el principio democrático lo que implica necesariamente la preservación de la
independencia, imparcilidad, objetividad de los trabajadores del Estado para atender al interés general o
interés público manteniendo independiencia de intereses políticos y o economícos particulares.
En este sentido la Carta distingue dos niveles fundamentales que son el político y el funcional o
profesional. Por lo que los límites entre estos dos niveles son fundamentales para preservar a los
principios democráticos como son la transparencia, democracia, equidad, rendición de cuentas,
contralor.
La Carta1 establece los principios de la Función Pública en los países Iberoamericanos firmantes y que
son principios generales que deben cumplir Administraciones que se desarrollan en sistemas
democráticos. La particularidad y aporte de la Carta además de los elementos conceptuales tiene que ve
con el hecho de ser un acuerdo a través del cual los gobiernos que la firman se comprometen a
implementar con la finalidad de fortalecer el Estado, la Democracia y contribuir al desarrollo nacional
y en su conjunto de la región. Esto con el respaldo del CLAD como institución intergubernamental que
no solo avanza en la concresión de estos compromisos, sino que dispone una serie de dispositivos como
son la elaboración conceptual, la capacitación, el asesoramiento técnico, la generación de conocimiento
a partir de las distintas realidades nacionales.
Un Servicio Civil de calidad contribuirá a elevar los niveles de confianza de los ciudadanos y
cuidadanas en la administración pública, así como el crecimiento económico. El cual se caracteriza por
garantizar la profesionalización de las personas al servicio del Estado, en base al mérito, la capacidad,
1
Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado,
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio de 2003, Respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
y de Gobierno (Resolución Nº 11 de la “Declaración de Santa Cruz de la Sierra”)
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la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y
la adhesión a principios y valores de la democracia. Una administración profesional que incorpora tales
sistemas contribuye al fortalecimiento institucional de los países y a la solidez del sistema democrático.
Es necesario que la gestión del empleo y los recursos humanos al servicio de los gobiernos incorpore
los criterios jurídicos, organizativos y técnicos, así como las políticas y prácticas que caracterizan a un
manejo transparente y eficaz de los recursos humanos.
De esta forma se define a la Función Pública como el conjunto de arreglos institucionales mediante los
que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran éste, en una realidad
nacional. Comprende normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o
implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado
de los recursos humanos, en el marco de una administración pública profesional y eficaz.
A su vez, se definen un conjunto de principios rectores que necesariamente deberán inspirar las
políticas de gestión del empleo y los recursos humanos y salvaguardados en las prácticas concretas del
personal: (i) Igualdad de todos los ciudadanos, sin discriminación de género, raza, religión, tendencia
política u otras.Mérito, desempeño y capacidad como criterios orientadores de la política de recursos
humanos; (ii) Eficacia, efectividad y eficiencia de la acción pública y de las políticas y procesos de
gestión del empleo y las personas; (iii) Transparencia, objetividad e imparcialidad; (iv) Pleno
sometimiento a la Ley y al derecho.
Avanzando en la definición del sistema se plantean un conjunto de requerimientos funcionales de la
Función Pública como sistema. Estos requerimientos son: la planificación de recursos humanos;
Evaluación del rendimiento, Responsabilidad laboral, Organización de la función de los Recursos
Humanos y cambio cultural.
Planificación de recursos humanos. La función pública necesita de instrumentos de planificación,
mediante el cual la organización realiza el estudio de sus necesidades cuantitativas y cualitativas de
RRHH a corto, mediano y largo plazo, contrastando con las necesidades detectadas con sus
capacidades internas e identifica las acciones que deben emprenderse para cubrir las diferencias. La
planificación constituye el nexo obligado entre la estrategia organizativa y el conjunto de políticas y
prácticas de gestión del empleo y las personas. Para lograr una planificación de calidad será necesario
disponer de sistemas de información sobre el personal capaces de permitir un conocimiento real y
actualizado de las disponibilidades cuantitativas y cualitativas de recursos humanos.
Evaluación del rendimiento. La evaluación del rendimiento de las personas en el trabajo debe formar
parte de las políticas de gestión de recursos humanos incorporados por todo sistema de Servicio Civil.
Disponer de sistemas formales de evaluación de rendimiento permite a las organizaciones públicas: (i)
Obtener informaciones necesarias para la toma de decisiones en diferentes niveles en lo que refiere a la
gestión de personas que integran a la organización y a otros recursos cuya gestión está condiconada
necesariamente a los recursos humanos; (ii) Validar políticas y prácticas de gestión de recursos
humanos, contrastando y valorando su impacto sobre el comportamiento de las personas y su impacto
en los resultados y por tanto en la creación de valor público; (iii) Orientar el desarrollo de las personas
en forma integral dentro de la organización y su crecimiento como verdaderos servidores públicos; (iv)
Contribuir a la generación de incentivos, estímulos, motivación, productividad, rendimiento y clima
laboral de los funcionarios a partir de la organización del trabajo; (v) Los sistemas de evaluación deben
incorporar dispositivos que contemplen la evaluación en distintos sentidos de la escala jerárquica, la
autoevaluación y los mecanismos a través de los cuales los funcioanrios puedan manifestar y sean
evaluadas las discrepancias de las evaluaciones realizadas por otro con las garantías necesarias del
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caso.
Responsabilidad laboral. Los sistemas de función pública deben contar con mecanismos y dispositivos
que contemplen el control estricto de presentismo, la jornada de trabajo, los instrumentos que
contribuyan a la reducción del ausentismo laboral y al análisis de las causas que provocan el mismo, así
como el cumplimiento de sus obligaciones laborales por parte de los empleados públicos. Los
procedimientos disciplinarios deben corregir con eficiencia y eficacia, agilidad y ejemplaridad las
conductas inadecuadas por parte de los empleados públicos en los distintos niveles de la escala
jerárquica.
Organización de la función de los Recursos Humanos y las unidades de Gestión Humana o de
recursos Humanos a nivel de la organización y a nivel del Estado. Las unidades de Gestión Humana
o RRHH deben ser referentes en estos procesos, para lo cual deben disponer de los recursos y autoridad
necesaria, políticas definidas y articulación en todos los niveles de la organzación. Las funciones y
responsabilidades centrales en materia de gestión del empleo en función a sistemas organizativos del
sector público, de núcleos especializados dotados de una consistente calificación técnica y ubicada en
posiciones de autoridad formal coherentes con el alto valor estratégico de su función. De estas unidades
son cometidos fundamentales: (i) la elaboración de las políticas adecuadas de gestión del empleo y las
personas coherentes con la estrategia organizativa y los principios del Estado democrático y el
Programa de Gobierno; (ii) para lo anterior la generación de los procesos necesarios para concretar
estás políticas; (iii) la generación de estrategias necesarias y planes referido a la gestión de personas de
acuerdo a la planificación estatégica de la organización y sus capacidades potenciales; (iv) el diseño de
dispositivos para el permanente monitoreo, seguimiento y evaluación de las políticas y procesos de
recursos humanos definidos. Las unidades de Gestión Humana deben abordar en forma integral la
gestión de las personas dentro de la organización. En este sentido, deben funcionar como unidades que
definen políticas transversales y facilitan los sistemas a través de dispositivos descentralizados que
permitan a cada unidad de la organización poder llevar adelante la gestión de su personal y su contralor,
siendo la unidad de RRHH quien debe asumir un rol fundamental en materia deasesoramiento, apoyo y
provisión de servicios técnicos especializados en materia de personal. Para que lo anterior se concrete
es fundamental que se avance en el fortalecimiento de las competencias y las habilidades Directivas en
la medida que estos son claves en la gestión de las personas. Es por esto que se hace fundamental el
desarrollo de las compentencias directivas con el fin de mejorar el manejo de personal y los factores
relevantes en materia de recursos humanos.
Clima organizacional, motivación y cultura organziacional. Estos son tres elementos claves en la
gestión de las personas que cobran relevancia en la esfera de lo público. La eficacia de los arreglos
institucionales que esta Carta propone la adaptación de las reglas informales, modelos mentales y
pautas establecidas de conducta que caracterizan al funcionamiento público. La Carta afirma y destaca
la importancia de los medelos de gestión que tienen como base los sistemas de carrera basados en el
mérito, la importancia de incoporar una cultura de trabajo y gestión para la generación de resultados,
que incetiven la innovación, el aprendizaje y la mejora continua, así como el cuidado de los
funcionarios y funcionarias. De esta forma se hace necesario avanzar en la puesta en práctica de
modelos de gestión de las personas que contribuyan a la mayor flexibilidad de las organziaciones en un
realidad de entornos de permanentes cambios y donde cada vez más las variables exógenas o fuera de
control de los gestores y autoridades tienen pesos en el día a día de la organziación. Vinculado a lo
anterior y a la existencia de contextos que hacen que las organizaciones sean cada vez más organismos
abiertos y espacios de participación de diversos actores, principalmento que representan a la sociedad
civil. La incorporación por los diferentes actores institucionales de los valores propios del servicio
público, la honestidad, la austeridad en el manejo de los recursos, la transparencia de las decisiones, la
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evaluación y rendición de cuentas y el compromiso con el servicio a los ciudadanos.
Vinculado a lo anteriormente mencioando un actore de relvancia lo constituye la Naciones Unidades
como organismo referente en materia institucional a nivel internacional. Es este sentido destacamos
algunos aportes y recomendaciones relacionadas por esta institución y que se encuentran contempaldas
en la Carta. La Organización de Naciones Unidas considera como elementos centrales del Servicio
Civil: políticas claras para el reclutamiento, promoción y monitoreo del sistema; crear y mantener
servicios civiles orientados hacia los resultados; garantizar la respuesta del servicio a los intereses,
expectativas y demandas ciudadanas; estructurar sistemas con un tamaño apropiado; pagar a los
servidores buenos salarios; mantener mecanismos adecuados para la coordinación y cooperación entre
distintas entidades públicas.
El Comité de Expertos sobre Administración Pública de la Organización de Naciones Unidas agrega
que un Servicio Civil competente es aquél que satisface las siguientes características: (i) Se basa en el
mérito y es políticamente neutral; (ii) Tiene una estructura clara, con un tamaño apropiado para la
economía nacional; (iii) Rinde cuentas, es profesional y libre de prácticas de corrupción; (iv) Es
relativamente autónomo, sensible a las demandas de los ciudadanos y representativo de la población;
(v) Está bien entrenado, orientado hacia los resultados y relativamente abierto.
3. Modelo de Gestión de los RRHH en la Administración Publica
A partir de una visión interdisciplinaria de la organización pública, es una necesidad adquirir
habilidades en las relaciones personales con los protagonistas y destinatarios de las políticas y
programas a nivel de los organismos del Estado (los ciudadanos y ciudadanas), así como promover
capacidades, innovación y creatividad en el área de gestión de los RRHH, estableciendo un nivel de
credibilidad y confianza frente a la sociedad generando con ello ser un referente en el área para lo cual
el organismo fue creado.
Proporcionar a los involucrados una visión moderna de cómo debe ser la dirección de personas en las
organizaciones públicas del tipo y entregar los elementos conceptuales y prácticos que le permitan
desarrollar sus competencias (conocimientos, habilidades y actitudes), a fin de gestionar equipos de
personas que agreguen valor a la institución otorgando a dicha gestión un carácter estratégico. En
definitiva, contribuir a la conformación de un plantel funcional asumidos en su calidad de servidores
públicos.
Objetivo 1. Evaluar y diagnosticar la gestión actual de RRHH a nivel del Estado y de cada organismo,
captar la opinión, necesidades y expectativas de los distintos organismos, y sensibilizar en materia de
Gestión del sistema de RRHH.
Objetivo 2. Desarrollar un modelo para gestión de los RRHH desde una visión sistémica e intregrada
de esta dimensión de la organización coherente con los lineamientos definidos a nivel del Estado.
Objetivo 3. Rediseño de visión, misión, cometidos y estructura de los organismos competentes y de las
áreas de RRHH.
Metodología de trabajo
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Se presenta un marco analítico y de acción tendiente al desarrollo de un modelo de mejora de gestión
de RRHH en el Estado. Se busca aportar un marco analítico y de acción y no un manual de mejora de la
gestión ya definido. No busca por lo tanto este proyecto definir criterios y desarrollar una serie de
instrumentos que standaricen la gestión de RRHH de la organización publica. La complejidad
organizacional en el Estado, con diferentes áreas, programas, oficinas territoriales, etc. nos revela la
existencia de “muchas” organizaciones dentro de la organización.
A su vez, los organismos han definido su existencia y sus cometidos a partir de la interacción con otros
organismos públicos y privados, realidad que debe ser considerada. Por otra parte, la realidad de los
Recursos Humanos del Estado es bien compleja, por su variedad, diversidad en perfiles, procedencia y
por su permanente rotación.
Es en este sentido que el objetivo del presente trabajo es la de proponer algunas lineas de acción, un
modelo de trabajo que incorpore en el mismo los aportes desde distintas áreas del conocimiento,
atendiendo a su realidad y necesidades pero incorporando un modelo de gestión adecuado, innovador,
moderno, participativo y alineado a la estrategia nacional en materia de RRHH incorporada en las
tendencias actuales y su componente especifico en materia de Función Publica.
Definciones fundamentales.
Sistema de Gestión de Recursos Humana de un organismo publico. Se entiende por el sistema de
gestión de los Recursos Humanos adscriptos al organismo que incluye a los funcionarios
presupuestados, los contratos de función pública, becarios y pasantes, otros contratos, personal
contratado por medio de proyectos de cooperación internacional.
A partir de la definición se realizan algunas consideraciones:
(i)
el sistema está constituido por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se
articulan y gestionan el empleo;
(ii)
se busca garantizar un manejo adecuado de los Recursos Humanos en el marco de una
administración pública profesional y eficaz, al servicio del interés general,
(iii) el diseño del sistema de gestión de RRHH debe tener presente los objetivos de eficacia y
eficiencia, así como los requerimientos de igualdad, mérito y neutralidad que son condiciones
necesarias en las administraciones profesionales en contextos democráticos2;
(iv)
refiere al marco normativo y reglamentación pero también tiene que ver con los distintos
instrumentos de gestión de los subsistemas que refieren al sistema de RRHH del organismo,
(v)
refiere a las distintas relaciones de empleo y contrataciones que se desempeñan en el
organismo,
(vi)
refiere a los distintos niveles de jerárquicos y de descentralización.
Se propone modelo de gestión para los RRHH que incorpore:
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CLAD (2002). Carta Iberoamericana de la Función Pública
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(i)
principios de buena administración en materia de RRHH;
(ii)
los criterios, orientaciones y bases establecidas en la Carta Iberoamericana de la Gestión
Pública, la cual el país ha ratificado;
(iii) se realice de una óptica que aborde la integralidad del sistema de RRHH y desde una
perspectiva multidisciplinaria, dos elementos fundamentales a la hora de abordar las distintas
dimensiones que caracterizan al sistema de RRHH;
(iv)
que considere los lineamientos y orientaciones de las propuestas de reforma que promueve e
impulsa el Gobierno;
(v)
toma en consideración las características y realidades de los organismos del Estado a la vez que
promueve el desarrollo al máximo de sus potencialidades.
Modelo base de gestión de RRHH a nivel de la organización.
Es necesario tomar un modelo de referencia de gestión de RRHH. En este sentido se propone un
modelo de gestión de RRHH que se acople a la organización actual. En mismo parte del hecho que el
centro, el corazón de la organización son los RRHH, entendido el mismo como un sistema.
Se propone un sistema integrado que implica la incorporación de la gestión de los RRHH al contexto
interno e externo de la organización y a su estrategia, tomando en cuenta la dimensión de las personas y
los resultados.
La gestión de los RRHH debe actuar entre la estrategia y las personas incorporada a la organización. El
modelo es básico a nivel de las diferentes etapas de la implantación de un sistema de gestión:
diagnóstico, diseño, implantación de sus componentes, monitoreo, evaluación y ajustes. Se debe
identificar y trabajar con los diferentes subsistema de gestión de RRHH.
El método que se propone tomar como base es un modelo descriptivo realizado a partir de las
categorías básicas en materia de gestión y tomando en consideración la realidad del organismo. Se debe
partir de la identificación y el análisis de las políticas y prácticas en materia de gestión de RRHH
actualmente existentes, definir el modelo ideal y definir las estructuras, estrategias, procesos y
procedimientos para alcanzar ese modelo definido.
Los subsistemas son: (i) planificación; (ii) organización del trabajo; (iii) gestión del empleo; (iv)
gestión del rendimiento; (v) gestión del desempeño; (vi) gestión del cambio; (vii) gestión del
desarrollo.
Las cuestiones a abordar a nivel de cada subsistema son: (i) Objeto y finalidad básica de cada
subsistema; (ii) Identificación de otros subsistemas con los que se relaciona y como se da esta relación;
(iii) procesos, procedimientos y prácticas en los que se despliega; (iv) puntos críticos de cada
subsistema; (v) consideraciones específicas de análisis para el subsistema en cuestión.
El sustento teórico en el que se enmarca el proyecto conjuga elementos de la Carta Iberoamericana de
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la Función Pública, las estrategias y elementos incorporados en el Sistema de Gestión Humana y
algunos de los aspectos contemplados en el Modelo Integrado de Gestión de Recursos Humanos de
Francisco Longo.
Acciones fundamentales a desarrollar a nivel organizacional.
Componente 1. Evaluación diagnóstica, estado de situación, sensibilización y captación de
expectativas.
Acciones a desarrollar. Realizar un diagnóstico en materia de gestión de RRHH en dos niveles: (1)
externo, que refiere a la realidad a nivel nacional en materia de gestión de RRHH y las prioridades y
lineamientos definidas a nivel de Gobierno; (2) interno, en el cual se distinguen dos subniveles 2.1 la
realidad de las direcciones u áreas y sus funcionarios del organismo, sus necesidades, su opinión de la
situación actual de la gestión de RRHH del organismo; 2.2. la oficina de RRHH hoy: sus carencias,
necesidades, potencialidades, sus funcionarios.
Componente 2. Formulación, desarrollo y evaluación de modelo de Gestión de RRHH del organismo.
El componente 2 implica el desarrollo a la realidad del organismo del presente modelo a partir de las
definiciones surgidas del componente 1 y de los procesos de modernización que el organismo ya forma
parte. Se detalla cada subsistema a continuación.
(1) Subsistema de Planificación.
Orientaciones para el sistema de Planificación: (i) Políticas y prácticas de RRHH claras, difundidas,
reconocidas y aplicadas en las diferentes Direcciones, Institutos y Programas del organismo y
reconocidas por autoridades y funcionarios. (ii) Desarrollo de relaciones de impacto recíproco entre la
política y las prácticas de RRHH y los objetivos estratégicos generales del organismo.
Acciones a desarrollar: (i) Identificar las necesidades en materia de RRHH a corto y largo plazo; (ii)
Identificar y sistematizar las disponibilidades actuales de RRHH y su proyección a futuro; (iii)
Comparar las necesidades con las capacidades y disponibilidades internas; y (iii) Definir las estrategias
para cubrir o minimizar las brechas existentes.
(2) Subsistema de Organización del Trabajo
Orientaciones Subsistema de Organización del Trabajo: (i) Definición y gestión de perfiles de
competencia a fin de orientar procesos tales como selección de personal, inducción, capacitación,
gestión del desempeño entre otros; (ii) Contar con mecanismos adecuados de gestión de la dotación,
que permitan articular los distintos subsistemas de Recursos Humanos a fin de cubrir las necesidades
organizacionales.
Acciones a desarrollar: (i) Identificar y elaborar los distintos perfiles de competencia de los cargos
(identificar para cada cargo actividades, funciones, responsabilidades y finalidades de cada cargo); (ii)
Diseñar e implantar un sistema de gestión de la Dotación; (iii) Diseñar e implementar un sistema de la
gestión de la Información
(3) Subsistema de Gestión del Empleo
Orientaciones para Subsistema de Gestión del Empleo: (i) Políticas de ingreso y procesos de
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reclutamiento y selección, confiables, reconocidos y validados en los servicios y aportando al
fortalecimiento institucional; (ii) Programas de Inducción formando parte de la gestión estratégica de
personas.
Acciones a desarrollar: (i) Definir un sistema de gestión del ingreso o la incorporación, es decir las
políticas y prácticas por medio de las cuales las personas son reclutadas y seleccionadas; (ii) Difinir un
programa o plan de inducción del personal a la institución; (iii) Definir pautas y criterios para la
movilidad de los funcionarios, tanto en lo que refiere a la movilidad funcional como geográfica; (iv)
Definir pautas y criterios para gestionar la desvinculación del personal del organismo.
(4) Subsistema de Gestión del Rendimiento
Orientaciones para Subsistema de Gestión del Rendimiento: (i) Un modelo de gestión del desempeño
compartido, difundido y estrategias para su aplicación en cada servicio ajustado a las realidades
locales; (ii) Una Gestión del Desempeño, planificada, basado en la retroalimentación efectiva a los/as
funcionarios/as, permitiendo el compromiso de los mismos, alineado con la estrategia organizacional y
con el resto de los subsistemas de RRHH.
Acciones a desarrollar: (i) Definir criterios para la gestión del sistema de rendimiento de las personas
acorde a las prioridades del organismo, definiendo la articulación con la gestión del desarrollo y la
compensación y procesos que promuevan el fortalecimiento de las instancias de retroalimentación.
(5) Subsistema de Gestión del Desarrollo
Orientaciones para Subsistema de Gestión del Desarrollo: (i) Un modelo de gestión de la capacitación
para un organismo del Sector Público en él área de las políticas sociales que considere realidades
diversas en los servicios, territorios donde se encuentra el organismo y que tenga una articulación clara
y fuerte con el resto de los subsistemas de gestión de personas; (ii) Gestión de la capacitación en los
servicios con una mirada de largo plazo, compras más eficientes, con sistemas de evaluación de
impacto; (iii) Concursabilidad confiable, reconocida y validada en los servicios y aportando al
fortalecimiento institucional.
Acciones a desarrollar: (i) Desarrollar un sistema para la promoción de la carrera y desarrollo
profesional de los funcionarios del organismo; (ii) Desarrollar un plan de formación y capacitación del
personal articulado a las necesidades y prioridades definidas por las Direcciones Nacionales que tenga
en consideración las distintas formas contractuales del organismo; (iii) Promover el desarrollo de un
programa de formación de Direcciones del organismo.
(6) Subsistema de gestión del cambio – relaciones humanas y sociales
Orientaciones para subsistema de gestión del cambio: (i) Existencia de climas de respecto, colaboración
y confianza que contribuyen al desarrollo de las personas y al logro de los objetivos organizacionales;
(ii) Desarrollo de herramientas específicas de comunicación corporativa interna; (iii) Identificación de
necesidades de cambio organizacional y administración del cambio por parte de la institución.
Acciones a desarrollar: (i) Promover acciones para la mejora del clima laboral, lo que implica los
mecanismos de comunicación, la participación del personal, mejora en el grado de satisfacción de los
trabajadores con el cargo y la tarea; (ii) Promover acciones para mejora de la calidad de vida laboral
que tenga en cuenta en cuenta el espacio físico de trabajo, la información, los grupos, etc.
Componente 3. Rediseño de misión, cometidos y estructura del área de RRHH
Este componente refiere al rediseño de la división de Recursos Humanos. Existen una serie de
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lineamientos para su formulación que se encuentran establecidos por los sistemas modernos, en este
sentido se afirma que “como toda creación de tipo estructural, esta implantación refiere a una cierta
estrategia” que por lo tanto hacen que su diseño incorporen una serie de ideas y conceptos.
Orientaciones: (i) División de RRHH acorde a las lineas establecidas por el Gobierno e funcional a las
necesidades y realidad del organismo con instrumentos innovadores que promuevan la gestión
eficiente, eficaz, participativa promoviendo el desarrollo y derechos de los funcionarios y funcionarias.
Acciones a desarrollar: (i) Elaborar una propuesta que revise la misión, visión, cometidos y estructura
de la División de RRHH haciendo hincapié en las articulaciones y mecanismos de trabajo con las
distintas áreas del organismo; (ii) Presentar la propuesta 1 ponerla a consulta, ajustarla, implantar y
evaluarla.
La concreción de los sistemas de gestión de RRHH se materializa con la incroporación de las tecnologías
necesarias, la definición de las políticas y procesos de gestión de las personas dentro de la organización, la
gestión de la información para la toma de decisiones, el fortalecimiento de las unidades de Gestión
Humana y la adecuación normativa.
4. Políticas y procesos de RRHH en un organismo público. Conceptos y herramientas.
En el presente apartado se detallan algunos conceptos y herramientas fundamentales para la definición
de sistemas de RRHH a nivel de organismos públicos. En primer lugar, vinculado al modelo detallado
en el apartado anterior es que entendemos y explicamos el tránsito de un trabajador dentro de la
organización aplicando el concepto de ciclo de vida. De esta forma es que se analiza el ciclo de vida del
trabajador o trabajadora. Este enfoque analiza la gestión de los talento, poniendo en el centro de
análisis a la persona desde una perspectiva integral. En este ciclo de vida del trabajador se identifican
tres grandes etapas: (i) la atracción y desarrollo del talento; (ii) la gestión del talento; (iii) la salida o
desvinculación del talento.
La atracción y desarrollo del talento refieren a los procesos de reclutamiento y selección. La segunda
etapa que refiere a la gestión del talento involucra los procesos de gestión del desempeño, aprendizaje y
desarrollo, el desarrollo de los liderazgos y la sucesión. En tercer lugar, la salida del talento refiere a la
gestión del retiro tanto voluntarios como involuntario. Finalmente, se encuentra la gestión de las
compensaciones tanto monetarias como no monetarias como la gestión de las relaciones laborales.
Atracción y desarrollo del talento.
Reclutamiento.






Desarrollar una estrategia única de reclutamiento.
Identificar los requisitos de contratación.
Determinar fuentes de candidatos.
Definir/atraer talento objetivo.
Evaluar talento.
Seleccionar talento.
Inducción.

Gestionar datos de los empelados.
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

Inducción de las nuevas contrataciones.
Distribuir recursos.
Gestión del talento.
Gestión del desempeño.




Definir estrategia/enfoque de gestión del desempeño.
Definir planes de carrera.
Identificar necesidad de desarrollo.
Documentar objetivos de desempeño.
Aprendizaje y desarrollo.




Documentar programas de desarrollo de carrera.
Desarrollar entrega/enfoque de capacitación.
Desarrollar y gestionar sistemas de aprendizaje y desarrollo.
Vincular la gestión del aprendizaje y desarrollo con la gestión de la compensación.
Gestionar proceso de evaluación de desempeño.
Desarrollo de Liderazgo.


Estrategia/enfoque de desarrollo de liderazgo.
Gestionar planes para el desarrollo de liderazgo.
Plan de Sucesión.


Determinar estrategia de planificación de sucesión.
Gestionar en enfoque de la planificación de la sucesión.
Salida del talento.
Retiro.

Gestionar las desvinculaciones voluntarias o por retiro.
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Gestionar las desvinduclaciones involuntarias.
Gestión de las Compensaciones.
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
Desempeñar estrategias de compensaciones.
Desarrollo de premios/planes de incentivos.
Determianr costos de los beneficios.
Determinar políticas de remuneraciones.
Implementar programas de beneficios.
Desarrollar/Implementar programa de Compensación.
Administrar la nómina de sueldos.
Relaciones laborales.
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
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
Gestión de la información.
Gestión de convenios.
Salud ocupacional, seguridad e higiene y protección civil.
Responsabilidad Social.
Definción de política y proceso de gestión de los RRHH.
Las políticas de gestión de los RRHH son directrices generales que permiten armonizar las decisiones y
acciones de cara al logro de los cometidos y objetivos de la organización. Estas políticas son las que
facilitan la gestión de los RRHH, fortalecen la cultura y el compromiso con la organziación y permiten
administrar de manera más eficiente los conflictos.
Es fundamental que todo organismo cuente con políticas de RRHH explicitas y formales, conocidas y
compartidas por todos sus integrantes. Las políticas de RRHH otorgan lineamientos para definir y
ejecutar los procesos de RRHH.
Elementos de una política de gestión de RRHH son: objeto, alcance, definición de conceptos básicos,
principios básicos, responsables y roles, la idnetificación de las interrelaciones con otras políticas, y los
mecanismos de contralor y seguimiento de las mismas.
Algunos ejemplos de políticas de RRHH son: la Planificación estratégica, la Descripción de cargos o
perfiles, el Reclutamiento y selección de personal, los Programas de Inducción e integración del nuevo
personal a la organización, la Gestión del desempeño, la Capacitación, Formación y Desarrollo, la
Movilidad de RRHH, los Ascensos y la carrera administrativa dentro de la organización, el Plan de
Sucesión, las Compensaciones, la Actualización de la información de las personas, la Comunicación
interna, la Salud ocupacional, seguridad e higiene, la Ética y confidencialidad, el Feedback de egreso,
las Terminaciones.
Un proceso es un conjunto de actividades recurrentes mediante las cuales se transforma un grupo de
entradas en un grupo de salidas valiosas para una población objetivo (interna o externa). Los procesos
vinculan horizontalmente las actividades, a través de flujos de trabajo e información, que involucran
diferentes áreas/subareas de trabajo en el logro de un objetivo de valor para la población objetivo
interna. La estructura genera una vinculación vertical de actividades a través de relaciones jerárquicas
de dependencia. Los procesos pueden subdivirse en subprocesos.
Características generales de los procesos.

Visión: aspectos que enmarcan el proceso: objetivos, estrategia y lineamientos del organismo,
requerimientos de la población objetivo, resultados objetivos medibles.

Propiedad: cada proceso debe tener un dueño claramente definido, responsable de su ejecución.

Población objetivo: el enfoque de proceso implica adoptar el punto de vista de la población
objetivo (externa e interna). Las acciones son realizadas porque general valor para la población
objetivo.
5. La situación previa a las Reformas implementadas a partir del 2005. Período 1985-2005.
En 1985 vuelva la Democracia en Uruguay y a partir de este año se da la instauración y puesta en
funcionamiento de la institucionalidad gubernamental. Esta etapa se caracteriza por la coexistencia de
tres partidos políticos con el advenimiento del Frente Amplio como tercera fuerza de gobierno. Esta
realidad marca dos modelos contrapuestos que marcan la diferencia entre las propuestas de los partidos
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tradicionales (Partido Colorado y Partido Nacional) a la propuesta de la izquierda del Frente Amplio.
Desde el año 1985 al 2005 gobernaron los Partidos tradicionales (tres gobiernos colorados y uno del
partido Nacional) y a partir del 2005 pasa al Gobierno el Frente Amplio con una ruptura en los modelos
predominantes en la etapa anterior caracterizados por las políticas de corte neoliberal y la
implementación de programas de Reforma del Estado de los tipos propuestos por el New Public
Management.

Período 1985-1989 (gobierno Sanguinetti – partido Colorado)

Período 1990-1994 (gobierno Lacalle-partido Nacional)

Período 1995-1999 (gobierno Sanguinetti– partido Colorado)
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Período 2000-2004 (gobierno Jorge Batlle– partido Colorado)

Período 2005-2009 (gobierno Tabaré Vazquez-Frente Amplio)

Período 2009-2010 (gobierno José Mujica-Frente Amplio)
Si se analizan en detalle las políticas llevadas adelante en cada período de gobierno podemos identificar
dos etapas: antes del 2005 y despues del 2005. A pesar de los cambios que se pueden identificar de
período a período se pueden identificar claramente dos modelos contrapuestos y determinadas
continudades a la interna de cada etapa. Sin bien no se profundizará en el análisis del período 19852005 se detallarán las principales políticas llevadas a cabo en materia de Servicio Civil y Reforma del
Estado para luego esbozar algunas de las principales situaciones que dieron lugar a las políticas
implementadas a partir del 2005 que buscaron una ruptura con los modelos anteriores en materia de
política pública y de las instituciones existentes a nivel del Estado y del Gobierno.
Período 1985-1989 (gobierno Sanguinetti – partido Colorado)
El Dr Julio María Sanguinetti asumió como Presidente electo en el mes de marzo de 1985 luego de
trece años de dictadura militar. Su gobierno tuvo como tarea primorial la reconstitución de las
instituciones democráticas disueltas y fuera de funcionamiento durante el gobierno de facto.
Su primer mandato se caracterizó por su enfoque de políticas públicas y visión del Estado de corte
neoliberal. Si bien resaltó la consolidación del sistema democrático y de sus instituciones y de la
busqueda del reordenamiento económico del país, que tras la dictadura cívico-militar había quedado en
un notable deterioro, la improta estuvo marcada por el liberalismo y las reformas de primera
generación.
De esta forma se definió como el principal desafio del gobierno se centró en reinstalar por una parte las
estructuras democráticas que habían sido suprimidas, tal el caso de la Oficina Nacional de Servicio
Civil (ONSC) y adaptar la estructura hipertrofiada del Estado (aumento de los órganos que la integran)
a las necesidades de los tiempos modernos.
En ese sentido la dirección de la reforma apuntó en primer lugar a la recomposición del cuerpo de
funcionarios de la Administración Pública a partir de medidas como la prohibición del ingreso de
nuevos funcionarios al Estado al mismo tiempo que se dispuso la restitución de aproximadamente
11.000 funcionarios cesados en la época de la dictadura militar.
Por otra parte, siempre en el marco de los recursos humanos de la Administración se desarrollaron
importantes actividades de capacitación de funcionarios. En ese sentido se destacó el desarrollo de un
programa de Formación de Altos Ejecutivos realizado en coordinación con la Escuela Nacional de
Administración de Francia (ENA) y la ONSC, así como la instauración de un conjunto de programas de
capacitación y perfeccionamiento de funcionarios públicos a través de la Escuela de Capacitación de
Funcionarios de la ONSC. Esta dirección fue apoyada con la creación de un reglamento de
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calificaciones y ascensos, que enfatiza en forma importante el mérito y la capacitación como factores
determinantes de las promociones.
Asimismo el foco tuvo que ver con la reforma en algunas empresas públicas del Estado. Estas reformas
se asocian en forma importante a apoyos económicos del exterior, en especial préstamos del Banco
Mundial y constituyen avances en la implantación del NPM en Uruguay. En particular se destacaron: la
reestructura de la Asociación de Ferrocarriles del Estado (AFE) y el Proyecto de mejora de la Gestión
(PMG) de las Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE).
La reestructura de la Asociación de Ferrocarriles del Estado (AFE), por la cual se elimina el servicio de
pasajeros gestionado por el organismo, lo que da lugar a la redistribución de 7.000 funcionarios en el
resto del Estado. Si bien el proceso de reestructura emprendido se encuentra asociado en sus inicios a
diagnósticos y recomendaciones de consultoras internacionales cuya opinión difiere de la decisión final
adoptada, el resultado final apuntó más a solucionar el déficit económico de la institución que a los
efectos y el impacto a largo plazo en relación a la identidad, desempeño y cometidos de AFE. Del
mismo modo tampoco fueron considerados los efectos en el capital humano y social que la reforma
implicó. La carencia de una mirada integradora del proceso en relación a la figura más abarcativa del
Estado y en particular atendiendo al rol y bienestar de la sociedad derivaron en un déficit social que
posteriormente, en distintas oportunidades, se procuró revertir con éxito variable.
El Proyecto de mejora de la Gestión (PMG) de las Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE),
fuertemente impulsada por el Directorio de la Institución. En este caso, el carácter dinámico del sector
eléctrico posibilitó un planteo de mejora del tipo reingeniería, con el apoyo de la empresa eléctrica
FENOSA (España). El PMG fue iniciado corporativamente por UTE, en procura de un cambio cultural,
sustentado en los pilares de “orientación al cliente”, “mejora de la rentabilidad” y afirmación de los
conceptos de “calidad, pertenencia y responsabilidad”. Tuvo su epicentro en la mejora de la gestión
comercial, la distribución de la energía y el desarrollo de las nuevas tecnologías de la información,
extendiéndose progresivamente en el tiempo a las restantes áreas de UTE. Los aspectos más visibles de
la insatisfacción de los clientes externos consistían en: demoras en la atención, un cliente itinerante y
transportador de papeles entre oficinas ubicadas en distintos lugares, métodos de dirección intuitivos,
procedimientos no racionales, sistemas obsoletos, falta de coordinación y mala calidad del servicio.
El éxito del proyecto fue asegurado en base a: metas tangibles (visibilidad de resultados en el corto
plazo), horizonte de cinco años con punto de no retorno, varios equipos trabajando en paralelo,
involucramiento de la alta dirección, compromiso de los niveles gerenciales e intermedios, difusión
interna y externa del cambio, directrices claras para la implantación, no-concentración de acciones de
fuerte impacto en una misma área, implantación de una nueva organización previa a la introducción de
nuevos sistemas, modificación de normas y procedimientos. Como consecuencia del PMG, UTE lideró
el cambio de imagen de las empresas públicas, con niveles positivos de evaluación del funcionamiento,
crecientes al comenzar la década del 90, con percepciones ascendentes que pasaron del 40% en 12/91
al 74% en 12/94.
Período 1990-1994. Presidencia del Dr. Luis Alberto Lacalle
En este período se impulsa una importante política de desburocratización. Una de las principales
medidas fue la redefinición de las normas de ingreso a la función pública consagrando como principio
general la prohibición de ingreso de nuevos funcionarios al Estado. A su vez, se crea un régimen de
arrendamiento de obras y se crea un régimen de retiros incentivados.
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Período 1995-1999. Presidencia del Dr. Julio M. Sanguinetti (segunda presidencia)
En materia de Reforma del Estado, la segunda presidencia del Dr Julio María Sanguinetti aprobó un
programa de reformas y políticas dirigidas a la modernización de la Administración Pública, con el
objeto de brindar mayor eficiencia, eficacia y calidad a la misma. El Programa de Reforma
Administrativa del Estado constituyó un componente de un programa mayor de reformas que se
implementó en conjunto: la Reforma de la Seguridad Social, la Reforma de las Empresas Públicas, la
Reforma de la Seguridad Ciudadana, la Reforma del Sistema Político y la Reforma Educativa.
El conjunto de las reformas y, en particular la Reforma Administrativa del Estado uruguayo se definió
como un proceso de cambio gradual y persistente con etapas previstas y plazos determinados,
orientados a fortalecer el papel del Estado como elemento estratégico para mejorar la competitividad y
cumplir las prioridades del país.
Los objetivos y principios que fundamentaron el proceso de cambio emprendido fueron: (i) Aumentar
la productividad y calidad del gasto público; (ii) Disminuir la presión tributaria como forma de
aumentar la competitividad; (iii) Mejorar el uso de los recursos públicos; (iv) Elevar el nivel de calidad
de los servicios; (v) Modernizar la gestión pública hacia una gestión por resultados; (vi) Profesionalizar
y revalorizar la gestión pública.
La Reforma administrativa del estado tuvo en el Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado
(CEPRE) su principal exponente. El Cepre es un organismo creado por la Ley de Presupuesto Nacional
No. 16736 del 05//01/1996. Se ubica en la órbita de la OPP, con el cometido de implantar y dar
continuidad al programa de reforma del estado, así como verificar el cumplimiento de las metas fijadas
al respecto.
Período 2000-2004. Presidencia del Dr. Jorge Batlle
Esta etapa tiene un reto doble extender y profundizar aquellas acciones que fueron vistas por el
gobierno como acciones exitosas, algunas con carácter piloto, como por ejemplo los sistemas de
información y de evaluación del gasto. A su vez, se identifica la necesidad de comenzar a involucrar al
Estado con el exterior. El modelo de reforma hacia adentro, se había “agotado”, generándose la
necesidad de cambio hacia “afuera”, una “estrategia de servicio” con lo que el tema de la reducción de
costos pasa a un segundo plano.
Las áreas de acción de la Reforma son cuatro, fuertemente relacionadas entre sí: (i) Mejora de la
gestión de recursos públicos; (ii) Mejora de la competitividad; (iii) Mejora de la calidad de los servicios
de la Administración Central; y (iv) Mejora de la gestión de los recursos humanos.
En esta etapa se consolidan procesos ya empezados y se inician nuevos. El énfasis cambia,
orientándose hacia el “cliente”. Se producen importantes ahorros de costos para los sectores público y
privado. La reforma se desarrolla en un contexto de crisis regional y nacional. Se percibe un marcado
liderazgo del CEPRE y de la OPP en este proceso. El rol del CEPRE se centralizó en realizar acuerdos de
mejora de gestión con las Unidades Ejecutoras. Encontramos además que la Reforma tiene apoyo político
y marco legal, como es la Ley de Presupuesto.
6. Contexto de reformas 2005-2013.
Período 2005-2010. Presidencia del Dr. Tabaré Vazquez
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A nivel del Estado Uruguayo se llevaron adelante una serie de procesos de Reforma que se los
denomino la Transformación Democrática del Estado (TDE). Entre los mismos se destacan: creación
del Ministerio de Desarrollo Social, Reforma Tributaria (Transformación de la DGI), Reforma de la
salud (MSP- ASSE), Reforma educativa (Plan Ceibal), procesos de reestructuras organizativas de gran
parte de los organismos y reubicación de Programas y áreas, participación y negociación colectiva,
nueva política en materia salarial, aplicación de un nuevo modelo de gestión humana,
profesionalización y capacitación.
Los lineamientos estrategicos en materia Estos ejemplos de transformaciones se dan en diferentes
niveles, a destacar:
1.
Reformas Estructurales – Reforma Tributaria, Reforma de la Salud
2.
Creacion de nuevos organismos: caso del MIDES, Agencias
3.
Reubicacion de organismos o unidades administrativas
4.
Procesos de reestructura
5.
Creacion de espacios de articulacion a nivel publico y del sector publico con la sociedad civil
6.
Reformas a nivel del Servicio Civil
7.
Implementacion de procesos de mejora de gestion e implantacion de sistemas (expediente
electronico, SGH, etc.)
8.
Profundización de la Descentralización – Ley de Descentralización
9.
Profundización en los procesos de Participación Ciudadana
En lo que refiere a las transformaciones del servicio civil, los principales cambios a nivel nacional
promovidos a partir del 2005 fueron: levantamiento de la prohibición de ingreso a la Administración
Pública (después de 15 años), el ingreso democrático por concurso, la regularización de vínculos
desvirtuados (Art. 7 Ley No. 17.930 –Comisiones Paritarias), la presupuestación de Contratos de
Función Pública, la participación en la Negociación Colectiva, la nueva política de capacitación, la
evaluación atada a compromisos de gestión.
Las transformación del servicio civil se enmarca en la busca de una Administración Pública Moderna,
Democrática que promueva la participación, la descentralización, la equidad, todo lo cual exige: que el
gasto público sea aprovechado de manera racional, mejorar los procesos administrativos, orientar la
gestión al servicio de los ciudadanos, la generación de procesos de participación activa de los
funcionarios en el logro de los objetivos estratégicos, la renovación generacional, la aplicación de
nuevas tecnologías.
El Programa de apoyo a la Reforma del Servicio Civil que se incorpora en la TDE incluye los
siguientes componentes: (i) Sistema Integrado de Retribuciones y Ocupaciones (SIRO), (ii) Sistema de
Gestión Humana (SGH), (iii) Marco normativo del Servicio Civil, (iv) Fortalecimiento Institucional de
la ONSC. Los diferentes organismos se vienen alineando a este proceso.
Se avanza en proceso de implantación el Sistema de Gestión Humana (SGH), pilar de la TDE en curso
y programa innovador en materia de gestión de la Función Pública. Este Sistema plantea dos grandes
líneas de acción: (i) la creación en la estructura organizativa de cada organismo de la Administración
Central (AC) de un área específica y profesional para la gestión de personal; y (ii) la implantación de
un software de gestión de personal al servicio de la nueva estructura organizativa. En lo que refiere a
las áreas de gestión de personal, el SGH tiene como objetivo la puesta en funcionamiento de un modelo
de gestión humana que fortalezca el rol de las unidades específicas. El modelo apunta a: (i) jerarquizar
las unidades de gestión de personal; (ii) unificar funciones que se realizan en forma inconexa en
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aquellas áreas de la organización que refieren a la gestión de los RRHH; (iii) promover la realización
de actividades correspondientes a los demás sistemas de gestión de RRHH en los que actualmente no
hay actividad significativa; y (iv) establecer un espacio de coordinación con la Oficina Nacional de
Servicio Civil. El primer organismo en incorporar el SGH fue el Ministerio de Educación y Cultura
(MEC), organismo piloto. Luego se continuaron como pilotos el MTSS y el MIDES.
En este tiempo las lecciones aprendidas fueron: la voluntad política es imprescindible, es necesario
combatir la resistencia al cambio, es necesario construir sobre aprendizajes permanentes, se deben
destacar y aprender de las buenas prácticas, preguntarnos que debemos mejorar es una práctica que
debe ser permanente, siempre es importante recordar y recuperar los valores que ayudan a hacer
sostenible los procesos de cambio y mejora.
Período 2010-2011. Presidencia del Jose Mujica
En lo que va del actual gobierno se da una profundización de lo avanzado en el periodo anterior. Se
continua el avance en las Reformas Estructurales y se incluye la Reforma en la Educación.
Se realizan nuevas reformas en materia de Servicio Civil como fueron la creación de Uruguay
Concursa para el ingreso al Estado, se eliminan vínculos contractuales y se crean otros con la ley de
Presupuesto Nacional Nº 18719, el rediseño y reimplantación del SGH, se esta definiendo una nueva
carrera funcional y un nuevo sistemas de retribuciones, se esta diseñando un sistema de evaluacion de
desempeño, se busco la unificación de horarios en la Administración Central. Se busca un
fortalecimiento de la Escuela de Funcionarios Públicos.
A su vez, se inicia un proceso de reestructura a nivel de la Administración Central con la participación
de la OPP y la ONSC. A la fecha se viene trabajando en 4 Ministerios pilotos. También se reestructura
la OPP.
7. Algunas políticas tendientes a la Profesionalización de la Función Pública en Uruguay entre
2005-2013.
A continuación se detallan una serie de medidas que se consideran de relevancia en materia de avances en
la Profesionalización de la Función Pública. Sin llegar a ser una lista completa se buscan destacar algunas
de las políticas y reformas claves en el avance en acciones tendientes al cumplimientos de las
recomendaciones realizadas por la Carta Iberoameticana de la Función Pública.
Revitalización y fortalecimiento de la Oficina Nacional de Servicio Civil.
Una de las principales medidas adoptadas desde que llegó el Frente Amplio fue la supresión del Cepre y la
revitalización y fortalecimiento de la Oficina Nacional de Servicio Civil buscando que la misma se
convierta en el organismo rector y referente en materia de la gestión de RRHH a nivel del Estado. En este
sentido, es que se plantea convertirse en un organismo “protagonista nacional y referente regional, en el
proceso de transformación hacia una administración pública eficaz y eficiente al servicio de la
sociedad, sustentando su accionar en el compromiso, desarrollo y profesionalización de las personas,
así como en la ética en el desempeño de sus funciones”3.
De esta forma la ONSC como organismo asesor de la Presidencia de la República se plantea tener una
3
Www.onsc.gub.uy
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participación destaca en el proceso de Transformación Democrática del Estado (TDE) a través de sus
aportes en materia de definición de políticas de recursos humanos, redefinición y ajuste de estructuras
organizativas, normativa y capacitación de funcionarios. Para ello es necesario que se convierta en un
organismo referente en la definición y asesoramiento en el diseño e implementación de las políticas de
gestión de RRHH. Para lo anterior es fundamental que la misma promueva a nivel del Sector Público
estrategias para la profesionalización y desarrollo del servidor público, tendiente a asegurar una
administración eficiente, eficaz, de calidad y atendiendo siempre a la ciudadanía.
Los objetivos de la ONSC establecen: (i) Desarrollar una estructura ocupacional articulada con una
escala salarial que incentive la eficiencia y la calidad en el servicio, implicando la descripción y
evaluación de ocupaciones, el análisis retributivo y la implantación del Sistema Integral de
Retribuciones y Ocupaciones; (ii) Desarrollar e implantar en los organismos de la Administración
Central un modelo de Gestión Humana y un Sistema de información que permita una mejor toma de
decisiones implicando el desarrollo e implantación del nuevo Modelo de Gestión y su correspondiente
sistema informático; (iii) Proponer la reforma del sistema normativo del Servicio Civil, adecuándolo al
proceso de Transformación del Estado previsto en la Ley Presupuestal, basada en los principios
constitucionales, fundamentalmente, en los de respeto a la carrera administrativa, eficiencia y calidad
en el servicio; (iv) Reformular la estructura de la Oficina Nacional del Servicio Civil, fortaleciendo la
capacidad de gestión y cumplimiento de las responsabilidades transversales que le corresponden en la
Administración Central; (v) Diseñar, implementar y coordinar el Sistema Nacional e Integral de
Formación, Capacitación de los Funcionarios Públicos. Consolidar, ampliar y coordinar la Red
Nacional de Capacitación y Formación de los Funcionarios Públicos, ejerciendo la Secretaría; (vi)
Asesorar al Sector Público en la instrumentación y aplicación del marco normativo vigente en materia
de Gestión Humana y funcionamiento de las organizaciones públicas, promoviendo relaciones
interorgánicas e interdisciplinarias a los efectos de alcanzar los compromisos que supone la
transformación del Estado; (vii) Establecer relaciones de Asesoramiento y Cooperación Técnica con
Instituciones públicas y privadas para contribuir a la mejora de gestión; (viii) Establecer y desarrollar
un ámbito de relacionamiento permanente con las organizaciones gremiales representativas de los
trabajadores (del Estado), con el fin de intercambiar opiniones, generar propuestas y negociar, para
optimizar y mejorar las condiciones de los trabajadores, contribuyendo al mejor desempeño del Estado;
(ix) Desarrollar y mantener relaciones de cooperación con Instituciones similares o con aquéllas que
tengan los mismos propósitos, ya sea de países con los que se tiene relaciones como con organizaciones
internacionales de las cuales el país es miembro.
Programa TRES. Transformación de los RRHH del Estado.
Este programa surge como un elemento funddamental de apoyo a la Reforma del Servicio Civil. El
objeto general del Programa es lograr una gestión flexible, fundada en el mérito, coherente e integrada
de los Recursos Humanos de la Administración Central mediante el establecimiento del marco
normativo e institucional necesario y la implantación de sistemas de gestión adecuados. El programa se
propone: (i) Desarrollar una estructura ocupacional articulada con una escala salarial que incentive la
eficiencia y la calidad en el servicio; (ii) Desarrollar y poner en uso en los organismos de la
Administración Central un modelo de gestión de los Recursos Humanos y un sistema de información
que permitan una mejor toma de decisiones respecto de los Recursos Humanos; y (iii) Diseñar e
implantar un marco normativo para el servicio civil que permita a los funcionarios el desarrollo de una
carrera que incentive la eficiencia y la calidad en el servicio.
Algunas modificaciones de relevancia de la Ley de Presupuesto N° 18719
Algunas de las principales modificaciones introducidas por la Ley de Presupuesto Nacional Nº 18719
para el período 2010-2014 en materia de función pública y servicio civil tuvieron que ver con:
18
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(i) Reestructuras organizativas y de puestos de trabajo
(ii) Impulso al Sistema de Gestión Humana (SGH)
(iii) Profundización con el Registro de Vínculos con el Estado (RVE) – Información de vínculos
laborales
(iv) Se incorpora la posibilidad de cambio de escalafón (art. 39 ley N°18719). Los funcionarios que
ocupen cargos presupuestados tienen la posibilidad en caso de que sea necesidad del organismo la
transformación de sus cargos en otro escalafón siempre que sean evaluados satisfactoriamente y sea
autorizado por el jerarca.
(v) Funciones de alta prioridad y alta especialización que pasan a ser de particular confianza.
(vi) Se suprimen con el art. 56 de la ley N° 18719 las funciones de Alta Especialización creadas por el
artículo 714 de la Ley Nº 16.736, de 5 de enero de 1996, en la redacción dada por el artículo 43 de la
Ley Nº 18.172, de 31 de agosto de 2007 y las funciones de Alta Prioridad creadas al amparo del
artículo 7º de la Ley Nº 16.320, de 1º de noviembre de 1992, que se encuentren vacantes a la fecha de
vigencia de la presente ley.
(vii) Modificaciones en la reglamentación de licencias
(viii) Ascensos por concursos. Todos los ascensos de los funcionarios de la Administración Central se
realizarán por concurso de méritos, o de oposición y méritos (art. 49 ley 18719). En los casos de cargos
de supervisión y dirección, los concursos serán siempre por oposición y méritos.
(ix) Se reglamenta el ingreso a la Administración Pública.
(x) Se crean nuevas formas contractuales: Contratos artísticos, Contrato Laboral, Becarios y Pasantes,
Contrato Temporal de Derecho Público, Prórroga de becarios y pasantes y contratos con financiamiento
externo. La ley de presupuesto en su art. 55 crea un régimen de transición para aquellos contratos que
al 1 de enero de 2011 se encuentren regulados por algunos de los regímenes que se derogan.
(xi) Sea crea (art. 69 ley 18719) la Red Uruguaya de Capacitación y Formación de Funcionarios del
Estado (La Red), con el cometido de planificar y centralizar la propuesta y articulación de necesidades
en la materia.
Sistema de Gestión Humana (SGH).
El Sistema de Gestión Humana (SGH) es un proyecto que busca la instalación a nivel del Sector
Público de un sistema integral para gestión de los recursos humanos que se inicia durante la Presidencia
de Tabaré Vazquez que se basa en la instalción de un sistema informático de gestión diseñado
especialmente para la Administración uruguaya. El SGH tiene como antecedente el SRH que se había
sido implantado en la Intedencia Municipal de Montevideo.
Se trata de la implantación de un sistema a través de un proyecto que utiliza recursos organizacionales
al servicio de las personas. Se elaboró una primera versión que se buscó implantar en algunos
organismos pilotos de la Administración Central. El diseño y la implantación se fue realizando en
módulos: Organización y Funcionarios, Presentismo, Gestión Económica. El trabajo de implantación se
realizó con una metodología de trabajos en equipos integrados por funcionarios del organismo y la
ONSC. En esta etapa los avances fundamentales se dan en el primer módulo Organizazión y
Funcionarios lo que permite aportar al fortalecimiento de los equipos de RRHH en los organismos,
contribuir a que los organismos dimensionen la importancia de la gestión de las personas, organización
de las bases de datos e información sobre los funcionarios independientemente de sus tipos
contractuales.
En el año 2011 se realiza por parte de la ONSC un análisis del proceso y se define rediseñar el sistema
con lo que surge el SGH 2.0 que se desarrolla en una nueva plataforma informática. Al SGH 2.0 se lo
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define como una herramienta informática sobre la cual se sustenta el desarrollo de un sistema de
gestión de los RRHH y se promueve su desarrollo en todos los organismos de la Administración
Central y todos aquellos Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. Se trata de un sistema
informático que promueve el fortalecimiento de las unidades de RRHH, la generación de las bases de
información necesaria sobre los funcionarios con criterios unificados de forma de poder generar
información única, coherente y actuallizada, nombrar referentes desde la oficina a los distintos
organismos que tengan el rol de ser los nexos con la ONSC.
Los objetivos estratégicos que se plantea la ONSC son disponer de un sistema de gestión de las
personas en la Administración Pública implantado, contribuir al fortalecimiento de las unidades de
RRHH (Gestión Humana) a través de los aportes y capacidades que genera en SGH y que contribuyen
a jerarquizar estas unidades y a los procesos de toma de desiciones; la capacitación, planificación de la
formación y la capacitación de acuerdo a las prioridades políticas de la ONSC sobre servidores
públicos. A su vez, disponer de un sistema único contribuye al fortalecimiento de la ONSC en su rol de
organismo rector a nivel nacional en materia de gestión de personas en el Estado. En este sentido, la
ONCS con el SGH pasa a disponer de un único repositorio con la información relacionada a la Gestión
Humana de toda la Administración Central. También como organismo regulador en lo referente a
gestión humana para la administración central, podrá tener en el SGH una herramienta de gestión de
esa regulación, por el hecho de que el uso de la aplicación determina la forma de los procesos de
gestión humana de los diferentes organismos.
Otros elementos que se desarrollan con el sistema son la capacitación, formación y actualziación
necesaria para la gestión del sistema; (ii) el fortalecimiento de la comunicación y articulación entre la
ONSC y los distintos organismos; (iii) la necesidad de un dispositivo de planificación de los RRHH;
(iv) la posibilidad de disponer de un mayor acceso y calidad de la información que brinda la ONSC a
los organismos y los ciudadanos.
Ingreso a la Función Pública y Uruguay Concursa.
El no ingreso a la Función Pública como parte de las medidas de Reforma del Estado desarrolladas en
la década del noventa generó un envejecimiento significativo de la población de funcionarios públicos,
la no posibilidad de disponer de personal de acuerdo a las necesidades de los organismos y el ingreso
mediante otros mecanismos. Con el primer gobierno del Frente Amplio una de las primeras medidas
que se levanta es el no ingreso y se realizan en primer lugar la regularización de diversos contratos
realziados en períodos anteriores y el reingreso a la función a través de la realziación de llamados
públicos. Esto fue un avance importante ya que se realizaron llamados abiertos a concurso para los
distintos organismos del Estado. Con el segundo gobierno del Frente Amplio se definió la avanzar en la
mejora del sistema de ingreso al Estado desarrollando el proyecto Uruguay Concursa.
Uruguay Concursa es un portal en el cual se realizan todas las publicaciones e incripciones a llamados
para cargos de diferente forma contractual en el Estado uruguayo. De esta forma se unifica los criterios
para elaboración de perfiles, se unifican los procedimientos, se le da transparencia a la selección, se le
da presencia a la ONSC y se dispone de un portal unificado a disposición de la ciudadanía. Uruguay
Concursa” se concreta como un proyecto tendiente a la generación de un sistema profesional de
reclutamiento y selección para la búsqueda de los mejores candidatos para trabajar en el Estado. Se
busca la generación de un sistema transparente, abierto, profesional y con iguales oportunidades para
todos y todas las ciudadanas a la vez que fomentar el desarrollo de políticas y procedimientos de
reclutamiento y selección adecuadas y con criterios unificados en el conjunto de organismos que
conforman la Administración Pública uruguaya. El sistema fue diseñado y es gestionado por la ONSC
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con perfiles unificados, con el registro de todos los interesados, con dispositivos para envios de
información, con el detalle de los distintos llamados y los resultados. Los interesados, una vez
registrados, deberán ingresar sus datos personales y currículum, que podrá ser actualizado cada vez que
el postulante lo desee. Aquellos que reúnan el perfil requerido tendrán la posibilidad de inscribirse en
los distintos llamados que realicen los organismos de la Administración Central.
Quienes se postulen a los llamados serán evaluados por los tribunales que son aprobados por la ONSC
e integrados en parte por funcionarios de los mismos como forma de garantizar cirterios únicos. Todas
las personas que integren tribunales deben ser certificados por la ONSC luego de que son capacitados y
evaluados para esta función.
Procesos de Reestructuras y proceso de Fortalecimiento Institucional del Estado
Otros procesos importantes a destacar tienen que ver con las reestructura de los organismos. Las
reestructura del Estado uruguayo se dan distinto tipos como son: la creación o eliminación de
organismos o unidades dentro de organismos, la reubicación de unidades en distintos organismos, o la
redefición de estructuras organizativas de organismos o de unidades ya existentes.
En el gobierno Vazquez se dieron de los tres tipos de cambios se creó el Ministerio de Desarrollo
Social, la Agencia Nacional de Innovación, la Agencia Nacional de Vivienda, se trasladaron programs
existentes a nivel de Presidencia de la república a otros organismos por ejemplo, se realizaron
redeficiones de unidades en diferentes organismos. El proceso de reestructura que se dio fue importante
y se lo definició como una necesidad a los fines de los nuevos objetivos políticos y a la transformación
democrática del Estado. En el presente documento solo se mecionan ejemplos y no se detallan el
conjunto de modificaciones realizadas. En el gobierno de Mujica se define un proceso de reestructura
que si bien tiene sus propias pautas tiene una continuidad con el proceso iniciado en el período anterior
en la medida que busca ser una herramienta para viabilizar y permitir la profundización y desarrollo de
políticas definidas por el plan de gobierno. De esta forma se crea por el Presidente de la República el
Grupo de Fortalecimiento Institucional del Estado como organismo responsable de establecer los
lineamientos políticos en materia de mejora de la gestión pública. Este grupo con una definida
conducción política integrado por Secretario y Prosecretario de la Presidencia, la Oficina Nacional del
Servicio Civil (ONSC) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). El proceso de
fortalecimiento institucional busca contribuir a la mejora del diseño institucional, la carrera
administrativa y los procesos de todos los organismos, con el objetivo de mejorar la gestión en la
perspectiva que el Estado brinde servicios públicos eficaces, eficentes y de calidad para el conjunto de
ciudadanos y ciudadanas que se desarrollan en el territorio nacional.
Un lider indiscutido de este proceso es la ONSC que es la resposable de trabajar con los organismos en
rediseño de las estructuras organizativas y las estructuras de cargos, en el rediseño de un nuevo sistema
de carrera administrativa, en un sistema de evaluación del desepeño, en un sistema de retribuciones.
Por el momento se está en proceso de diseño y desarrollo pero no se han concretado nuevos sistemas
implantados o evaluaciones de los avances.
Comentarios finales
Existe un acuerdo en que la profesionalización de la Función Pública se vuelve un desafío y una
condición necesaria para contribuir a la consolidación de Estados más democráticos es decir para
avanzar en el desarrollo de los países, en mayores niveles de bienestar social y mayores niveles de
equidad.
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Dotar a la Administracion Pública de determinados atributos como ser la eficiencia, eficacia, calidad,
transparencia, equidad, cobertura en la gestión requiere de trabajar uno de los recursos más importantes
del Estado que son sus personas. De esta manera se hace necesario desarrollar una estrategia de
profesionalización para la Función Pública.
A partir de una visión interdisciplinaria de la organización pública, es una necesidad adquirir
habilidades en las relaciones personales con los protagonistas y destinatarios de las políticas y
programas a nivel de los organismos del Estado (los ciudadanos y ciudadanas), así como promover
capacidades, innovación y creatividad en el área de gestión de los RRHH, estableciendo un nivel de
credibilidad y confianza frente a la sociedad generando con ello ser un referente en el área para lo cual
el organismo fue creado.
En Uruguay hubieron impulsos de reformas de corte neoliberal que tendieron a reducción del aparato
estatal y desburocratización que tuvieron importantes componentes en materia de Servicio Civil. Desde
el 2005 se viene impulsando un fuerte proceso tendiente a impulsar políticas que estén de acuerdo a la
Carta Iberoamericana de la Función Pública y contribuir a la Profesionalización de la Función Pública.
Se realizó una revisión del proceso reciente en lo que refiere a las políticas tendientes a la
profesionalización del Servicio Civil en Uruguay buscando focalizar en aquellos aspectos que la
práctica y acción han demostrado que son esenciales.
Desde el año 2005 hasta la fecha se han implementado importantes Reformas en el Estado Uruguayo
las que han tenido un componente importante en materia de Profesionalización del Servicio Civil. Si
bien es una realidad sobre la cual queda mucho por hacer es necesario revisar la experiencia reciente,
los programas y herramientas desarrolladas y realizar una evaluación de las mismas de forma de
mejorar y dar continuidad en las propuestas a futuro.
Algunos de los procesos y dispositivos a destacar han sido la revitalización y fortalecimiento de la
ONSC, el reingreso a la función pública, la redefinición del sistema de ingreso a través de la creación
del portal Uruguay Concursa, la revisión de la carrera administrativa, la revisión de los vínculos
contractuales. Es una realidad que existen esfuerzos y evidentes avances en materia de
profesionalización del servicio civil que es necesario evaluar y profundizar.
Bibliografía
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www.presidencia.gub.uy
Reseña Biográfica
María Noel Sanguinetti es Economista egresada de la Universidad de la república Orienta del Uruguay
(UdelaR), tiene Posgrado de Especialización en Marketing y está finalizando la Maestria en Marketing
tambien de la UdelaR. Su experiencia profesional se ha desarrollado en el Sector Público en la
planificación territorial, gestión de recursos humanos y gerenciamiento. Fue Asesora en Planificación
Territorial del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), Gerenta del Programa MIDES FOCEM,
Directora de Recursos Humanos del MIDES y actualmente se desempeña como Gerenta del Área de
Administración del Colonias del Instituto Nacional de Colonización (INC). Consultora del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la
Organización Interamericana de la Seguridad Social (OISS).
Es docente de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (FCEyA) de la UdelaR y de la
Universidad Católica del Uruguay. Actualmente es la profesora responsable de la Cátedra de Dirección
de Organizaciones Públicas de la FCEyA. También es docente de Economía y Finanzas Públicas y de
Estadística.
Ha trabajado en proyectos de investigación, asesorias a diversos organismos públicos y tiene
publicaciones en materia de Gestión Pública.
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