El rol de las Alianzas Público-privadas en las estrategias para

El rol de las Alianzas Público-privadas en las estrategias para consolidar el
crecimiento sostenido de largo plazo en América Latina y el Caribe
Presentación del Sr. Ernesto Ottone, Secretario Ejecutivo Adjunto de la CEPAL
en el Dialogo de los Secretarios Ejecutivos de las Comisiones Regionales con el
Segundo Comité de la Asamblea General
25 de octubre, Nueva York
Introducción
La actual fase de crecimiento económico por la cual atraviesa América Latina y
el Caribe puede ser apreciada con un moderado optimismo. Ello porque si bien la región
está creciendo más y mejor que otras veces, no ha dejado de estar expuesta a cambios
bruscos en el escenario global. 1 Y por que todavía debe enfrentar grandes desafíos, tales
como sostener, y en algunos casos acelerar, el crecimiento a mediano plazo y mejorar la
cohesión social.
Si bien la evolución favorable de la actividad económica ha impulsado un
descenso de la tasa de desocupación y un aumento de la calidad del empleo, lo cual,
junto con un mayor y mejor gasto público, ha tenido una repercusión positiva en la
evolución de la pobreza, la realidad es que la región sigue enfrentando problemas y
carencias estructurales. Entre estos destacan las altas tasas de pobreza e indigencia; la
persistente inequidad en distribución de ingresos y la desigualdad de oportunidades; el
insuficiente crecimiento económico y la persistente dificultad para incorporar el
progreso técnico en los procesos productivos, que ha resultado en una creciente
heterogeneidad en las estructuras productivas. A ello se suma la carencia de
instituciones sólidas que permitan los pactos políticos, sociales y económicos necesarios
para enfrentar los dilemas mencionados.
Frente a esta realidad la CEPAL continúa sus esfuerzos dirigidos a ayudar a los
países de la región a diseñar una agenda realista de desarrollo, que permita enfrentar
adecuadamente los retos señalados en materia de reducción de la pobreza y la
inequidad, y fortalecimiento de la cohesión social, a la vez que siente las bases para
aprovechar el actual ciclo favorable generando de este modo un crecimiento sostenible
en el largo plazo.
Débil inserción internacional
El agotamiento de la estrategia de industrialización basada en la sustitución de
importaciones, que había sido el motor de la transformación y el crecimiento de
América Latina en la segunda mitad del siglo 20 y la prolongada crisis de la deuda de
los años ochenta, dieron origen a un profundo proceso de reforma estructural que se ha
En 2006, la región completó su cuarto año consecutivo de crecimiento, en el que
registró una expansión del PIB de un 5,6%; para este año se proyecta una tasa de
crecimiento algo menor: un 5%. El crecimiento sostenido de los últimos años ha
permitido que el producto por habitante se incrementara en el período 2003-2007 a una
tasa media cercana al 3% anual, mientras que entre 1980 y 2002 este había crecido a un
ritmo de apenas un 0,1% por año.
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prolongado durante más de veinte años. Como ustedes saben, esas reformas, que se
hicieron conocidas como “Consenso de Washington”, apuntaban fundamentalmente a la
estabilidad macroeconómica; privatización y delimitación de la acción del Estado, y a la
liberalización y apertura de las economías a los mercados mundiales. En los últimos
años, los procesos de reforma se han extendido a una amplia gama de cuestiones
institucionales y a la necesidad de reducir la pobreza.
En términos de inserción internacional, este conjunto de reformas propició
aumentos del comercio exterior, en particular de las exportaciones, y mayores montos
de inversión extranjera directa. Sin embargo, los países de la región quedaron lejos de
haber trazado un sendero de crecimiento acelerado y sostenido.
Entre las razones que pueden explicar esto se encuentra el hecho de que el
vínculo entre la apertura comercial y el crecimiento económico no es inequívocamente
positivo, ya que importa la forma y el contexto en el cual se lleva a cabo la apertura. La
forma cómo se procesan los cambios al interior de las economías es clave para que el
tejido productivo resulte reforzado.
Por ejemplo, el vínculo entre mayores exportaciones y crecimiento no es
automáticamente positivo, ya que depende del tipo de exportaciones de que se trate y
del potencial que éstas tengan para generar encadenamientos dinamizadores del resto de
la estructura productiva. Algo similar sucede con la inversión extranjera directa (IED).
No existe un vínculo inequívocamente positivo entre IED y crecimiento debido a que
éste depende del tipo de IED de que se trate, de los intereses que persiga donde se
instala y de los sectores en que se inserta.
Esto ha generado un creciente consenso en torno al hecho de que para tener éxito
en la internacionalización de las economías en la era de la globalización, los
fundamentos macroeconómicos -cuyo restablecimiento fue sin duda el mayor logro de
la reforma de los años noventa-, si bien imprescindibles, no son suficientes. La razón
debe buscarse en la existencia de fallas de mercado y, en relación con éstas, en las
ineficaces, y a veces inexistentes, políticas públicas en los niveles micro y meso
económicos. Ello afecta la innovación, el desarrollo exportador y la diversificación
hacia actividades productivas de mayor valor agregado.
El fuerte crecimiento de la competencia internacional que resulta del
surgimiento de nuevos competidores con bajos costos salariales en Asia y el Este de
Europa y los rápidos cambios tecnológicos que afectan las ventajas comparativas, han
exacerbado la necesidad de una estrategia de desarrollo que articule políticas públicas
efectivas. Si bien los países de la región vienen mostrando un mejor comportamiento
exportador en los últimos quince años y crecerán de forma considerable en 2003-2008,
es evidente que han quedado detrás de sus competidores extraregionales en más de una
dimensión.
Este es claramente el caso en materia de productividad, diversificación de las
exportaciones e incorporación de valor y, en especial, de conocimiento, en las
exportaciones y sus actividades relacionadas. Los escasos avances en este campo hacen
que la región siga siendo vulnerable frente a cambios imprevistos en los precios de los
bienes primarios y a la amenazadora competencia de los bajos salarios en países
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emergentes de Asia, Europa del Este y otras regiones que pudieran reposicionarse en el
futuro.
Para ilustrar esta realidad cabe recordar que la significativa diversificación de
exportaciones en la Cuenca del Caribe ha estado impulsada en buena medida por la
maquila estimulada por las preferencias comerciales de los EE.UU. Sin embargo, los
progresos en materia de valor agregado y encadenamientos productivos al resto de la
economía han sido muy limitados. Por otra parte, Sudamérica ha sido beneficiada en
los últimos años por un auge en los productos básicos, asociado al fuerte dinamismo de
la economía mundial, particularmente de China y la India. Sin embargo, dicha bonaza
lleva inherente el riesgo de llevar a las economías de la subregión a una mayor
especialización en productos básicos, con los consabidos riesgos en materia de
volatilidad de los precios y eventual reducción de la demanda, además de los
insuficientes encadenamientos de dichos sectores con el resto de la economía.
Cabe señalar que no es que en América Latina simplemente no existan
programas públicos para la promoción de exportaciones, la atracción de la IED y
promoción de la innovación. El problema es que en muchos casos estos programas
carecen de un enfoque sistémico y son más bien el resultado de la acumulación de
distintas etapas de políticas públicas, que no reflejan por tanto, coherencia con una
estrategia con visión de futuro. Tampoco son el fruto de un diálogo consistente e
integrado con los actores privados, ni disponen de recursos para su implementación.
Si bien existen varios factores que explican este mediocre comportamiento y en
especial la escasa competitividad de América Latina en relación con sus competidores,
la falta de foco estratégico y lo efímero de las asociaciones público-privadas resultan
cruciales y merecen mayor atención en la región.
Espacio para las políticas públicas y el rol de las Alianzas Público-Privadas
Lo que se requiere entonces, es el desarrollo de instituciones para la generación
de consensos en torno a una visión nacional de la inserción de cada país en la economía
mundial, en las cuales los gobiernos deben jugar un rol catalizador. Una vez que se
consigue el consenso, el estado debe pasar a jugar un rol pro-activo, ofreciendo
incentivos efectivos al sector privado, para la innovación y el desarrollo exportador.
Esto representa, sin duda, una ruptura con la ortodoxia de los años noventa, pero resulta
más que evidente a la luz de las experiencias exitosas en Asia, Oceanía y Europa, que
demuestran que una política pública bien diseñada puede efectivamente ayudar al sector
privado a superar las imperfecciones del mercado.
Con el objeto de contribuir a que la región enfrente de mejor manera el desafío
que este tipo de estrategia plantea, con el apoyo de los gobiernos de Corea y de Chile, y
de la SEGIB y la Fundación Carolina, en CEPAL hemos iniciado varios proyectos de
investigación que buscan estudiar las experiencias de un conjunto de países, que
podríamos llamar de inserción internacional exitosa. Entre estos países se encuentran
Australia, Canadá, Corea, España, Finlandia, Irlanda, Malasia, Nueva Zelanda,
Republica Checa. Lo fundamental para nosotros, es que ellos se caracterizan por ser
economías medianas y pequeñas, con fuerte crecimiento exportador y un gran esfuerzo
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efectuado en forma conjunta – sector público y privadocompetitividad, innovación y la diversificación exportadora.
para el aumento de la
El énfasis está puesto no sólo en analizar la estrategia de desarrollo sino
también, y muy particularmente, en estudiar el grado y la naturaleza de la colaboración
entre gobierno y sector privado, la “alianza público-privada”. En este sentido hay que
destacar que en el “sector privado” se incluyen no solamente a empresas nacionales,
sino también empresas extranjeras, la academia (universidades, centros de I&D, centros
de formación profesional, etc.) y el mundo laboral. Es claro que la implementación de
estrategias ampliamente consensuadas, orientadas al mercado, suelen ser más efectivas.
Uno de los aspectos clave a ser examinados será cuál es el compromiso
financiero entre el Estado y el sector privado en su conjunto para hacer efectiva la
estrategia. Esto es muy relevante a la luz de los escasos recursos disponibles en los
países de la región, entre otras razones por las crecientes demandas por mantener, e
incluso incrementar el gasto social y por las mejores condiciones laborales para el sector
público que la implementación de estrategias de ésta naturaleza requiere.
Los países estudiados representan casos muy diferentes, cuyo rango se extiende
desde países con focos estratégicos muy selectivos, a otros con estrategias muy
comprensivas. También encontramos grandes diferencias en la naturaleza de la alianza
público-privada, la que puede ir de intensiva y comprensiva a parcial o marginal. Es
muy interesante observar, asimismo, que en casi todos los casos aun existen
insuficiencias en la estrategia de desarrollo, en algunos casos reconocidas y en proceso
de ser superadas, mientras que en otros persiste un debate interno sobre su evolución.
Por lo anterior y porque no existe un modelo único -cada uno de los países
estudiados presenta un contexto único – enfatizamos que no se trata de “copiar” ninguna
experiencia en particular. Lo que estamos tratando de descubrir son algunos
“principios” genéricos, en el desarrollo y operación de las estrategias y de las alianzas
público-privadas. Los principios que esperamos deducir serán lo suficientemente
genéricos para proveer claves que pudieran servir para guiar adaptaciones en la región
según los contextos propios.
Más que concentrarnos en el contenido de una estrategia específica, el “qué”, el
esfuerzo se concentra en discutir el “cómo” se establece una estrategia y “cómo” se la
hace operativa. En este sentido pensamos que los detalles operacionales del desarrollo e
implementación de una estrategia son tan importantes como la estrategia misma.
Ciertamente, este foco en el “cómo” es la novedad del proyecto y la dimensión
usualmente más difícil de acceder.
Esperamos entregar los resultados de estas investigaciones como parte del
material a ser presentados en el próximo período de sesiones de la CEPAL, que tendrá
lugar en República Dominicana en julio de 2008.
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