Desarrollo productivo en economías abiertas

DESARROLLO PRODUCTIVO
EN ECONOMÍAS ABIERTAS
José Luis Machinea
SECRETARIO EJECUTIVO
1
En los 80s y 90s
la agenda de políticas incluía
• Profundas reformas económicas
2
ALC: Índices de reformas económicas
1.00
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
To ta l
Total
F ina nc ia l re
fo rm
Reforma
financiera
Ta x re fo rmtributaria
Reforma
Tra de re fo comercial
rm
Reforma
Reforma
la re
cuenta
C a pita l a c cde
o unt
fo rm capitales
Privatización
P riva tis a tio n
3
En los 80s y 90s
la agenda de políticas incluía
• Profundas reformas económicas
• Mayor apertura comercial
4
América Latina: Evolución del arancel NMF
Arancel NMF promedio
> 100%
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
29%
1980s
1990
Nicaragua
Chile
Costa Rica
Guatemala
Bolivia
Paraguay
Ecuador
Colombia
Venezuela
Argentina
Perú
Brasil
México
Uruguay
10%
2003
Ponderado por los Acuerdos Preferenciales,
el arancel regional promedio baja al 5%
5
ALC: coeficientes de apertura comercial
70
Promedio
Ponderado
Promedio
Simple
60
Pa
Hn
50
Ni
2000-2003
Cr
40
Mx
Sv
Do
Pr Ec Cl
Gt Ve
Ht Bo
30
20
Promedio
Simple
Pe Uy
Ar Co
Br
10
Promedio
Ponderado
0
0
10
20
30
40
50
60
70
1980-1983
6
Logros
• Mayor dinamismo exportador
7
Crecimiento del volumen de exportaciones
% promedio anual
9.9
10
8
6
8.6
10.9
10.8
10.1
8.1
7.1
7.1
5.9
5.7
4.7 4.8
3.2
4
6.0
5.5
4.6
4.0
3.9
4.3
1.2
2
0
1950-60
1960-73
1973-80
1980-90
Países desarrollados América Latina Asia Total Mundial
1990-2003
8
Logros
• Mayor dinamismo exportador
• Incremento de los flujos de IED
• Fortalecimiento de la gestión macroeconómica
• Modernización de segmentos productivos
• Avances en la dotación y calidad de los servicios
de infraestructura
9
Sin embargo ….
• Insuficiente y volátil crecimiento económico
10
Crecimiento económico: 1959-2003
(tasas anuales, decenios móviles)
8%
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
AMERICA LATINA
PAISES INDUSTRIALIZADOS
PAISES ASIATICOS EN DESARROLLO
19
59
19
61
19
63
19
65
19
67
19
69
19
71
19
73
19
75
19
77
19
79
19
81
19
83
19
85
19
87
19
89
19
91
19
93
19
95
19
97
19
99
20
01
20
03
0%
11
Volatilidad del crecimiento: 1959-2003
(coeficiente de variación, decenios móviles)
2.0
AMERICA LATINA
PAISES INDUSTRIALIZADOS
PAISES ASIATICOS EN DESARROLLO
1.5
1.0
0.5
19
59
19
61
19
63
19
65
19
67
19
69
19
71
19
73
19
75
19
77
19
79
19
81
19
83
19
85
19
87
19
89
19
91
19
93
19
95
19
97
19
99
20
01
20
03
0.0
12
Sin embargo ….
• Insuficiente y volátil crecimiento económico
– Macroeconomía poco propicia para el desarrollo
productivo
– Déficit cuenta corriente
• Mayor heterogeneidad productiva y exclusión
social
– Aumento de la informalidad
– Desempleo y precarización
• Debilidades institucionales
– Institucionalidad pública
– Marcos regulatorios
El proceso de desarrollo es más complejo
de lo que se creía a inicios de los noventa
13
Aumento de la informalidad
Empleo Informal (como % del empleo total)
40%
30%
48%
43%
20%
30%
10%
0%
1980
1990
2000
14
El camino no rindió los frutos
esperados en términos de crecimiento
• ¿Qué hacemos? ¿Damos marcha atrás con la apertura
y las reformas?
• Tenemos que encontrar el camino en un contexto de
economías mas abiertas, con mayor participación del
sector privado
• CEPAL ha ido generando respuestas a los cambios del
contexto internacional, a partir del reconocimiento de
hacia dónde se mueven los países de la región para
insertarse en un mundo más globalizado.
15
El contexto externo puede
facilitar o entorpecer estas políticas
Contraste entre dinámicas económicas e institucionales
– arquitectura financiera internacional
– negociaciones comerciales y espacios para políticas de
desarrollo
– mercados para servicios ambientales y bienes ecológicos
– migración internacional
La globalización no ha estado acompañada de
instituciones adecuadas.
Necesidad de políticas comunes desde la Región16
Desarrollo en economías abiertas
• No hay recetas ni “blue prints”.
• No hay patrones uniformes de crecimiento. Cada región y
país tiene su propia estructura productiva y su propia
historia de desarrollo.
• Es un proceso nuevo. La mayoría de los países pasaron
de un período de sustitución de importaciones a un
proceso de penetración en los mercados internacionales.
Esa transición suave quedo trunca en la región.
El desafío de desarrollo productivo
en economías abiertas
17
Desarrollo en economías abiertas
• Tenemos experiencias exitosas y fallidas de apertura
económica. Importancia de las exportaciones
• En economías abiertas el acceso a mercados es muy
importante
• Pero el acceso a mercados no resuelve los problemas
institucionales, ni tampoco genera, de por si, el
desarrollo productivo necesario para crecer.
Debemos evitar caer en recetas mágicas
18
ALC: crecimiento económico y exportaciones
18
Do
Tasa de crecimiento Exportaciones
promedio 1990-2003
16
14
12
Cr
Mx
10
Sv
Ni
8
Br
Cl
Pe
Gt
Ec
6
Bo
4
Ar
Ht
Uy
2
Hn
Co
Ve
Pa
0
Py
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
Tasa de crecimient o PIB
Promedio 1990-2003
19
Exportaciones en el marco de acuerdos preferenciales - 1991
(En porcentajes de las exportaciones)
Arge ntina
Bolivia
Bra s il
Chile
Colom bia
Cos ta Ric a
E c ua dor
E l S a lva dor
Gua te m a la
Hondura s
Mé xic o
Nic a ra gua
P a na m á
P a ra gua y
P e rú
Re públic a Dom inic a na
Urugua y
Ve ne z ue la
Am é ric a La tina y e l Ca ribe (18)
ACPI
ACPE
Sin ACP
Fuente: CEPAL, Naciones Unidas
ACPI: Acuerdos Comerciales Preferenciales intrarregionales
ACPE: Acuerdos Comerciales Preferenciales extrarregionales
ACP: Acuerdos Comerciales Preferenciales
20
Exportaciones en el marco de acuerdos preferenciales - 2004
(En porcentajes de las exportaciones)
Argentina
B olivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nic aragua
Panamá
Paraguay
P erú
República Dominicana
Uruguay
V enezuela
América Latina y el Caribe (18)
ACPI
ACPE
Sin ACP
Fuente: CEPAL, Naciones Unidas
ACPI: Acuerdos Comerciales Preferenciales intrarregionales
ACPE: Acuerdos Comerciales Preferenciales extrarregionales
ACP: Acuerdos Comerciales Preferenciales
21
Para potenciar el crecimiento de
la región es necesario
• Mejorar la calidad de la inserción
internacional
22
Mejorar la inserción internacional
• Compensar el sesgo antiexportador
• Reducir costos de exploración y penetración
en nuevos mercados
• Promover y estabilizar el acceso a mercados
(reducir incertidumbre)
23
Acceso a mercados
• Positivo: Acceso a mercados de forma creciente
– Más positivo si ese es el paso a un régimen más abierto
en todas las áreas del mundo desarrollado
• Dos temas para preocuparse
– La agenda de temas “no comerciales” no
necesariamente aumenta el bienestar de los países en
desarrollo (limitaciones a las restricciones a la entrada
de capitales) Nunca nadie tuvo tantas restricciones a las
políticas productivas (populismo y reduccion de los
margenes para hacer politica economica)
– Que los avances bilaterales no nos hagan olvidar la
agenda multilateral
24
ALC: alternativas de integración al mundo
Limitado
En
camino!
Bilateral
Sur-Sur
En aumento
Estancado
Intra
Bilateral Regional
Norte-Sur
Sur-Sur
En camino!
Extra
Regional
Sur-Sur
Norte-Sur
Agotado
Unilateral
ALCA??
Multilateral
Regional
Norte-Sur
Fracaso de Cancún,
Escepticismo sobre
Doha
25
Mejorar la inserción internacional
• Compensar el sesgo antiexportador
• Reducir costos de exploración y penetración
en nuevos mercados
• Promover y estabilizar el acceso a mercados
(reducir incertidumbre)
• Fortalecer acuerdos multilaterales
Pero …. finalmente las exportaciones
reflejan la estructura productiva
26
Para potenciar el crecimiento de
la región es necesario
• Mejorar la calidad de la inserción
internacional
• Aumentar la competitividad y la productividad
del aparato productivo
27
El desarrollo económico
no se agota en la inserción externa
• Es necesario disminuir las brechas de
productividad externa e interna.
• Dinámica de la productividad depende de:
1. Inversión en capital físico y humano,
preservación de recursos naturales, capacidad
innovativa y marco institucional.
2. Ritmo y estabilidad del crecimiento
28
Infraestructura y competitividad global
– Enfrentar déficit de inversión pública y privada
– Flexibilidad del presupuesto fiscal (Tratamiento
diferente gastos corrientes y de inversión)
• Proyectos con rentabilidad económica-financiera
• Asociación público-privada
• Bancos multilaterales
– Participación privada y mecanismos de
regulación
Mejorar infraestructura con costos
razonables
29
Competitividad global y
sostenibilidad
– Detener pérdidas recursos naturales y deterioro
medio ambiente
– Establecer regalías sobre recursos naturales no
renovables
– Quien contamina, debe pagar
– Aprovechar nuevas oportunidades globales
Articulación estructura productiva y nuevas
oportunidades ligadas al desarrollo sostenible
30
El ritmo y la volatilidad del crecimiento
afectan la acumulación
•Economías de escala dinámicas de carácter micro
•Externalidades intra e inter sectoriales (aglomeración y
especialización)
•Pasar de actividades de baja productividad a alta
productividad
•Impacto sobre la inversión
•Dado que la volatilidad y el lento crecimiento han
afectado la dinámica de la productividad:
•necesidad de una mejor macroeconomía.
•Sin embargo una buena macro y precios relativos
adecuados son necesarios pero no son suficientes
31
¿ Porqué políticas productivas?
• Problemas de fallas de información y coordinación
• La experiencia de la región muestra que el
mercado no da todas las respuestas
• La experiencia de los países “exitosos” refleja el
uso de diversas combinaciones de políticas
productivas a lo largo del tiempo
• Estructura productiva heterogénea que funciona en
tres velocidades
32
Diseño de políticas requiere reconocer
la heterogeneidad de la región
• No confundir las grandes empresas con el conjunto del
aparato productivo
• Reconocer la dinámica de tres velocidades
• Necesidad de diferentes enfoques e instrumentos de
política de distinta complejidad.
• Además de las reglas del juego, que son cruciales para las
grandes, se requiere políticas tendientes a atraer IED de
mejor calidad e incentivos para la innovación local
(incentivos fiscales, recursos humanos y negociación)
• Necesitamos políticas destinadas a:
– Densificación
– Modernización
– Inclusión
33
A diferencia del pasado ....
• Instrumentos más “suaves”
– Economía abierta
– Restricciones OMC y TLCs
– Competencia por recursos fiscales escasos
• Particularidades propias de los países
– Tamaño y recursos
– Instituciones
• Eficiencia y legitimación política
– Transparencia pública
– Seguimiento y evaluación de políticas
Necesidad de concentrar el esfuerzo
34
La diferencia entre lo que los países desarrollados
destinan a I+D y lo que nosotros destinamos habla por
si solo de la necesidad de concentrar el esfuerzo
orientando los recursos hacia aquellas actividades en las
que tenemos más posibilidades de ser exitosos
Gasto en I+D 1996-1997
Grupos y países
Miles de u$s
(PPC)
% del gasto
mundial
% del PIB
Por habitante
u$s (PPC)
El mundo
547
100
1,8
100
Países desarrollados
461
84
2,2
377
Países en desarrollo
86
16
0,6
20
Estados Unidos
199
36
2,6
750
Europa
138
25
1,9
370
Japón
83
15
2,8
661
China
21
4
0,6
17
América Latina
17
3
0,5
34
35
Desde el acceso a la articulación
• Tradicionalmente se ha buscado facilitar y promover
acceso (fallas más visibles del mercado) a:
–
–
–
–
Información
Crédito e intermediación financiera
Difusión e innovación tecnológica
Capacitación
• Estos esfuerzos han tenido poco impacto y enfrentan
crecientes restricciones de recursos. Se requiere mejorar
los instrumentos y la articulación entre ellos
– Tomemos el caso del crédito. Se requiere difundir nuevos
instrumentos para diversificar eficientemente el riesgo (promover
y articular) y bancos de desarrollo (experiencia del pasado)
– En el caso de la innovación se trata de articular el esfuerzo en
torno a los SNI (universidades, sectores público y privado)
36
Menu de instrumentos para articulación
complementarios con los de acceso
• Asociatividad entre Pymes: Asexma (Chile), Prex
(Argentina)
• Integración de grandes y Pymes:
– Clusters: salmón (Chile), azúcar (Colombia), calzado
(Brasil), Biotecnología (Brasil)
– Desarrollo de proveedores: Nafin (México)
• Articulación territorial: instrumentos adecuados a las
necesidades locales:
– Centros de desarrollo empresarial (Argentina)
– Programa de integración industrial (Estados mexicanos)
37
Además, políticas orientadas a la inclusión para
mejorar calidad de empleo y protección social
•
•
•
•
Microfinanciamiento
Programas de capacitación para micro empresarios
Asociatividad
Estos programas específicos son útiles pero no
alcanzan. Es necesario implementar políticas
horizontales amplias :
– Simplificación de normas y trámites administrativos
– Menor carga tributaria y requisitos de declaración sencillos
– Regularización títulos de propiedad de activos
38
Pacto de cohesión social
• Políticas laborales
– Flex inseguridad
– Flex seguridad
• Cuatro pilares
–
–
–
–
Articulación políticas fiscales y de ingresos
Políticas activas de empleo
Programas de protección social
Educación y capacitación
39
Pacto de cohesión social
PILAR I
ARTICULACIÓN POLÍTICAS
FISCALES E INGRESOS
•
POLÍTICAS CONTRACÍCLICAS
(ej. superávit estructural)
• RESPONSABILIDAD FISCAL
(ej. carga tributaria)
• POLÍTICA DE INGRESOS
(ej. salarios mínimos y por resultados)
PILAR II
POLÍTICAS ACTIVAS
DE EMPLEO
A. MERCADO FORMAL
• relaciones laborales y aprendizaje
• límite cantidad contratos de tiempo definido o
contratos indefinidos más flexibles
• seguros de desempleo (condicionados)
• programas transitorios con capacitación
• límites a la indemnización y cuentas de ahorro
• facilitar la adaptabilidad interna
• sistemas de intermediación
B. SECTOR INFORMAL
• crecimiento y movilidad entre segmentos
• subsidio al empleo local
• subsidios a la demanda de MIPYMES
• apoyo empleo rural no agropecuario
• inclusión ciudadana con subsidio público
40
Pacto de cohesión social
PILAR IV
EDUCACIÓN Y
CAPACITACIÓN
PILAR III
PROTECCIÓN SOCIAL
• introducir componente básico de
financiamiento solidario
• solidaridad contributiva
e incentivos correctos
• pasar de protección al puesto de
trabajo a la de la persona y la
familia
•
•
•
•
•
asistencia social y educación
enseñanza preescolar
extensión de jornada escolar
becas e instrumentos financieros
oferta pública de medios y uso en
las escuelas y bibliotecas
• homologación de programas
educativos
• educación dual empresa/escuela
41
Para potenciar el crecimiento de
la región es necesario
• Mejorar la calidad de la inserción
internacional
• Aumentar la competitividad y la productividad
del aparato productivo
• Fortalecer instituciones
42
Las instituciones influyen sobre
la equidad y el desarrollo productivo
• El desempeño económico depende del funcionamiento
de instituciones relacionadas con:
–
–
–
–
creación y profundización de los mercados
regulación
estabilidad nominal y real
redistribución (legitimación y capital humano)
• Las expectativas respecto de la evolución futura de las
instituciones afectan las decisiones de largo plazo
• Las políticas de desarrollo productivo requieren:
– modernización del estado
– transparencia y evaluación (“rendición de cuentas”)
43
América Latina necesita modernizar sus
instituciones introduciendo soluciones propias
• La calificación de las reformas institucionales en etapas
generacionales es doblemente engañosa:
– no hay evolución lineal (secuencia) ni universalidad
– muchas de las reformas “pendientes” son compatibles con cualquier
modelo de desarrollo
• La gobernabilidad política y la construcción de consensos son
ingredientes esenciales para la creación de instituciones sólidas
• Importar instituciones por acuerdos de libre comercio no siempre
es adecuado:
– derrame
– conveniencia
– dificultad de instrumentar (dualismo)
• Es necesario construir nuevas instituciones internacionales
(comercio, arquitectura del sistema financiero internacional,
migraciones, propiedad intelectual)
44
A manera de recopilación:
el decálogo que surge del documento
•
•
•
•
•
•
Mantener y mejorar la macro
Infraestructura de calidad y preservar recursos naturales
Inserción externa
Necesidad de políticas productivas
Reconocimiento de la heterogeneidad: 3 velocidades
Diseno de políticas partiendo de esas 3 velocidades:
– Inclusión
– Modernización
– Densificación
•
•
•
•
Diferencias con las políticas del pasado
Necesidad de focalizar el esfuerzo
De facilitar el acceso a promover la articulación
Políticas de cohesión social
45
En síntesis
•Tenemos un tremendo desafío por delante para revertir casi
25 años de bajo crecimiento al mismo tiempo que reducimos
la desigualdad
•Políticas de desarrollo productivo deben ser parte de esa
estrategia y en el documento discutimos el porqué y el cómo
• Una estrategia nacional y regional requiere de la creación de
consensos y consecuentemente una profundización de la
política. La importación de instituciones puede parecer una
solución en el corto plazo, pero no habrá instituciones
duraderas sin un consenso social y político amplio
• Este documento intenta ser un aporte en ese sentido. El
tiempo nos dirá si ha cumplido el propósito
46
DESARROLLO PRODUCTIVO
EN ECONOMÍAS ABIERTAS
José Luis Machinea
SECRETARIO EJECUTIVO
47