El arancel específico al calzado: una decisión controversial y con

El arancel específico al calzado: una decisión
controversial y con muchos daños colaterales
(Notas de la Presidencia Nacional de FENALCO, 5 de febrero de 2013)
El arancel es un impuesto que se aplica en el comercio exterior para
encarecer el precio de las mercaderías en el mercado de destino. Se gravan
las mercancías que se importan, a fin de proteger a las similares que se
fabrican en el país. El arancel puede asumir múltiples formas. A
continuación se describen las más usuales.
AD VALOREM
El arancel ad valorem se emplea en la mayoría de las tarifas de
importación y se expresa en términos porcentuales del valor en aduana de
la mercadería. Este impuesto de importación se calcula con base en el
valor de la factura, el cual debe determinarse conforme a las normas
internacionales en el Acuerdo sobre Valoración en Aduana de la
Organización Mundial de Comercio (OMC). En ese acuerdo se define que el
valor de aduana es el valor de un bien objeto de transacción comercial, por
lo que la base gravable para el cobro del impuesto de importación es el
precio pagado o por pagar que se consigna en la factura.
ARANCEL ESPECÍFICO
El arancel específico se expresa en términos monetarios por unidad de
medida; por ejemplo: US$ 5.00 por metro de tela; US$ 150.00 por cabeza
de ganado. No se toman en consideración ni precios ni calidades: sólo
cuenta la unidad de medida.
ARANCEL MIXTO
El arancel mixto es una combinación de los dos anteriores; por ejemplo:
5% ad valorem más US$ 1.00 por metro de tela.
INTENTOS ANTERIORES
En 2005 la DIAN dictó la primera de varias resoluciones por las que se
establecían precios indicativos para ciertos productos, incluidos
determinados textiles, confecciones y calzados clasificables en los capítulos
50 a 64 del SA y procedentes de Panamá, China y otros países. A mediados
de 2005 Colombia también introdujo una medida por la que se exigía que
los textiles, confecciones y calzados en cuestión originarios o procedentes
de Panamá y China entrasen únicamente por el aeropuerto de Bogotá o el
puerto marítimo de Barranquilla.1 Según las autoridades esta medida era
necesaria para disminuir el contrabando y la subfacturación. Estas dos
1
Resoluciones Nº 05796 de 7 de julio de 2005, Nº 12.465 de 21 de diciembre de 2005 y Nº 06691 de 22 de
junio de 2006.
medidas fueron objeto de protesta y ello motivó la firma de un Protocolo de
Cooperación Aduanera entre Colombia y Panamá para prevenir las
infracciones aduaneras en ambos países. Sin embargo, en 2007 Colombia
nuevamente introdujo precios indicativos para los textiles, confecciones y
calzado provenientes de cualquier origen, excepto de aquellos países con
los que Colombia hubiera suscrito acuerdos de libre comercio. Colombia
también introdujo restricciones portuarias a la importación de textiles,
confecciones y calzados procedentes de la Zona de Libre de Colón (ZLC) y
Panamá.
A raíz de estas medidas, en 2007 Panamá solicitó la celebración de
consultas con Colombia, iniciándose un proceso de solución de diferencias
en la OMC. Las medidas fueron desaprobadas por la OMC y Colombia tuvo
que derogarlas. Colombia informó a la OMC que en 2009 derogó las
medidas que restringían el ingreso de productos provenientes de Panamá a
las aduanas de Bogotá y Barranquilla, autorizó el levante de las
mercancías aún cuando existieran dudas sobre el valor declarado y
estableció mecanismos para garantizar el cumplimiento de los tributos
aduaneros con posterioridad a la controversia sobre el valor2; y de que en
2010 estableció un nuevo sistema de control de riesgo en las aduanas para
cumplir con el dictamen de la OMC. El nuevo sistema buscaba identificar
los riesgos y establecer la forma de contrarrestarlos o prevenirlos. Para
este fin, las operaciones de alto riesgo serían inspeccionadas y se
implementarían mecanismos de monitoreo. En valoración aduanera, el
sistema identifica entre otros, la distorsión del valor de las mercancías
importadas de forma independiente o asociada con otras situaciones
irregulares durante el proceso de importación.
Como se puede observar, se han hecho múltiples intentos para proteger a
la producción nacional. La pregunta es por qué estos no han resultado del
todo exitosos, y ahora se intenta elevar los costos de las importaciones
legales, lo que nos parece una decisión equivocada, y hasta tomada en
caliente.
Medidas de salvaguardia
La legislación nacional colombiana sobre salvaguardias figura en el
Decreto Nº 152 de 1998, el cual autoriza la aplicación de medidas de
salvaguardia cuando las importaciones de cierto producto han aumentado
de forma importante y se realizan en condiciones tales que causan o
amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional que
produce productos similares o directamente competidores. Las medidas se
aplican a la totalidad de las importaciones del producto investigado
independientemente de su origen. Conforme a lo dispuesto por el Acuerdo
2
Resolución Nº 13.518 de 11 de diciembre de 2009 de la DIAN (documento de la OMC WT/DSB/M/279 de
31 de marzo de 2010).
sobre Salvaguardias de la OMC, la aplicación de una medida de
salvaguardia general consiste preferentemente en imponer un gravamen
arancelario durante un período que no puede exceder de cuatro años,
incluido el período de cualquier medida provisional; cuando se prorrogue,
el período total de aplicación no puede exceder de ocho años. La legislación
colombiana dispone que, en caso de adoptarse una medida por un período
inicial mayor de tres años, se realizará, a mitad del período de aplicación,
un examen para decidir si es necesario mantener la medida. De la misma
manera, existe la obligación de hacer una evaluación del programa de
ajuste.
Además está vigente la norma sobre salvaguardias establecida en el
Decreto Nº 1.480 de 2005, que regula la aplicación de medidas de
salvaguardia a las importaciones de productos originarios de la República
Popular China, previstas en el Protocolo de Adhesión de la República
Popular China y en el informe del Grupo de Trabajo de la OMC. De
conformidad con este decreto, la medida a aplicarse consistirá de manera
preferente en un aumento del gravamen arancelario vigente, una
restricción de carácter cuantitativo o cualquiera otra medida tendiente al
retiro de concesiones o a la limitación de las importaciones. Esta medida
se puede aplicar hasta por cuatro años, incluida la prórroga, que podrá ser
por un año.
Un problema con los aranceles específicos es que puede minar la
competitividad a los exportadores y hacer más difícil el acceso a los países
que no disponen de acuerdos comerciales.
La Revista Historia Crítica, editada por Uniandes, en su edición No. 14,
contiene una investigación de Sylvia Beatriz Díaz sobre la evolución del
comercio exterior colombiano en el siglo XX. Describe cómo en las
primeras décadas del siglo pasado el régimen impositivo se sustentaba
bajo aranceles de tipo específico y no ad-valorem.
“A lo largo de las primeras dos décadas del siglo se dio un intenso debate
acerca del tipo de arancel óptimo y más benéfico para la población en
general. Los aranceles de tipo específico se consideraban inequitativos y
perjudiciales para los grupos de la población de bajos ingresos; como lo
anotaba el Ministro de Hacienda en 1909, Tomás Eastman, «...los derechos
de importación de las telas blancas de algodón, ordinarias, que consumen
las clases pobres de la población, soportan un gravamen de $0,51 por kg,
y las telas de seda, destinadas al consumo de las clases acomodadas,
pagan $2,55 por kg. A primera vista parece que es muy considerable la
diferencia de impuesto en contra de los artículos considerados como de
lujo; pero si se atiende al peso de las telas indicadas, se viene en
conocimiento de que el gravamen es a menudo aproximadamente igual, y
en muchos casos resulta más alto el de los géneros de algodón; lo cual
significa que están más gravadas las clases menesterosas que las clases
ricas». De esta manera, se violaba el principio de igualdad y equidad
vertical, puesto que estos aranceles no se establecían teniendo en cuenta
que algunos individuos se encuentran en mejores condiciones que otros
para el pago de impuestos, además de que se estaban gravando en mayor
medida a las clases pobres que a las ricas”, sostiene la investigadora.
Agrega que los aranceles de tipo específico o mixto no fomentaba la
equidad, por las características de los bienes que eran gravados, los cuales
eran en su mayoría bienes de consumo popular y no de lujo. “De esta
manera, primero no se estaba gravando a los individuos de acuerdo a su
capacidad de pago, la cual no puede medirse por lo que cada uno
consuma. En segundo lugar, al gravar bienes de consumo para la
satisfacción de necesidades urgentes (como podían serlo el algodón en
rama y las hilazas para confeccionar la ropa, el azúcar y el arroz), se
estaba gravando hasta el último límite a las clases menos favorecidas y de
paso se dejaba sin gravar una parte considerable de las rentas de las
clases más pudientes”.
Estas reflexiones son útiles para la discusión actual. Consideramos que
colocarle aranceles específicos o mixtos a las importaciones de textiles,
ropa y calzado no es la mejor opción para proteger a las industrias locales.
Las consecuencias de dicha medida serán:
1. Aumentará el contrabando de dichos bienes, tanto el abierto como el
técnico.
2. Subirán los precios al consumidor final.
3. Probablemente habrá retaliaciones por parte de los países afectados.
4. Puede afectarse igualmente el empleo en el comercio.
5. Se encarecerán los costos de producción de firmas confeccionistas,
muchas de las cuales son exportadoras, asunto especialmente grave
debido a la revaluación del dólar.
6. Se abre la compuerta para que numerosas industrias pidan el
mismo tratamiento proteccionista.
7. En caso de registrarse una disminución en las importaciones de las
partidas arancelarias encarecidas, ello podría acentuar la caída del
dólar.
8. En el sector de la confección cada día se impone más y más el
concepto de moda. Al encarecerse las confecciones, ello inducirá a
ciertas capas de la sociedad a comprar la ropa y lencería en el
exterior.
9. Debido a los mayores controles aduaneros, el proceso de
nacionalización de las mercancías aumentará, con todas las
consecuencias que ello conlleva.
10. Imponer un arancel mixto al calzado (el ad valorem más el específico
de 5 dólares), empeora la distribución del ingreso, como quiera que
golpea con mucha intensidad a las familias de bajos ingresos.