Recurso de Objeción - Contraloría General de la República

R.S.L. Nº 225-99
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. San José, a las quince horas con
treinta minutos del día dos de junio de mil novecientos noventa y nueve.-----------------Recurso de objeción interpuesto por la empresa CELLE S. A., en contra del cartel de
la LICITACION POR REGISTRO Nº 3-99, promovida por la UNIVERSIDAD DE
COSTA RICA, para la compra de equipo de cómputo.-----------------------------------------I-. POR CUANTO: La firma CELLE, S. A. alega en resumen, lo siguiente: 1) Que
objetan que se soliciten como requisitos de admisibilidad de las ofertas, la
presentación de los certificados de calidad ISO 9001, C.S.A. y U.L. (páginas 4, 6 y 8
del cartel). 2) Que objetan el procedimiento de contratación empleado por la
Administración licitante, por cuanto simultáneamente está promoviendo la licitación
pública Nº 9-99, cuyo objeto de contratación (145 equipos) es similar al del presente
concurso (56 equipos), lo cual estiman contraviene lo establecido en el artículo 40.1
del Reglamento General de Contratación Administrativa, referido a la fragmentación
de la contratación (véase escrito en expediente de objeción).--------------------------------II-. POR CUANTO: Que la firma recurrente, mediante escrito presentado ante este
Despacho el veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y nueve, señaló que
este Despacho aplica erróneamente lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley de
Contratación Administrativa referido al plazo para presentar objeciones al cartel ante
esta Contraloría General, lo cual, según aducen, riñe con lo estipulado por el artículo
16, inciso 1, de la Ley General de la Administración Pública. Para tales efectos,
señalan como sustento de su inconformidad, una serie de razonamientos de tipo
matemático (véase escrito en expediente de objeción).-----------------------------------------
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III-. POR CUANTO: El artículo 81 de la Ley de la Contratación Administrativa,
modificado mediante Ley 7612 de 12 de julio de 1996, publicada en La Gaceta Nº
148 de 6 de agosto de 1996, dispone que: “Contra el cartel de licitación pública o el
pliego de condiciones de la licitación por registro o de la licitación restringida, podrá
interponerse recurso de objeción, dentro del primer tercio del plazo para presentar
ofertas. El recurso se interpondrá ante la Contraloría General de la República en los
casos de licitación pública y licitación por registro, y ante la administración
contratante en el caso de la licitación restringida”.----------------------------------------------IV-. POR CUANTO: Mediante resolución de las nueve horas del veinticinco de mayo
de mil novecientos noventa y nueve, este Despacho conferió audiencia especial a la
Administración licitante, con el fin de que se manifestara sobre los argumentos
expuestos en el recurso formulado (véase auto respectivo agregado al expediente de
objeción).---------------------------------------------------------------------------------------------------V-. POR CUANTO: La Universidad de Costa Rica, en adelante U.C.R., atendió la
audiencia conferida, de la siguiente manera: 1) En relación con el cumplimiento
obligatorio de las normas ISO 9001 y las certificaciones técnicas de la CSA y UL, se
allanan ante las razones formuladas por la firma recurrente, manifestando que
procederán con la supresión de dichos requisitos. 2) En cuanto a lo alegado por la
recurrente sobre una posible fragmentación de la contratación al estar promoviendo
la U.C.R. la Licitación Pública Nº 9-99 referida a la adquisición de un objeto de
contratación similar al del presente concurso, señalan que dicho procedimiento
licitatorio se inició con posterioridad al de marras por falta de contenido
presupuestario suficiente al momento de iniciar el primero. Adicionalmente,
manifiestan que al dar inicio al presente procedimiento de contratación el
presupuesto autorizado era inferior a los cuarenta millones de colones, razón por la
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cual, y siendo lo correspondiente, procedieron con el trámite de una licitación por
registro, para lo cual señalan que “lejos de pretender evadir la participación y libertad
de concurrencia”, cumplieron fielmente la observancia de los principios de publicidad
y libre competencia (véase escrito contenido en el expediente de objeción).-------------------------------------------------VI-. POR CUANTO: En lo que a los puntos objetados se refiere, nos permitimos
realizar los siguientes comentarios: 1.- En cuanto al cumplimiento de los certificados
de calidad: De frente al allanamiento manifestado por la Universidad de Costa Rica,
“...debemos indicar que como ya lo había establecido este Despacho en su
resolución Nº277-98 de las 14:00 del 14 de setiembre de 1998, en relación con las
normas de aseguramiento de la calidad establecidas por la Organización
Internacional para la Normalización ISO, el cumplimiento de esas normas es
meramente voluntario, de acuerdo con nuestro ordenamiento, de donde, no es dable
establecer como requisito de admisibilidad de una oferta, el cumplimiento de ese
bloque de normas de calidad, hasta tanto el Estado, por vía de los poderes
constituidos, establezca la adopción de normas de aseguramiento de calidad. Hasta
tanto ese hecho no acontezca, repetimos, su observancia es voluntaria en nuestro
territorio.
En ese mismo orden de ideas, los requisitos relacionados con
aseguramiento de la calidad, tales como el establecido en el cartel con respecto a la
Underwriters Laboratory, la Canadian Standard Association, corren igual suerte y,
por ende, deben ser removidos como requisitos de cumplimiento obligatorio por parte
de los oferentes, sean éstos nacionales o extranjeros...” (lo escrito en negrita es del
original. Véase Resolución Nº 417-98 de las quince horas treinta minutos del
veintitrés de noviembre de mil novecientos noventa y ocho). No significa lo anterior
que la solicitud de los mencionados estándares de calidad no pueda versa reflejada
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en el sistema de valoración de las ofertas, otorgando determinado puntaje a aquellas
plicas que sí cumplan con tal requerimiento, visto el interés que puede revestir para
la Administración el asegurarse que los equipos que desea adquirir se encuentren
certificados con determinados estándares de calidad.
fraccionamiento de la contratación:
2.- En cuanto al alegado
En lo que a tal alcance se refiere, este
Despacho encuentra perfectamente atendibles las razones que rindiera la
Universidad de Costa Rica, por lo que no encuentra impedimento para que se
prosiga con la contratación a que se refiere el presente asunto, Licitación por
Registro Nº 3-99, destinada a la compra de equipo de cómputo.-----------------------------------------------------------------------VII-. POR CUANTO: Ante el cuestionamiento que hiciera la firma objetante sobre la
forma en que se computa el plazo para interponer los recursos de objeción al cartel,
nos permitimos recordar que dentro de la tramitación de un recurso de objeción
formulado igualmente por la firma CELLE S. A. en contra del cartel de la Licitación
Por Registro Nº 10-96, promovida por la Proveeduría Nacional para la compra de
equipo de cómputo, resuelto mediante Resolución No. 219-96, de las ocho horas del
veinticinco de setiembre de mil novecientos noventa y seis, la firma objetante adujo
en general las mismas argumentaciones que se han señalado en esta nueva
oportunidad, a saber, que existen errores aritméticos en el razonamiento del Organo
Contralor, que en los números ordinales no existen las reglas del truncamiento y el
redondeo, que de conformidad con lo establecido en el artículo 143 del Código
Procesal Civil, es prohibido a las partes reducir o prorrogar un plazo perentorio, que
nuestro ordenamiento jurídico no contempla lo que debe hacerse con la parte
decimal que resta en un plazo de días hábiles que no sea entero, que el espíritu de
la ley es que cuando el final de un plazo se diere en un día inhábil, este se tendrá
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por prorrogado al día hábil siguiente, que la ley habla de un plazo medido en días
hábiles, no medido en horas hábiles. En aquel momento, este Despacho dictó la
resolución No. 239-96, de las ocho horas con treinta minutos del diecisiete de
octubre de mil novecientos noventa y seis, que en lo que al punto que interesa
manifestó:
“...de conformidad con lo
que establecía el
artículo 76 del Reglamento de la
Contratación Administrativa promulgado el 26 de octubre de 1977, el recurso de objeción
al cartel “se interpondría dentro del primer tercio del plazo, abierto por el pliego para
recibir ofertas...Para los efectos del cómputo respectivo se hará caso omiso de las
fracciones.” El primer presupuesto, permanece en este momento vigente, pues la Ley de
Contratación Administrativa y su Reglamento, de reciente promulgación, prescriben, en
idéntica forma, que el citado recurso debe formularse “dentro del primer tercio del plazo
para presentar ofertas” (Artículo 81 de la Ley y 88.1 del Reglamento supracitados). Sin
embargo, omitió el legislador la disposición que hasta entonces resolvía el problema que
ahora se plantea, en punto a las fracciones que, como residuo, quedan al realizar el
cómputo respectivo del mencionado plazo, originándose un vacío legal que debe ser
llenado según la aplicación de las diferentes fuentes escritas o no escritas de nuestro
Ordenamiento Jurídico, según corresponda. Al respecto, este Despacho ha considerado
como un antecedente valioso, el principio originado precisamente en el anterior
Reglamento de la Contratación Administrativa, que adoptó, desde su origen y según ya lo
hemos citado, la lógica regla de no contar las fracciones resultantes del cómputo del
plazo para la presentación del recurso de objeción al cartel, evitando así, interpretaciones
como las que ahora formula el gestionante. De igual forma, se ha tenido en cuenta lo
establecido el artículo 256 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto a
que los plazos que se otorgan a los particulares “serán siempre de días hábiles”. Así,
ante la ausencia de una disposición especial y expresa que, en la materia que nos ocupa,
obligue a esta Contraloría General a contar de otra manera el plazo fijado por la ley para
la formulación del recurso de objeción, nos inclinamos porque únicamente se cuenten los
días completos que, como producto de la operación aritmética de obtención del tercio
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resulten. Por su parte, examinando el Código de Procedimientos Civiles, debe concluirse
que no se encuentra en ese cuerpo legal, una norma aplicable para una situación similar,
que ofrezca parámetros aplicables al supuesto que nos ocupa. Según lo expuesto, la Ley
y el Reglamento de Contratación Administrativa, otorgan un plazo que consiste en un
tercio de aquel señalado en el respectivo cartel para la recepción de ofertas; es decir, que
del número de días resultantes a partir del día siguiente a aquél en que se dio la
publicación del cartel o aviso correspondiente, hasta el día fijado para la recepción y
apertura de las propuestas, se determinará el tercio respectivo para definir el momento
procesal al que se sujetarán los administrados para ejercer el recurso respectivo. Por lo
tanto, como bien lo dice el recurrente, estamos ante un plazo que se debe contabilizar en
días hábiles, no en horas hábiles ni fracciones de estas, de donde no podemos concluir,
en forma objetiva, que hay un día hábil cuando solamente han transcurrido dos o tres de
sus correspondientes horas hábiles y por lo tanto que el plazo debe ser de un día más.
Aunado a tales consideraciones, debemos tener presente que la ciencia del derecho no
puede ni está en la capacidad de regular todas y cada una de las situaciones jurídicas
que potencialmente se presenten en la realidad de cada sociedad. De ahí la importancia
de la labor hermenéutica, que adecúa (sic) el texto de la ley a la realidad cambiante por el
desarrollo de las relaciones interhumanas. La labor del exégeta, en caso de laguna del
derecho, interpretando la norma de forma que satisfaga el interés público, tiende a la
solución de los diversos aspectos de la cotidianidad que el legislador no ha regulado, ya
sea porque escapa a su visión la situación actual, ya sea porque se presenta un nuevo
marco fáctico que hace necesaria la intervención del exégeta, para que, con los
diferentes componentes que le brinda el mismo ordenamiento jurídico, interprete, integre
o delimite la ausencia o insuficiencia de la ley. En el caso concreto, nos encontramos de
frente a una laguna en las regulaciones especiales de la materia de contratación
administrativa, producida por la falta de regulación sobre un caso particular, pero
respecto de la cual, no obstante, nos hayamos amparados en una norma aplicable de la
Ley General de la Administración Pública (artículo 256) y en fallos reiterados bajo
supuestos similares. Se aplica entonces al marco fáctico expuesto, el remedio jurídico
permitido, cual es la integración del derecho, imponiéndose de esta forma la obligación
de conjugar algunas normas generales ya citadas, que ofrecen solución al tema y
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sustentan la posición asumida por este Despacho y la jurisprudencia que al efecto ha sido
dictada. En este orden, señala el artículo 7 de la Ley General de la Administración
Pública que,
"1.-
Las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios
generales del derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de
aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan,
integran o delimitan.---------------------------------------------------------------------------------------------2.- Cuando se trate de suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones
que regulan una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley.---------------------------------3.-
Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior." (El
resaltado es nuestro).-------------------------------------------------------------------------------------------En segundo lugar, el artículo 9 de la misma ley, nos indica:
"1.- El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho.
Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita,
se aplicará el derecho privado y sus principios---------------------------------------2.- Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán,
por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre
y el derecho privado y sus principios.”---------------------------------------------------Es claro, entonces, que la misma Ley General de la Administración Pública, al establecer
la jerarquía de las fuentes, incluye dentro de ellas a las fuentes no escritas
(jurisprudencia, costumbre y principios generales del derecho), las que, como se dijo,
cumplen el papel de interpretar, integrar y delimitar el ordenamiento. De acuerdo con lo
antes dicho, hay que considerar que este Órgano Contralor constantemente ha sido
creador de una fuente no escrita del ordenamiento, mediante el dictado reiterado de
criterios y resoluciones que, indefectiblemente, se han incorporado al quehacer jurídico
sobre el cual gira la actividad de la contratación administrativa. Esta fuente no escrita
referida, es la jurisprudencia. Así pues, este Despacho ha sostenido en forma
reiterada una línea jurisprudencial (con fundamento en la disposición del artículo 76 del
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Reglamento de la Contratación Administrativa derogado), que lejos de perder vigencia
con la entrada en vigor de la nueva Ley de la Contratación Administrativa y su
Reglamento, ha pasado ante la omisión del legislador en un aspecto muy concreto
que es el que se discute, a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico, por vía
de integración del derecho, constituyéndose, como señaláramos, en fuente no
escrita respecto de todo aquello a lo que no se contraponga. Según lo expuesto, la
derogatoria del Reglamento de la Contratación Administrativa, ha dejado una laguna en
cuanto a lo que refiere a las fracciones resultantes luego de contabilizar el plazo para
interponer el recurso de objeción.
No obstante, al integrarse las regulaciones
supracitadas de la Ley General de la Administración Pública y la jurisprudencia reiterada
dictada por este Organo Contralor sobre el punto objeto de este análisis, se vislumbra la
solución a la situación especial no regulada expresamente en la Ley de Contratación
Administrativa. Como conclusión, este Despacho considera que, a la luz de lo expuesto
y de las disposiciones mencionadas sobre la interpretación, integración y aplicación de
las normas jurídicas contenidas en la Ley General de la Administración Pública, la citada
tercera parte del mencionado plazo, demarca el número de días hábiles dentro de los
cuales el particular podrá ejercitar en tiempo el medio de impugnación otorgado por el
ordenamiento jurídico, existiendo siempre la posibilidad de que resten fracciones,
supuesto en el cual éstas no deberán contabilizarse. En este sentido, debemos dejar
claro que para este Despacho, decidir sobre la habilitación no sólo de unas horas hábiles
más, sino de un día más para recurrir, como lo pretende el aquí gestionante, constituiría,
a nuestro juicio, una actuación
para la cual no nos ha sido otorgada competencia. No
se trata, por otra parte, de que limitemos la posibilidad de los potenciales oferentes a un
concurso, de objetar condiciones o especificaciones de un cartel, eso nunca lo hemos
hecho ni lo podríamos hacer por el principio de legalidad que nos rige, pero esa acción
de los particulares, debe darse en la forma y dentro de los plazos establecidos. Bajo el
marco expuesto, este Organo Contralor mantiene y reafirma la tesis sustentada en la
Resolución Nº 219-96 en referencia, disponiendo que en el cómputo que impone realizar
tanto el artículo 81 de la Ley de la Contratación Administrativa como el 88 y siguientes del
Reglamento, no deben contabilizarse las fracciones residuales.” (El destacado no es del
original).--------------------
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En esta oportunidad la firma CELLE Sociedad Anónima vuelve a traer a colación el
tema de la contabilización del plazo para los efectos de tener por interpuesto en
tiempo un recurso de objeción al cartel, realizando una vez más todo un desarrollo
matemático, para terminar concluyendo que en el caso de la licitación por registro
No. 3-99 de la Universidad de Costa Rica, el plazo para objetar el pliego de
condiciones vencía el diecinueve de mayo del presente año. Si bien la
argumentación que presentara la objetante en el año mil novecientos noventa y seis,
al igual que la que se desarrolla en esta oportunidad resulta sumamente interesante,
lo cierto es que la misma contiene un análisis eminentemente de lógica matemática,
el cual por su propia naturaleza, no necesariamente corresponde o coincide con un
estudio jurídico sobre el caso que aquí nos ocupa. El tema de los números ordinales
y los números cardinales, excede por su esencia lo que debe ser el razonamiento
jurídico que conlleve a un cambio de criterio sobre la forma en que la jurisprudencia
de este Despacho, fuente supletoria de nuestro sistema de derecho, ha tratado el
tema de las fracciones.
La situación que se nos presenta es que si bien el
ordenamiento contiene una laguna en la Ley de la Contratación Administrativa y su
Reglamento sobre la forma en que se debe proceder con las fracciones, nuestra
jurisprudencia ha pasado a formar parte del ordenamiento jurídico, por vía de
integración del derecho, constituyéndose, como señaláramos desde el año mil
novecientos noventa y seis, en fuente no escrita respecto de todo aquello a lo que no
se contraponga.
No habiéndose demostrado en consecuencia, cómo la línea
jurisprudencial del Despacho atenta contra las reglas unívocas de la ciencia o de la
técnica, lo procedente es declarar que a la luz de lo expuesto y de las disposiciones
mencionadas sobre la interpretación, integración y aplicación de las normas jurídicas
contenidas en la Ley General de la Administración Pública, las fracciones que resten
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del cálculo del primer tercio del plazo conferido para presentar ofertas, no deberán
contabilizarse para los efectos de establecer el término que el ordenamiento otorga
para objetar las bases del concurso. Lo anterior es sin perjuicio de que, ante un
nuevo planteamiento en un caso futuro se nos presenten razones debidamente
sustentadas que puedan conducir a una variación en los precedentes del Despacho.------------------------------------------------------VIII-. POR CUANTO: El cartel del presente concurso se publicó el día jueves trece
de mayo de mil novecientos noventa y nueve, dando como plazo máximo para la
presentación de ofertas, el veintiocho de mayo próximo, de manera que efectuada la
operación correspondiente, tenemos que el primer tercio del plazo, venció el día
dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y nueve.--------------------------------------IX-. POR CUANTO: De conformidad con lo anterior, al haberse presentado el
recurso en cuestión el día diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y nueve,
resulta instaurado con posterioridad al vencimiento del primer tercio referido, esto es,
en forma extemporánea, por lo que debe ser rechazado de plano y así procede
declararlo en esta sede.----------------------------------------------------------------------------------------------X.- No obstante lo anterior, y por haberse allanado parcialmente la Universidad de
Costa Rica al texto de lo objetado, lo procedente es girar instrucciones para que
dicha Administración ajuste el texto del cartel conforme a los señalamientos que aquí
hemos formulado.--------------------------------------------------------------------------------------------------SE RESUELVE: De conformidad con lo expuesto y artículos 81 y 82, de la Ley de la
Contratación
Administrativa,
87
y
siguientes
del
Reglamento
General
de
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Contratación Administrativa: RECHAZAR DE PLANO POR EXTEMPORANEO, el
recurso de objeción interpuesto por la empresa CELLE S. A., en contra del cartel de
la LICITACION POR REGISTRO Nº 3-99, promovida por la UNIVERSIDAD DE
COSTA RICA, para la compra de equipo de cómputo.----------------------------------------------------NOTIFIQUESE.--------------------------------------------------------------------------------------------DIRECCION GENERAL DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA
Lic. Manuel Martínez Sequeira
Subdirector General
Estudio y redacción:
Lic. Luis Fernando Jara Villalobos
Abogado
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