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FRANCISCO CAAMAÑO DEMOCRACIA FEDERAL APUNTES SOBRE ESPAÑA © 2014, Francisco Caamaño Diseño de la colección: LA MESA DE LLEÓ MARQUÉS Diseño gráfico de la colección y cubiertas: © GARCÍA Y CÍA © 2014, Ediciones Turpial, S. A. Guzmán el Bueno, 133 28003 Madrid www.turpial.com Reservados todos los derechos ISBN: 978-84-95157-75-1 Depósito legal: M-25489-2014 Impreso por Advantia, S. A. Printed in Spain A Sabela «Para que los Estados planetas no se dispersen en el espacio, ni el sol del Gobierno central los atraiga a su fuego devorador». James Bryce, 1888 Índice AGRADECIMIENTOS .................................................................... 13 INTRODUCCIÓN: LA PALABRA INCOMPRENDIDA ............. Federalismo, federaciones y naciones .............................. Federalismo y democracia ................................................. Federalismo y responsabilidad (accountability) ................ 15 17 21 23 1. HABLEMOS DE LO QUE NUNCA HABLAMOS ........................................ La España libre e infeliz .......................................................... Un breve apunte del ayer ........................................................ Un legado y dos tradiciones ............................................... La Constitución de 1931 ..................................................... ¿Recuerdan el eslogan? ....................................................... Nosotros y ellos ......................................................................... El federalismo como alternativa ........................................ Una dirección distinta ........................................................ 27 27 29 33 35 38 40 42 46 2. DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y MOVIMIENTOS TECTÓNICOS ......................................... La deriva del que construye (tektonicós) ................................ Descentralizados pero iguales ............................................ Reforma y contrarreforma ....................................................... ¿Quién debe decidir? .......................................................... Resucitar el recurso previo no es la solución .................. Pueden y deben serlo .......................................................... Primeras conclusiones ......................................................... 51 51 59 62 64 71 76 77 3. EL FEDERALISMO DE PROCUSTO ...................................... 81 En la unidad de urgencias ....................................................... 81 Federalismo, soberanía y democracia. La herencia de la vieja Europa ................................................................ 86 La soberanía plural .............................................................. 88 Autonomía política .............................................................. 92 El federalismo de ejecución: Administración única y responsabilidad difusa ...................................................... 94 La constitución informal adicional ................................. 101 España: ¿un federalismo de ejecución imperfecto? ..... 102 Un propósito para dos causas .......................................... 105 El federalismo cooperativo. De la mezcla a la disolución ... 107 La atracción del presupuesto más grande ..................... 110 ¿Quién teme al centro? ..................................................... 114 Sobre el federalismo competitivo .................................... 118 ¿Democracia de gran coalición? ...................................... 119 ¿Reparto de culpas o cuestión de fe? .............................. 127 La cooperación no lo es todo ........................................... 131 Federalismo a secas ........................................................... 134 Federalismo asimétrico y hechos diferenciales ............. 136 Volviendo a los orígenes ................................................... 138 Quebec y Cataluña ............................................................. 141 Sobre la igualdad federal .................................................. 142 La incertidumbre de la diversidad .................................. 145 ¿Estatuto particular o «cláusula de sociedad diferente»? ....................... 149 ¿Hechos diferenciales o «ausencias» constitucionales? ... 166 El riesgo del estado jurisdiccional ................................... 173 La ambigüedad no es el vacío .......................................... 175 Espacios de concurrencia ................................................. 182 ¿Devolver competencias? .................................................. 184 4. UNA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA SIN RESPONSABLES ............................................................. 187 Juntos y revueltos .................................................................... 187 Autonomía, pero condicionada ....................................... 189 Quien no sabe, no exige ................................................... 192 La crisis económica del 2007: gasto público y descentralización ............................................................ 195 Los gobiernos locales tampoco son culpables .................... 202 ¿Internalizar en las CC AA el gobierno local? ............... 206 ¿Y si Madrid fuese Detroit? Reparto de la riqueza y reparto de responsabilidades ........................................ 212 5. EL LLAMADO DERECHO A DECIDIR ............................... 221 Ni un paso atrás ...................................................................... 221 La trampa del derecho a decidir .......................................... 222 O está decidido o no es derecho .......................................... 224 Superar la paradoja: la vía del remedio procedimental ... 227 El referéndum como mínimo común denominador ........ 228 Los referentes normativos en el debate español ............... 230 La apertura abierta ............................................................ 230 La apertura cerrada ........................................................... 232 La sentencia del Tribunal Constitucional ...................... 233 ¿Apertura semiabierta? ..................................................... 236 6. ESPAÑA: ANOTACIONES PARA UN PROGRAMA FEDERAL ....................................... 243 Federalismo plurinacional ..................................................... 243 Bases para una demoicracia ............................................. 244 Ciudadanía y territorio .......................................................... 253 Sobre la partición de la ley ............................................... 255 Integración colaborativa entre Ejecutivos ...................... 260 Nuevos espacios y nuevas tareas ........................................... 261 ¿Juez natural? ..................................................................... 262 El papel de los Estatutos de autonomía ......................... 268 Por un federalismo competitivo y responsable .................. 272 Todos son lo mismo ........................................................... 272 Cambio en la Constitución y cambio en los partidos ... 279 BIBLIOGRAFÍA CITADA ............................................................ 285 Agradecimientos L A curiosidad intelectual necesita de guías que enseñen a doblar las esquinas del conocimiento. He tenido el privilegio de encontrarlos: Ramón Máiz y Fancisco Rubio Llorente, maestros y, sobre todo, amigos. El primero ha puesto a mi servicio los secretos de la idea federal que poco a poco ha ido desgranando en sus múltiples reflexiones y trabajos. El otro primero es responsable de mi terca preocupación por la forma del poder y de mi convicción, acaso excesiva, en las bondades de la democracia. Juan José Solozábal, incansable en la coherencia y el estudio, es culpable de que haya escrito el capítulo 5 de este libro. No fue un trabajo forzado pero me hizo sufrir. Antonio López Díaz me prestó generosamente sus conocimientos en derecho financiero y Fernando Negueruela, bibliotecario y documentalista, ha sido ese apoyo amable que ha puesto sobre mi mesa la información que no tenía o que no encontraba. Pasar, durante los últimos diez años, de la teoría a la práctica, de observador a actor, del deber ser del jurista que habla en la universidad a la tarea de gestionar y convivir directamente con el ser contradictorio que alimenta las diversas posiciones políticas sobre las que se ha construido territorialmente España, me ha permitido el encuentro directo con el principio de realidad. 14 DEMOCRACIA FEDERAL Cajallas, mi viejo perro, me acompañó mientras escribía estas páginas, tumbado a la puerta de mi estudio en las silenciosas noches de Bascuas. Introducción La palabra incomprendida S EIS años antes de publicar su conocidísimo Federal Government (1946), Kenneth C. Wheare escribió un breve artículo para la organización británica Federal Union titulado «¿Qué es un gobierno federal?» («What federal government is it?»). Comenzaba del siguiente modo: «El gobierno federal es una cosa sobre la que una gran mayoría de la gente del Reino Unido no tiene experiencia directa y personal y, por lo tanto, le resulta difícil entender qué es. Además, también le cuesta sobremanera comprender para qué sirve y por qué se ha de inventar algo como un sistema federal de gobierno». Los españoles tampoco hemos tenido la experiencia «directa y personal» de un sistema de gobierno que se reconociese a sí mismo como federal. Pero, a diferencia de los británicos, hemos convertido esa inexperiencia en un perverso prejuicio colectivo. Sin llegar a vivirlo lo hemos maldecido y temido con reiteración, poniendo nuestras manos ante los ojos por si involuntariamente un párpado se abriese y nos dejase ver la luz. Es cierto que el día 8 de junio de 1873, tras la celebración de las elecciones a Cortes Constituyentes con la más baja participación de nuestra historia (un 60 % de abstención), en la que los republicanos federales (divididos en tres facciones: intransigentes, centristas y moderados) obtuvieron 343 escaños de un total de 374, se proclamó por 218 16 DEMOCRACIA FEDERAL votos la República Federal. No es menos cierto, sin embargo, que nunca se alcanzó un modelo definido y aplicable de federación, y que el intento, jalonado por sucesivas crisis de Gobierno, amenazas golpistas y levantamientos populares, más que una experiencia de gobierno fue un traumático caos de apenas siete meses al que puso fin el golpe de Estado del general Pavía, el 3 de enero de 1874. El impacto de aquellos meses avivó la semilla de la incomprensión. Federar significa unir por alianza, liga o pacto. En castellano esta es su única acepción. Sin embargo, para una gran mayoría de españoles federar representa todo lo contrario: una acción disgregativa de la unidad de España. Por eso, desembocar en la solución federal sería algo así como resignarse ante la historia de un fracaso colectivo y exponer en la plaza pública las debilidades —siempre negadas— que históricamente han acompañado a la unidad de un pueblo acaso no tan unido. Es inútil insistir en la etimología de la palabra y recordar que la voz latina foedus, de raíz indoeuropea, hacía referencia a una clase particular de pactos o tratados celebrados entre distintas comunidades que llegaron al Lacio —después ente romanos y pueblos vecinos— en los que no había vencedores y vencidos (foedus aequum) porque se hermanaban en una misma sangre. De hecho, se utilizó una acepción del verbo herir para significar el valor inquebrantable de un pacto que, en sus formas más primitivas, se sellaba mediante un ritual religioso en el que se simbolizaba la mezcla de sangres de la que nacía la alianza. Dos o más pueblos en pie de igualdad se unían para hacerse más grandes y participar de una común estructura de poder en un pacto al que prometían lealtad perpetua. Eso era federarse. Tampoco resulta más persuasiva la invitación a un rápido viaje por la geografía del estado federal subrayando que es una forma muy generalizada de estado que, además, ha sido adoptada con éxito por relevantes democracias contemporáneas que encabezan los índices de progreso económico y social. La incomprensión sobre lo federal es algo INTRODUCCIÓN 17 demasiado persistente en el subconsciente de los españoles. Por si todo ello no fuera suficiente, los políticos y los teóricos del estado han hecho de la federación y del federalismo un territorio complejo, lleno de equívocos y ambivalencias (Burguess, 2006). Así, por poner un ejemplo, mientras que muchos políticos y creadores de opinión sostienen que el Estado de las Autonomías nada tiene que ver con un estado federal, la España nacida tras la Constitución de 1978 es mayoritariamente concebida por los estudiosos del derecho y del estado —sobre todo fuera de nuestras fronteras— como un estado de tipo federal. Con tales precedentes parece obligado hacer algunas aclaraciones acerca de los presupuestos conceptuales que inspiran este libro. Federalismo, federaciones y naciones El sistema federal es una forma de gobierno especialmente complicada. Robert Dahl (1986) la caracterizó como aquella en la que «algunos asuntos están dentro de la competencia exclusiva de ciertas unidades locales —cantones, provincias, estados— y están constitucionalmente más allá de la autoridad del Gobierno federal, y donde otros asuntos están constitucionalmente fuera del alcance de la autoridad de las unidades menores». Tan plástica descripción nos advierte sobre la existencia de al menos dos niveles de gobierno, pero también nos sugiere algunas incógnitas a las que debemos buscar respuesta. Así, cabe preguntarse cómo han de administrarse los conflictos entre el Gobierno federal y la minoría que es mayoría de gobierno en una de las unidades federadas. La existencia de una constitución escrita no parece suficiente, porque los debates sobre su interpretación serán ingrediente habitual de la vida política. Tendrá que existir, pues, como parte muy relevante del sistema federal, un tribunal constitucional u órgano similar que, en último término, dirima esos conflictos. Esto supone, 18 DEMOCRACIA FEDERAL como ha señalado Juan José Linz (1997), «que, a veces, una institución no elegida democráticamente tendrá que tomar decisiones importantes que, aunque formuladas en términos legales, son a menudo políticas». Pero el sistema federal no solo es la articulación de diversas esferas o niveles de gobierno y la habilitación de modos normalizados de resolución de conflictos. A diferencia de otras uniones interestatales mucho más livianas —estados asociados, confederaciones— en el estado federal además de autogobierno hay ámbitos institucionales de cogobierno o gobierno compartido (Elazar, 1979). En algunos casos, como acontece en España, la relación entre autogobierno y cogobierno es muy intensa y se proyecta sobre múltiples niveles de decisión acrecentando su complejidad: desde el gobierno de las entidades locales hasta el de la Unión Europea, pasando por los de las CC AA y el del Estado. Gobierno multinivel, áreas de gobierno compartido y jurisdicción de conflictos serían piezas institucionales básicas de un sistema de gobierno federal. Pero ellas, por sí solas, no son suficientes. Por esta razón los teóricos del federalismo se han esforzado por diferenciar entre federalismo y federación. Para Preston King (1981) el federalismo es una fuerza motriz y multidimensional (política, cultural, ideológica...) mientras que la federación es su contraparte institucional. En consecuencia, «puede haber federalismo sin federación, pero no una federación sin alguna variedad de federalismo». Comparto la anterior afirmación y por ello sostendré que la España de las autonomías es una federación sin federalismo y que esa ausencia de lo imprescindible explica en buena medida la difícil situación en la que ahora nos encontramos. Existen dos razones básicas para que ciertas comunidades políticas decidan federarse y así lo formalicen en una constitución. Bien porque han decidido constituir conjuntamente un nuevo estado, pactando y trasladando a la constitución los poderes que se reservan los estados y los que se INTRODUCCIÓN 19 atribuyen a la federación; o bien porque es imprescindible alcanzar un nuevo pacto constitucional que asegure la unidad del estado frente a comunidades territoriales interiores, culturalmente diversas, que reclaman una esfera de autogobierno para la gestión diferenciada de algunos asuntos propios. En el primer caso hablaríamos de un federalismo de construcción de la unidad, mientras que en el segundo estaríamos ante un federalismo de reconstrucción de la unidad amenazada. En palabras de Alfred Stepan (2001) hay federaciones to bring together, producto de la descentralización generalizada de un Estado, y federaciones to hold together, nacidas para la acomodación de la multinacionalidad en el seno de un mismo Estado. La primera modalidad de federación suele producirse entre comunidades políticas que comparten los fundamentos de una misma identidad cultural (federaciones monistas o territoriales: Estados Unidos, Alemania, Argentina, Austria...). Contrariamente, la segunda modalidad es la más utilizada bajo diversos arreglos institucionales por los Estados multinacionales (federaciones plurales: Bélgica, Canadá, España, Reino Unido, Malasia, India...). Evidentemente esta pluralidad nacional interna no puede entenderse referida a nacionalismos excluyentes, sino como aquella que surge en sociedades con identidades diferenciadas de base territorial en las que una mayoría de la población es capaz de simultanear y convivir con sentimientos nacionales distintos. De no existir esta pluralidad de pertenencias difícilmente el proyecto federal podrá ser viable. Pero allí donde se produce mayoritariamente esa dualidad de sentimientos identitarios, y España es, a mi juicio, uno de esos lugares, la solución federal es más adecuada, más razonable y probablemente más democrática que la secesión o la independencia, porque no obliga a una elección única y monolítica de la identidad y porque permite a las minorías que también existen dentro de las minorías nacionales seguir conviviendo sin sentirse excluidas. Además de compleja, la forma federal de gobierno es 20 DEMOCRACIA FEDERAL inestable «por diseño» (Bednar, 1999). El pacto federal requiere una actualización constante de los incentivos institucionales y políticos que lo motivaron, lo que explica que la viabilidad de una federación sea imposible sin el aceite del federalismo. No basta con «pensar en federal». Para no sucumbir, el sistema federal ha de ser sostenible (Filippov, Ordeshook y Shvestova, 2004), lo que significa que precisa de fórmulas constantes de autorrefuerzo institucional que incentiven a los actores políticos para atenerse a las reglas de juego establecidas, impidiendo el deterioro de los equilibrios entre federación y unidades federadas. Así, el veto de los estados sobre determinadas materias es un mecanismo útil para controlar la expansión federal, pero también puede convertirse —pensemos en Alemania— en un instrumento de paralización y bloqueo de reformas necesarias (Wibbels, 2005). El sistema federal necesita «respirar» para vivir. Por tanto, su constitución —y la de los Estados miembros— no puede ser concebida como una caja de resistencia, sino como un contrato inacabado cuya letra pequeña se escribe todos los días. Solo los nacionalismos interpretan políticamente sus constituciones como muros de contención. Opuestamente, en un gobierno federal los acuerdos políticos, las negociaciones intergubernamentales, las sentencias del tribunal constitucional deben permitir que el sistema sea lo suficientemente flexible como para gestionar desde la normalidad el incremento de las demandas cíclicas o coyunturales de una mayor o menor centralización o descentralización y, cuando fuese necesario, acometer con la misma naturalidad procesos de reforma de carácter constitucional. En un estado federal no hay repartos definitivos del poder político. Entre lo tuyo y lo mío hay un ajuste constante, un área obligada de intercambio permanente. El sistema federal reclama un proceso abierto de reparto y redistribución del poder entre distintos niveles de gobierno, hasta el extremo de afirmarse que en algunas federaciones abundan los incentivos para hacer de las reglas del
