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LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y LOS DESEQUILIBRIOS REGIONALES
I) LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA.
1) Introducción.
a) La actual administración española cuenta con 17 comunidades
autónomas más dos ciudades autónomas (Ceuta y Melilla)
b) La capitalidad autonómica coincide casi siempre con una de las
capitales de provincia, excepto en Extremadura (Mérida) y Galicia
(Santiago de Compostela)
- La comunidad de Canarias tiene doble capitalidad: Santa Cruz de
Tenerife y Las Palmas de Gran Canaria.
2) Origen y formación del Estado Autonómico.
2.1) Origen del Estado Autonómico: Constitución de 1978.
a) Establece la indisoluble unidad de la nación española y reconoce y
garantiza el derecho de autonomía de las nacionalidades y regiones
que la integran, así como la solidaridad entre todas ellas.
- Reconocimiento del derecho al autogobierno, a la dirección de los
propios asuntos.
- Descentralización.
b) Dejó a las propias nacionalidades y regiones la libre iniciativa para
ejercer el derecho a la autonomía.
- Indicó las condiciones y el proceso que se debía seguir.
2.2) Condiciones y proceso que se debía seguir según la Constitución de 1978.
2.2.1) Condiciones.
a) Permitían constituirse en comunidad autónoma a las provincias
limítrofes con características históricas, culturales o económicas
comunes.
b) Territorios insulares.
c) Provincias con entidad regional histórica.
2.2.2) Vías para el acceso a la autonomía.
a) Se favorecería a las regiones de demostrada tradición autonómica.
a.1) Nacionalidades históricas.
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- Aquellas que en el pasado hubieran plebiscitado afirmativamente
proyectos de estatuto de autonomía.
- Cataluña, País Vasco y Galicia.
a.2) Acceso a la autonomía por la vía del artículo 151 de la
Constitución.
- Máximo techo competencial, incluidas las materias estatales
transferibles a las comunidades autónomas.
b) Andalucía.
b.1) Vía especial del artículo 151.
- La iniciativa autonómica partió del acuerdo de todas las
diputaciones provinciales y de las tres cuartas partes de los
ayuntamientos representativos de más del 50% de la población.
b.2) Ratificación en referéndum.
c) Navarra.
c.1) Conservación de una amplia autonomía administrativa.
- Causas históricas antiguas y recientes.
c.2) Amejoramiento del Fuero.
- Asunción de las atribuciones de las comunidades autónomas
creadas por la vía del artículo 151.
d) Demás comunidades autónomas.
d.1) Vía del artículo 143.
- Se requería el pronunciamiento favorable de las diputaciones y de
los dos tercios de los ayuntamientos representativos de más del 50%
de la población.
d.2) Sólo podían asumir de forma inmediata ciertas competencias.
- Debían esperar cinco años para acceder a las materias estatales
transferibles.
d.3) Menor techo competencial que las autonomías del artículo
151.
e) Ceuta y Melilla.
- Rango de municipios autónomos.
- Carecían de capacidad legislativa.
3) La organización del estado autonómico.
3.1) Cada comunidad autónoma se halla regida por su estatuto de autonomía.
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a) Aprobado por las Cortes.
b) Principales aspectos:
- Denominación de la comunidad.
- Delimitación territorial.
- Nombres, organización y sede de sus organismos autónomos.
- Competencias asumidas y bases para el traspaso de otras.
3.2) Competencias de las comunidades autónomas.
a) Competencias exclusivas otorgadas por la Constitución de 1978
(artículo 148)
a.1) Principales competencias.
a.1.1) Políticas : organizar sus instituciones de autogobierno.
a.1.2) Económicas : agricultura, ganadería, pesca, montes,
bosques, caza, ferias interiores, artesanía, fomento del desarrollo.
a.1.3) Infraestructuras y transportes : obras públicas, carreteras,
ferrocarriles, puertos, aeropuertos de ámbito autonómico.
a.1.4) Ordenación del territorio, urbanismo, medio ambiente y
vivienda.
a.1.5) Sociales y sanitarias : asistencia social, sanidad, higiene,
protección de edificios e instalaciones.
a.1.6) Culturales, deportivas y de ocio : museos, bibliotecas,
conservatorios y fomento de la cultura, la investigación, la lengua
propia, el turismo, el ocio, el deporte, etc.
a.2) Las competencias no asumidas corresponden al Estado o son
mixtas.
- El Estado realiza la legislación básica y las comunidades hacen el
reglamento y la aplican; y en otros casos, sólo la aplican.
b) Las comunidades pueden ampliar sus competencias asumiendo
aquellas no atribuidas por la Constitución en exclusiva al Estado
(artículo 149)
- Las competencias exclusivas del Estado se refieren a ciertas
materias consideradas esenciales para la nación y no son
susceptibles de ser transferidas a las comunidades.
* Relaciones internacionales; emigración e inmigración; defensa;
comercio exterior: deuda pública; correos y telégrafos; etc.
3.3) Principales instituciones de las comunidades autónomas.
a) Asamblea Legislativa o Parlamento autonómico.
- Elegido por sufragio universal.
b) Gobierno autonómico.
- Con poderes ejecutivos.
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- Las diversas áreas de gobierno se dividen en consejerías.
c) Tribunal Superior de Justicia.
d) Presidente de la Comunidad.
- Elegido por la Asamblea y nombrado por el Rey.
- El gobierno central nombra un delegado del gobierno para dirigir la
administración del Estado en cada comunidad.
3.4) Financiación de las comunidades autónomas
3.4.1) Duplicidad de vías de financiación.
a) Comunidades de régimen común reguladas por la LOFCA (Ley
Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas)
reformada en 2001.
b) Régimen foral para el País Vasco y Navarra.
3.4.2) Ingresos de las comunidades de régimen común.
a) Tributos cedidos por el Estado: corresponsabilidad fiscal.
- El estado cede a las comunidades autónomas la percepción y
gestión del 33% del IRPF, el 35% del IVA, entre el 40% y el 100% de
ciertos tributos especiales y la capacidad normativa sobre alguno de
ellos.
b) Ingresos aportados por el Estado.
- Financian las competencias asumidas, los servicios sociales y la
asistencia sanitaria de la Seguridad Social.
c) Ingresos propios.
- Proceden del patrimonio de cada comunidad autónoma.
d) Fondo de Compensación Interterritorial (FCI)
d.1) Beneficia a las comunidades con renta per cápita inferior a la
media nacional.
d.2) Fondo de Suficiencia
- Cubre la diferencia entre las necesidades de financiación de cada
comunidad y los recursos tributarios que se le atribuyen.
- Si las necesidades son superiores, reciben ingresos del Fondo, y,
en caso contrario, aportan recursos al Estado.
3.4.3) Régimen foral del País Vasco y Navarra.
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a) Supone que se financian con los ingresos tributarios recaudados
en su territorio por su propia administración fiscal.
b) Pactan con el Estado (mediante conciertos o convenios) la
cantidad a pagar a la Administración General del Estado.
3.5) Las comunidades autónomas se subdividen administrativamente en
provincias y municipios.
a) Provincia.
a.1) Entidad local formada por una agrupación de municipios.
a.2) Órgano de gobierno: la Diputación.
- Fomenta los intereses provinciales, asegura la prestación de los
servicios de competencia provincial, coordina y coopera con los
municipios.
b) Municipio.
b.1) Entidad básica de la organización territorial del Estado.
b.2) Órgano de gobierno: el Ayuntamiento.
- Regido por el alcalde y los concejales.
- Debe prestar una serie de servicios, más variados cuanto mayor es
su población.
c) Cabildos y consejos insulares en canarias y Baleares.
- Organización local especial.
d) Otras demarcaciones:
d.1) Submunicipales.
- Parroquias asturianas y gallegas.
d.2) Supramunicipales.
- Comarcas gallegas, catalanas y aragonesas; merindades navarras;
comunidades de villa y tierra castellano-manchegas.
3.6) El Estado de las autonomías se basa en la igualdad territorial y en la
solidaridad.
a) Los estatutos no pueden contener privilegios o discriminaciones
en cuestiones fiscales, salariales, de seguridad social, etc.
b) No puede ahondar los desequilibrios entre comunidades.
- El Estado debe velar por un equilibrio adecuado, desarrollando
políticas regionales que aproximen el nivel de bienestar.
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II) LOS DESEQUILIBRIOS TERRITORIALES.
1) Puntos de partida de los desequilibrios.
1.1) Existen destacados desequilibrios entre las comunidades autónomas y
dentro de cada una de ellas.
a) Parten de las condiciones naturales y de la desigual distribución
de los recursos en el territorio y se acentúan por la actuación
humana.
1.2) Los desequilibrios resultan de una combinación de factores heredados y
actuales.
a) Desequilibrios económicos.
- Se observan en la capacidad productiva (PIB) y en su distribución
por habitante.
b) Desequilibrios demográficos.
- Se manifiestan en la distribución de la población.
c) Desequilibrios sociales.
- Se dan en el acceso de la población al bienestar: consumo de ocio,
dotación de servicios y calidad ambiental.
d) Desequilibrios en la capacidad decisoria.
- Se traducen en la existencia de espacios centrales, caracterizados
por su capacidad de dominación sobre el resto, y espacios
periféricos dominados.
2) El origen de los desequilibrios.
2.1) Importancia de la industrialización en los desequilibrios.
a) Creó acusados contrastes entre la periferia donde se instalaron las
primeras fábricas y el interior agrario.
b) Afianzamiento de los contrastes en la década de los 60 del siglo
XX.
- Modelo territorial caracterizado por una zona centro poco
desarrollada (excepto Madrid) y una periferia desarrollada (salvo
Galicia y Andalucía)
- Grandes desequilibrios económicos, demográficos, sociales y de
poder.
2.2) Desequilibrios económicos.
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a) Concentración de la riqueza y del empleo en las regiones que, por
poseer los recursos necesarios, se especializaron en las actividades
del sector secundario y turismo: Madrid, País Vasco, Cataluña,
Levante y Baleares.
b) Principales ámbitos en los que se manifiesta la existencia de
desequilibrios.
b.1) PIB.
- Crecimiento en las regiones periféricas al dirigirse hacia ellas gran
parte de la población, las materias primas, las fuentes de energía y
los capitales.
- El ahorro procedente de la agricultura financió, en parte, el
desarrollo industrial y el de determinadas regiones en perjuicio de
otras.
b.2) Renta per cápita.
- La emigración provocó un aumento inicial de la renta en las
regiones interiores, que aminoraron sus diferencias respecto a las
periféricas.
- Al emigrar los más capacitados disminuyeron las posibilidades de
desarrollo endógeno.
b.3) Infraestructuras.
- Las regiones con mayor nivel de desarrollo concentraron las
mejores dotaciones de transporte y comunicaciones.
2.3) Desequilibrios demográficos.
a) Resultado de la crisis de la agricultura tradicional y del desarrollo
industrial.
b) Emigración de la población desde las áreas rurales del centro a las
urbano-industriales y turísticas de la periferia y Madrid.
2.4) Desequilibrios sociales.
a) Las regiones más desarrolladas económicamente y más pobladas
obtuvieron una buena dotación en servicios sociales, indicativos de
un buen nivel de vida.
2.5) Desequilibrios en el poder.
- Se produjeron porque las zonas más desarrolladas se
convirtieron en “espacios centrales” que acapararon las
funciones rectoras y decisorias.
3) Cambios por la crisis económica de 1975.
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a) Especial incidencia en las regiones más industrializadas.
b) Consecuencias económicas de la crisis.
- Descenso del empleo, del PIB y de la renta per cápita.
- El deterioro de las zonas industriales arrastró al conjunto de las
regiones.
c) Consecuencias demográficas de la crisis.
- Las regiones industriales perdieron su carácter inmigratorio.
d) Cambio en los desequilibrios en las regiones.
- Frenazo del anterior proceso de concentración espacial de la
producción y de la población.
4) El nuevo modelo de desequilibrios.
4.1) La reestructuración económica que siguió a la crisis cambió los factores en
que se basaban los desequilibrios territoriales y la jerarquía espacial.
a) Ruptura de la identificación anterior entre regiones desarrolladas e
industrializadas.
b) Economía y sociedad postindustrial basada en los servicios y en
las actividades relacionadas con las nuevas tecnologías.
4.2) Nuevos factores de desarrollo.
a) Especialización en el sector terciario.
b) Existencia de actividades económicas relacionadas con la
tecnología.
c) Centros de investigación, innovación y gestión.
d) Mano de obra de alta cualificación.
e) Calidad de infraestructuras y equipamientos.
4.3) Nuevos desequilibrios entre ejes de desarrollo, zonas en declive y zonas
de menor desarrollo.
a) Ejes de desarrollo.
- Regiones más favorecidas por los nuevos factores de desarrollo:
Madrid, litoral mediterráneo norte (con extensiones hacia Murcia y
Andalucía), valle del Ebro, archipiélagos balear y canario y País
Vasco.
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b) Ejes en declive.
- Espacios industriales maduros en crisis: cornisa cantábrica.
c) Espacios escasamente desarrollados.
- Regiones con un mayor peso económico del sector primario de baja
productividad y con servicios poco especializados: comunidades del
interior peninsular (Extremadura, Castilla-La Mancha y Castilla y
León), Galicia, Andalucía y la Región de Murcia.
d) En los últimos años, algunas de las CCAA más desarrolladas han
experimentado un cierto estancamiento de su crecimiento
económico, mientras que algunas de las menos desarrolladas han
crecido por encima de la media española.
- Ayudas de fondos estatales, de la UE y políticas regionales de
desarrollo endógeno.
III) LAS POLÍTICAS TERRITORIALES.
1) Introducción.
a) Los desequilibrios territoriales has dado lugar a políticas
destinadas a combatirlos y a fomentar el desarrollo regional.
- Destacan la política regional y la política de ordenación del
territorio.
2) La política regional.
2.1) Principales etapas.
a) Planes de desarrollo de los años 60 (1964-1975)
a.1) Se basaron en el fomento de la industria en ciertas áreas
atrasadas para que actuase como motor del desarrollo del entorno.
- Sus escasos resultados cuestionaron la eficacia de las actuaciones
centralizadas y desde arriba.
b) Revitalización de la política regional a partir de 1986.
b.1) Aspectos condicionantes.
- Deseo de llevar a la práctica el principio de la solidaridad
interterritorial establecido por la Constitución.
- Establecimiento y desarrollo del Estado de las autonomías.
- Adhesión a la UE.
b.2) Condiciona la nueva política regional española:
- La administración central ha perdido el protagonismo de épocas
pasadas a favor de los gobiernos autonómicos y de las directrices
comunitarias.
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2.2) Objetivos y estrategias.
a) Objetivos.
- Lograr un desarrollo regional equilibrado, potenciando a las
regiones más desfavorecidas y fomentar el potencial endógeno.
b) Ejes estratégicos.
- Consolidación de las áreas más dinámicas: Madrid, valle del Ebro y
eje del Mediterráneo norte.
- Detención del declive de la cornisa cantábrica y recuperación de su
antiguo potencial de crecimiento.
- Impulso al despegue del eje mediterráneo sur: Andalucía y Murcia.
- Apoyo reforzado al resto de las regiones (Importantes inversiones
en infraestructuras, diversificación económica y desarrollo del
potencial endógeno).
2.3) Instrumentos de la política regional.
2.3.1) Fondos procedentes de la política regional de la UE.
2.3.1.1) Instrumentos financieros para reducir las diferencias entre
las regiones europeas, apoyando a las más desfavorecidas mediante
ayudas económicas.
a) Fondos estructurales.
a.1) Objetivos.
- Desarrollo de las regiones más atrasadas, es decir, con renta per
cápita inferior al 75% de la media comunitaria (objetivo 1)
- Reconversión socioeconómica de las zonas agrarias, pesqueras,
industriales o urbanas en crisis (objetivo 2)
- Fomento de los recursos humanos (objetivo 3)
a.2) Fondos de los que se sirve la UE para alcanzar estos
objetivos.
- FEDER : Fondo europeo de Desarrollo Regional destinado a las
regiones más pobres.
- FEOGA : Fondo europeo de Orientación y Garantía Agraria que
financia las acciones estructurales en el sector agrario.
- IFOP : Instrumento financiero de orientación pesquera que financia
las acciones estructurales en el sector pesquero.
- FSE : Fondo social europeo destinado al fomento de la formación
profesional y del empleo.
b) Iniciativas comunitarias.
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- Programas especiales de la Comisión Europea encaminados a
resolver problemas graves que conciernen a toda la Unión.
- Gastos cofinanciados por los fondos estructurales y los Estados
miembro.
c) Fondo de cohesión.
- Ayuda a los países menos prósperos de la UE financiando
proyectos medioambientales y de redes transeuropeas de transporte.
2.3.1.2) Repercusiones que ha tenido para España su integración en
la política regional comunitaria.
a) Cierta cesión de la soberanía a la UE.
b) Recepción de ayudas comunitarias.
b.1) La mayoría de las regiones españolas se encuentran en clara
desventaja respecto a las del resto de la Unión en renta per cápita,
productividad, paro, desarrollo de los sectores agrario e industrial,
equipamientos e infraestructura.
- El 98% del territorio español y el 84% de la población está
integrado en alguno de los objetivos de los fondos estructurales.
b.2) Regiones españolas que reciben ayudas de los fondos
estructurales.
- Regiones de objetivo 1: Galicia, Asturias, Castilla y León, CastillaLa Mancha, Extremadura, Comunidad Valenciana, Andalucía,
Murcia, Ceuta, Melilla y Canarias.
- Regiones de objetivo 2: zonas del País Vasco, Navarra, La Rioja,
Aragón, Madrid, Cataluña y Baleares.
- Importancia de la entrada de nuevos países en la UE para la
redefinición de las zonas de tratamiento preferente a partir de los
fondos estructurales.
c) Disminución de los desequilibrios interterritoriales.
- Ha favorecido una mayor igualación de la renta per cápita de las
regiones, al concentrar las ayudas en las más desfavorecidas.
2.3.2) Política de incentivos regionales.
2.3.2.1) Modificada con motivo del ingreso español en la UE, con el
fin de adaptarla a la legislación comunitaria en materia de
competencia.
a) Objetivos.
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- Lograr la competitividad de las empresas y la solidaridad
intrarregional.
b) Instrumentos.
- Inversión en infraestructuras y equipamientos.
- Compensación a la inversión en las áreas más desfavorecidas en
función del PIB y tasa de paro y del saldo migratorio, densidad de
población y tasas de actividad.
c) Tipos de áreas incentivables con cargo a los presupuestos
generales del Estado
c.1) Zonas de Promoción Económica (ZPE)
- Las menos desarrolladas del país por su renta per cápita y su tasa
de paro.
c.2) Zonas industrializadas en Declive (ZID)
- Áreas más afectadas por las crisis industrial y combinan altas tasas
de desempleo con niveles de renta relativamente altos.
c.3) Zonas Especiales (ZE)
- Creadas por el gobierno si median circunstancias especiales.
2.3.2.2) Posiciones enfrentadas sobre los incentivos regionales.
a) Elemento distorsionador de la libre competencia.
- Algunos proponen su progresiva eliminación.
b) Necesidad para afrontar los fuertes desequilibrios regionales y las
dificultades para desarrollar las áreas retrasadas.
- Algunos estiman que han de ser ampliados.
2.3.3) Fondo de Compensación Interterritorial.
a) Definición.
- Medio de combatir los desequilibrios regionales y de llevar a la
práctica el principio de solidaridad interterritorial establecido por la
Constitución.
b) Evolución.
- Hasta 1990 beneficiaba a todas las comunidades autónomas.
- Ahora sólo lo reciben las CCAA con renta per cápita inferior a la
media nacional.
c) Criterios de reparto.
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- Población: 87'5%.
- Saldo migratorio: 1'6 %.
- Superficie: 3%.
- Tasa de paro: 1%.
- Dispersión de la población: 6'5%.
2.4) Rasgos principales de la planificación regional.
a) Protagonismo adquirido por las CCAA.
- Han de elaborar sus propios planes para cada área que recibe
ayuda de la UE.
* Plan de Desarrollo Regional (PDR) para las regiones incluidas
en el objetivo 1 (357)
* Plan de Reconversión Regional y Social (PRRS) para las del
objetivo 2.
b) Obligación del gobierno de presentar a la Comisión Europea una
visión global de los planes regionales.
- Objetivos, actuaciones e inversiones en los PDR y PRRS.
3) La ordenación del territorio.
3.1) Fomento del desarrollo regional.
a) La creciente competencia entre territorios a escala mundial y
nacional determina que las políticas regionales se dirijan a fomentar
el desarrollo regional.
- Entendido no sólo como potencia económica sino como bienestar
social y calidad medioambiental.
b) Implica analizar cuáles son en cada región los factores que frenan
o favorecen el desarrollo y planificar las acciones oportunas.
- Debe llevarse a cabo dentro de un contexto de planificación integral
del territorio u ordenación territorial.
3.2) Características de la ordenación del territorio.
3.2.1) La ordenación del territorio es una disciplina bastante nueva.
a) Expresión espacial de la política económica, social, cultural y
ecológica de toda sociedad.
b) Anteriormente predominaban las iniciativas descoordinados que
perseguían objetivos económicos independientes y que solían
generar contradicciones entre sí.
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3.2.2) Objetivos de la ordenación del territorio.
a) Desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones.
- Control del crecimiento.
- Impulso del desarrollo de las regiones con cierto atraso, en
decadencia o en crisis.
- Favorece la conexión de las regiones periféricas con los centros
industriales económicos de Europa.
b) La organización integral del espacio hace necesario planificar el
desarrollo económico, en coordinación con el medio físico y con la
mejora del bienestar social y de la calidad de vida.
c) La ordenación del territorio es, a la vez, una disciplina científica y
una tarea política.
c.1) Disciplina interdisciplinar:
urbanística, derecho, etc.
geografía,
economía,
sociología,
c.2) Tarea política que requiere la participación de los poderes públicos
y del conjunto de la población.
d) El instrumento básico es la elaboración de un plan.
d.1) Análisis de la situación actual.
- Permite diagnosticar los problemas y potencialidades del territorio y
elaborar objetivos y metas.
d.2) Planificación territorial.
- Actuaciones y recursos necesarios para alcanzar los objetivos.
e) El ámbito principal de actuación es la región.
e.1) Suelen definirse también ámbitos más reducidos para los que se
elaboran planes territoriales parciales.
e.2) Es factible también formular planes a escala superior a la regional,
como la nacional o la de la Unión Europea.
e.3) La ordenación del territorio se plantea como una cadena de planes
jerarquizados, cada uno de los cuales contiene las determinaciones
para los planes de nivel inferior.
- Planificación en cascada.
3.2.3) La ordenación del territorio en España.
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a) Se inició en la década de 1980, tras la consolidación del Estado de
las autonomías y en la mayoría de los casos se encuentra aún en un
estado incipiente.
- El espacio predominante en el que se ha venido desarrollando es el
regional.
b) Problemas en la coordinación entre las diversas administraciones
con competencias en la ordenación del territorio.
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