Vulnerabilidad frente a desastres naturales: marco conceptual y

Vulnerabilidad frente a desastres
naturales: marco conceptual y ámbitos
de intervención para la inclusión
social
2016
DIRECCIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS
COORDINACIÓN GENERAL DE INVESTIGACIÓN Y DATOS
DE INCLUSIÓN
Lídice Vanessa Larrea Viteri
Ministra de Inclusión Económica y Social
Carlos Ernesto Torres Chacha
Coordinador General de Investigación y Datos de Inclusión
Nicolás Malo Corral
Director de Investigación y Análisis
VULNERABILIDAD FRENTE A DESASTRES NATURALES: MARCO CONCEPTUAL Y
ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN PARA LA INCLUSIÓN SOCIAL.
Autor:
Msc. Eduardo Soria Cáceres
Citación recomendada:
Soria, Eduardo (2016). Vulnerabilidad frente a desastres naturales: marco conceptual y
ámbitos de intervención para la inclusión social. Quito: Ministerio de Inclusión
Económica y Social.
Quito - Ecuador, 2016
www.inclusion.gob.ec
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Contenido
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 3
DESASTRES NATURALES Y MODERNIDAD: LA ‘’SOCIEDAD-RIESGO’’ .......................... 5
RIESGO Y DESASTRES NATURALES: MARCO CONCEPTUAL ........................................ 10
EL CICLO RIESGO-DESASTRE: FASES Y ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN ...................... 17
CONCLUSIONES ..................................................................................................................28
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................................... 39
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INTRODUCCIÓN
Por sus circunstancias geográficas, económicas y sociales, Ecuador es un país en el cual la
gestión de riesgos de origen natural tiene una importancia significativa. Los desastres
naturales, si bien son una constante histórica, han asumido en los últimos años un
evidente protagonismo en la discusión en torno al modelo de desarrollo del país
(D’Ercole y Trujillo, 2003). Debido a su exposición a diferentes amenazas de origen
natural, así como a la vulnerabilidad asociada al rezago histórico de un desarrollo
socioeconómico desigual, Ecuador es un país que presenta un nivel de riesgo alto
respecto a diversos fenómenos, ya sean de origen natural (como erupciones volcánicas,
terremotos o inundaciones) o antropogénico (como incendios o contaminación). Sin
embargo, la conciencia social del riesgo en muchos casos no se corresponde con esta
realidad, y mediáticamente, es habitual que sólo se preste atención a la vulnerabilidad
cuando ya se ha convertido en desastre.
El terremoto de 7.8 grados del 16 abril de 2016 tuvo consecuencias devastadoras para
Ecuador, especialmente en las provincias de Manabí y Esmeraldas: miles de heridos, más
de 600 personas fallecidas, daños en infraestructuras y viviendas o la pérdida de medios
de subsistencia son sólo algunas de las secuelas del sismo. Más allá de estos efectos
cuantificables, se producen otros no menos importantes, como pueden ser secuelas
psicológicas, deterioro de las dinámicas socioculturales comunitarias, conflictos o
pérdida de confianza en torno a la actuación de las instituciones.
Este tipo de afectaciones, en tanto que producen o agravan situaciones de vulnerabilidad
social, forman parte del contexto en el cual el Ministerio de Inclusión Económica y Social
(MIES) debe operar para garantizar los derechos de la población afectada. Esto implica,
en términos de políticas públicas, la necesidad de respuestas integrales, que sólo pueden
estar precedidas de un análisis exhaustivo, multidimensional y sensible a la diversidad.
En este sentido, instituciones como el MIES son fundamentales a la hora de plantear
investigaciones sobre diversos aspectos relacionados con las condiciones de vida de las
personas damnificadas. Desde las Ciencias Sociales es posible hacer contribuciones
decisivas a la gestión de desastres naturales; y para ello, es necesario partir de los
principales ‘’tropos’’ que enmarcan teóricamente la cuestión.
El presente trabajo tiene el propósito de realizar una breve introducción teóricoconceptual sobre la mirada sociológica hacia el ámbito del riesgo y la vulnerabilidad
frente a desastres naturales. A través de una revisión crítica de diversos recursos
bibliográficos, se mostrará el modo en que los eventos adversos de origen natural
producen efectos diferentes en función de las características previas de las personas y
grupos sociales afectados. De este modo, los efectos de los desastres naturales no son
enteramente ‘’naturales’’, sino dependientes de los patrones de asentamiento y relación
con el entorno o la capacidad comunitaria e institucional de respuesta ante la
emergencia, entre otros factores de índole sociocultural. Es decir: fenómenos como
terremotos, sequías o inundaciones tienen un origen natural, pero es el hecho de que
están culturalmente mediados y construidos lo que determina en última instancia sus
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efectos adversos sobre los seres humanos. Los desastres naturales son socialmente
determinados, no solamente en términos de la distribución de su impacto, sino también
en las reacciones y respuestas que suscitan en la sociedad. El riesgo se convierte entonces
en un factor de primer orden en la estratificación de las sociedades de la “modernidad
tardía”, un elemento que condiciona la vida social y demanda respuestas desde lo
político:
Los Estados tienen la responsabilidad legal y política de reducir los riesgos para las
personas que viven en la pobreza, y de velar porque esos riesgos se repartan de forma más
homogénea entre la sociedad. Esto significa, por ejemplo, crear y financiar sistemas
realmente efectivos que aborden las causas subyacentes del riesgo y de la vulnerabilidad
(OXFAM, 2013:5).
La prevención y capacidad de respuesta frente a amenazas naturales resulta fundamental
no sólo en términos de aminorar el impacto negativo de estos eventos, sino también a la
hora de estimular la confianza de las personas damnificadas en las instituciones. El
objetivo final es reducir la vulnerabilidad mediante la generación de capacidades para la
resiliencia, emprendiendo procesos de reconstrucción imbricados con un modelo de
desarrollo justo y sostenible; y que sean, además de económica y técnicamente viables,
también culturalmente apropiables por las sociedades locales. Al fin y al cabo, “en un
contexto de desastre, las sociedades se encuentran más susceptibles al cambio, ya que el
desorden es uno de sus mejores posibilitadores” (Razeto Pávez, 2013: 122).
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Los fenómenos naturales no son necesariamente los agentes
activos que provocan el desastre natural. Si bien debemos
conocerlos, no es en ellos que debemos enfocar nuestro análisis,
pues constituyen sólo el "detonador" de una situación crítica
preexistente. Debemos conocer y analizar las condiciones
sociales, económicas, políticas e ideológicas predominantes,
existentes tanto antes como después de presentarse el fenómeno
natural que provocó el desastre (García Acosta, 1993: 133).
DESASTRES NATURALES Y MODERNIDAD: LA ‘’SOCIEDAD-RIESGO’’
Los desastres naturales suponen un reto para la sociología, habitualmente enfocada en
buscar pautas de comportamiento estables. Por su propia condición de elemento
disruptivo, así como la forma en que son experimentados (muy dependiente de
configuraciones culturales concretas), tienden a concebirse como desgracias
relativamente aisladas (Dynes, 1988). No obstante, a través de una mirada atenta y el
análisis de las diferentes experiencias nacionales, es posibles describir algunas pautas
transculturales en cuanto al significado cultural de los desastres, la lógica de la
exposición al riesgo o los procesos de rehabilitación a nivel personal, comunitario y
nacional. En las últimas décadas, este ámbito ha recibido una creciente atención por
parte de la academia y diversos organismos internacionales, una tendencia a la que
América Latina no es ajena (Lavell, 2009).
En este apartado, se analizarán los conceptos de riesgo y vulnerabilidad frente a los
desastres naturales, tomando en cuenta cómo sus efectos e interpretaciones son a la vez
causa y consecuencia de los procesos sociales asociados a los procesos de modernización.
El dominio que ejercen las ciencias naturales y la ingeniería sobre la problemática de los
desastres en América Latina es casi total. Los estudios de gestión del riesgo se centran
habitualmente en los problemas de predicción y en la adecuación de estructuras a los
parámetros físicos de los eventos naturales que amenazan la sociedad; pero la sociedad,
paradójicamente, no forma parte del objeto de estudio. Las consecuencias que pueden
ser cuantificadas para su manejo desde las diversas instituciones (en tanto que sistemas
expertos), suelen protagonizar los relatos informativos sobre la emergencia y la
reconstrucción, mientras que es mucho menor la relevancia mediática asignada a
cuestiones más difíciles de cuantificar, como pueden ser el bienestar psicológico de las
familias o la alteración de las dinámicas culturales comunitarias. Salvo honrosas
excepciones, el tratamiento dado a este tipo de cuestiones es más bien sensacionalista,
mostrando a las personas afectadas o damnificadas como sujetos pasivos de su propia
desgracia, o peor aún, como simple reclamo dramático para la audiencia. Frente a este
panorama, en las últimas décadas ha emergido la necesidad de un tratamiento integral
de los desastres naturales, en el cual se los mire como procesos sociales continuos sobre
los que se puede intervenir en sus diversas fases y factores.
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Para entender el lugar que ocupan los desastres naturales dentro de la tradición
sociológica, resulta oportuno realizar una primera aproximación al concepto de
modernización, entendida como aquellos procesos que determinan la transformación
cultural, política y económica de las sociedades tradicionales hacia las sociedades
industriales (Habermas, 1984). La primera oleada de procesos de modernización,
asociada a la Ilustración y la Revolución Industrial, dio como resultado sociedades más
secularizadas. A consecuencia de este fenómeno, la ciencia y la tecnología ocuparían un
lugar central en la nueva sociedad: no sólo serían una herramienta para el progreso
material de las sociedades, sino que su lógica impregna el conjunto de la vida social. De
este modo, la ciencia, encarnada en las instituciones científicas, adquiere legitimidad
para decidir sobre la manera de intervenir frente a la incertidumbre, ocupando en buena
medida el papel desempeñado hasta entonces por la religión. Frente al enfoque
teocéntrico, que trataba de influir en el futuro a través de la relación con la divinidad, se
expande una lógica que subraya la potencialidad de la acción humana. De este modo, se
sientan las bases para una intervención sobre los riesgos que ya no será de tipo fatalista,
sino centrada en las posibilidades de acción, sobre la base del conocimiento aportado por
la ciencia (Giddens, 2007).
Sin embargo, los procesos de modernización no son lineales, unívocos, ni irreversibles.
La expansión del dominio de la ciencia y la tecnología a la hora de comprender, prevenir
y afrontar los desastres naturales convive con otro tipo de interpretaciones de diversa
procedencia, ante las cuales rara vez consigue imponer un consenso total. Rodríguez
(2009), de acuerdo con Beck, afirma que la pérdida de legitimación absoluta por parte de
la ciencia en la nueva modernidad se debe a su propio reconocimiento de la imperfección
para valorar los riesgos manufacturados, experimentada especialmente durante las crisis.
La vieja modernidad tecnoentusiasta convive con una modernidad tecnoescéptica, en la
que, diría Beck, se visibilizan los riesgos como problemáticas sociales, se empiezan a
percibir como tales y se cuestiona a los sistemas expertos encargados de la ciencia y la
tecnología (Beck, 1986). Esta desconfianza, para Rodríguez (2009), no es fruto de un
posicionamiento irracional, sino del escepticismo que forma la columna vertebral de la
epistemología científica, condenada a la falsación perpetua. Por otro lado, es innegable
que esta epistemología en ocasiones entra en conflicto con las lógicas nativas,
subrayando la necesidad de un genuino diálogo de saberes, incorporando los
conocimientos ancestrales en los términos expresados por la Constitución de la
República del Ecuador (2008).
Si bien lo moderno expresaría en gran medida una mayor “seguridad” respecto al orden
tradicional, (el surgimiento de los estados naciones, la monopolización de la violencia
por parte del Estado, las mejoras en las condiciones de salud de la población en general,
la alfabetización, etc), a su vez conlleva el inevitable surgimiento de nuevos riesgos. Sin
embargo, ante dichos riesgos se contrapone la fiabilidad implícita en las instituciones de
la modernidad. Una fiabilidad anclada a capacidades abstractas y no a individuos, ya que
es una forma de fe en donde “la confianza puesta en resultados probables expresa un
compromiso con algo, más que una mera comprensión cognitiva” (Giddens, 1993: 37), la
cual está presente en las interpretaciones y acciones de los sujetos profanos con respecto
a los sistemas expertos que han surgido en la modernidad. Los sistemas expertos son
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entramados de logros técnicos o de experiencia profesional que organizan grandes áreas
del entorno material y social en el que se vive, sobre los cuales un sujeto profano no tiene
un gran conocimiento y que el estado de las cosas obliga a establecer como fiables. Los
sistemas expertos forman parte de nuestra realidad cotidiana, proporcionando una
sensación de seguridad que nos ayuda a “no hacernos demasiadas preguntas”, lo cual
bloquearía nuestra capacidad de acción. En palabras de Giddens:
Simplemente al sentarme en mi casa, ya estoy implicado en un sistema experto, o en una
serie de tales sistemas, en los que pongo mi confianza (…) Sé muy poco sobre los códigos
de conocimiento utilizados por el arquitecto y el constructor en el diseño y construcción
de la casa, no obstante, tengo fe, en lo que han hecho. Mi «fe» no es tanto en ellos,
aunque tengo que confiar en su competencia, sino en la autenticidad del conocimiento
experto que han aplicado, algo que normalmente no puedo verificar exhaustivamente por
mí mismo (Giddens, 1993, p. 37).
Habermas (1984) incide en que la nueva política exige la despolitización de las masas,
pues si fueran sometidas a discusión pública las tareas técnicas, lo único que haría ésta
sería concentrarse en asuntos marginales. Rodríguez caracteriza de forma brillante la
ideología tecnocrática subyacente a esta concepción:
El público depositará así su confianza en aquellos expertos y estimaciones del riesgo que
más se adecuen a sus marcos de valoración, por no disponer del conocimiento suficiente
para discriminar racionalmente los tratamientos robustos del riesgo de los que no lo son
(Rodríguez, 2009: 10).
Esta indeterminación respecto a las posibilidades de las ciencias y su rol social en la
modernidad tardía, como se apuntó anteriormente, no es extraña a su propia
epistemología, pero se configura en función de coordenadas sociohistóricas concretas.
En el caso de los riesgos, este carácter controversial puede inhibir su correcto
reconocimiento (y en consecuencia, dificultar los procesos sociales que conducen a un
manejo adecuado de los riesgos). En palabras de Beck:
Si de todas maneras es imposible determinar las relaciones causales de forma definitiva y
terminante, si la ciencia sólo es un error disimulado a la espera de nuevos datos, si
cualquier cosa puede suceder ¿de dónde procede entonces el derecho a «creer» en unos
determinados riesgos y no en otros? Ya que, precisamente, la crisis de la autoridad
científica puede favorecer una ofuscación general de los riesgos. La crítica de la ciencia
también es, por tanto, contraproductiva para el reconocimiento de los riesgos (Beck, 1986:
80).
Frente a esta brecha entre el conocimiento experto y el profano, el concepto del Buen
Vivir como modelo de desarrollo tiene un planteamiento holístico:
Entendemos por desarrollo la consecución del Buen Vivir de todos y todas, en paz y
armonía con la naturaleza y la prolongación indefinida de las culturas humanas. El buen
vivir presupone que las libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de
los individuos se amplíen de modo que permitan lograr simultáneamente aquello que la
sociedad, los territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno -visto como un ser
humano universal y particular a la vez- valora como objetivo de vida deseable
(SENPLADES 2007: 52).
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En esta lógica, las diversas formas de conocimiento coexisten y se refuerzan a través de la
convivencia intercultural, siendo este “buen conocer” correlato indispensable a la
epistemología del Buen Vivir (Crespo, 2014). Aplicado al ámbito del riesgo y la
vulnerabilidad frente a desastres naturales, el “buen conocer” implicaría una atención a
las coordenadas culturales de las zonas afectadas, a fin de promover modelos de
prevención, resiliencia, respuesta a emergencias y reconstrucción adecuados a la
diversidad de las realidades locales.
Contar con datos cuantitativos actualizados, exhaustivos y fiables resulta indispensable a
la hora de gestionar las labores de prevención, respuesta a la emergencia y
reconstrucción. Habitualmente, este tipo de datos tiene su origen en procedimientos de
recolección y análisis propios de las Ciencias Naturales o diversas ramas de la ingeniería,
correspondiéndose con el enfoque de gestión de riesgo que ha sido predominante
durante las últimas décadas (Razeto Pávez, 2013). Sin embargo, cabe plantearse hasta
qué punto el protagonismo casi exclusivo asumido por este enfoque puede significar una
insuficiente atención a otros aspectos que, si bien quizás son más complejos de medir,
resultan fundamentales a la hora de entender la distribución de los efectos del desastre;
lo cual sería un prerrequisito fundamental para plantear procesos de reconstrucción más
democráticos, inclusivos y sensibles a las particularidades locales.
En definitiva, asumir un enfoque centrado exclusivamente en cuestiones de tipo
tecnocrático-positivista supone el riesgo de ignorar dimensiones de análisis y datos
cualitativos cuyo tratamiento es complejo, pero esencial. Supone además abstraerse de
los aportes conceptuales que pueden ofrecer disciplinas como la sociología o la
antropología, en las cuales el análisis del riesgo y la vulnerabilidad frente a desastres se
ha convertido en un tema fundamental. El riesgo de desastre emerge del desarrollo, es
decir, no es una condición que surge repentinamente por factores externos al mismo,
sino que es consecuencia de procesos políticos, económicos y sociales que tienen lugar
en el territorio. Sus efectos siguen una lógica de reparto desigual, pero no
completamente aleatoria, sino que tiene que ver tanto con el grado y naturaleza de las
amenazas, como con las vulnerabilidades de los diferentes grupos expuestos. En otras
palabras:
El desarrollo expresado como procesos territoriales (uso, ocupación y transformación del
territorio) y procesos sectoriales (flujos de bienes y servicios, aprovechamiento de
recursos y disposición de residuos) tiene una profunda relación con la generación y
acumulación del riesgo y por lo tanto, con los desastres (Vargas y Cortés, 2009: 15).
De acuerdo con esta visión, el potencial destructivo de las amenazas se activa de manera
desigual, implicando que se desencadene una cadena de riesgos localizados en diversas
áreas o sectores de actividad. Más que pensar en amenazas aisladas, se plantean
escenarios multiamenazas o multirriesgos en los que cada vez es más difícil identificarlas
e intervenirlas individualmente. Por ejemplo, los terremotos pueden desencadenar
tsunamis, provocar contaminación por destrucción de infraestructuras y otras muchas
amenazas. De este modo, se hace necesaria una reflexión integral y multinivel desde las
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instituciones públicas, es decir, una intervención capaz de captar la complejidad de las
diversas situaciones de riesgo y proponer políticas públicas acordes no sólo como las
amenazas individuales, sino con su previsible o hipotética interacción y/o concatenación.
En síntesis, aunque la amenaza puede ser de origen externo, las vulnerabilidades resultan
construidas (o al menos modificadas) por los procesos territoriales y sectoriales; por lo
tanto, el riesgo de desastre es, en buena medida, consecuencia de las falencias en los
procesos de desarrollo. Debemos conocer y analizar las condiciones sociales,
económicas, políticas e ideológicas predominantes, existentes tanto antes como después
de presentarse el fenómeno natural que provocó el desastre. Sus orígenes se remontan a
diversos procesos históricos a escala local, regional y nacional. Su proyección temporal
también va más allá de los impactos inmediatos, prolongándose en los efectos sobre el
desarrollo a medio y largo plazo. Los fenómenos naturales no tienen por qué ser los
agentes activos que provocan el desastre natural, sino que actúan como el detonador de
una situación crítica preexistente. El riesgo existe y se transforma permanentemente, y
las acciones para su reducción y control deben basarse en intervenciones sobre los
mismos procesos que lo generan, es decir, las formas de desarrollo. Dada la asociación
entre vulnerabilidad y pobreza, resulta fundamental afrontar el ámbito de la gestión del
riesgo de desastres naturales desde una óptica de disminución de la desigualdad y cierre
de brechas sociales.
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RIESGO Y DESASTRES NATURALES: MARCO CONCEPTUAL
En esta sección se introducirán algunos elementos conceptuales referidos a la
construcción social del riesgo. Para ello, se examinarán los contornos e interacciones de
los conceptos ‘’amenaza’’, “riesgo” y “vulnerabilidad”, así como las dinámicas que
adquieren al convertirse en factores de estratificación.
En términos generales, una amenaza es un fenómeno o condición que puede ocasionar la
muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida
de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños
ambientales. La amenaza se determina en función de la intensidad y la frecuencia de
ocurrencia. Para que una amenaza se convierta en un riesgo, requiere la existencia de
una población expuesta en condiciones de vulnerabilidad: es decir, hay riesgo de desastre
si uno o más fenómenos naturales peligrosos ocurrieran en situaciones vulnerables
(Romero y Maskrey, 1993). De este modo, las amenazas de origen natural son
reconocidas como tales y activan su potencial destructivo en función de determinadas
características de los individuos y grupos sociales afectados. En palabras de Giddens, el
concepto de “riesgo”:
No es igual a amenaza o peligro. El riesgo se refiere a peligros que se analizan activamente
en relación a posibilidades futuras. Sólo alcanza un uso extendido en una sociedad
orientada hacia el futuro-que ve el futuro precisamente como un territorio a conquistar o
colonizar-. La idea de riesgo supone una sociedad que trata activamente de romper con su
pasado-la característica fundamental, en efecto, de la civilización industrial moderna
(Giddens, 2007:13).
En este sentido, centra su análisis en el lugar que ocupan los riesgos en los procesos de
modernización, identificando el dominio de la ciencia y la tecnología (así como su
cuestionamiento) como elementos centrales de la configuración cultural en la
modernidad tardía o reflexiva. El riesgo sería “la dinámica movilizadora de una sociedad
volcada en el cambio, que quiere determinar su propio futuro en lugar de dejarlo a la
religión, la tradición o los caprichos de la naturaleza” (Giddens, 2007:13). Giddens
distingue entre riesgo externo, que se experimenta como viniendo del exterior (de la
naturaleza), y riesgo manufacturado, creado por el impacto de nuestro conocimiento
creciente sobre el mundo. El riesgo manufacturado se refiere a situaciones que tenemos
muy poca experiencia histórica en afrontar (por ejemplo, el cambio climático), y sobre
las que se produce una incertidumbre que puede afectar a la confianza depositada en los
sistemas expertos. La modernidad tardía se caracteriza por el predominio del segundo
tipo de riesgos, frente al primero, dominante en las sociedades tradicionales.
Para Luhmann, los procesos de modernización se caracterizan por una creciente
asunción de riesgos, siendo la evaluación de los mismos un elemento central de la
dinámica social de las sociedades en la modernidad tardía. Esta importancia asignada a la
valoración del riesgo responde a un intento de transformar una comprensión fatalista de
la amenaza (propia de la etapa premoderna) en una interpretación positivista, bajo la
cual sea funcional asumir ciertos riesgos en niveles controlables. El concepto de
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seguridad se construye como una mera categoría de contraste con el riesgo: más que
contar con un contenido propio y autónomo, la seguridad es una categoría reflexiva cuyo
objetivo consiste en demarcar la ausencia de riesgo. Por su parte, el riesgo responde a
decisiones conscientes sobre cómo enfrentar, por ejemplo, una amenaza de origen
natural. La modernidad implica una extensión del dominio de la ciencia y la tecnología,
bajo el cual las amenazas naturales se conciben como un proceso que se puede analizar e
intervenir en sus diferentes fases, con miras a eliminar o reducir sus consecuencias
adversas sobre el sistema socioeconómico. Esto contrasta con la noción de peligro como
algo atribuido a un agente externo.
Puede considerarse que el posible daño es una consecuencia de la decisión, y entonces
hablamos de riesgo y, más precisamente, del riesgo de la decisión. O bien se juzga que el
posible daño es provocado externamente, es decir, se le atribuye al medio ambiente; y en
este caso, hablamos de peligro (Luhmann, 1992: 37).
Aunque los análisis de autores como Beck, Giddens o Luhmann se centran en los riesgos
manufacturados (y no en las amenazas “naturales” o externas al ser humano), su
reflexión acerca del riesgo como factor estructurante de las sociedades en la nueva
modernidad puede ser extrapolada, con reservas, al ámbito que nos atañe. La
transcendencia alcanzada por la obra de estos autores influirá en el ámbito de la gestión
de riesgos (en sentido general, lo cual incluye las amenazas naturales), contribuyendo a
incorporar nuevas temáticas y procedimientos de análisis, en los cuales conviven las
ciencias naturales o exactas con las ciencias sociales, la información cualitativa con la
cuantitativa, lo local con lo nacional y global, lo macrosocial con lo microsocial, el
conocimiento nativo y la experticia técnica, etc. Se trata de un enfoque complejo y
multidimensional, que permite enfrentar los riesgos de manera integral, acorde con el
lugar privilegiado que ocupan como factor determinante de las sociedades inmersas en la
“modernidad reflexiva”. En esta óptica, tanto la gestión de riesgo correctiva como la
prospectiva, incluyendo aspectos de la respuesta humanitaria, están fundamentadas en la
idea de que el riesgo está construido socialmente; por lo tanto, la sociedad puede
intervenir para garantizar su reducción o previsión en estos ámbitos:
ÀMBITO
DEFINICIÓN
Medioambiental
Los mecanismos de apropiación de los recursos naturales, la gestión ambiental
y la gestión de los servicios ambientales.
Ordenamiento territorial
Los mecanismos de decisión en torno al uso del suelo.
Medios de vida
Tipo de medios de vida de la población, su adecuación al medio, sus niveles de
seguridad y sostenibilidad. La dotación de opciones de infraestructura, micro
crédito, seguros, etc.
Condiciones de vida
Tipo de condiciones de vida de la población, sus niveles y sus repercusiones en
términos de decisiones sobre vida y seguridad, autoprotección y acceso a
protección social.
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Gobernanza
La gobernabilidad y las formas en que las expresiones organizativas, de
gobierno, de
planificación, de acceso al poder y la decisión afectan niveles de riesgo y su
gestión .
(Basado en Lavell et al, 2009)
En términos generales, el desastre natural se define como un proceso social caracterizado
por la coincidencia, en un mismo tiempo y espacio, de eventos físicos potencialmente
peligrosos y elementos socioeconómicos expuestos a los mismos en condición de
vulnerabilidad (Lavell et al, 2009) El riesgo depende entonces de los elementos
expuestos, su vulnerabilidad y capacidades y, por otro lado, de la naturaleza y grado de la
amenaza. Simplificando, el riesgo de que un evento de origen externo se transforme en
un desastre se definiría con la siguiente fórmula:
RIESGO = AMENAZA x VULNERABILIDAD
La vulnerabilidad hace referencia a las características y las circunstancias de una
comunidad, sistema u objeto que los hacen susceptibles a los efectos dañinos de una
amenaza. Es la correlación entre fenómenos naturales peligrosos (como un terremoto,
un huracán, un maremoto, etc.) y determinadas condiciones socioeconómicas y físicas
vulnerables (como situación económica precaria, viviendas mal construidas, tipo de
suelo inestable, etc.) En otras palabras, “se puede decir que hay un alto riesgo de desastre
si uno o más fenómenos naturales peligrosos ocurrieran en situaciones vulnerables”
(Wilchez-Chaux, 1993:20).
Íntimamente relacionado con el potencial destructivo de los desastres naturales, el
concepto de vulnerabilidad se refiere, en términos generales, al grado de exposición y la
capacidad de respuesta frente a los riesgos, ya sea a nivel micro o macrosocial. Los
eventos físicos en sí no suponen una amenaza, sino que ésta se activa en función de los
grados de exposición y vulnerabilidad de los diferentes elementos de la sociedad. Los
desastres naturales y la vulnerabilidad se retroalimentan: a mayor vulnerabilidad, más
posibilidades de que la amenaza se convierta en desastre; y una vez que se produce el
evento, sus efectos tenderán a ser mayores y más duraderos en los colectivos y grupos
más vulnerables (Hewitt, 1983).
La vulnerabilidad se refiere a una condición derivada y causal que se verifica cuando
procesos sociales hacen que un elemento de la estructura social sea propenso a sufrir
daños y pérdidas al ser impactado por un evento físico peligroso particular (…) Un evento
físico particular o una combinación de estos sólo pueden convertirse en un factor de
riesgo si existen condiciones de vulnerabilidad en los elementos socioeconómicos
potencialmente afectables. En caso contrario el evento físico quedará sin connotación de
factor de riesgo (Lavell et al 2009: 12).
La vulnerabilidad es, por tanto, una condición de origen esencialmente antrópico,
interrelacionada con la dinámica de generación y evolución de las amenazas, que se
configura de diversas maneras y en diferentes dimensiones a través de los procesos de
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desarrollo territoriales y sectoriales. La estratificación que opera en otros ámbitos de la
vida tiene su reflejo en el riesgo; de este modo, la clase social tiene una alta correlación
con la posibilidad de verse afectado por un desastre natural, así como con la capacidad
de responder a sus efectos. En palabras de Ulrich Beck:
Los ricos (en ingresos, en poder, en educación) pueden comprarse la seguridad y la
libertad respecto del riesgo. Esta ley de un reparto de los riesgos específico de las clases y,
por tanto, de la agudización de los contrastes de clase mediante la concentración de los
riesgos en los pobres y débiles estuvo en vigor durante mucho tiempo y sigue estándolo
hoy (Beck, 1987: 42).
En el mismo sentido, Oxfam apunta que la vulnerabilidad frente a los desastres naturales
en los países en desarrollo es un reflejo (y consecuencia) de las vulnerabilidades
asociadas a los procesos de desarrollo. Estas vulnerabilidades se expresan en lo cotidiano,
siendo toleradas, o al menos invisibilizadas, en tanto que supuestamente resultan
funcionales al modelo desarrollo económico y territorial. Los efectos acumulativos de la
vulnerabilidad desembocan, habitualmente, en “desastres paulatinos”, cuyos efectos se
experimentan de forma gradual sin interrumpir el funcionamiento del sistema
socioeconómico. Sólo cuando estos efectos adquieren la magnitud de desastre, son vistos
como plenamente disfuncionales. Para cuando se llega a ese punto, la estratificación
social ya habrá consolidado los colectivos más vulnerables:
Entre las personas vulnerables se encuentran por tanto las que sufren discapacidad o
enfermedades crónicas como VIH/SIDA, personas mayores y jóvenes, poblaciones
indígenas, y personas marginadas por motivo de clase, género o casta (OXFAM, 2013: 9).
Esto significa que el reparto de los riesgos funciona bajo un esquema de clases, pero a la
inversa del capital: las riquezas se acumulan en las capas altas, los riesgos en las bajas. De
este modo, los riesgos parecen fortalecer y no suprimir la sociedad de clases. Se vuelve
fundamental la “capacidad de anticipar peligros, de soportarlos, de enfrentarse a ellos
biográfica y políticamente” (Beck, 1987: 55). Pero esta capacidad es, en gran medida,
dependiente de la estructura de clases. Básicamente, las diferencias de vulnerabilidad
entre sectores de población son el reflejo de realidades específicas en relación con el
acceso a medios económicos, al mercado, al conocimiento y la tecnología, así como de
dinámicas políticas, sociales y culturales. Las situaciones de peligro crean unas
dependencias desconocidas en las posiciones de clase: los afectados serán incompetentes
en cuestiones de su propia afectación, perdiendo una parte esencial de su soberanía
cognitiva. Como se apuntó anteriormente, en la modernidad tardía esta pérdida se
legitima en el marco de la especialización y la consiguiente confianza en los sistemas
expertos científico-tecnológicos, que sin embargo, como ya se apuntó enfrentan diversos
cuestionamientos en cuanto a su tratamiento del riesgo.
La vulnerabilidad no es aleatoria. Las personas son vulnerables por estar política, social o
económicamente excluidas y tener por tanto escaso acceso a recursos, influencia,
información o toma de decisiones. Wilchez-Chaux (1993) identifica diez ámbitos en los
que se manifiesta la vulnerabilidad social frente a amenazas naturales en América Latina.
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Estos diez ámbitos componen la vulnerabilidad global, producto de la suma e interacción
de sus diferentes componentes.
VULNERABILIDAD
DEFINICIÓN
Natural
Determinada por los límites dentro de los cuales es posible la vida en función de
las características de un ser vivo o ecosistema.
Física
Económica
Se refiere especialmente a la localización de los asentamientos humanos en
zonas de riesgo, y a las deficiencias de sus estructuras físicas para absorber los
efectos de esos riesgos. Frente al riesgo de terremoto, por ejemplo, la
vulnerabilidad física se traduce, primero, en la localización de la comunidad en
cercanías a fallas geológicas activas y, segundo, en la ausencia de estructuras
sismo-resistentes en las edificaciones.
En los países con mayor ingreso real per cápita, el número de víctimas que dejan
los desastres es mucho menor que en los que tienen un bajo ingreso por
habitante. Lo mismo puede afirmarse frente al ingreso por sectores
socioeconómicos al interior de los países.
A nivel local e individual, la vulnerabilidad económica se expresa en desempleo,
insuficiencia de ingresos, inestabilidad laboral, dificultad o imposibilidad total
de acceso a los servicios formales de educación, de recreación y de salud, falta de
control local sobre los medios de producción, etc.
A nivel de país, la vulnerabilidad económica se expresa en la excesiva
dependencia de factores externos, como son los precios de compra de las
materias primas, y los precios de venta de combustibles, insumos y productos
manufacturados, las restricciones al comercio internacional de nuestros
productos y la imposición de políticas monetarias que garantizan más el
cumplimiento al servicio de la deuda externa que el verdadero desarrollo y la
autonomía del país.
Social
La vulnerabilidad social se refiere al nivel de cohesión interna que posee una
comunidad. Una comunidad es socialmente vulnerable en la medida en que las
relaciones que vinculan a sus miembros entre sí y con el conjunto social, no
pasen de ser meras relaciones de vecindad física, en la medida en que estén
ausentes los sentimientos compartidos de pertenencia y de propósito, y en la
medida en que no existan formas de organización de la sociedad civil que
encarnen esos sentimientos y los traduzcan en acciones concretas.
La diversificación y el fortalecimiento de organizaciones
representativas de los intereses de la comunidad constituye una importante
medida de mitigación.
Política
La vulnerabilidad política constituye el valor recíproco del nivel de autonomía
(y/o capacidad de influencia) que posee una comunidad para la toma de las
decisiones que la afectan. Es decir que, mientras mayor sea esa autonomía,
menor será la vulnerabilidad política de la comunidad.
14
Técnica
Asociada a la incapacidad para el adecuado control y manejo de tecnologías, es
consecuencia de la dependencia tecnológica y epistemológica de los países del
sur (que se ven obligados importación de tecnologías, ante la imposibilidad de
producirlas localmente o la marginación de los conocimientos locales)
Ideológica
Hace referencia a la forma en que la comunidad entiende el mundo, así como el
papel que juegan en el mismo los seres humanos. Las perspectivas fatalistas, que
asumen el desastre como un castigo divino, pueden inhibir el potencial de los
afectados para transformar su propia realidad, produciendo respuestas
caracterizadas de manera casi exclusiva por el dolor, la espera pasiva y la
resignación. Por el contrario, si predomina una óptica proactiva y orientada a
identificar las causas que convirtieron la amenaza en desastre, suele ser más fácil
para la comunidad ser protagonista y dinamizador de los procesos de
reconstrucción
Cultural
Se expresa en dos aspectos: el primero, la idiosincrasia de los pueblos, que crea y
recrea patrones de socialización. El segundo, la influencia de los medios masivos
de comunicación en la manera en que las personas se relacionan entre sí y con el
medio natural y social en que nos hallamos inmersos, y el papel de los mismos
en la configuración de la identidad cultural.
Educativa
La vulnerabilidad educativa se refiere a déficits en el procesamiento de
información orientada explícitamente a la reducción de la vulnerabilidad.
Ecológica
Institucional
Global
Un modelo de desarrollo no basado en la convivencia, sino en la dominación y
destrucción de los recursos del ambiente, conduce de manera inevitable a unos
ecosistemas altamente vulnerables, incapaces de autoajustarse internamente
para compensar los efectos directos o indirectos de la acción humana. Estos
ecosistemas, además, son altamente riesgosos para las comunidades que los
explotan o habitan.
La vulnerabilidad institucional se refiere a aspectos que limitan la eficacia de las
instituciones públicas a la hora de gestionar de manera adecuada en ámbito de
los riesgos. Se aprecia en aspectos como la presencia de las instituciones en el
territorio, su financiación, su grado de coordinación, la confianza que suscitan,
la capacidad técnica del personal o la idoneidad de sus modelos de intervención.
Producto de la suma e interacción de las diferentes formas de vulnerabilidad.
Elaboración propia, basado en Wilchez-Chaux (1993)
En síntesis, los procesos de modernización implican un tratamiento del riesgo desde las
coordenadas de la ciencia y la tecnología, en contraposición al tratamiento premoderno,
centrado en explicaciones de tipo sobrenatural y/o fatalista. Los desastres naturales,
entonces, serán vistos como un producto del proceso histórico de desarrollo, una
materialización de la interacción entre las circunstancias sociales que generan
vulnerabilidad y las amenazas naturales a las que se ven expuestos estos colectivos o
personas vulnerables. De este modo, los desastres naturales dejan de estar al arbitrio de
15
fuerzas desconocidas, y se convierten en un proceso en el cual las personas y las
instituciones pueden intervenir para aminorar el riesgo. Esto requiere un planteamiento
integral, desde lo local y que ataque la raíz del problema (vulnerabilidad social
“cotidiana”, previa al momento del desastre e históricamente determinada) en lugar de
concentrarse exclusivamente en sus manifestaciones externas (la vulnerabilidad que
emerge o se agrava tras el desastre).
Retomando la ecuación del riesgo (riesgo=amenaza x vulnerabilidad), en el caso de las
amenazas de origen natural su frecuencia y magnitud no pueden ser intervenidas por el
hombre. Por este motivo, las actuaciones encaminadas a la gestión del riesgo deben
concentrarse en el otro componente de la fórmula: la reducción de la vulnerabilidad,
partiendo de las particularidades de los contextos locales y el protagonismo comunitario.
En el próximo apartado, se expondrán diversas formas de reducción de la vulnerabilidad
asociadas a diferentes momentos del ciclo “riesgo-desastre”.
16
EL CICLO RIESGO-DESASTRE: FASES Y ÁMBITOS DE
INTERVENCIÓN
En este capítulo, se realizará una síntesis del ciclo riesgo-desastre, con especial atención
a los ámbitos para la intervención a lo largo de sus diferentes fases. Se incidirá en las
estrategias para la reducción de la vulnerabilidad, finalizando con una breve exposición
acerca de la mitigación popular y la resiliencia. Estos dos conceptos son especialmente
útiles a la hora comprender la prevención y respuesta a los desastres naturales desde una
perspectiva microsocial. Habitualmente, los relatos sobre la intervención del Estado se
centran en el nivel macro, pero a tenor de lo expuesto en capítulos anteriores, es
razonable concluir que cualquier intervención a gran escala sin tener en cuenta la
diversidad de las condiciones locales está condenada a ser ineficiente, o incluso
contraproducente, en términos de reducir la vulnerabilidad de las poblaciones afectadas.
La creciente comprensión de los desastres naturales como procesos socialmente
determinados ha subrayado su condición de objeto de intervención desde el sector
social. Los riesgos ya no son vistos como un dominio exclusivo de las ciencias naturales y
exactas, sino que poco a poco se abre paso una comprensión más integral, en la que los
aspectos sociales adquieren un rol decisivo. El proceso a través del cual una sociedad o
grupo humano influye positivamente en los niveles de riesgo que sufre o podría sufrir,
está recogido en la idea de la gestión de la reducción del riesgo (Wilches Chaux, 1993).
Las diversas organizaciones públicas y privadas que trabajan en el ámbito de la gestión
del riesgo han integrado en mayor o menor medida este paradigma, subrayando la
necesidad de articular correctamente las acciones a nivel macro y microsocial.
La imagen estereotípica de una situación de desastre natural remite, habitualmente, a la
destrucción en términos agregados: datos como el número total de víctimas, las
infraestructuras dañadas, los equipos desplegados en la zona por diversas organizaciones
o las pérdidas económicas se sitúan en primera plana de los relatos informativos. Sin
embargo, los impactos a nivel microsocial son habitualmente pasados por alto, o peor
aún, abordados desde encuadres noticiosos enfocados hacia el dramatismo y la
espectacularización, y no desde la comprensión de los factores que han dado lugar al
desastre o las formas de responder al mismo y evitar efectos similares en el futuro. De
este modo, el imaginario en torno a los desastres se polariza en torno a dos ejes: los
impactos macro y los impactos a nivel individual o familiar. Además, el desastre natural
provoca un impacto en tanto que se considera un hecho disruptivo: con el paso del
tiempo, se produce una “rutinización”, el desastre ocupa un lugar cada vez más
secundario en las agendas mediáticas y pierde capacidad de movilización (por parte de la
sociedad y los donantes de ayuda humanitaria), pese a que una gran parte de sus
consecuencias se manifestarán en el medio y largo plazo (Hewitt, 1996).
La polarización de la atención mediática suele provocar una desatención del ámbito
comunitario, que sin embargo, es fundamental a la hora de plantear acciones
encaminadas a la reducción de la vulnerabilidad asociadas a diferentes momentos del
proceso de intervención del riesgo-desastre, es decir, el proceso por el cual se genera
17
exposición y vulnerabilidades frente a la amenaza. A continuación se ofrece una síntesis
explicativa de dicho proceso:
(Extraído de Chiriboga, 2009: 43)
Partiendo de las causas naturales y sociales, y sobre la base de la presencia de fenómenos
físicos potencialmente peligrosos, resulta necesario generar conocimiento sobre el riesgo
de desastre en los diferentes ámbitos, y a lo largo de todo el proceso. De acuerdo con
estas fases, se describen brevemente los ámbitos de intervención y su localización en el
ciclo riesgo-desastre:
-Prevención: orientada a evitar la generación de riesgo futuro, es decir, de carácter
preventivo. Trata de intervenir sobre la creación de condiciones de amenaza y/o de
exposición de elementos socioeconómicos en condiciones de vulnerabilidad.
-Mitigación: acciones destinadas a intervenir sobre la consolidación y los factores que
determinan la permanencia de los riesgos presentes; es decir, destinadas a reducir la
vulnerabilidad.
-Preparación: acciones orientadas a la creación de protocolos de respuesta a la
emergencia por parte de los diferentes actores implicados, de modo que al producirse el
hipotético evento pueda ofrecerse una reacción adecuada.
-Respuesta: el desastre actualiza el escenario de riesgo, demandando acciones reactivas
adecuadas a esta nueva realidad, ya sean orientadas a la gestión del nuevo escenario de
riesgos o a la rehabilitación de infraestructuras y otros elementos básicos. La necesidad
de respuesta es consecuencia de la activación de fenómenos físicos peligrosos en
contextos en los que no se intervino el riesgo previamente y/o de manera adecuada. La
18
afectación será determinada por el grado de vulnerabilidad de los elementos
socioeconómicos expuestos frente a la amenaza.
-Recuperación: tras la ocurrencia del evento, surge un nuevo contexto de riesgos, a
consecuencia del reajuste de los factores que lo componen (amenaza y vulnerabilidad).
El proceso de recuperación se orienta al establecimiento de una nueva normalidad de
acuerdo con este contexto, y ofrece diversas trayectorias de recuperación en función de
las características de los agentes implicados. La fase de recuperación debe evitar
reproducir vulnerabilidades previas y amplificar las surgidas a raíz del evento natural. Se
debe tener en cuenta la nueva situación, producto del reajuste, promoviendo procesos
sociales orientados a un mejor conocimiento de las amenazas potenciales, pero también
de las fuentes de vulnerabilidad. Se trata de un proceso no lineal, en el que los aspectos
microsociales pueden producir grandes diferencias entre localidades cercanas, e incluso
al interior de una misma comunidad local.
Es importante no confundir la recuperación social con la reconstrucción física del
entorno, aunque un cierto nivel de reconstrucción física es una precondición para la
recuperación de la dinámica social y la lucha contra las vulnerabilidades anteriores y
posteriores al evento que da lugar al desastre. La recuperación social y material son
procesos relacionados y que pueden reforzarse mutuamente, pero deben ser
adecuadamente diferenciados en términos analíticos y de política pública (Tierney y
Oliver-Smith, 1996).
A continuación se ofrece una síntesis de las fases de intervención sobre el proceso riesgodesastre:
Acción
Definición
Momento del
proceso
Naturaleza
Prevención
Trata de evitar que se generen nuevos
riesgos.
Previo al evento
Preventiva
Mitigación
Intenta de aminorar el potencial
destructivo de las amenazas presentes,
a través de la reducción de la
vulnerabilidad.
Previo al evento
Preventiva
Preparación
Conocer las formas adecuadas de actuar
frente a emergencias o desastres
Previo al evento
Preventiva
Durante el
evento
Reactiva
Respuesta
Actuaciones correctas para afrontar el
momento de la emergencia o desastre,
incluyendo los mecanismos de alerta
frente al mismo y las primeras acciones
de rehabilitación.
19
Recuperación
Retorno a una situación de normalidad,
a través de la reparación y
reconstrucción a diversos niveles
(infraestructuras, medios de vida, salud
mental, integridad de la comunidad,
etc)
Tras el evento
Reactiva
(Basado en Chiriboga, 2009)
Estas fases están fuertemente interrelacionadas, de modo que para lograr una adecuada
gestión del riesgo de desastres, deben abordarse de forma conjunta los aspectos
preventivos y reactivos, sin descuidar la coherencia interna. La inversión en prevención y
reducción de la vulnerabilidad previa ha demostrado ser más efectiva que la inversión en
recuperación post-desastre, sin embargo, la labor humanitaria continúa siendo más
reactiva que preventiva: tan solo el 2,6% de la ayuda humanitaria se dedica a la
prevención y preparación ante desastres (Oxfam, 2013).
Ante esta realidad, las políticas públicas tienen como uno de sus objetivos fundamentales
armonizar los esfuerzos de los diferentes actores (públicos y privados) en las diferentes
escalas (local, nacional, internacional) y fases del ciclo, de modo que refuercen un
proceso de gestión del riesgo eficiente, integral, integrado en los planes de desarrollo y
culturalmente apropiable por parte de las comunidades implicadas. En un paradigma de
gestión del riesgo con estas características, cobran especial importancia los conceptos de
mitigación popular y resiliencia, en tanto que subrayan el componente preventivo y se
dirigen a la intervención en contextos concretos. Al fin y al cabo, las intervenciones a
escala macrosocial, para ser efectivas, deben partir de la experiencia y capacidades
adquiridas en el nivel comunitario, y es precisamente este ámbito al que se dirigen
ambos conceptos.
Mitigación popular
El concepto de mitigación, introducido anteriormente en su sentido genérico, ha sido
ampliamente considerado en el ámbito de las acciones preventivas frente a desastres
naturales. Sin embargo, bajo este sentido genérico se han amparado diversas
intervenciones de tipo tecnocrático, vertical y fuertemente jerarquizado, que se dirigen a
las consecuencias externas y visibles de la vulnerabilidad, pero no a los procesos sociales
y económicos subyacentes. La mitigación popular, en cambio, parte de la existencia de
“una relación entre el aumento de la vulnerabilidad y los modelos de desarrollo y
ocupación espacial”, estableciendo que “para reducir la vulnerabilidad es preciso cambiar
la direccionalidad y los patrones de las relaciones sociales y territoriales de producción”
(Maskrey, 1993: 94) Para ello, se apoya en la organización social y los liderazgos
preexistentes, con énfasis en lo local: los actores principales de la mitigación popular son
la misma población y sus organizaciones, por ser los que sufren las peores consecuencias
de los desastres y quienes tienen más incentivos para lograr reducir la vulnerabilidad. La
mitigación popular tiene dos objetivos diferenciados, pero intensamente relacionados:
20
-Reducir el riesgo presente en elementos vulnerables a una determinada amenaza, con el
objetivo resolver problemas inmediatos enfrentados por la población.
-Reducir progresivamente la vulnerabilidad de la población, mediante un incremento de
la conciencia de vulnerabilidad. El objetivo final es la transformación de las relaciones de
producción y patrones culturales que la condicionan.
La mitigación popular, en resumen, parte de la gestión local del riesgo como un primer
paso para transformaciones sociales de hondo calado, que van a la raíz de la
vulnerabilidad: la desigualdad social (en términos agregados, macrosociales) y sus
manifestaciones locales (a nivel microsocial).
La mitigación popular es la mitigación de riesgos locales específicos la que sirve como
ventana para acceder a la transformación de los procesos que condicionan la
vulnerabilidad en términos más amplios. “Iniciándose desde el nivel local, evolucionan
ambos ejes del proceso de mitigación en forma de espiral para progresivamente envolver
todos los diferentes niveles y dimensiones de la sociedad” (Maskrey, 1993:98).
Partiendo del contexto local y el trabajo con sus actores sociales, la mitigación popular es
un planteamiento que trata de ver los riesgos como una oportunidad para corregir
vulnerabilidades que no sólo atañen a la exposición y vulnerabilidad frente a amenazas
naturales o antropogénicas, sino que se expresan en la dinámica cotidiana de las
sociedades (Oxfam, 2013). Por ejemplo: las personas especialmente expuestas a
inundaciones, lo están frecuentemente porque su nivel de ingresos les lleva a ubicarse en
construcciones precarias sobre terrenos que presentan riesgos, ante la imposibilidad de
costear una vivienda en mejores condiciones en cuanto a equipamiento y localización.
Pero la precariedad y mala ubicación de la vivienda no son hechos aislados, sino
producto, principalmente, del nivel de ingresos; además, esta condición vital y
habitacional precaria se da en un contexto multiamenaza (y multirriesgo): además del
riesgo de inundaciones, pueden presentarse otras amenazas (como deslizamientos de
tierra) o riesgos (por ejemplo, riesgo por no contar con estructuras sismorresistentes).
Para finalizar el análisis del concepto “mitigación popular”, podríamos identificar tres
ámbitos de intervención para la mitigación comunitaria. La naturaleza y tipo articulación
de estos tres ámbitos (es decir, la planificación de la intervención) estará determinada
por los resultados del análisis preliminar de la situación local, así como por la filosofía
organizativa y sector de actividad del promotor de la intervención. Los ámbitos para la
acción son los siguientes: concienciación, organización social y resolución de
vulnerabilidades específicas (Maskrey, 1993).
-Actividades relacionadas con la generación de conciencia y la transmisión de
conocimiento, ya sea acerca de amenazas y riesgos específicos o respecto a las
características y orígenes de la vulnerabilidad. Por ejemplo: capacitaciones en reciclaje y
tratamiento de residuos, publicidad para la prevención de conductas de riesgo
observadas sobre el terreno.
21
-Actividades relacionadas con el apoyo y la consolidación de los diferentes niveles de
organización social. Por ejemplo: capacitación de líderes comunitarios, apoyo económico
a asociaciones locales.
-Actividades relacionadas con el desarrollo y aplicación de campo de instrumentos y
medidas de mitigación apropiadas para resolver problemas específicos. Por ejemplo:
dotación de sistemas de alerta acústica para emergencias, control de plagas.
Resiliencia
Por su parte, el concepto “resiliencia” tiene el significado genérico de capacidad de
respuesta a shocks externos, siendo utilizado en diversas disciplinas, desde la ingeniería a
la psicología. La resiliencia ha sido definida de diferentes formas en función de su ámbito
de aplicación y enfoques teóricos concretos, sin embargo se identifican varias
dimensiones que son recurrentes en la bibliografía consultada, como la ecológica, social,
económica, institucional, de infraestructura o de competencias comunitarias. Por tanto,
la resiliencia describe una serie de características dinámicas que permiten a las personas
o comunidades afrontar y gestionar presiones y crisis negativas y en constante evolución,
evitarlas, mitigarlas, ajustarse a ellas, adaptarse y prosperar. La resiliencia es, por tanto,
una capacidad transversal que se expresa a lo largo de las diferentes fases del ciclo riesgodesastre; así como a escala macrosocial (nacional, internacional), microsocial (familiar,
comunitario) e individual (dimensión psicológica). Para favorecer el fortalecimiento de la
resiliencia, estos componentes deben estar correctamente articulados desde las
instituciones, con énfasis en el fortalecimiento de capacidades en los territorios que
presentan mayor vulnerabilidad. Se requiere además una financiación flexible a largo
plazo, que permita abordar simultáneamente necesidades inmediatas y a medio o largo
plazo (Oxfam, 2013).
A efectos de este trabajo, se considera la resiliencia en su vertiente social, tomando como
referencia la definición de Oxfam: “La capacidad de mujeres, hombres y niños para hacer
valer sus derechos y mejorar su estado de bienestar a pesar de los shocks, las tensiones y
la incertidumbre” (Oxfam, 2013: 8).
Las dimensiones en las cuales puede observarse la resiliencia a nivel regional, de acuerdo
con la síntesis conceptual de Herrera y Rodríguez (2015), son las siguientes:
-Económica: incluye la diversidad económica, la especialización sectorial y la capacidad
emprendedora. Mediante la diversificación de oportunidades y medios de vida, se
incrementan las posibilidades de restablecimiento de la actividad laboral y comercial. La
especialización sectorial, si bien puede contribuir al dinamismo de la región, es un arma
de doble filo, que puede exponerla en mayor medida a shocks externos frente a los cuales
no cuente con capacidad de maniobra. Finalmente, la capacidad emprendedora permite
a la población ser proactiva frente a circunstancias adversas, lo cual favorece los procesos
de generación de capacidades y autonomía.
22
Respecto a la dimensión económica, según Oxfam (2013) es necesario abordar tanto los
riesgos sistémicos (nivel macro) como de los hogares hogar (nivel micro), reconociendo
los efectos de la interacción entre ambos. Una vez analizados estos aspectos, se deben
plantear soluciones bajo un enfoque sostenible y equitativo en el uso de los recursos
públicos o privados, con el compromiso de no aplicar prácticas empresariales que limiten
el acceso de grupos vulnerables a la tierra, el agua y otros recursos. El objetivo es mitigar
las irregularidades en los ingresos y el consumo de los hogares, de manera que los picos
en los ingresos se reserven para compensar eventuales descensos. Para ello, deben
fomentarse el ahorro, crédito, seguros y el establecimiento de reservas de alimentos a
nivel local, contribuyendo de este modo a la consecución de suficientes niveles de
autonomía económica y soberanía alimentaria a nivel local (FAO, 2013). La focalización
de recursos sobre la población femenina es muy conveniente, en tanto que, a través de la
reducción de su carga de trabajo por cuidados, se podrá contribuir a reducir su
vulnerabilidad y cerrar brechas preexistentes, de modo que el impacto de las
intervenciones sin duda será mayor. Además, la promoción de la autonomía económica
de las mujeres es fundamental a la hora de plantear su empoderamiento en los diversos
ámbitos, realizando una contribución decisiva a la igualdad de género y la
transformación de los estereotipos que vinculan a la mujer con situaciones de
dependencia. Por último, debe apuntarse que la economía del cuidado, mediante su
especialización y la participación comunitaria, puede convertirse en un motor
económico para las zonas susceptibles de ser afectadas por desastres naturales, o tras la
ocurrencia de los mismos. El Estado debe procurar que se canalicen recursos de modo
que potencien las capacidades locales, construyendo redes locales para el cuidado con
vocación de permanencia y articuladas con el sistema nacional de cuidados.
-Social: incluye los niveles de educación, el grado de cobertura de la seguridad social, la
estructura demográfica de la población, los niveles de desigualdad y pobreza,
competencias psicológicas de resiliencia e identificación emocional con el territorio. Los
altos niveles de educación/escolarización dan como resultado una población capaz de
asumir funciones diversas. La pobreza y la desigualdad, sin embargo, son la mayor fuente
de vulnerabilidad frente a desastres. Las competencias personales para promover la
resiliencia hacen referencia a la capacidad para proponer soluciones adaptativas, la cual
es medida de acuerdo al test-escala RSA (Resilience Scale for Adults). Por último, la
identificación con el territorio facilita la constitución y rehabilitación de agregados
sociales desde los cuales promover acciones que favorezcan la resiliencia.
En cuanto al componente social, dada su importancia respecto al trabajo del MIES, es
conveniente insistir en la importancia de los sistemas de cuidados desarrollados y
eficientes, cuya existencia es fundamental a la hora de plantear la recuperación física y
emocional de las personas afectadas por desastres naturales; además, su ocurrencia
ocasiona nuevas demandas de cuidado, ya sea de manera temporal o definitiva. En la
práctica, es importante que exista un acceso universal a los sistemas de cuidado en las
situaciones de rutina, ya que es la mejor forma de garantizar que existirán medios
materiales y capacidades para responder a la emergencia sin olvidar a los más
vulnerables.
23
-Institucional: incluye los planes de prevención, la coordinación interinstitucional y la
cohesión familiar. La existencia de planes de prevención establece los aspectos
operativos de la intervención frente a emergencias. La coordinación interinstitucional
entre instituciones dedicadas a la gestión de riesgo permite una retroalimentación entre
las mismas y con otros actores a diversa escala territorial. Por su parte, la cohesión
familiar se refiere al nodo más primario, sobre el que se articulan los procesos y
funciones a nivel microsocial, y es medida de acuerdo al test-escala RSA (Resilience Scale
for Adults).
Los sistemas para la provisión de asistencia relacionada con la gestión de riesgos y la
atención post-desastre están fuertemente relacionados con los sistemas de protección
social que operan en las situaciones de normalidad cotidiana. Cuando estos sistemas son
débiles, tienden a privilegiar ciertos sectores sociales y económicos que cuentan con
mayor capacidad de influencia política. En un contexto semejante, la gestión del ciclo
riesgo-desastre se vuelve extremadamente dependiente de la ayuda internacional
(Tierney y Oliver-Smith, 2012). Esta dependencia, típica de los países en vías de
desarrollo, implica la incapacidad de las instituciones públicas para destinar recursos
propios y focalizar los procedentes de fuentes externas, de modo que las actuaciones
humanitarias a menudo son ineficientes (o incluso contraproducentes) y más adaptadas
a las inquietudes de los donantes que a las necesidades concretas de las poblaciones
afectadas.
-Infraestructura: incluye las vías de comunicación, servicios básicos, infraestructura
sanitaria e infraestructura educativa. Las vías de comunicación son claves a la hora de
realizar intervenciones eficientes, permitiendo el acceso de los organismos implicados en
la gestión del riesgo a las zonas sujetas a amenazas potenciales o presentes. Los servicios
básicos (por ejemplo, agua o electricidad) permiten la operación física de un sistema
social. La infraestructura sanitaria es determinante en la monitorización de riesgos y la
respuesta a emergencias; y por último, la infraestructura educativa es una referencia
imprescindible para las acciones de capacitación, que además promueve otros aspectos
como la diversificación de modos de vida o la identificación emocional con el territorio.
Estas dimensiones son una primera referencia para la elaboración de metodologías
enfocadas a la medición de la resiliencia, una actividad compleja que requiere de un
conocimiento a profundidad de las zonas en las que se quiere aplicar la metodología, a
fin de realizar las adaptaciones pertinentes respecto a la naturaleza del contexto de
riesgo. Realizar una propuesta de metodología para la medición de la resiliencia frente a
desastres naturales en el contexto ecuatoriano excede los propósitos de este trabajo, sin
embargo, se apunta a que esta medición debería permanecer atenta a la diversidad
cultural y étnica presente en el país, ser coherente con la integralidad holística de la
filosofía política del Buen Vivir, y, además, estar planteada de acuerdo a la disponibilidad
de datos estadísticos e información de tipo cualitativo (o en su defecto, de los
requerimientos asociados a un levantamiento de información de tal naturaleza).
24
La noción de resiliencia se construye de acuerdo con una lógica regional, en la que la
noción de proximidad no es necesariamente física, sino con diversas manifestaciones:
territorial, cognitiva, organizacional, social e institucional. La resiliencia es una
capacidad de las regiones que favorece su condición de sistemas adaptativos complejos
frente al entorno. Bajo esta lógica regional, la resiliencia se definiría de este modo:
La capacidad dinámica de aprendizaje y adaptabilidad de un sistema regional que se autoorganiza sin cambiar sus funciones esenciales, en respuesta al impacto de shocks internos
y externos, permitiendo la innovación, el desarrollo y la evolución; la resiliencia bajo esta
concepción puede tomar diferentes enfoques: ecológico, económico, social, institucional,
comunitario (Herrera y Rodríguez, 2015: 11).
El concepto de sistema adaptativo complejo remite a la existencia de una serie de
capacidades y características (así como de patrones de relaciones entre las mismas) que
determinan su inserción en el entorno:
Cuatro capacidades fundamentales que presentan los sistemas adaptativos complejos y
que son inherentes a la resiliencia regional: la capacidad de aprendizaje; la capacidad de
auto-organización, la adaptabilidad y la capacidad de transformación. De la misma
manera se pueden identificar cuatro factores críticos que son determinantes para la
resiliencia regional en un sistema adaptativo complejo, estos son: la redundancia, la
diversidad, la modularidad y la apertura (Herrera y Rodríguez, 2015: 8).
A continuación, se reproduce la síntesis de estos conceptos elaborada por Herrera y
Rodríguez:
Capacidad
Definición
Aprendizaje
Proceso social que promueve la diversidad de adaptaciones, la
cohesión social y los mecanismos de acción colectiva resultado
del cual se genera conocimiento que se acumulará a través de la
memoria individual y colectiva.
Auto-organización
Creación espontanea de un patrón global coherente a partir de
interacciones
locales
entre
componentes
inicialmente
independientes, luego del efecto dinámico de perturbaciones
aleatorias.
Adaptabilidad
Reproducción dinámica de holgura que permite la acomodación
de un sistema luego de asimilar el impacto de perturbaciones.
Transformación
Capacidad para crear un nuevo sistema cuando las condiciones
ecológicas, económicas o sociales hacen que este sea insostenible.
Factor crítico
Definición
Redundancia
Cuantificación de la existencia de elementos, sistemas u otras
unidades de análisis que son sustituibles entre sí (elementos de
diferentes grupos funcionales), siendo capaces de satisfacer los
requisitos funcionales en caso de interrupción, degradación o
25
pérdida de funcionalidad
Diversidad
Cuantificación de tipos o especies de elementos (mezcla) dentro
de un mismo grupo funcional para responder a diferentes tipos de
perturbaciones, a través de una gama de diferentes tipos de
respuesta.
Modularidad
Subrutinas o procesos que actúan como bloques de construcción
que pueden ser combinados para manejar nuevos escenarios,
conforman nodos críticos de enlace permiten la supervivencia del
sistema.
Apertura
Capacidad de los elementos del sistema para interconectarse con
otros, estará definida por la fuerza de la conexión que existe entre
diferentes sistemas, lo que permitirá adopción de nuevos
supuestos básicos de funcionamiento.
(Herrera y Rodríguez, 2015: 12)
El énfasis actual en el fortalecimiento de la resiliencia exige un enfoque de reducción de
la pobreza que ofrezca nuevas prioridades y perspectivas para los agentes implicados en
el desarrollo. La atención debe centrarse en las personas más pobres y los mecanismos
que reproducen la pobreza, ya que la resiliencia de las personas y comunidades depende
de la distribución de riesgos en la sociedad, y por tanto, las instituciones públicas, el
sector privado y la cooperación internacional también tienen un importante papel que
desempeñar. El crecimiento económico es necesario pero no suficiente para reducir la
vulnerabilidad asociada a la pobreza: son imprescindibles medidas que permitan una
“redistribución” de los riesgos y de las oportunidades para enfrentarlos con garantías.
En este sentido, es de vital importancia apoyar la organización colectiva de las personas
en situación de pobreza, mejorando su capacidad de influir sobre las decisiones políticas
que condicionan su posición frente a los riesgos. Además, se deben proporcionar
oportunidades laborales y económicas, generar medios de vida para estas personas
mediante diversificación de actividades económicas y la focalización de las ayudas en
grupos especialmente vulnerables (como migrantes, mujeres o personas con
discapacidad). Es importante no dejar de lado la perspectiva de género, en tanto que las
desigualdades y otras problemáticas que afectan a las mujeres (como por ejemplo la
violencia sexual) suelen agravarse en situaciones de excepcionalidad, como las que
derivan de los desastres naturales.
Frente a la ocurrencia de eventos adversos, y en el proceso de creación de una “nueva
normalidad”, la condición de resiliencia tiene tres resultados posibles (Herrera y
Rodríguez, 2015):
-Reintegración resiliente: se produce un cambio adaptativo que genera una evolución
positiva de la región. La estructura social y económica reacciona de forma favorable,
contribuyendo a la recuperación e incluso mejora del entorno y la dinámica social
(respecto a la situación previa). Se fortalecen las distintas escalas de auto-organización
26
de la comunidad, y la distribución de funciones dentro y a través de éstas, creando
sistemas elásticos que responden positivamente al impacto del fenómeno natural.
-Reintegración homeostática: se produce un cambio adaptativo, por el cual la región se
reajusta al nuevo contexto de riesgo. Sin embargo, esta evolución no necesariamente es
positiva para la región.
-Reintegración disfuncional: no se genera cambio adaptativo y las consecuencias
negativas del evento adverso de origen natural continúan o incluso se agravan.
En el ámbito comunitario, lograr una reintegración resiliente requiere de acciones
apropiadas por parte de los agentes que intervienen en la reconstrucción. Esta
adecuación pasa por factores como la duración de la intervención, su consistencia con
los valores y preferencias de los receptores o la forma en que se realiza. Debe darse,
además, en el sentido de posibilidad de apropiación cultural por parte de las sociedades
afectadas por el desastre. El resultado de una reintegración resiliente debe ser la
recuperación del capital perdido a causa del desastre natural, o incluso su incremento;
tomando “capital” como una categoría que recoge capital físico (por ejemplo, viviendas),
sociocultural (como la recuperación de capacidades y vínculos comunitarios) y
financiero (como serían las transferencias monetarias destinadas al alquiler de una
vivienda temporal) (Tierney y Oliver-Smith, 2012).
Para finalizar este apartado, conviene recordar que el enfoque de procesos establece la
necesidad de proponer intervenciones coherentes (y que se retroalimentes) en las
diferentes fases. En este sentido opera la resiliencia, una cualidad que se expresa en los
diferentes momentos del ciclo riesgo-desastre; mientras que la mitigación (en sentido
general y en su modalidad comunitaria) se refiere únicamente a acciones de tipo
preventivo. Sin embargo, ambos conceptos parten de un diagnóstico común: la
necesidad de integrar los aspectos sociales que conforman la vulnerabilidad en el ámbito
de la gestión de riesgos. Este diagnóstico está relacionado, a su vez, con los enfoques
integrales que conciben los desastres naturales como el resultado de procesos sociales,
los cuales acontecen bajo las complejas coordenadas socioculturales y tecnoeconómicas
de la modernidad tardía.
27
CONCLUSIONES
A lo largo del presente documento, se han abordado diversos temas relacionados con la
construcción social de la vulnerabilidad frente a los desastres naturales, así como con los
ámbitos de intervención que permiten intervenir sobre este factor de la ecuación:
Riesgo = amenaza x vulnerabilidad
En primer lugar, se expuso brevemente el lugar que ocupa la idea del riesgo en las
sociedades actuales, mostrando el modo en que los riesgos se convierten en un factor de
estratificación y de movilización de recursos. Las instituciones encargadas de responder
frente al riesgo desde las coordenadas científico-tecnológicas adquieren una importancia
inédita en las sociedades modernas, siendo depositarias de la confianza social en que su
existencia material se desarrolla en un entorno seguro; sin embargo, esta legitimidad
para decidir sobre los riesgos se ve enfrentada, en la modernidad tardía, con un creciente
cuestionamiento por parte de diversos actores, cuyos intereses frente al riesgo pueden
ser contrapuestos.
A continuación, se realizó una síntesis de los componentes de la ecuación del riesgo,
incidiendo en su condición de proceso en torno a la construcción social de la
vulnerabilidad en sus diferentes expresiones. A través del análisis de las dimensiones en
que se manifiesta la vulnerabilidad, pudo apreciarse que está íntimamente relacionada
con las inequidades y falencias asociadas a los procesos de desarrollo territorial. La
vulnerabilidad frente a desastres, de este modo, suele proceder de la vulnerabilidad
previa, y prolongarse más allá del momento del desastre. Esto aconseja, para la acción
del sector social (público y privado), que las acciones e inversiones sean estables, pero
potenciando la sostenibilidad y la generación de autonomía.
Finalmente, la última sección estuvo dedicada a realizar una síntesis de las características
e implicaciones para la intervención de cada una de las fases del ciclo riesgo-desastre. Se
destacan de manera especial dos conceptos que han recibido una creciente atención por
parte de los organismos internacionales en los últimos años, y que sirven para enmarcar
un paradigma de gestión del riesgo que pone en primer lugar la prevención y la
potenciación de capacidades locales: resiliencia y mitigación popular. Mientras que la
mitigación popular se refiere específicamente a la fase previa al desastre, subrayando la
necesidad de implicar a la comunidad en las acciones de prevención, la resiliencia sería
una capacidad transversal, con expresiones a diversas escalas, que permite a las
comunidades resistir a shocks externos, garantizando la recuperación de su integridad
económica y social.
Una vez abordados estos contenidos de carácter general, cabe preguntarse qué implican
en términos de la acción institucional del MIES como institución que opera en el ámbito
de la inclusión económica y social, el cual incluye tanto las situaciones cotidianas como
28
la respuesta a vulnerabilidades como consecuencia de emergencias desencadenadas por
eventos naturales.
En primer lugar, la acción de la institución se focaliza sobre los colectivos vulnerables no
sólo en situaciones de emergencia, sino a lo largo de todo el ciclo de vida. La
vulnerabilidad frente a los desastres naturales es sólo el modo en que se presenta la
interacción de una serie de características con una situación concreta, pero estas
características determinan vulnerabilidades que se expresan en otros ámbitos. Como se
ha podido apreciar en base a los primeros análisis sobre el terremoto del 16 de abril de
2016, el reparto de los impactos ha seguido una lógica desigual, incidiendo especialmente
en sectores que antes del sismo ya eran vulnerables por su bajo nivel de renta, la elevada
informalidad de las actividades económicas, las altas tasas de analfabetismo y abandono
escolar o la existencia de debilidades en la gestión de la institucionalidad local.
Bajo una óptica de prevención, se puede apuntar que la lucha contra la desigualdad no
sólo responde a objetivos de justicia social, sino también a la construcción de una
sociedad más segura y con mayor capacidad de maniobra en el ámbito del riesgo.
Aunque el desastre rompe con la normalidad cotidiana, no deja de ser un producto
acumulativo de la misma, y para evitarlo, es necesario intervenir sobre los factores que
reproducen la vulnerabilidad. Además, debe tenerse en cuenta la existencia e interacción
de diversas amenazas, lo cual demanda una respuesta integral y basada en un orden de
prioridades claro, que debe emanar de los instrumentos legales y de política pública del
país, así como de la experiencia de los diferentes actores públicos y privados implicados
en la gestión del riesgo. La filosofía política del Buen Vivir implica un abordaje holístico
de la gestión del riesgo, en el cual los diferentes procesos que conforman el ciclo riesgodesastre reciban una atención suficiente; del mismo modo, deben articularse de manera
coherente para favorecer la garantía de derechos y la inclusión de los colectivos más
vulnerables.
En segundo lugar, debe plantearse la necesidad de fortalecer las capacidades y dinámicas
ya presentes en los territorios, en lo relativo a la organización social y el fortalecimiento
de los vínculos comunitarios. Es prioritario generar autonomía y dinámicas
corresponsables orientadas a la prevención y la mitigación, frente a modelos reactivos de
tipo asistencialista. En este sentido, la Economía Popular y Solidaria (EPS) muestra
evidentes afinidades temáticas con el concepto de resiliencia, al tratarse de un sistema
asentado sobre la comunidad, que moviliza capacidades comunitarias y permite articular
los procesos locales de desarrollo con transformaciones sociales a gran escala. En este y
otros ámbitos, la intervención debe partir de un conocimiento en profundidad de los
contextos a los que se dirige; y en el caso de políticas públicas a escala nacional, debería
tener un anclaje con los principios constitucionales y de planificación para el desarrollo.
Con este propósito, desde las ciencias sociales es posible realizar una contribución
decisiva, a través de investigaciones que permitan conocer la estructura social, funciones
del territorio y características culturales que han sido afectadas en los diversos lugares a
consecuencia del terremoto. Estas investigaciones, si son planteadas con una lógica
activo-participativa, pueden además servir como acompañamiento para realizar
29
intervenciones concretas de reconstrucción que sean congruentes con la diversidad de
culturas presentes en el país, y a la vez, que sean útiles como referencia para plantear
políticas nacionales de gestión de riesgo integrales, flexibles, eficientes y respetuosas con
las diferentes formas de racionalidad y relación con el entorno presentes en los pueblos y
nacionalidades del Ecuador.
En tercer lugar, debe plantearse el lugar que ocupa la economía del cuidado en la gestión
preventiva y reactiva del riesgo. Una situación de emergencia, como la derivada del
terremoto del 16 de abril de 2016, tiene el efecto inmediato de transformar personas
sanas, en el sentido de plena autonomía, en personas dependientes, temporal o
definitivamente, de cuidados por parte de terceros. Estos “nuevos dependientes” se
suman a los colectivos que ya eran dependientes (adultos mayores, niños, personas con
discapacidad), cuya situación puede haberse agravado a causa del evento de origen
natural. Además, este incremento de la demanda ocurre de manera simultánea a la
destrucción de infraestructuras y equipamientos, la desaparición de personal médico
local, y otros elementos que merman la capacidad de respuesta inmediata.
Si bien la intervención del Estado (junto a la solidaridad nacional e internacional) ha
permitido paliar momentáneamente el desajuste entre oferta y demanda de cuidados,
hay que establecer mecanismos para asegurar la atención de las zonas afectadas por el
terremoto en el medio y largo plazo, especialmente en referencia a los sectores y
colectivos más vulnerables. De lo contrario, la emergencia de nuevos perfiles de
dependencia puede redundar en una mayor sobrecarga de trabajo doméstico para las
mujeres, especialmente para las que tienen menos recursos (es decir, que no pueden
contratar servicios de cuidado), inhibiendo sus posibilidades de desarrollo personal y
profesional. Asimismo, la falta de recursos o capacidades para el cuidado podría
significar que las personas dependientes vean disminuir la calidad de la atención
recibida, con la consiguiente pérdida de bienestar y eventuales consecuencias en su salud
física y mental.
En cuarto lugar, la condición de sistema experto del MIES en cuanto a la inclusión
económica y social emana de las disposiciones que lo convierten en el órgano rector de
este ámbito a nivel nacional, pero también de la experticia adquirida en su trayectoria
institucional al servicio de los más vulnerables de la sociedad ecuatoriana. En tanto que
sistema experto, se espera del Ministerio ‘’sepa qué hacer para favorecer la inclusión
social’’, y para ello se le dota de medios técnicos, materiales y humanos. Sin embargo, por
la propia naturaleza de su ámbito de intervención (el sector social), sus interpretaciones
y actuaciones están sujetas a un determinado “corpus” ideológico, en este caso, el
concepto de Buen Vivir, que por ser ideológico se somete a discusión y escrutinio
público. De este modo, el cuestionamiento de la acción institucional de los sistemas
expertos, ya sea que actúan sobre el sector social o sobre aspectos científicotecnológicos, forma parte de la dinámica cultural de la modernidad reflexiva, a la que el
Ecuador, desde sus particularidades sociohistóricas, no es ajeno. Al margen de lo atinado
o no de ciertos cuestionamientos, deben tomarse como una referencia de la percepción
de la acción institucional por parte de sus depositarios; y sobre la base de este
30
conocimiento, operar para mejorar la praxis o el manejo comunicacional de las
actuaciones llevadas a cabo.
En quinto lugar, la acción del MIES cuenta con cuatro ejes discursivos irrenunciables,
que deben tenerse en cuenta en toda decisión relativa a los procesos de investigación y/o
intervención en los diversos territorios del país. Tres de estos ejes hacen referencia a
factores de estratificación (género, edad y etnia); mientras que el cuarto se refiere a la
corresponsabilidad como orientación transversal de la acción institucional. La
vulnerabilidad frente a amenazas de origen natural, al fin y al cabo, no es más que un
ámbito en el que se expresan las vulnerabilidades cotidianas sobre las que interviene la
institución, y frente a ellas debe plantearse una salida basada en la justicia social y el
compromiso de los diversos actores implicados: no sólo las instituciones, sino sobre todo
las personas en situación de vulnerabilidad. A continuación, se explicitarán algunas de
las implicaciones más importantes de los ejes transversales de género, intergeneracional
e intercultural, así como del enfoque de corresponsabilidad, con respecto a las diferentes
fases del ciclo riesgo-desastre.
Eje transversal
MIES
Perspectiva de
género
Fase
Implicaciones / Posibles intervenciones
Prevención
Reconocer los procesos de exclusión social que afectan de manera
específica a las mujeres, así como los riesgos asociados a esta
condición de exclusión.
Intervenir sobre estos procesos para inhibir, en la medida de lo
posible, la creación del riesgo.
Fomento la economía del cuidado, por su potencial para favorecer la
autonomía económica y personal de las mujeres.
Favorecer el emprendimiento femenino, como parte de las
estrategias para diversificar los ingresos del hogar.
Mitigación
Fomento del asociacionismo femenino, y en general, la participación
política de las mujeres.
En general, acciones orientadas al cierre de las brechas de género que
dan lugar a la vulnerabilidad: educativa, digital, de ingreso, de acceso
al mercado laboral, etc.
Creación de materiales divulgativos sobre respuesta a emergencias
con perspectiva de género.
Capacitación de mujeres en protocolos de respuesta a emergencias.
Preparación
Establecimiento de sistemas de alerta basados en las actividades e
31
interacciones cotidianas de las mujeres de la comunidad.
Vinculación de programas de salud femenina o prevención del
maltrato con acciones encaminadas a la gestión de riesgos.
Favorecer la organización colectiva de las mujeres, de modo que sirva
como base para sistemas comunitarios de alerta y respuesta a
emergencias.
Respuesta
Intervenir en problemas sobrevenidos por la emergencia que afectan
específicamente a las mujeres, como pueden ser la violencia de
género en los lugares de refugio o la sobrecarga de trabajo no
remunerado por tener familiares heridos.
Preservar la dignidad, intimidad, bienestar psicológico e higiene de
las mujeres en los lugares de refugio temporal, dotándolos de
infraestructuras adecuadas para la convivencia y que ofrezcan niveles
razonables de comodidad.
Favorecer la organización de las mujeres y su implicación en la
gestión de albergues y refugios.
Tener una vigilancia especial sobre las mujeres embarazadas o
lactantes, sin olvidar aquellas que se encuentran en lugares de difícil
acceso.
Tomar acciones de afirmación positiva en la contratación de los
procesos de reconstrucción, de modo que se conviertan en una
fuente de empleo para las mujeres de las localidades afectadas.
Recuperación
Tener en cuenta los usos sociales y significados asociados al espacio,
promoviendo medidas de reconstrucción o creación de nuevas
infraestructuras que contribuyan a recuperar la memoria social de las
mujeres locales, fortalecer su participación y constituirse como
lugares de convivencia y “espacios seguros” donde las mujeres
puedan expresarse con total libertad.
Reconocer los procesos de exclusión social basados en la
discriminación étnico-racial, así como los riesgos que esta genera
esta exclusión.
Interculturalidad
Prevención
Intervenir sobre estos procesos para inhibir, en la medida de lo
posible, la creación del riesgo.
Diálogo con líderes comunitarios para el establecimiento de acciones
preventivas sensibles a la diversidad cultural, así como coherentes
con su cosmovisión y valores.
32
Mitigación
Implicación de la comunidad en la detección y corrección de
prácticas que generan vulnerabilidad frente al riesgo.
Capacitación en gestión de riesgos acorde a los códigos y prácticas
culturales de los diversos pueblos y nacionalidades.
Fortalecimiento del asociacionismo, y en general, de la participación
política de los pueblos y nacionalidades; favorecer su capacidad de
influencia sobre el sistema político y el acercamiento desde la
institucionalidad.
Reconocer los aspectos positivos y negativos de la dinámica
sociohistórica de relación de las comunidades con el entorno, con
especial énfasis en las prácticas resilientes y la sostenibilidad
ambiental.
En general, acciones orientadas al cierre de brechas étnico-raciales
que generan vulnerabilidad: educativa, digital, de ingreso, de acceso
al mercado laboral, de acceso a servicios públicos, etc.
Contar con la experiencia de los migrantes respecto a la gestión del
riesgo y la preparación frente a emergencias en sus países de origen.
Preparación
Creación de manuales de respuesta a emergencia en las lenguas de
los diversos pueblos y nacionalidades; así como de las mayores
comunidades inmigrantes. Sin olvidar las adaptaciones para personas
con diversidad funcional.
Estimular el diálogo de saberes entre el sistema científicotecnológico y las formas nativas (de las diferentes nacionalidades y
pueblos del Ecuador) de enfrentar los desastres naturales.
Fortalecer el “buen conocer” como parte de una gestión de riesgos
acorde al paradigma del ‘’Buen Vivir’’.
Favorecer la organización colectiva, de modo que sirva como base
para sistemas comunitarios de alerta y respuesta a emergencias.
Establecer una comunicación fluida entre las instituciones y
organizaciones movilizadas a causa de la emergencia y los líderes
comunitarios.
Respuesta
Intentar favorecer la implicación voluntaria de la comunidad en las
actividades de las diversas agencias públicas y privadas desplegadas
sobre el terreno.
Establecer protocolos de respuesta a emergencias adecuados a las
formas de comunicación y actividades cotidianas de los diferentes
grupos implicados.
Reconocer los impactos del desastre sobre la vida de la comunidad,
desde una perspectiva emic, a fin de evitar la realización de
33
intervenciones invasivas o inapropiables desde la cultura local.
Acción afirmativa en la contratación de actividades para la
reconstrucción, de modo que sirvan como fuente de empleo para los
colectivos étnicos tradicionalmente excluidos.
Tomar en cuenta el cuidado y/o recuperación de los lugares
especialmente significativos para la memoria colectiva.
Recuperación
Favorecer la recuperación de oficios ancestrales que contribuyan a la
sostenibilidad ecológica y social, así como al mantenimiento del
legado inmaterial de la comunidad.
Promover actividades económicas que pongan en valor el patrimonio
cultural de la comunidad y contribuyan a acercar su legado al
conjunto de la sociedad (como pueden ser turismo comunitario,
artesanías y otros productos típicos)
Promover, a través de la Economía Popular y Solidaria,
emprendimientos que favorezcan el comercio ecosolidario, la
comercialización de ciclo corto y la generación de encadenamientos
productivos a nivel local y regional.
Realizar acciones de rehabilitación y creación de nuevas
infraestructuras que sean respetuosas con la idiosincrasia local.
Reconocer los procesos de exclusión social basados en el
adultocentrismo, así como los riesgos que esta genera esta exclusión.
Prevención
Enfoque
intergeneracional
Intervenir sobre estos procesos para inhibir, en la medida de lo
posible, la creación del riesgo.
Estimular el diálogo social en torno a los riesgos específicos que
suponen las amenazas de origen natural para los diferentes grupos de
edad
Acciones de reconocimiento de patrones y actividades de riesgo en
los diferentes grupos de edad.
Adaptación de viviendas a las necesidades de los adultos mayores, de
modo que se facilite una correcta respuesta a emergencias
(incluyendo, de ser preciso, una rápida evacuación).
Mitigación
Focalización de recursos en la superación de la pobreza y la
desnutrición infantil, en tanto que los desastres naturales son
funcionales a la cronificación y la reproducción intergeneracional de
la desigualdad (e incluso la profundizan)
Fortalecimiento de la juventud como interlocutor y sujeto político
34
capaz de demandar una intervención, desde las políticas públicas,
sobre las situaciones de riesgo que les afectan.
En general, acciones orientadas al cierre de brechas etarias que
generan vulnerabilidad: educativa, digital, de ingreso, de acceso a
servicios públicos, de influencia política, etc.
Estimular el diálogo intergeneracional, de modo que los más mayores
puedan compartir con otros grupos etarios su experiencia y saber
acumulado respecto a los riesgos y amenazas de origen natural.
Preparación
Creación de manuales de respuesta a emergencia comprensibles para
los diferentes grupos de edad; sin olvidar las adaptaciones para
personas con diversidad funcional.
Identificación de liderazgos y referencias generacionales, como
vehículo para generar identificación y favorecer la sensibilización de
los diferentes grupos etarios.
Campañas de sensibilización segmentadas por edad, que deben
difundirse en los medios adecuados a los usos comunicativos de las
diversas generaciones.
Favorecer la organización colectiva con visión generacional (e
intergeneracional), de modo que sirva como base para sistemas
comunitarios de alerta y respuesta a emergencias.
Respuesta
Priorizar el restablecimiento progresivo del sistema de cuidados
previamente establecido en el territorio, incluyendo su eventual
reforzamiento acorde a las demandas surgidas por la emergencia y la
disponibilidad de efectivos y recursos por parte de las agencias
públicas y privadas desplegadas sobre el terreno.
Intervenir en problemas sobrevenidos por la emergencia que afectan
específicamente a los adultos mayores (como la accesibilidad de las
infraestructuras, los impactos asociados a la desaparición de
familiares y el agravamiento de problemas de salud y/o perfiles
dependencia)
Intervenir en problemas sobrevenidos por la emergencia que afectan
específicamente a los niños (por ejemplo, las dificultades o
imposibilidad para continuar la escolarización, la ausencia de
espacios de juego seguros y saludables o las deficiencias nutricionales
que pueden comprometer su correcto desarrollo).
Intervenir en problemas sobrevenidos por la emergencia que afectan
específicamente a los jóvenes (por ejemplo, la pérdida de fuentes de
empleo, la disminución dramática de la capacidad de ahorro o la
desaparición de espacios de reunión y esparcimiento)
Preservar la dignidad, intimidad, bienestar psicológico e higiene de
los adultos mayores no acompañados en los lugares de refugio
temporal, dotándolos de infraestructuras adecuadas para la
convivencia y que ofrezcan niveles razonables de comodidad.
35
Favorecer la organización de los jóvenes y adultos mayores, así como
su implicación en la gestión de albergues y refugios.
Favorecer la integración y trabajo en común de las diversas
generaciones como parte de los procesos de reconstrucción.
Recuperación
Realizar una planificación de la ordenación del territorio que permita
satisfacer las necesidades de los diversos grupos de edad,
favoreciendo además su convivencia y mutuo conocimiento.
Favorecer la rehabilitación de espacios e infraestructuras que tienen
una especial importancia para la memoria colectiva y/o la
convivencia de (y entre) los diferentes grupos de edad.
Implicar a la población local en acciones para evitar la generación de
riesgos.
Prevención
Corresponsabilidad
Incentivar el asentamiento en zonas seguras, así como el uso de
estructuras y materiales de construcción adecuados al perfil de
riesgos del entorno.
Dar a conocer los riesgos que pueden derivarse de la exposición a
determinadas amenazas de origen natural, a fin de evitar, en la
medida de lo posible, esta exposición.
Establecer condicionalidades relativas al manejo de riesgos en el
acceso a recursos del Estado (por ejemplo, transferencias monetarias
o créditos para microempresas)
Capacitación de la población en cuestiones de reconocimiento y
manejo de riesgos.
Mitigación
Apoyo económico a la construcción de viviendas ubicadas en lugares
que no tengan una exposición extrema a riesgos de origen natural,
con materiales y estructuras que protejan suficientemente de las
amenazas.
Diversificación de actividades económicas y capacidades
profesionales dentro del sector formal, de modo que se facilite la
inserción social en condiciones de resiliencia.
Favorecer el asociacionismo, y en general la participación política de
los diferentes grupos sociales, de modo que sean capaces de elevar
sus demandas respecto al riesgo a las autoridades, constituyéndose
como interlocutores de las instituciones públicas.
Creación de protocolos comunitarios de alerta y respuesta a
emergencias que impliquen a los diferentes grupos sociales.
Preparación
Promover las reacciones solidarias y de colaboración sobre la huida
en pánico, el acaparamiento de ayuda humanitaria, el saqueo de
propiedades aparentemente abandonadas y otras potenciales fuentes
de conflicto.
36
Participación de la comunidad en las acciones de socialización de los
planes de emergencia, frente a la tentación de plantearlos de manera
vertical y jerárquica desde los códigos de los sistemas expertos.
Estímulo de actividades económicas privadas encaminadas a la
prevención y la gestión del riesgo.
Establecimiento de sistemas de almacenamiento y/o
aprovisionamiento de emergencia (alimentos, agua, electricidad, etc)
a nivel familiar y colectivo.
Favorecer la participación en voluntariados, donaciones y otras
acciones de solidaridad reactiva, no sólo a nivel local, sino también
para establecer redes nacionales e internacionales de solidaridad.
Respuesta
Promover la organización colectiva de las personas afectadas por
desastres naturales, implicándolos en la gestión de las actividades de
los albergues y refugios.
Identificar las necesidades de cuidados de los grupos de atención
prioritaria y distribuirlo entre los miembros de la familia con
participación de la comunidad-tejido social.
Fortalecer los elementos solidarios y corresponsables presentes en la
cultura local (por ejemplo, la idea de minga como trabajo altruista en
favor del bien colectivo)
Identificar liderazgos (previos o surgidos espontáneamente) que
sirvan como referencia a las instituciones desplegadas sobre el
terreno a la hora de coordinar las intervenciones con la comunidad.
Favorecer la compra pública de insumos para la reconstrucción a
proveedores locales.
Recuperación
Favorecer el restablecimiento de los suministros y la actividad
comercial, mediante la asignación de los recursos públicos que sean
necesarios en términos de infraestructuras, apoyo logístico y medidas
encaminadas a la promoción de emprendimientos.
Favorecer la contratación de la población local en los procesos de
reconstrucción, con visión inclusiva.
Promover territorios multifuncionales, sostenibles y resilientes, a
través de un modelo de desarrollo centrado en la equidad, la
diversificación de actividades y el cierre de brechas preexistentes.
Implicar a la comunidad en las acciones orientadas a honrar la
memoria de las víctimas y procurar la recuperación psicológica de los
supervivientes.
(Elaboración propia)
37
Como conclusión final, a la vista de los ámbitos de intervención sugeridos en la tabla
anterior, cabe apuntar que el sector social no debería excluirse del ámbito de la gestión
del riesgo de desastres naturales. Esto se debe a la experiencia a la hora de enfrentar la
vulnerabilidad desde diversos ángulos que han acumulado instituciones como el MIES a
lo largo de historia institucional, marcada por una praxis que ubica en el centro de
atención de las políticas públicas a los colectivos más vulnerables. En este sentido, y
retomando la ecuación del riesgo, el MIES es una institución radical, ya que de que su
forma de enfrentar el riesgo se dirige a su raíz (la vulnerabilidad), y no sólo a sus
manifestaciones externas. Sólo a través de la lucha contra la desigualdad y la pobreza,
objetivos que guían la actividad cotidiana del MIES, se podrán combatir de manera
efectiva las amenazas de origen natural y evitar que se conviertan en desastres;
precisamente porque lo que determina este paso de la amenaza al desastre son las
condiciones socioeconómicas en las que se presenta el evento natural.
El MIES, como institución encargada de velar por la inclusión económica y social de la
población, tiene capacidad, experiencia y recursos para apoyar los procesos de gestión
del riesgo a diferentes escalas territoriales y en las diferentes fases del ciclo riesgodesastre. Para ello, es necesario partir de una comprensión de las dinámicas de los
desastres naturales, sus orígenes en el proceso histórico de desarrollo de los territorios,
sus manifestaciones externas y las alteraciones que suponen para la vida social y
económica de las zonas afectadas. El presente documento ha tratado de servir a este
propósito, que al fin y al cabo no es otro que el de identificar los desastres naturales
como eventos socialmente determinados y sobre los que, por consiguiente, es posible
intervenir desde la acción humana y el trabajo de las instituciones públicas.
38
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