SEMINARIO DESIGUALDAD Y REDUCCIÓN DE BRECHAS DE

.
Ministerio de Planificación y Cooperación
División Social
Departamento de Evaluación Social
SEMINARIO DESIGUALDAD Y REDUCCIÓN DE BRECHAS DE EQUIDAD
SISTEMATIZACIÓN DE TÓPICOS PRINCIPALES
- Octubre de 2002 -
El presente documento ha sido elaborado por un equipo de profesionales del Departamento de Evaluación
Social, de la División Social del Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) del Gobierno de Chile.
Esto, en el marco del ciclo de Seminarios <<Perspectivas Innovativas en Política Social>>, realizado de
manera conjunta entre MIDEPLAN y CEPAL. El primero de estos seminarios, denominado <<Desigualdad y
Reducción de Brechas de Equidad>>, se realizó en Santiago de Chile el 23 y 24 de mayo de este año.
La sistematización de los contenidos que este documento aborda, se basó en las intervenciones de los
expertos, sectorialistas, académicos y parlamentarios que participaron en dicho evento. El orden de los temas
y su desarrollo, contó con la colaboración de GDS Consultores. Las opiniones que aquí se expresan, no han
sido sometidas a revisión editorial.
La autorización para reproducir total o parcial este documento debe solicitarse a la División Social del
MIDEPLAN, mencionando la fuente e informando su reproducción a www.mideplan.cl
2
Índice de Contenidos
Presentación ....................................................................................................................................................... 5
El Debate Sobre La Desigualdad y Las Brechas En El Desarrollo Social........................................................... 5
1.1.
¿Qué significa hablar de <<reducción de brechas>> en política social?........................................... 5
1.2. ¿A qué brechas hace referencia este debate? ........................................................................................ 8
Una Mirada Diagnóstica A Las Brechas Sociales Sectoriales .......................................................................... 13
1. Avanzando en la universalización del derecho a la educación................................................................. 13
2. La gran apuesta de la equidad en salud................................................................................................... 16
3. Más cobertura y mejor calidad: el gran desafío de las políticas de vivienda ............................................ 20
4. La equidad en la estructura de oportunidades y mercado del trabajo ...................................................... 24
5. Las políticas en justicia: un enfoque basado en derechos........................................................................ 27
Desafíos presentes y futuros para las políticas sociales................................................................................... 31
Anexo................................................................................................................................................................ 33
3
•
I
PRESENTACIÓN
El presente texto, intenta poner por escrito la
sistematización de los aspectos más relevantes
que marcaron el debate desarrollado en este
encuentro, en cuatro capítulos:
Durante los días 23 y 24 de Mayo, convocados
por la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL) y el Ministerio de Planificación
y Cooperación de Chile (MIDEPLAN), se
reunieron en Santiago, representantes de
organismos internacionales y especialistas
pertenecientes a ministerios y servicios públicos,
además de expertos y representantes del poder
legislativo y de otras instituciones de reconocida
trayectoria en temas de política pública.
•
•
•
El objetivo de este encuentro era contribuir al
debate y reflexión en torno a la política social
actual, observando el quehacer de la misma
desde la perspectiva de la disminución de las
brechas de equidad. Se pretendía así, difundir,
sensibilizar y posicionar un lenguaje común sobre
la noción de brechas y avanzar en la
identificación de los desafíos que su reducción
comporta para el logro de la equidad.
•
EL DEBATE SOBRE LA DESIGUALDAD Y LAS
BRECHAS EN EL DESARROLLO SOCIAL
El presente capítulo tiene como propósito dar
cuenta de los principales tópicos abordados en
materia de enfoques sobre desigualdad social y
brechas a nivel del desarrollo social, poniendo
especial énfasis en las temáticas emergentes
ligadas a este campo.
Los análisis y las contribuciones de los
representantes de los organismos internacionales,
de los especialistas temáticos y diversas
intervenciones de los comentaristas que
participaron en el seminario, permiten tener una
idea general sobre: i) las principales causas que
explican la persistencia y emergencia de brechas;
y ii) las dificultades que surgen en la
implementación de las políticas públicas que se
presentan como alternativas concretas para la
reducción de brechas e inequidades.
Los principales ejes de conversación sobre los
cuales se articuló el seminario fueron:
•
•
•
Una mirada a la desigualdad y las brechas en
el desarrollo social
Avances y dificultades en la reducción de
brechas en la oferta pública sectorial de
programas sociales públicos
Los desafíos de la política pública de
desigualdades y brechas
Conclusiones y reflexiones relevantes.
II
Este seminario, denominado “Perspectivas
Innovativas en Política Social: Desigualdades
y Reducción de Brechas de Equidad” se
constituyó en un primer paso para abordar el
desafío que el país ha asumido en materia de
desarrollo social, de manera tal de sintonizar las
prioridades gubernamentales con la preocupación
por lograr impactos significativos y sustentables
sobre el bienestar de las personas.
•
Propuesta para incorporar el enfoque de
reducción de brechas en la gestión de
políticas sociales.
Las Brechas de Equidad desde la mirada de
los Organismos Internacionales: avances y
desafíos.
Las brechas de equidad y sus posibilidades
de reducción desde la política social.
Experiencias sectoriales de reducción de
brechas: avances y desafíos en el sector
público.
La reducción de brechas en la política social
dirigida a grupos prioritarios.
1.1.
¿Qué significa hablar de <<reducción
de brechas>> en política social?
El tema de la desigualdad y la existencia de
5
brechas sociales, se vincula fuertemente con la
doctrina de los derechos humanos, que introdujo
una nueva forma de entender el desarrollo. Esta
<<perspectiva basada en derechos>> integra las
dimensiones económicas, sociales y culturales
como un marco ético para la definición de políticas
específicas, basadas fundamentalmente en la
promoción, protección, resguardo y garantía de
condiciones mínimas asociadas al bienestar y el
desarrollo de las personas.
la igualdad se refiere a la distancia entre grupos
sociales respecto del poder y la riqueza
(MIDEPLAN, 2002).
Para hacer de las brechas un instrumento útil para
pensar el rol de las políticas públicas en materia
de equidad, es posible sostener que se trata de
“aquellas asimetrías o desigualdades generadas
por los procesos de exclusión social e
inequidades que afectan a diversos grupos
sociales” (MIDEPLAN, 2002).
Este enfoque considera que cuando dicha
perspectiva se instala en el ordenamiento
institucional y jurídico de las sociedades,
“contribuye a arraigar orientaciones éticas a los
propósitos colectivos, y por lo tanto, a las
decisiones económicas y políticas que permitan
superar las carencias y disminuir desigualdades”
(MIDEPLAN 2002).
En esta línea, el PREALC define las brechas
como el “porcentaje en que debe aumentar el
consumo medio de un satisfactor para que el
grupo objetivo satisfaga sus necesidades
básicas”. En ese sentido, las brechas son
asumidas como la distancia entre la situación
observada y una norma que intenta incorporar las
valoraciones predominantes en América Latina,
valoraciones que a su vez se corresponden con
las aspiraciones y con las tradiciones culturales.
En un sentido similar, el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) señala que el
enfoque del desarrollo basado en los derechos
está convirtiendo a los derechos humanos en
parte integral de los procesos y políticas de
desarrollo.
La norma, entonces, representa un horizonte
hacia el cual encaminar y orientar las iniciativas
formuladas a nivel de política pública, cuestión
que sin duda está fuertemente influenciada por los
instrumentos de derecho internacional y por los
acuerdos y compromisos asumidos por el Estado
con la comunidad internacional, pues sobre la
plataforma de dichos pactos se inscriben los
anhelos de las naciones sobre mínimos
necesarios para una vida digna.
Este
hecho
comienza
a
instalarse
progresivamente en el plano nacional, como parte
de las macro orientaciones que hoy están
presentes en el debate sobre las opciones
estratégicas más adecuadas para enfocar las
políticas sociales.
Es posible sostener que la relación entre la
temática de las brechas sociales y la perspectiva
de derechos, es que ésta constituye un marco
ético y político en el cual se fundamentan las
opciones estratégicas asumidas por las políticas
públicas actuales. Así, cada brecha existente en
materia de equidad, es visualizada como una
vulneración de derechos.
Si bien es cierto el tema de las brechas es de uso
común en el lenguaje técnico de quienes tienen a
su cargo la formulación y análisis de políticas
sociales, no siempre resulta suficientemente
operacional como para orientar toma de
decisiones en este campo.
Pese a la amplitud e inespecificidad del concepto,
se pueden entender las implicancias que éste
comporta si se asume que las brechas son “la
distancia que señala el estado real de una
desigualdad o una parte de ella respecto de un
estándar, norma o un derecho que se ha
propuesto garantizar o cumplir”.
Las
nociones de equidad y de igualdad,
constituyen las dos caras de la justicia social, ya
que la primera apunta a la igualdad de
oportunidades individuales para la satisfacción de
un conjunto de necesidades básicas o
aspiraciones definidas socialmente, mientras que
6
Cabe destacar que, “si bien hay cierto consenso
en señalar el rigor que se requiere al calcular
distancias entre valores y los estándares de
comparación, para estimar efectivamente la
magnitud e intensidad de las brechas, es
igualmente efectivo que su valor real no está en la
complejidad del cálculo sino en la asertividad de la
información que es analizada desde esta
perspectiva” (MIDEPLAN, 2002).
construye”. Citando como referencia al informe del
PNUD (2002), dice que el sentirse o no chileno
tiene que ver con el tema de la inclusión o
exclusión social. Este tema no es nuevo. Por el
contrario, el año 96 un informe de la Fundación
Nacional para la Superación de la Pobreza ya
señalaba como el gran tema para Chile, el desafío
de la inclusión y la integración social. El proyecto
de país lo demanda en todos sus ámbitos, a tal
punto que el tema de la integración no se puede
considerar, exclusivamente, un tema social,
económico o cultural, sino una combinación
virtuosa y coherente de todas estas dimensiones.
Pedro Güell (PNUD) señala que la noción de
brecha, tal como la noción de desarrollo humano,
pertenecen a una nueva generación de
aproximaciones conceptuales, ya que ven a la
sociedad como “intérprete, actor y destino del
desarrollo frente a una ideología de enfriamiento
de la sociedad. En tal sentido, deben tomarse en
cuenta las nuevas experiencias de inequidad” que
debilitan a la sociedad para imponerse como actor
del desarrollo, ya que son más amplias que las
inequidades económicas.
En ese marco, la reducción de brechas es un
desafío de país. Desde el punto de vista de
MIDEPLAN esta reducción “no es otra cosa que el
conjunto de metas de acción priorizadas,
realizables y comprometidas por el país, en la
oferta pública durante un período de tiempo
definido y, que permite gradualmente ir
disminuyendo una desigualdad o inequidad
existente en el país” (MIDEPLAN, 2002).
De ahí que Güell también señale que son
importantes los enfoques conceptuales que
orientan la acción, pues “sólo podemos actuar
sobre aquellas realidades que podemos ver y
vemos gracias a los mapas conceptuales y
culturales que poseemos”. Esto configura un
desafío para las políticas de equidad y de pobreza
actuales, ya que éstas aún no logran enfocar
correctamente las nuevas fuerzas de lo real.
Para Güell, la definición de estas metas no es un
tema obvio, no es una teoría, no es una definición
estática. Se trataría, ante todo, de una definición
ética, lo cual supone “poner adelante una idea de
sociedad y de fines sociales definida por un
máximo, la equidad. Nadie ha dicho que ello sea
posible, pero lo novedoso es que se está diciendo
que la acción hay que construirla a partir de lo que
la sociedad desea para si, como un valor y no sólo
de lo que es posible en función de las condiciones
dadas.”
De este modo, para Güell los fines de la política
social se definen por lo que la sociedad desea y
no por las restricciones de recursos o limitaciones
institucionales. Se diría que la ética importa, pero
va más allá. Lo que se está afirmando es que “la
sociedad es el sujeto del desarrollo y es ella la
que define la necesidad de superar la pobreza. Lo
hace, no porque ello atente contra la funcionalidad
de la sociedad, vía desintegración, reducción de
competitividad o crisis de gobernabilidad. Lo hace
porque ella ha decidido que la equidad de todos
es un bien colectivo. Es decir, la sociedad es la
llamada a definir el sentido de la sociedad”.
Por ello, Güell insiste en que la idea de reducción
de brechas de equidad es poco precisa en
términos empíricos y relativamente vaga en
términos estratégico-técnicos, pero este vacío
permite que la sociedad pueda pensarse a si
misma -en el largo plazo- en términos de lo que
desea y no sólo en función de lo técnicamente
posible.
Así, el carácter abierto de esta definición, puede
ser una oportunidad, si se acompaña de un
proceso permanente de debate y si no se
pretende “operacionalizarlo” en base a
Coincidentemente con esto, Etchegaray piensa
que “este es un tema ético, porque toca un tema
central de sentido del tipo de sociedad que se
7
prenociones poco debatidas o alejadas de una
mirada más estratégica. Lo anterior puede ayudar
a percibir cuáles son los aportes y necesidades de
profundización de la idea de brechas de equidad,
entendida por Güell como un campo de
conversaciones para la acción.
avance conceptual y un aumento de capacidades
prácticas”.
En la misma línea argumental, Martín Hopenhayn
sostiene que la equidad, tanto como la igualdad
de oportunidades, es un valor ético “que va más
allá del desarrollo, la distribución del ingreso y
tiene validez universal”. Por tanto, más allá de la
reducción de la pobreza, sigue presente el valor
ético de la equidad como una deuda pendiente
con la sociedad. Del mismo modo, coincide en
relación a la perspectiva de la “ética social y
política que se manifiesta en los derechos
humanos, que contienen los derechos civiles,
políticos y los de nueva generación, como son los
económicos, sociales y culturales”.
Por otro lado, para Güell la reducción de brechas,
es una tarea multidimensional, por lo que habría
que tomar en cuenta las siguientes
consideraciones: i) El reconocimiento de que el
tipo de acción sobre las inequidades económicas
puede tener efecto, positivo o negativo, sobre
otras inequidades, y ii) La reducción de brechas
es un asunto que requiere tiempo y, por lo tanto,
requiere desarrollar una historia para dotar de
sentido a ese tiempo, que es de espera y de
acción.
No obstante, lo que preocupa a Hopenhayn es
que “no hay una indicación explícitamente
redistributiva”, que permita la realización concreta
de todos estos derechos. Las dudas de
Hopenhayn van en la línea de pensar, por
ejemplo, “en qué medida colocamos la equidad
como un valor por sí, y cómo levantamos el piso
ético desde el cual pensar la direccionalidad de lo
social, y dentro de todo, cómo planteamos los
derechos económicos, sociales y culturales”.
De este modo, la afirmación de la “autoría social”
del desarrollo, sugerida por la idea de reducción
de brechas de equidad, la hermana al concepto
de desarrollo humano. Este concepto afirma que
“el principal sentido del desarrollo es la ampliación
de las oportunidades de realización de las
personas. Él deriva de una crítica explícita a la
prioridad que se le ha dado al crecimiento
económico como definición del sentido de
desarrollo”.
En esta línea, Etchegaray sostiene que en este
campo de la reducción de brechas, el Estado tiene
una mayor responsabilidad como garante del bien
común, pero en esta función también debe hacer
cosas con otros. Con esto, se pone de relieve un
hecho básico: si las brechas son desigualdades,
“en el fondo estamos poniendo en el debate el
cómo se pueden identificar las distancias o
diferencias bajo las cuales se debate y se
desarrolla la vida de las personas”.
Unir entonces el desarrollo humano y la reducción
de brechas tiene sentido en la actualidad. Como
sostiene el PNUD, hoy día una importante fuente
de vulnerabilidad se percibe en el hecho que
muchas personas y grupos se sienten impotentes
frente a las aspiraciones y desafíos que ellos
mismos se proponen y, que uno de los bienes
más inequitativamente distribuidos es la
autoestima de las personas.
1.2. ¿A qué brechas hace referencia este
debate?
De hecho, los informes de Desarrollo Humano en
Chile muestran empíricamente que la capacidad
de acción colectiva depende mucho de la imagen
de sociedad que se tenga y de la imagen que las
personas y los grupos tengan de sí mismos. Por
todo esto, Güell propone “poner a la base de las
políticas sociales una idea positiva de sociedad
como actor y como intérprete del sentido de los
cambios, cuestión que es, al mismo tiempo, un
En relación a este punto, destacan en el seminario
los análisis de las desigualdades sociales y las
brechas ligadas a las transformaciones
socioculturales y económicas experimentada a
nivel global en las últimas décadas. Estas tienen
que ver tanto con la emergencia de una nueva
8
diversidad de actores sociales, como con la
necesidad política y ética de redefinición del
desarrollo a la luz de dichos cambios. Para
entender el contexto de la discusión, resulta
imprescindible dar cuenta, desde la visión de los
actores participantes, de ciertos rasgos
tradicionales y emergentes ligados al contexto
social y político que cobija y determina el origen
(causas) y la irrupción de nuevos tipos de brechas
a nivel de las sociedades en proceso de
desarrollo, tomando en consideración los nuevos
desafíos y problemas a los cuales se ven
enfrentadas las políticas sociales en un contexto
social y cultural que cambia vertiginosamente.
sobre distribución de ingresos por quintil muestran
mucha rigidez para el caso chileno en la última
década, a pesar del aumento tan claro de
inversión en política social, que implica
transferencias a los hogares, o sea, la
autorregulación del crecimiento vía mercado
habría generado mayor concentración del
ingreso”.
Esta discusión también refiere a otro elemento
que tiene que ver con la ciudadanía política, pues
las transferencias no son sólo resultado de
criterios técnicos, sino del peso político que los
distintos actores tienen en instancias
deliberativas. Sobre este punto, Hopenhayn
plantea que las sociedades latinoamericanas
siempre se han enfrentado al problema de la
corporativización de las demandas sociales, ya
que es posible encontrar “actores corporativos con
mayor capacidad de negociación, de presión
sobre el estado, con mayor incidencia sobre los
medios de comunicación, que hacen sentir con
más fuerza sus demandas, por lo tanto, obtienen
beneficios de la política pública.”
En primer lugar, Pedro Güell (PNUD) señala que
las fuerzas que producen pobreza, desintegración
o inestabilidad política han cambiado en las
últimas décadas. En ese sentido, se advierte que
el mayor problema es que este nuevo contexto
debe lidiar con la ideología que acompaña este
proceso de globalización y mercantilización de
nuestras sociedades: la ideología “de la
naturalización de las dinámicas sociales, nos dice
que la complejidad del mundo no puede ser
conducida de manera intencional por la sociedad.
Lo mejor que puede hacerse es dejar que ella sea
orientada por sus propios mecanismos de
autorregulación”.
En contraposición, aparecen los actores sociales
excluidos, débilmente organizados y que no
logran hacerse oír. De esta forma, “más sociedad
civil implica que los distintos actores conversen,
implica también que aquellos sectores más
desfavorecidos por las dinámicas económicas
puedan hacerse oír.”
Esto ha afectado la pertinencia de las políticas
sociales, ya que estas no están diseñadas para
esta nueva situación. Así, lo que más pueden
hacer estas políticas, es “corregir pequeñas
distorsiones y habilitar a las personas para
adaptarse.” En ese sentido, el diagnóstico de
Güell, apunta a que las políticas sociales son
miradas como intervenciones puntuales que no
privilegian la construcción de una sociedad como
un todo y como motor de desarrollo, ya que ellas
se deben enfrentar a “la timidez para promover la
participación social, a la rigidez de las fuerzas
políticas y, a la globalización de los mercados”.
Otro elemento significativo planteado por
Hopenhayn está asociado a las transformaciones
de la esfera pública, y tienen que ver con el
cambio de esta dimensión, donde ya no se
acostumbra a asociar lo público con el Estado.
Actualmente, se ha entrado vertiginosamente a la
sociedad de la información, donde gran parte de
lo público se desarrolla a través de los medios. Si
estos son cada vez más interactivos, quizás en el
futuro, quien esté conectado a las redes tendrá
más acceso a este espacio. Por lo mismo, esta
conversación social sobre nuestra sociedad,
requiere también de la democratización de los
accesos a las redes.
Por otra parte, Martín Hopenhayn introduce un
importante matiz a esta discusión, aludiendo a la
existencia de un estilo de crecimiento, un patrón
de modernización que no resuelve el tema de los
contrastes sociales, en la medida “que los datos
9
A propósito de esto último, MIDEPLAN (2002)
destaca que las cifras indican que hoy se está
produciendo una nueva segmentación, esta vez
en el campo de la globalización de las
comunicaciones, es decir, en las limitaciones para
ciertos grupos sociales, desfavorecidos en el
acceso a los sistemas de televisión por cable e
internet, lo que está creando un nuevo fenómeno
denominado brecha tecnológica o digital.
Por su parte, la representante del Banco
Interamericano del Desarrollo (BID), Mayra
Buvinic, hace referencia a las nuevas expresiones
de la desigualdad. La primera, que denomina
desigualdades horizontales, refiere a las
desigualdades no entre individuos, sino entre
grupos de la población. La segunda, se relaciona
con la tendencia a la desigualdad de género. Y en
tercer lugar, destaca los crecientes fenómenos de
inseguridad y la violencia.
Del mismo modo, MIDEPLAN (2002) sostiene que
una de las tendencias y factores que explican
buena parte de la persistencia de diversas
brechas, está asociado a la transmisión
intergeneracional de factores limitantes, pues la
existencia de desigualdad en una generación,
produce desigualdad social en la generación
siguiente.
Para la representante del BID, los grupos a los
cuales se hace alusión, aunque tienen identidad
propia, también comparten características
importantes: i) La primera y quizás la más
importante de todas, es que son invisibles en las
estadísticas, no son contados, no son valorados,
no se hacen proyectos para ellos; ii) comparten
una pobreza estructural y una desventaja
intergeneracional; iii) su pobreza tiende a ser
permanente; iv) tienden a sufrir estigma y
discriminación, y v) tienen desventajas
acumuladas, es decir, si una persona es mujer y
además es indígena, sufre una desventaja mucho
más grande que si fuera sólo mujer o sólo
indígena, característica muy peculiar de la
exclusión social de los grupos más vulnerados en
sus derechos.
Por su parte, la CEPAL (2000) alude a que las
diversas expresiones de la desigualdad están
determinadas por barreras tradicionales como
educación, empleo e ingresos y por nuevos
factores como género, etnia, generacionales y de
territorialidad. La persistencia de estos factores
naturalmente genera desigualdades que atentan
contra la equidad e integración social de
diferentes grupos. Así, a las viejas barreras hoy
se agregan nuevas desigualdades o brechas, las
que tienden a agravar aún más las brechas
existentes, situación que ha ido produciendo un
proceso creciente de fragmentación y
segmentación social.
Ahora bien, entrando más precisamente en el
ámbito de los problemas más recurrentes y
actuales de la implementación de las políticas
sociales en el país, se puede afirmar la existencia
de una cierta inadecuación de los instrumentos de
caracterización y medición de la pobreza y las
vulnerabilidades.
Para la CEPAL, los nuevos problemas de
integración social son diversas asimetrías que se
expresan en pobreza dura, discriminación étnica,
vulnerabilidad de las familias, segmentación
laboral, trabas en la participación democrática,
fragmentación urbana y rural del territorio. A esto
se refiere también Benito Baranda cuando alude a
las nuevas brechas de orden cultural, ya que “se
puede estar incubando una forma de separarnos
que puede ser más grave que el tener más o
menos ingresos, más o menos recursos, más o
menos acceso a los beneficios y se puede
también exacerbar la exclusión social”. Esto, a
propósito de los flujos migratorios desde otros
países como Perú hacia el nuestro.
De ahí que expertos como Arturo León (CEPAL)
sostengan que la pobreza dura es difícil de
alcanzar por su falta de acceso a los programas
sociales, por lo que resulta cada vez más urgente
salir en busca de dichos hogares, establecer
subsidios y hacer seguimiento de las condiciones
de vida de estas personas.
Por otro lado, se señala que hay que hacer
cumplir la legislación vigente en el ámbito laboral cuestión en que coincide también Hopenhayn-, ya
10
que, por ejemplo, el salario mínimo no se cumple,
lo que dificulta la reducción de pobreza por esta
vía. Como señala León, si se simula el
cumplimiento de las leyes laborales y su impacto
sobre la pobreza, ésta se reduciría, en el año
2000, de un 16,6% a un 15,7%.
finalmente mejores recursos”. Por lo tanto, hay
que centrar la mirada en la gestión que se esta
realizando, cuestión que coincide con
planteamientos señalados por Dagmar Raczynsky
(Consultora Asesorías para el Desarrollo), con
Cristian Larroulet (Instituto Libertad y Desarrollo) y
con los planteamientos de Cohen (CEPAL) en el
sentido de tender hacia la implementación de
enfoques de gestión centrados en la innovación.
Otro tipo de problemas que pueden emerger en la
implementación de políticas sociales, es que éstas
no se centren en los “problemas reales”. En este
sentido, como lo señala Rodrigo Martínez
(CEPAL) “la política social se debe centrar en los
problemas reales, en las brechas que observamos
en la realidad, para generar impacto sobre
aquellos problemas que ameritan una intervención
preferente por parte del Estado y sus políticas”.
Un punto relevante a considerar tiene que ver
también con la falta de capacidad para generar
información a partir de los datos, al momento de
querer evaluar si realmente se está llegando a la
población objetivo (focalización) o al medir el
impacto de las políticas implementadas. Por lo
tanto, -como señala Rodrigo Martínez (CEPAL)- el
problema no está en la “falta de datos sino en la
generación de información a partir de los datos
que se generan, ya que probablemente hay datos
aportados por distintas fuentes, que no son
analizados ni integral ni transversalmente”.
Esto significa entender que el problema de
superación de la pobreza a partir de la reducción
de brechas, implica no quedarse en la generalidad
de los temas, e ir caminando hacia la
identificación
de
brechas
particulares.
Fundamentalmente, esto significa entender
también “que hay dimensiones endógenas - de los
individuos - y exógenas - del contexto – y, a
veces, la política social se limita a apoyar o
minimizar los problemas de lo exógeno y no dar
realmente cuenta y apoyar para sacar mejor
partido a las potencialidades de los individuos, de
los grupos sociales y valerse de ello para hacer
mejor inversión social”.
Ligado a este tema del seguimiento y evaluación
de las políticas sociales, Osvaldo Larrañaga (U.
de Chile) señala que un gobierno es muy poco lo
que puede evaluar en materia de pobreza, porque
“los grandes números tienen que ver con la
capacidad que tiene la economía para generar
empleo, entonces el gobierno trata de evaluarse
en una área que no controla y al mismo tiempo,
tiende a no evaluarse en las áreas que sí controla,
en el sentido de que buena parte del gasto social
del gobierno está orientado a financiar servicios
de salud, educación y vivienda”.
Por otro lado, se pueden encontrar problemas que
tienen que ver con la gestión y específicamente
con la flexibilidad de las políticas sociales. Esto
está íntimamente ligado con los problemas de
descentralización de la gestión, cuestión en la
cual se ha avanzado bastante pero aún no es
suficiente. Como lo señala Rodrigo Martínez,
“descentralizar no significa simplemente dar la
oportunidad para que los distintos niveles,
regionales y locales, presenten sus proyectos y
busquen alternativas de solución. También
significa darles buenas herramientas, buenas
informaciones, buenas capacidades para que no
generemos una segunda brecha entre aquellas
localidades que tienen mejores ingresos, que
tienen mejores capacidades en términos de
conocimiento y habilidades técnicas y, tengan
La no evaluación lleva a una falta de eficacia, “ya
que al no instalar mínimos, no es posible
comparar qué porcentaje de la población está por
debajo y cómo evoluciona en un período. Y esto
tiene un costo en la equidad, por el lado de la
desigualdad... pero sabemos que tampoco es
mucho lo que un gobierno puede hacer para
reducir las desigualdades de ingreso, en forma
inteligente y sostenible. Pero sí en el caso de
salud, educación y vivienda, donde el gobierno
tiene más control y es precisamente ahí donde se
puede dar un salto en equidad. Por aquí se puede
avanzar evaluando dónde es posible generar
11
transformaciones en la calidad de vida, pero esto
no se hace” .
el caso de la cirrosis es causa de muerte alta para
hombres de bajos ingreso”.
Esto lleva a hacerse la pregunta por el rol de los
mínimos en la valoración de los logros imputables
a las políticas sociales y los tipos de indicadores
que se podrían implementar. Aquí aparece una
distinción básica que no se debe perder de vista:
el monitoreo de recursos (acceso a la educación)
y la evaluación de resultados (logros en la prueba
Simce). Para Larrañaga, focalizarse en resultados
es más adecuado porque se contribuye al
bienestar de las personas. En general, “fijarse en
resultados implica mayor exigencia a la política
social porque implica que las políticas deben
compensar por el efecto de otras variables y, por
tanto, ser más activas y efectivas. Pero es posible
tener un conjunto mixto de indicadores”.
En ese mismo sentido, Larroulet sostiene que un
nudo problemático central en salud tiene que ver
con la productividad del sistema público, ya que el
80% de la población es cubierto por este sistema
y, a pesar de todos los recursos utilizados, “el
resultado de las prestaciones es lamentable”.
Pese a que es más difícil buscar mínimos en
salud, educación y vivienda, “es posible trabajar
una alternativa tipo norma, un mínimo normativo
en que como sociedad nos ponemos de acuerdo
sobre la calidad de vida aceptable”. Ahora, el
problema de los mínimos es que son poco
flexibles y eso implica que hay sesgo en su
aplicación, de no mediar procesos ampliados de
diálogo social y un esfuerzo técnico de
envergadura para su validación y actualización.
Por su parte, Dagmar Raczynski (Consultora de
Asesorías para el Desarrollo) sostiene que hay un
factor que influye fuertemente en la emergencia y
persistencia de brechas y desigualdades en el
contexto chileno. Este factor estaría referido a una
brecha entre el discurso y la acción, por un debate
entre lo que es y significa superar pobrezas, que
va más allá del mero análisis economicista.
Nuevamente, plantea que esto es un problema de
incentivos y, por tanto, de diseño institucional en
el sector público de salud. En tercer lugar,
Larroulet se refiere a los subsidios de vivienda,
donde señala que en los primeros 4 quintiles los
montos del subsidio son parejos, pero el problema
se presenta en el acceso a vivienda de los
sectores indigentes.
Señala que pese a la existencia de muchas
acciones, programas, instituciones, estas
iniciativas logran modestos resultados ya que no
convergen en su accionar. Es decir, “hay
restricciones en el diseño de los programas y
dificultades en la implementación. Además, se cae
en la mirada de los ingresos cuando gran parte de
la inversión social no es posible de medir por el
indicador ingreso, porque no están orientadas a
aumentar ingreso”.
Cristián Larroulet, del Instituto Libertad y
Desarrollo, llama la atención sobre la ineficacia de
las políticas educacionales, de salud y de
vivienda. Detecta -en primer lugar- problemas de
brechas en la educación media, donde los jóvenes
que no asisten a clases, son mayoritariamente del
quintil más pobre.
Señala que es muy importante ampliar el
programa de retención de los sectores vulnerables
e implementar programas para personas que ya
desertaron. En segundo lugar, se refiere a la
salud, donde le llama la atención que en una serie
de enfermedades para ambos sexos, “la
diferencia en la tasa de mortalidad es muy
sustancial dependiendo del nivel de escolaridad,
donde por ejemplo, la muerte por enfermedades
cerebrovasculares es 5 veces mayor en mujeres
con baja escolaridad. En el caso de los hombres,
Por otro lado, existe un nudo crítico que afecta los
programas que se ofrecen, ya que su “estructura
institucional hace que se funcione vertical y
sectorialmente, con programas que se diseñan
rígidamente a nivel central, sin lograr adaptarse a
las realidades regionales o locales como uno
quisiera”. Por último, en opinión de Raczynski, se
estaría produciendo una yuxtaposición de
intervenciones sociales en el mismo territorio, ya
12
que la rigidez con que funcionan genera
problemas de sustentabilidad.
III
UNA MIRADA DIAGNÓSTICA A LAS BRECHAS
SOCIALES SECTORIALES1
En una perspectiva distinta, pero coincidiendo con
lo anterior, Carolina Tohá (Diputada) plantea que
las políticas extensivas parecen fallar en llegar a
los más pobres, porque no se hacen cargo
adecuadamente de la especificidad de su
condición, sobre todo en materia de vivienda y
salud. Para Tohá “fallan también por la dinámica
profunda de los actuales sistemas sociales, que
por su esencia son competitivos y diferenciadores
entre diversas modalidades y establecimientos.
Ante esta oferta diferenciada, la lista de espera
por las prestaciones o servicios, se resuelve por
capacidad de pago y eso produce inequidades”.
1. Avanzando en la universalización del
derecho a la educación
Una reflexión en torno al estado de desarrollo de
las políticas educacionales y su impacto en la
reducción de brechas de equidad, obliga a hacer
necesaria referencia a la reforma educacional, en
marcha desde hace tres años.
La reforma educativa chilena descansa en un
conjunto de iniciativas que han adquirido el
estatus de una reforma integral cuya principal
característica ha sido cambiar las condiciones de
piso del sistema escolar chileno, interviniendo
tanto a nivel del perfeccionamiento de la
institucionalidad escolar y los instrumentos
disponibles para llevar a cabo la reforma, como a
nivel del mejoramiento continuo de la calidad de la
enseñanza.
Por último, Tohá señala que “los programas
intensivos se diluyen por falta de masa crítica en
la intervención. No hay que olvidar que la idea
original era que los programas exitosos se
extendieran y los menos logrados se fueran
cerrando, pero en la práctica, unos y otros
conviven en una proliferación de pequeñas
intervenciones de bajo impacto”.
Todo lo anterior instala la natural preocupación
por las respuestas que se deberían generar desde
las políticas públicas, para revertir inequidades.
La apuesta por lograr más y mejores aprendizajes
se expresa concretamente en el nuevo currículo,
que busca promover metas altamente exigentes
en materia de aprendizaje. Uno de los rasgos más
singulares de este nuevo instrumento, es que
busca impulsar la reforma desde y en las salas de
clases. Esto implica un desafío no menor, ya que
su éxito depende de que los docentes se apropien
de este nuevo currículo y lo implementen de
manera efectiva en el proceso de enseñanza
aprendizaje.
En relación a este punto, la representante del BID
propone como principal desafío, el desarrollo
simultáneo de macro estrategias, que dicen
relación con: la Modernización del Estado, la
Competitividad, el Desarrollo Social y la
Integración Regional. Más específicamente el BID
señala que a nivel de integración regional, se está
pensando y proponiendo realizar estrategias
integrales de reducción de la pobreza con
participación de la ciudadanía, como uno de los
vehículos principales para llegar al tema de la
pobreza y la desigualdad. En ese mismo marco,
es un hecho que las tendencias que se perfilan a
futuro en este campo, asocian la inclusión social
con las estrategias nacionales de desarrollo,
teniendo como principios básicos la redistribución,
eficiencia, solidaridad y sostenibilidad de las
acciones.
La consecución de resultados de excelencia pasa
fundamentalmente por la readecuación de los
centros escolares y las tensiones que en ellos se
1 Los contenidos de este capítulo se basan en la intervención de los
sectorialistas que participaron en este Seminario. Las ponencias
pueden ser consultadas en las páginas web de MIDEPLAN y de
CEPAL. Cabe señalar que, por motivos de espacio, se decidió
privilegiar las presentaciones de los Ministerios de Educación, Salud,
Vivienda y Urbanismo, Trabajo y Previsión Social y Justicia, sin
perjuicio de lo cual los contenidos expuestos por otros sectores, han
sido considerados en otros pasajes de este texto.
13
produzcan o se estén produciendo ya, se deben
precisamente a la necesidad de modificar las
prácticas asociadas a la gestión escolar. Esta
observación es de tremenda relevancia en el
análisis de las políticas sociales actuales: no es
posible proponer objetivos ligados a la reducción
de brechas de equidad, sin generar las
condiciones institucionales que hagan posible la
generación de esos cambios.
aquellas medidas, tan urgentes como necesarias,
para generar condiciones satisfactorias para la
carrera docente, tanto en relación al salario
docente, como también a las condiciones de
trabajo de estos profesionales.
Por último, cabe destacar que en este repertorio
de prioridades institucionales, las políticas de
educación están mirando hacia los extremos, esto
es, privilegiando medidas relativas a la atención
preescolar y a la educación de adultos. Para ello
se está realizando un importante esfuerzo relativo
al aumento de la cobertura pre-escolar y también
a partir de un programa Inter-ministerial para
atender a la población adulta que ha perdido
oportunidades de su educación.
En este sentido, bien puede decirse que iniciativas
como la de promoción de la convivencia escolar
en los establecimientos es un piso esencial en la
escala de aproximaciones sucesivas relacionadas
con el impacto de la política educacional sobre el
capital humano del país. La equidad que está
detrás de la construcción del modelo de país que
motiva la reforma educacional, pasa precisamente
por el abordaje simultaneo y complementario de
múltiples dimensiones vinculadas al desarrollo.
La gran apuesta educacional de esta década tiene
que ver directamente con la equidad, ya que se
están generando las condiciones que hagan
posible que el Estado chileno de garantías ciertas
de acceso y cobertura a un piso mínimo de
escolaridad a toda su población. La apuesta es
asegurar el acceso, permanencia con calidad y el
egreso del sistema educacional a todos los niños,
niñas y jóvenes por lo menos 12 años de sus
vidas. Esta es, claramente, una respuesta política
a un conjunto de brechas que aún persisten en
materia de educación.
Es en este marco donde hay que comprender el
sentido de iniciativas de esta naturaleza, que
busca mejorar de manera sustantiva no sólo las
normas de convivencia dentro de las escuelas
sino también las relaciones al interior de las
comunidades escolares, y la forma en que los
distintos actores se aproximan y se hacen cargo
del proceso educativo.
En esta misma línea, las políticas educacionales
han priorizado la transformación de prácticas
pedagógicas y acciones de perfeccionamiento
docente. Con ello, se busca incidir en materia de
formación continua de los maestros, no sólo en el
ámbito de la formación en servicio, sino también
en el ámbito de la formación inicial de los
maestros, esfuerzo que ha partido desde hace
algunos años.
Así por ejemplo, al analizar la distribución de la
matricula de educación básica por quintiles y la
distribución de la matricula de educación media,
se constata que a pesar de haber logrado altos
índices de cobertura, todavía existe una brecha
relativamente importante de pérdida de alumnos
que en el caso de la educación media es más
clara todavía cuando se analiza el
comportamiento del quintil más rico con el quintil
más pobre de la población.
Junto con ello, se están introduciendo
mecanismos que permitan asegurar la calidad en
el desempeño de la profesión docente. A esto
obedece el proceso de presentación de docentes
a una asignación de excelencia, donde, a partir de
una evaluación de su desempeño, se premiará el
desempeño a través de un sinnúmero de
incentivos. No cabe duda que ninguna de estas
iniciativas adquiere sentido si se prescinde de
Al observar la cobertura del sistema desde el año
’87 en adelante, se observa que ha habido un
progreso notable en el acceso de los estudiantes
tanto a la educación básica como a la media. Sin
embargo, todavía persisten brechas importantes
de acceso, dado por un significativo diferencial de
la cobertura del sistema en ambos niveles.
14
Las cifras también reflejan otras diferencias, que
son las que explican las diferencias en el acceso
futuro a la estructura de oportunidades
disponibles: en el caso de la población de 25 a 34
años, donde se concentran las personas que
tienen una expectativa cierta de tener una vida
laboral larga, el promedio de escolaridad es
desigual, ya que es del orden de los 8 años en el
quintil más pobre versus 14 años en el quintil más
rico.
porcentualmente un quinto o un cuarto de los de
colegios privados mientras que el sector particular
subvencionado, es relativamente el doble del
sector municipal.
Estos y otros datos muestran que, a pesar de todo
el esfuerzo, persisten brechas importantes en
materia de calidad. Por su parte, si bien la reforma
es un bosque de iniciativas bastante frondoso que
ha intentado atacar integralmente el conjunto de
problemas del sistema, fundamentalmente de
acceso, permanencia y calidad, la gran apuesta
en equidad de la educación hoy día, tiene que ver
justamente con asegurar 12 años de escolaridad a
toda la población.
Esto es tremendamente sintomático si se piensa
que puede hacer diferencias notables en materia
de calidad de los empleos y salarios de las
personas. La motivación para adoptar esta nueva
política de aseguramiento de 12 años de
escolaridad es clara: 8 años de escolaridad
prácticamente no hacen diferencia, sin embargo,
la dispersión se produce a partir de los 12 años,
quedando claramente comprobado que estos sí
tienen incidencia en las oportunidades futuras de
inserción laboral y empleabilidad.
¿Razones para ello?. Un indicador bastante
elocuente en este sentido, es que hay una
diferencia muy importante en materia de egreso
del sistema, pues mientras que la totalidad de los
jóvenes del quintil más rico concluye su educación
media, cerca de la mitad del más pobre no lo
logra. En relación con la consecuencia que eso
tiene para el país, el hecho de que un 65% de los
jóvenes sólo termine la enseñanza media y se
quede rezagado cerca de un tercio de ellos, afecta
negativamente las oportunidades del país en
materia de competitividad.
A partir de la mitad de la década, se constata una
brusca caída del abandono escolar en relación
con la permanencia de los alumnos en el sistema,
pero todavía existe un importante contingente de
alumnos que no concluye o que abandona el
sistema escolar que aunque desde el punto de
vista porcentual no parece representar un
segmento considerable, sí lo es en cifras
absolutas.
Una variable clave en relación con resultados de
calidad de los alumnos tiene que ver con la
escolaridad de los padres y Chile tiene, en
promedio, una baja escolaridad. Así, mover la
escolaridad del conjunto de la población, con el
esfuerzo de los 12 años garantizados, puede
tener consecuencias notables en resultados de
calidad para los alumnos. Ahí hay una correlación
absolutamente estrecha, entre lo que los alumnos
logran y los niveles de escolaridad de los padres.
Prueba de ello es que en los sistemas más
desarrollados, esto ocupa un rol estratégico en
gran parte de las políticas de equidad.
En el caso de educación básica, el gran logro de
la política educacional es que se ha cubierto, en
atención, a prácticamente todos los niños en edad
escolar. Pero, si bien se puede decir que la
mayoría de los niños chilenos está sentada en un
banco en una sala de clases, el tema de la calidad
aparece como el gran desafío. Al respecto, las
mediciones del desempeño escolar son
categóricas en demostrar la correlación que hay
entre pobreza, atención escolar por sistema y
logros en el aprendizaje.
A esto se suma otra justificación y es la
importancia que la educación tiene para la
integración social, sobre todo en relación con
disminuir las posibilidades de riesgo social que
jóvenes de sectores más pobres viven
cotidianamente en su entorno. Si bien es cierto las
De acuerdo a los datos de la prueba SIMCE de
1999, la brecha de la calidad en educación se da
precisamente entre sistemas, ya que en el sector
municipal, los alumnos de desempeño alto, son
15
cifras de la encuesta CASEN del año 2000 habla
de una cobertura en la educación media del orden
del 90%, los jóvenes que están fuera del sistema
son un número muy importante, sólo si se
considera el tramo etáreo de 14 a 17 años.
garantía del derecho a la educación, asegurando
un piso mínimo de cobertura universal, de 12 años
de escolaridad. Ahora se quiere consagrar
legalmente este deseo: un plan mínimo de
educación para todos. Naturalmente la realización
de este derecho exige un esfuerzo de país porque
el esfuerzo por conservar a todos los alumnos en
el sistema escolar hasta que concluyan y egresen
de su educación media, es una iniciativa que
puede competir con otros bienes sociales.
La preocupación debe centrarse en la
recuperación de aquellos jóvenes que ni siquiera
tienen su educación básica completa, y por
generar mecanismos que garanticen la
permanencia en el sistema, sobre todo en la
transición que se produce entre educación básica
y media.
Al consensuar como piso mínimo un mayor
estandar de educación obligatoria, lo que se está
diciendo como país es que se va a privilegiar la
educación de los jóvenes versus otras
alternativas que el país también valore. Eso es
parte de la discusión y de las condiciones que hay
que generar para involucrar en este esfuerzo a
todos los actores.
Para comprender la magnitud del problema y las
múltiples aruistas que deben tener las estrategias
de solución propuestas, hay que considerar que
casi el 76% de los jóvenes que quedan fuera del
sistema pertenece al 40% más pobre de la
población y, gran parte se concentra en la ciudad
por efecto de la mayor densidad poblacional en
las ciudades. Sin embargo, en relación con la
densidad poblacional del campo, es muy
significativo el número de alumnos que no tiene
oportunidades educativas en el sector rural,
situación que amerita un tratamiento particular.
Diversas iniciativas ya se encuentran en
operación. Actualmente se está desarrollando un
gran programa que apunta a evitar la deserción
escolar de los jóvenes de enseñanza media, el
Programa Liceo Para Todos. A este se suman
también otras iniciativas destacadas en materia de
educación de adultos. Esos esfuerzos se van a
redoblar a partir del próximo año y ello va a dar
pie a que el cumplimiento del compromiso que se
quiere hacer como Estado, se logre al más breve
plazo posible. Así, los que queden fuera del
sistema, serán simplemente los jóvenes que
abandonen por falta de voluntad de seguir
estudiando y no por falta de oportunidades para
poder hacerlo.
Hay otro dato que hay que considerar con mucha
atención y es que un 33% de los jóvenes que
están fuera del sistema, dice que no estudia por
dificultades económicas, un 14% por embarazo
precoz y un 13,9% porque no le interesa. Detrás
de esto hay algo que tiene que ver con la calidad
de la oferta educativa de los establecimientos
escolares, es decir, hay una razón que no sólo es
exógena al sistema escolar sino
también
endógena, en relación con las posibilidades y el
atractivo de la oferta educativa para estos jóvenes
que desertan del sistema.
2. La gran apuesta de la equidad en salud
Si bien es cierto, la Reforma de la Salud aún está
en fase de diseño, no es posible hoy día hablar de
reducción de brechas en salud sin hacer
referencia a esta reforma, ya que su pilar
fundamental es precisamente la equidad.
Las medidas que se deben implementar para
reducir esta brecha son acuciantes, si se piensa
que, en que transcurre el momento en que un
joven abandonó sus estudios, las posibilidades de
reinserción se hacen cada vez menores, ya que
entre un año y otro cambia de un 20% a un 33%.
Este análisis debe partir por considerar un par de
datos estructurales. En primer lugar, el gasto de
salud en Chile, sobre el Producto Nacional Bruto,
es un gasto moderado, similar a otros países de
Estas y otras razones son las que reiteran la
voluntad del Gobierno por hacer efectiva la
16
América Latina, como Costa Rica y Cuba, pero
inferior a países como Argentina y Brasil, pero
notablemente inferior a países desarrollados como
Canadá y Estados Unidos. A la vez es también
bastante superior a otros países de América
Latina como Perú, como Bolivia y México.
Por lo tanto, a la hora de evaluar la equidad en el
sistema, es muy importante reconocer que se
trata de un sistema segmentado por ingreso,
cuestión que es clara si se analiza la distribución
de la población según adscripción a sistemas de
salud y según quintil de ingreso. El sistema
público se hace cargo de los grupos
pertenecientes a los quintiles de ingresos más
pobres y el sistema privado, por el contrario, tiene
como beneficiarios a los grupos más ricos de la
sociedad.
En segundo lugar, el problema actual de la salud
en Chile, hay que analizarlo en función del
proceso de Envejecimiento de la población y su ya
conocida transición demográfica.
Las proyecciones para los siguientes años
muestran una incidencia superior de las adultas y
adultos mayores. Eso, obviamente, tiene
consecuencias para la salud, y para el sistema
que organiza la distribución de este servicio a la
población, previstos ya los altos costos que
implicará la incorporación de nuevas tecnologías y
la introducción de nuevos tratamientos destinados
a la tercera edad.
Por otra parte, el tema de la edad también es
importante pues, como se sabe, el sector público
de salud se hace cargo de la mayoría de los
adultos mayores, esto es el 80% de las personas
de 60 años y más; lo mismo ocurre con los niños
menores de 15 años. Por su parte, el sector
privado tiene su mayor adscripción en los grupos
más productivos de la sociedad, esto es las
personas que se encuentran en la edad más
productiva, entre 30 y 49 años, que es también la
población en edad más sana.
En tercer lugar, hay que considerar el cambio en
el perfil epidemiológico de la población: entre los
años ‘60 y ‘98 ya se produjo un cambio drástico
con las enfermedades que más afectan la
mortalidad de las personas. Así, las
enfermedades infecciosas predominantes pasaron
de un 32% a un rango mínimo de 3% y lo que hoy
preocupa, en cambio, es la preponderancia actual
de los tumores malignos -los cánceres -, los
problemas cardiovasculares y los accidentes. Esto
se conoce típicamente como la Transición
Epidemiológica
de
enfermedades
predominantemente de países subdesarrollados a
un perfil epidemiológico de un país en desarrollo o
en fase de desarrollo.
Por otro lado, hay antecedentes suficientes que
indican que el sistema público de salud actúa,
desde el punto de vista de la provisión de la salud,
como un reaseguro implícito del sector privado, en
el sentido que muchas de las acciones más
importantes de la salud, la cantidad de personas
que las demanda y recibe atención por ellas, es
mayor en el sector público que la población
beneficiaria. La población usuaria, en muchas
prestaciones, es mayor que la beneficiaria.
En cuanto al estado de salud, Chile es un país
que se resalta a nivel internacional como un país
con buen estado de salud, en relación a su
ingreso. Si bien se trata de un indicador del PNUD
que por referirse a calidad de vida no incluye
solamente salud, demuestra que Chile está en
una posición bastante privilegiada dentro del
concierto de América Latina.
En relación con la situación de la equidad en
salud en Chile, hay que señalar que en este
campo, la equidad se da cuando las personas que
tienen iguales necesidades en salud, son
atendidas de igual manera, y donde los individuos
contribuyen al financiamiento de la salud, de
acuerdo a su capacidad de pago. Esta es una
definición internacionalmente aceptada y que
Chile ha recogido como aspecto fundamental de
la Reforma.
Por otro lado, si se analiza la situación de la
esperanza de vida al nacer, hay que considerar
que la de Chile es de 75 años promedio, lo que lo
ubica en un rango similar a países como Costa
Rica y Cuba, en un rango superior respecto a
17
otros países de América Latina, pero nuevamente
un tanto inferior a países más avanzados como
Estados Unidos y Canadá.
supera los 50 por mil. Todo esto sólo viene a
confirmar que para valorar la equidad en salud no
basta con mirar los promedios, dadas las
diferencias que ellos esconden y eso sucede en
casi todos los indicadores importantes para el
sistema sanitario.
En otros aspectos de la cuestión sanitaria, como
los temas del tratamiento de la tuberculosis, el
tratamiento del Sida, la conexión urbana de agua
potable, la
eliminación de excretas, las
vacunaciones masivas, Chile también muestra
indicadores bastante auspiciosos.
En el ámbito de la pobreza, las inequidades y
brechas en salud también comportan destacada
relevancia, como lo muestra el indicador de
<<años de vida potencialmente perdidos>>, cuya
principal potencialidad es que es también un
indicador del estado de salud de las comunidades.
Si la población se ordenara en deciles, en una
escala de menor a mayor daño, se observa una
correlación directa con la pobreza ya que, a mayor
pobreza, mayor carga de enfermedad.
Pero lo que se ha dicho en la Reforma, es que no
basta con mirar los promedios de estos
indicadores, sino que hay que mirar las
dispersiones que se pueden encontrar al interior
de ellos. Esta es una pregunta esencial en
materia de inequidades, desigualdades y brechas,
ya que las cifras globales suelen ocultar el
comportamiento de indicadores particulares que
son los que denotan la existencia de aquellas
brechas que deben motivar la formulación de
políticas específicas de equidad.
En relación al tema del acceso a la salud, también
es necesario hacer análisis desagregados que
permitan identificar la prevalencia de brechas.
Habitualmente, se muestra que en Chile hay un
acceso alto a la salud pero se hacen pocas
referencias a la composición del segmento
correspondiente al no acceso, que es claramente
es regresiva.
Entre los ejemplos que se han mencionado varias
veces, destaca el de la mortalidad infantil,
básicamente porque se trata de un indicador de
eficacia sanitaria. Sin embargo, también es un
claro indicador de disparidad: en Chile, la
mortalidad infantil es, en promedio, de 10 por mil;
sin embargo, la dispersión geográfica es
significativa, ya que hay regiones y comunas que
pueden alcanzar los 40 por mil, mientras que en
otras es sólo de al 3 por mil.
Dicho de otro modo, los quintiles más pobres son
los que tienen menos acceso, fundamentalmente
porque o no obtuvo hora o porque le cuesta llegar.
Esto confirma que los quintiles más pobres tienen
mucho más problemas de acceso que los quintiles
de mayores ingresos y eso es claramente materia
de preocupación para las políticas de equidad en
salud.
Al complejizar el análisis también es posible
dilucidar brechas ligadas a la calidad ocupacional
de los padres, ya que los hijos de profesionales,
de directivos y de técnicos tienen tasas de
mortalidad infantil similares a las de los países
avanzados, mientras que los hijos de empleados y
de obreros tienen tasas de mortalidad infantil
bastante más altas.
Por otro lado, los datos muestran que los
beneficiarios del sector público tienen menos
acceso a prestaciones complejas. Asimismo, en
ambos sistemas el acceso mejora en la medida
que aumentan los ingresos, lo que quiere decir
que en ambos el acceso es regresivo. En el
sistema público hay algunas prestaciones
progresivas que realiza el sistema, dirigidas a
grupos de riesgo, fundamentalmente lo que tiene
que ver con los controles preventivos, la
alimentación complementaria y otras prestaciones
a nivel de salud pública, incluida las atenciones de
urgencia.
Por último, no cabe duda sobre la incidencia de la
variable socioeconómica. También para este
indicador las brechas son notorias, ya que en las
comunas más ricas de la capital la mortalidad
infantil es sumamente baja - no alcanza a los 6
por cada mil – mientras que en otras comunas
18
médicas se destinen fuera del sistema público
para un tercio de la población y, por otro lado, hay
problemas en el sector privado que tienen que ver
con las prácticas de mercado asociadas a los
seguros privados, lo que conlleva selección de
riesgos y discriminación, por ingreso, por sexo y
por estado de salud.
Esto es claro en relación a lo que ocurre con la
discriminación de los precios de los planes: la
mujer siempre es discriminada porque sus gastos
esperados hasta más o menos los 50 años, son
mucho mayores a los de los hombres y entonces
los planes que se cobran son más caros, las
primas que se cobran son más caras y el hombre
es más barato para el sistema, aunque sólo hasta
los 60 años, porque después se vuelve
infinitamente más caro. En consecuencia, no sólo
la mujer es discriminada sino también el adulto
mayor.
Cabe observar que en la consulta de
especialidades por quintiles de ingresos, se ve
claramente que son las personas de mayores
ingresos las que acceden con mayor facilidad a
las consultas de especialidades. En el caso de las
consultas preventivas es al revés, ya que las
personas de menor ingresos acceden con mayor
facilidad a estas
consultas y eso es
fundamentalmente acción del sistema público.
Entonces lo que uno puede ver es que la tasa de
uso de las prestaciones, en especial las de menor
costo, son mayores en el sistema privado.
Las hospitalizaciones son mucho mayores en el
sector público y los exámenes de apoyo, los de
diagnósticos, y las intervenciones terapéuticas
son mayores en el sistema privado, lo que puede
estar explicando también el significativo aumento
de sus costos.
Ahora bien, no hay que perder de vista que las
desigualdades también se dan al interior del
sector público: en el caso de algunas
prestaciones, por regiones, se constata que hay
máximos y mínimos de consultas por servicios de
salud, ya que algunos entregan 4,3 prestaciones
de especialidad per cápita y otros entregan 1
prestación de especialidad per cápita. Otros que
entregan 2,31 consultas de urgencia contra 0, 79
y, en cuanto a egresos hospitalarios, algunos
servicios entregan 190 egresos por mil, contra 85
u 86 egresos hospitalarios por mil. Esto estaría
indicando que las inequidades se producen
también en la asignación de recursos, esto es, en
la estructura de gasto dentro del sistema público
de salud.
Finalmente, en el diagnóstico sobre la equidad en
salud, hay que revisar la equidad en el
financiamiento. De acuerdo a lo señalado por la
Organización Mundial de la Salud el año 2000,
Chile se encuentra muy bien ubicado en el ranking
mundial, en relación a indicadores tales como
nivel de salud en menores de 5 años y en el nivel
de desempeño sanitario. No ocurre lo mismo con
la capacidad de respuesta y menos aún con el
indicador de equidad financiera. Aquí hay un
hecho tremendamente elocuente: en cuanto a
cotizaciones, el sector privado recauda cerca del
60% de ellas, para atender el 20% de la
población; en cambio, el sector público recauda
menos del 40% de ellas, para atender al 67% de
la población.
En virtud de este diagnóstico sobre equidad en
salud, tanto en acceso, como en financiamiento y
estado de salud, se decidió impulsar los sistemas
relativos a la reforma. A partir de políticas de
estado, que son las que detectan las necesidades
de salud y, a partir de la delegación de esa
responsabilidad en una autoridad sanitaria
nacional, que es el Ministerio de Salud, lo que se
ha hecho hasta ahora es definir objetivos
sanitarios para la década.
Por otro lado, en el fondo público de salud Fonasa -, se practica la solidaridad entre los
cotizantes de mayores ingresos hacia los de
menores ingresos; en cambio, en el sector
privado, que es el mismo sistema de seguridad
social de salud, pero administrado por el sector
privado, eso no ocurre, ya que se trata de un
sistema de capitalización individual.
La inequidad en el tema del financiamiento
provoca también que más del 65% de las horas
19
A través de la reforma a la salud se busca corregir
las inequidades de acceso a través de una serie
de garantías explícitas. Para ello, es necesario
avanzar decididamente en cambiar el modelo de
atención en salud, reforzarlo, transformarlo en un
modelo con énfasis preventivo, con énfasis en la
promoción de la salud y hacer de éste un sistema
estratificado en niveles de atención, para que se
resuelvan los problemas a niveles costo efectivos. Esto naturalmente implica generar
mecanismos más solidarios de financiamiento.
oferta, esto es, las inversiones que hay que
efectuar para readecuar la oferta.
3. Más cobertura y mejor calidad: el gran
desafío de las políticas de vivienda
El análisis de la situación de la equidad en
vivienda no está exento de dificultad. En principio,
porque las cifras sobre el déficit en vivienda
pueden ser tan diversas, como el número de
investigadores que hayan hecho alguna
aproximación al tema. Pero en términos generales
se puede señalar lo siguiente: según datos
aportados por la CEPAL, hacia 1995, el total de
viviendas en Latinoamérica y el Caribe era de
aproximadamente 85 millones, para atender a 95
millones.
Frente a todo este esquema de cambios, hay que
tener una autoridad sanitaria, una autoridad
regulatoria mucho más fuerte, tanto en el sector
público como en el sector privado.
El Plan AUGE es un listado de enfermedades
priorizadas para su garantía, pero que también
incluyen acciones de salud pública, necesarias
para mantener y profundizar los logros sanitarios
que ya se conocen. Los componentes de salud
que van directamente a las personas, y que están
en dicho listado, son básicamente acciones que
surgen de los objetivos sanitarios, acciones que
surgen de las enfermedades catastróficas,
aquellas que tienen mayor riesgo financiero o que
significan algunas veces la bancarrota de las
familias. Y, las urgencias y otras acciones
priorizadas por los estudios de largas
enfermedades, que son las que han determinado
este listado de priorizaciones.
Por lo tanto, esa simple diferencia da un déficit del
orden de 10 millones de viviendas en toda la
región. Del stock de viviendas y su clasificación en
buenas, recuperables y malas, se constata que
hay 8,5 millones de viviendas malas, que deberían
sumarse al déficit cuantitativo de falta de
cobertura, por lo que la magnitud del déficit en
Latinoamérica y el Caribe es de alrededor de 18 y
medio millones.
A esto se agrega anualmente un incremento de
necesidades por causa de nuevas familias
(nuevos hogares que se van formando) y por
causa del deterioro de las viviendas, o viviendas
que cambian de destino. Por lo tanto, a los 18
millones hay que agregar alrededor de 3 o 4
millones por año, contrastando con un volumen de
construcción anual del orden de 750 mil viviendas
en toda la región.
Hacer referencia al tema del financiamiento es
hacer referencia a la reforma misma, ya que este
es un plan de desarrollo total del sector. Por lo
mismo, es necesario estimar el costo de esto para
determinar su viabilidad. Si se estudia la
capacidad, la suficiencia financiera que tienen los
cotizantes para cubrir sus planes de salud,
considerando sus cargas familiares, es posible
establecer brechas negativas, equivalentes a lo
que les falta para cubrir ese plan. Si se suman las
brechas de las cotizaciones en el sector público,
lo que se obtiene es más o menos una suma de
150 mil millones de pesos anuales, que es lo que
cuesta adicionalmente el AUGE. Lo mismo ocurre
si se analiza la situación desde el lado de la
En cuanto a Chile, alrededor del año 2000 se
tenían unos 3 millones 750 mil hogares y un déficit
estimado del orden de 750 mil viviendas. A esto
hay que añadir una estimación gruesa del
incremento anual de necesidades del orden de 90
mil y, una construcción anual que es la del
promedio del decenio de los 90, es decir, 120 mil
viviendas. Por lo tanto, se reduce anualmente el
déficit en cerca de 30 mil viviendas.
20
No cabe duda que Chile es un caso paradigmático
en esta materia, ya que es el uno de los pocos
países que ha tenido una historia de más de 10
años de reducción persistente de su déficit
habitacional. Pero por otra parte, el tema de
cobertura en el sector vivienda está muy lejos de
ser satisfecho. Si esta situación es analizada
desde el punto de vista de los estándares
mínimos, aún se está bastante lejos de una meta
de esas características.
hay una brecha de equidad en el sentido de que
afecta mucho más fuerte a los quintiles de
menores ingresos.
Notable es que el segmento del segundo quintil
tiene mayor cantidad de hogares allegados, más
aún incluso que el segmento del primer quintil.
Hay que llamar también la atención sobre la
situación de la tenencia en la propiedad del sitio
en el cual está ubicada la vivienda, ámbito donde
ha existido una política que ha favorecido a la
propiedad de la vivienda. Esta política tiene una
consecuencia bien importante cuando uno trabaja
con el tema de Focalización, porque cuando se
transfiere el acceso de la vivienda en propiedad,
no sólo el Estado está haciendo una transferencia
que tiene por resultado dar un cierto estándar de
calidad de vida a la familia.
Asimismo, hay que considerar también que en
Chile la principal forma en que se manifiesta el
déficit habitacional es el allegamiento, originado
en la invasión de predios urbanos producto del
crecimiento de los hogares de los sectores de
bajos ingresos y de las migraciones campociudad. Esto dio origen a formas de cohabitación
ligadas al hacinamiento, la densificación y la
promiscuidad al interior de las viviendas
existentes.
Además de facilitar el acceso a una vida en
condiciones higiénicas, en condiciones de
protección frente al medio ambiente y al clima, de
manera de favorecer la vida de la familia y su
salud, también se está haciendo una transferencia
de patrimonio fiscal al patrimonio de determinadas
familias que es igual al monto de los subsidios o,
a veces, bastante mayor que el monto de los
subsidios explícitos.
Según las estimaciones efectuadas por
MIDEPLAN, entre el ‘90 y el 2000 los cerca de
900 mil hogares allegados que habían al inicio del
período, fueron disminuyendo paulatinamente,
pero con un freno en la tasa de reducción que
llegó a los 750 mil. Desde este punto de vista,
existiría un 19% de reducción en el déficit.
Significa entonces que de los 3 millones y medio
de hogares que existen en la actualidad, hay
cerca de 750 mil con allegamiento, los que son
potencialmente convertibles en demanda
habitacional, aunque esta cifra comprende tanto
hogares como núcleos. Descartando a estos
últimos, en atención a la definición de hogar como
aquel grupo familiar que tiene independencia
económica, tiene presupuesto de alimentación y
tiene la vocación de alimentarse separadamente
de otros, de los 750 mil estimados originalmente,
se llega a los 290 mil hogares con allegamiento.
En relación a la distribución por quintil de la
población que arrienda viviendas lo que se
observa es que la población que tiene más
frecuencia en el arrendamiento, es el quinto
quintil, que es un modo de acceso a la vivienda
formal en el cual existe un pago. Aquí claramente
también se observa una brecha de acceso,
porque los quintiles más bajos tienen menos
capacidad de acceder a una vivienda en arriendo,
que los quintiles más altos. Por último, están las
otras formas de acceso a la vivienda que son más
precarias, - cedidas, en usufructo, ocupación
irregular, etc. -, donde claramente destacan el
primer y segundo quintil.
Si se analiza la situación de los allegados es
posible observar brechas muy significativas. Al
observar al total de hogares - incluyendo núcleos en cuanto a los quintiles de ingreso, se verifica
que los allegados están distribuidos en todos los
segmentos de Ingresos. Sin embargo, claramente
En relación a la propiedad de la vivienda, hay que
considerar que en el caso de las mediaguas, las
familias pueden ser propietarias de su vivienda y
no ser propietarias de su sitio. En este caso, la
21
frecuencia más alta de propiedad está en el
primer quintil, lo que demuestra en buena medida
la focalización efectuada en la política pública
para vivienda.
habido incrementos importantes en este último
aspecto, en las características, en el grado de
terminación de las viviendas que se han estado
construyendo, en el mejoramiento de los
estándares en los loteos con incorporación de
equipamiento, incorporación de pavimentación,
incorporación de áreas verdes en todos los loteos
construidos por el sector público, etc. Esto ha
llevado también a una importante diversificación
de programas, cuestión que hoy está en plena
revisión.
En cuanto a la Materialidad de la Vivienda,
Mideplan ha construido un índice de materialidad
donde se resume el conjunto de características
respecto de materiales, muros, techos y pisos y,
se categorizan en buenas y aceptables,
recuperables y deficitarias. Si se agrupan las
buenas y aceptables se observa que hay, en
general, una buena calidad del stock habitacional.
La diferencia entre el primer quintil y el quinto
quintil, es que el 77% y el 98% de los hogares
tienen
viviendas
de
buena
calidad,
respectivamente. En cuanto a las viviendas
recuperables, más deficitarias, un 23% de los
hogares del primer quintil tienen viviendas de
materialidad dudosa, contra sólo un 2% en el
quinto quintil. En relación a la condición de
saneamiento, la situación es bastante parecida.
En este mismo período se dictaron dos leyes de
innegable importancia
en relación a las
condiciones de vida y al acceso a la vivienda. Por
una parte, está la Ley de calidad de la vivienda,
que es un conjunto de modificaciones a la Ley de
urbanismo y construcciones, y garantizan la
calidad en una serie de aspectos. Por otra parte,
la Ley de copropiedad inmobiliaria que fomenta
una forma de uso de las viviendas y obliga a
establecer determinados acuerdos entre los
propietarios.
En general, todos estos indicadores se analizan a
la luz de la situación mostrada por los quintiles de
ingreso. Sin embargo, las diferencias también
pueden surgir entre lo urbano y lo rural ya que los
hogares que viven en viviendas sin déficit son un
66% en el área urbana y un 37% en el área rural.
Sin embargo, la composición del déficit es
diferente porque predomina el déficit de
Habitabilidad, es decir, de saneamiento y
materialidad en el sector rural, mientras que en el
sector urbano predomina el déficit de
allegamiento.
Las innovaciones producidas en esta área han
permitido incorporar programas privados con
amplia diversificación en las fórmulas para acceso
a la vivienda.Además, ha sido posible financiar la
construcción de pavimentos, de parques, de
contenedores de aguas lluvias y obras que
favorecen la formación de condominios sociales.
Este panorama no estaría completo si no se
enuncian, al menos, los nudos críticos de la
política habitacional nacional. En primer término,
las distorsiones generadas en la focalización
porque, pese a que el balance general muestra
diversos logros en esta materia, es claro también
que el primer decil no estaba siendo atendido en
la misma proporción que los demás. Esto, porque
el MINVU hasta el año 2000, declaraba
explícitamente que los problemas del primer decil,
no eran temas relativos a carencia de vivienda,
mientras antes no se resolvieran los temas de
pobreza.
Lo anterior tiene que ver con un diagnóstico muy
general sobre la situación del déficit habitacional
en el país. Esto se explica, en buena medida, por
las políticas públicas impulsadas en esta área. En
la década, los principales logros han sido la
paulatina reducción del déficit habitacional, la
mejora de materialidad y el aumento de superficie
en las viviendas básicas2. Efectivamente, ha
2 En relación al tamaño de las viviendas, se pasó de una superficie
unitaria de 36 metros cuadrados en promedio, a los 45 metros
cuadrados a 1999, aunque el año 2000 se bajó a 42 metros
cuadrados como superficie. Esto, porque es muy difícil aumentar la
superficie de las viviendas, como producto de la contratación de
viviendas por el sector público, y la competencia que se produce en
relación al precio del suelo.
22
el Fondo Concursable
Habitacionales Solidarios.
En segundo término, surge la convicción de que
desde el sector vivienda no es posible abordar los
temas de pobreza. Esto, porque cuando se
entrega una vivienda a una familia en condición
de pobreza, aunque se produzca con total
gratuidad, se la empobrece o se la marginaliza, ya
que una familia que se ubica por debajo de la
línea de indigencia, tiene una estructura de gastos
para ese ingreso. Con una vivienda formal se ve
inmediatamente afectada la estructura de gastos,
por los costos asociados a los suministros básicos
y mantención.
Para
Proyectos
En este Fondo entran familias organizadas, con
un proyecto de construcción, que ha sido
patrocinado por una entidad organizadora con
capacidad técnica para formular proyectos. La
idea es generar, por esta vía, un espacio lo más
participativo posible para generar estas soluciones
habitacionales. Así, la combinación de gasto
entre la vivienda y el espacio público, es definida
por la propia gente. Pero lo más novedoso es que
este programa es una invitación a otros, a
participar con el MINVU en mejorar el estándar
mínimo de las viviendas y, es una amplia
posibilidad de recibir aportes de terceros, ya sean
terceros públicos o terceros privados.
En tercer término, hay crisis en los sistemas
públicos de producción, fundamentalmente
asociados al cuestionamiento de la calidad de las
viviendas. Al cuestionamiento permanente de la
calidad, se suma la crisis del sistema de
financiamiento público, con un 70% de morosidad
en la cartera hipotecaria del SERVIU.
Pensado en términos de políticas de equidad, está
entre las prioridades ministeriales el continuar con
un volumen alto de inversión en viviendas y de
producción de soluciones habitacionales, para
continuar en la superación del déficit habitacional.
Pero, además, en un contexto dondese está
tendiendo de manera progresiva a asumir que
vivienda no es vivienda sola, es vivienda y
entorno.
Por último, destaca un sistema de producción de
viviendas que contribuye a una mala forma de
crecimiento de las ciudades, donde éstas se
segregan socio-espacialmente, segregación que,
por lo demás, induce mayores costos de vida para
los más pobres.
Por lo tanto, lo que se quiere es generar calidad
urbana y una solución habitacional distinta, mejor,
más dotada, donde se pueda decidir si construir
la vivienda en un terreno, en un sector ya
existente en la ciudad, que ya tiene todos los
servicios básicos, que está bien dotado de
equipamiento o hace la inversión en dotar en su
totalidad a un espacio de borde.
En la nueva política habitacional, la idea es
focalizar en los sectores de mayor pobreza. El
MINVU, por primera vez, a partir de este año,
declara que está dispuesto a focalizar acciones en
la población pobre, que incluye también a los
indigentes y, por lo tanto, se están formulando dos
nuevos programas habitacionales, que se agregan
a los programas más focalizados que ya existían:
se trata de los programas de Viviendas sin
Deudas.
En el marco de los desafíos, claramente las
políticas habitacionales se enfrentan al tema de
cómo hacer compatible el proceso de producción
habitacional, con la construcción de ciudades
integradas, seguras y equitativas. Esto, en un
Estado que ratifica su rol subsidiario, ya que se
abren mayores espacios al sector privado, pero
modernizando la gestión y mejorando la calidad
de atención al usuario.
La Vivienda sin Deuda es una vivienda de un
estándar reducido: el componente de subsidio que
el ministerio pone, es un componente alto, pero
que tiene un límite, siendo casi el doble del más
alto subsidio que se entregaba el año anterior. Sin
embargo, se convoca a construir estas viviendas
sin deudas, principalmente a través de un
mecanismo participativo, descentralizado y que es
En lo específico, sin embargo, destacan los
siguientes desafíos. En primer lugar, el tema de la
23
focalización, ya que cuando se trabaja con un
programa de estas características, hay que tener
un buen criterio de focalización, que sea creíble
para todos y que sea de buena calidad. Esto
pasará, naturalmente, por tener un alto nivel de
supervisión sobre la capacidad de discriminación
de los criterios utilizados con ese fin.
actuales de desempleo; ii) la empleabilidad futura
de la fuerza de trabajo en la sociedad de la
información; iii) los requerimientos del sistema
previsional ante una nueva organización del
trabajo; y iv) la reforma a la justicia laboral.
Tanto la globalización como las profundas
transformaciones que se han generado al interior
de las sociedades, incluyendo la chilena, se han
traducido en una preponderancia cada vez mayor
de nuevos requisitos a la calificación laboral
asociadas a la sociedad de la información, que va
mucho más allá de la masificación del uso de la
Internet o de nuevos soportes tecnológicos para
intercambiar información, bienes y servicios. Se
trata de una oportunidad ampliada para llevar a
cabo diversos tipos de intercambio, cualidad
esencial de esta nueva economía global. Ello
impone el desafío de que el conjunto de la
sociedad utilice correcta, ética y productivamente
las nuevas tecnologías.
En segundo lugar, la generación y ampliación de
espacios participativos. A través de las acciones
realizadas en Vivienda, la gente se moviliza, se
organiza y actúa, sobre todo en poblaciones con
alta concentración de pobreza, no obstante lo cual
se desarrolla una gran capacidad de movilización
de recursos asociativos y de participación. Esto
podría desarrollar procesos de Habilitación y de
Integración Social a través de la Oferta
Programática de Vivienda, convocando a la familia
alrededor de su municipio, a ponerle otros
componentes al proyecto de vivienda, de manera
de propender a la integralidad de la solución.
Por último, es necesario desarrollar un sistema de
protección social adecuado a todos los que están
en situaciones límites. Hacer esta opción por la
focalización, significa dejar de atender con fondos
públicos a un conjunto de la población
correspondiente a sectores medios, que tienen
una gran capacidad de estar en la agenda pública,
tienen muchos representantes en la agenda
pública. Y por lo tanto, tienen mucha capacidad de
contra-argumentar respecto a los criterios de
focalización. Entonces, se necesita también una
oferta programática que implique un nivel de
protección social adecuado también para estos
sectores.
4. La equidad en la estructura
oportunidades y mercado del trabajo
Como señala Castells, “El nuevo sistema global
se constituye sobre la base de redes de
intercambio y flujos de información... y puede ser
incluyente, y también muy excluyente de grandes
masas. Ello.. depende de la capacidad de generar
conocimiento y procesamiento eficaz de la
información”. (Castells. 1999). En este marco, hay
que tener en cuenta que “el principal medio de
producción en la aldea global es el cerebro
humano. La demanda mundial se reorientará
crecientemente a productos intensivos en
conocimientos, más que en materias (Riderstrale
y Nordtrom).
De alguna manera, el análisis en las actuales
tendencias productivas y de empleo debe hacerse
a partir de la pregunta por cuán preparado se
encuentra el país para enfrentar esta realidad e
insertarse efectivamente en un mundo
globalizado. Al respecto, no se puede soslayar el
hecho siguiente: por un lado, ni los oficios
aprendidos en el trabajo, ni los títulos
profesionales aseguran empleabilidad, menos
aún, empleos estables y más calificados. Por otro
lado, la tendencia es a demandar cada vez mayor
capacidad emprendedora: a partir de un mejor
de
La conformación de una estructura de
oportunidades en materia de empleo es un
proceso altamente dinámico, ya que la generación
de condiciones presentes, tiene incidencia directa
sobre la competitividad y productividad futuras.
Una mirada a la situación de la equidad en este
campo, señala como principales desafíos de las
políticas laborales, los siguientes: i) los niveles
24
conocimiento del mercado, inventar áreas nuevas
de valor y de negocios.
subcontratación que esto trae aparejado. En 1999,
ya el 49% de los empleos duraban menos de 3
años y el 20% de ellos, menos de 6 meses.
Actualmente, los empleos temporales representan
el 15,2% de los ocupados. En esta modalidad, el
60% de los asalariados no ha firmado contrato, y
el 66,7% no cotiza en sistema previsional alguno.
Además, un 34.6% de los empleos temporales
percibe un ingreso de hasta $80.000, mientras
que un 44.5% percibe entre $80.000 y $160.000
pesos.
En este sentido, la emergencia y desarrollo de
nuevas habilidades es crucial: se requieren
operarios altamente especializados y calificados,
sobre todo en el uso y administración de
tecnologías de la información, donde estas
destrezas se combinen, además, con capacidad
de toma de decisión y adopción de riesgos.
Destaca también la necesidad de desarrollar
habilidades en las relaciones interpersonales
asociadas al mejoramiento de condiciones para el
aumento de la productividad. Entre otras, tener
aptitud para enfrentar un trabajo más complejo, y
a la vez variable y flexible y, estar más
familiarizado con todas las etapas del proceso
productivo.
Otra realidad que es preciso considerar, dice
relación con el trabajo part-time y sin contrato, ya
que entre los trabajadores con jornada parcial
(hasta 30 horas semanales), sólo el 31% cotiza en
sistema previsional. El salario promedio de los
que trabajan bajo esta modalidad es de $186.600,
mientras que el salario promedio de los que
trabajan más de 30 horas, es de $290.300.
En otra área de desafíos, destacan los
requerimientos asociados al sistema previsional y
la nueva organización del trabajo. Aquí la
pregunta es cómo responder a la creciente
flexibilización del mercado, para asegurar
pensiones decentes a los trabajadores. Entre las
tensiones más críticas del sistema, se encuentra
su capacidad de respuesta para atender a la
significativa masa de trabajadores que no cotiza.
Entre los trabajadores que tienen contrato, el 94%
cotiza en sistema previsional, en cambio, de los
trabajadores sin contrato, sólo cotiza el 17% de
ellos.
Si se efectúa un análisis pormenorizado de
inequidades, brechas y desigualdades asociadas
al ámbito laboral, se pueden encontrar varios
indicadores que dan cuenta de esa situación. Así
por ejemplo, se constata que: i) la tasa de
participación de las mujeres es sólo de un 35%,
lo que denota pérdida de un potencial productivo
tremendamente significativo; ii) de los jóvenes
entre 15 a 19 años – segmento donde se registra
la mayor tasa de cesantía -, un 68% de los que
ingresan al mercado, no ha terminado la
educación media con lo cual, lo cual claramente
anticipa una inserción laboral precaria; iii) el 48%
de los trabajadores pertenece a empresas de
menos de 10 trabajadores o desarrollan alguna
estrategia de autoempleo, cuestión que de alguna
manera se liga a baja productividad, baja
calificación y bajos ingresos; y, iv) las cifras dan
cuenta de una ostensible falta de movilidad de la
mano de obra entre regiones y ciudades, lo que
da cuenta no sólo de la heterogeneidad del
mercado del trabajo sino también del atrasado de
La comprensión de las brechas surgidas en el
plano laboral, tiene que hacerse considerando las
características de la nueva organización del
trabajo. Así por ejemplo, es clara la desaparición
progresiva del trabajo en su clásica concepción de
horarios continuos y, con permanencia prolongada
en un mismo puesto de trabajo, función o
empresa. Hoy día, lo único seguro es la
necesidad de ser flexible e irse readecuando a
nuevas realidades, en un marco de creciente
inseguridad laboral. Esto último, porque
predomina la rotación de labores, la polivalencia
funcional, y la inexistencia de puestos de trabajo
más permanentes. A esto se suma la reducción
de los contratos indefinidos, el aumento de la
subcontratación y el suministro de trabajadores no
calificados.
Destaca también la mayor rotación de trabajos
temporales, con todas las formas de
25
varias zonas en relación a los polos de máximo
desarrollo.
atributo esencial de los nuevos contratos; iv) la
generación de normas claras que regulen las
condiciones de desempeño de oficios ligados al
teletrabajo; v) la generación de contratos de
aprendizaje para jóvenes; vi) la negociación de
jornadas especiales y la reducción de jornada, al
menos a 45 horas al año 2005.
Por otra parte, preocupa el bajo nivel educacional
y de calificación de la fuerza de trabajo en el país.
Así, se constata que el 76,6% de la fuerza de
trabajo no ha terminado la enseñanza secundaria
y, de ellos, un 26,6% no terminó la enseñanza
básica. Desde el punto de vista cualitativo, la
relación entre calidad de la enseñanza y
capacidad para internalizar aprendizajes es
también deficitaria: de acuerdo a un informe de la
OECD, entre el 50% y el 57% de la población
chilena no entiende instrucciones básicas.
Entre las iniciativas que ya se encuentran en
proceso
de
implementación,
destaca
especialmente el Programa Chile Califica que,
entre otras cualidades, tiene la particularidad de
que es la primera experiencia en su tipo que se
desarrolla en América Latina, destinada a la
educación y a la capacitación permanente. Este
programa surge como una iniciativa conjunta de
los Ministerios de Economía, Educación, Trabajo y
Previsión, a través del Servicio Nacional de
Empleo (SENCE). El programa se inicia este año
(2002) y se extenderá hasta el 2007. Cabe
destacar que cuenta con una inversión total de
150 millones de dólares, que son aportados por el
Estado y el Banco Mundial.
Para completar este cuadro, basta considerar dos
indicadores adicionales: por un lado, el promedio
de escolaridad de la fuerza de trabajo está entre
los 10,5 y 11 años. Y, por otro lado, menos del
10% de la fuerza de trabajo ha recibido
capacitación.
También es preciso considerar la realidad laboral
del país, a partir de la desigual distribución del
capital humano y la desigual distribución de los
ingresos. Así por ejemplo, no se puede soslayar el
hecho que mientras la escolaridad de la población
de 15 años y más, es de 7,8 años en el primer
quintil, para el V quintil es de 13.1 años.
El programa se propone contribuir al desarrollo
productivo del país y el mejoramiento de las
oportunidades de progreso de las personas. Sus
beneficiarios son los sectores más pobres de la
población activa, que trabajan o buscan trabajar y
que requieren mejorar sus competencias laborales
y sus niveles de alfabetización y escolaridad. Se
dirige preferentemente a jóvenes y trabajadores
que se benefician de una formación técnica media
y superior de calidad.
Por otra parte, el 52% de las mujeres del primer
quintil que trabajan, no tienen ninguna calificación,
el 27% lo hace en servicio doméstico, y un 41%
en trabajos por cuenta propia (extensiones de
labores domésticas). En el caso de los hombres
destaca el hecho que el 37,4% de los del primer
quintil, no tiene ninguna calificación.
Es interesante analizar el contexto en que surge
esta iniciativa y los principios fundamentales en
los que se apoya. En primer lugar, está
directamente ligado a la búsqueda de mayor
equidad, por la vía de la nivelación de estudios, la
capacitación laboral y, la formación y
capacitación, en tecnologías de información e
infoalfabetización. En segundo lugar, se liga a la
generación
de
mayor
competitividad,
fundamentalmente a través del apoyo a la
formación Técnico – Profesional y las redes
regionales de articulación de la formación técnica,
capacitación a docentes e instructores técnicos en
programas de alta calidad. En tercer lugar, se
Ante este panorama, las orientaciones y énfasis
de las reformas laborales deben enmarcarse en
intentos por generar flexibilidades acordes a la
nueva organización del trabajo. Entre las medidas
que cabe analizar desde esta perspectiva, están i)
la instauración de una jornada parcial (que tenga
como máximo 32 horas de trabajo equivalentes a
2/3 de la jornada regular); ii) la generación de
contratos que consideren explícitamente la
relación entre trabajo y formación; iii) la
incorporación de la polifuncionalidad como
26
vincula a la generación de más empleabilidad, a
través de la certificación de competencias
laborales y, la instalación de un Sistema Nacional
de Competencias Laborales.
presentes los siguientes ámbitos: el acceso a la
Justicia; ii) Las garantías en el proceso penal; iii)
los derechos de personas privadas de libertad; iv)
el apoyo dado en el ámbito post-penitenciario, y,
vi) la justicia y atención a la infancia y
adolescencia.
Por último, en relación con los desafíos y
oportunidades para la incorporación a la
globalización, por la vía de generar trabajo de
calidad y contribuir efectivamente al desarrollo del
país, es preciso tener en cuenta cuatro
consideraciones esenciales.
Una premisa fundamental del análisis es que los
derechos son el estándar del sector justicia. Aquí
hay que considerar la obligación del Estado de
asegurar a todas las personas la igual protección
de la ley en el ejercicio de los Derechos (Artículo
19 Nº3 CPE). Lo mismo ocurre con el
procedimiento e investigación penal racional y
justa (art 19 Nº 3 CPE), con la pena privativa de
libertad, que no puede afectar la dignidad de la
persona humana (Art. Nº 19 de CPE); también hay
que considerar que la Constitución asegura la
igualdad de oportunidades, lo que es aplicable a
las personas que ya cumplieron su pena (Art. Nº 1
de CPE). Y, por último, que los niños y
adolescentes son sujetos de Derechos
(Convención Internacional de los Derechos del
Niño y Art. Nº 5 de la CPE).
Primero. No existe el desempleo estructural en
una economía globalizada: surgen nuevas
oportunidades de negocios, de explotación de
otros recursos naturales, de incorporación de
tecnología y aumentos del valor agregado, con
posibilidades cambiantes de acceso a nuevos
mercados.
Segundo. El problema más complejo a enfrentar
en la recuperación de la economía será el bajo
nivel educacional y de calificación de la mano de
obra. El desempleo puede volverse endémico
para aquellos
con más bajos niveles de
calificación.
En materia de acceso a la justicia, hay varias
áreas donde se concentran las desigualdades. Así
por ejemplo, es un hecho que la asistencia
jurídica se dirige a personas con ingresos
inferiores a $90.000 en zonas urbanas y a
$45.000 en zonas rurales. También se atiende de
manera preferente a personas detenidas en
recintos penitenciarios que no pueden pagar un
abogado particular. También destacan las
personas afectadas por violencia intrafamiliar y,
los menores de 18 años, víctimas o acusados de
delitos. Cabe destacar que en los últimos años se
ha producido un significativo aumento del número
de personas atendidas, ya que mientras en 1996
eran 280.000 personas, éstas aumentaron a
640.000 en el año 2001.
Tercero. Será necesario mejorar y ampliar la
oferta educacional y de capacitación, hacia áreas
que se proyectan cómo futuras “estrellas” del
mercado.
Y cuarto: es preciso conocer las necesidades de
los consumidores del planeta, así como las
riquezas del país, para vincular la empresa con
investigación universitaria. Sin duda el campo del
conocimiento encierra un sinnúmero de otros
desafíos.
5. Las políticas en justicia: un enfoque basado
en derechos
Por las características de este servicio, es un
hecho que la clase media no califica para este
beneficio. Para acceder a él las personas con
ingresos mayores a los establecidos deben ser
evaluadas respecto de sus ingresos y gastos
familiares, condiciones laborales, sistema de
En materia de justicia, las brechas representan lo
que institucionalmente falta para alcanzar el
respeto de los derechos reconocidos por el
ordenamiento jurídico del país. Para un análisis
acabado de la situación de la equidad, desde el
punto de vista de la justicia, conviene tener
27
salud, nivel de escolaridad y situación habitacional
y patrimonial.
aumentaron, en igual período, en cerca de 900%,
mientras los asistentes sociales lo hicieron en casi
un 1600%. No obstante lo anterior, una
proporción importante de la atención que se
otorga a las personas es brindada por egresados
de Derecho, lo que resta continuidad a la
atención. El desafío principal es seguir con la
profesionalización y mejora en la calidad del
servicio de asistencia jurídica.
Los requisitos anteriores no debieran exigirse para
la entrega de servicios de orientación e
información, porque en esta materia debería
garantizarse el acceso igualitario. En
consecuencia, es necesario abordar el tema del
acceso a la justicia y de la asistencia jurídica a las
personas de ingresos medios, que constituye un
amplio sector de la población.
Por otro lado, un tema que conviene considerar es
el del acceso físico a los servicios. Para brindar
las atenciones se cuenta con consultorios
jurídicos fijos en todas las comunas donde existen
tribunales y, con oficinas de atención en las
comunas rurales sin tribunal. Además, se
incorporaron consultorios jurídicos móviles para
los lugares más alejados. Para mejorar la
asistencia jurídica gratuita, el aporte fiscal se ha
incrementado de M$492.800 a M$6.013.063 entre
1990 y 2001. La concentración territorial de los
servicios sigue siendo mayor en la R.M.y VIII
Región.
En relación con las materias cubiertas en justicia,
cabe destacar la orientación e información acerca
de los derechos de las personas y la forma de
hacerlos efectivos en todas las materias legales.
Asimismo, la representación judicial en materia
civil, laboral, penal y derecho de familia y, el
apoyo en instancias de mediación, negociación o
conciliación, especialmente en asuntos familiares.
Por otra parte, destaca la difusión de derechos y
trabajo comunitario y, el apoyo psicológico y
jurídico otorgado a víctimas de delitos violentos
(materia criminal).
En estas materias, los desafíos pendientes son
principalmente tres: i) aumentar la cobertura
poblacional a sectores de clase media mediante
sistemas de co-pago; ii) diversificar la asistencia a
materias no cubiertas; y, ii) tender a la
profesionalización progresiva y especialización de
estos servicios, con profesionales remunerados
con rentas de mercado.
De otro lado, destacan las prestaciones no
otorgadas por el servicio y que constituyen un
desafío para las políticas sectoriales asumidas en
función de ello. Aquí se incluye: i) el patrocinio en
causas de competencia de los Juzgados de
Policía Local (como ocurre, por ejemplo, con la
Ley del Consumidor y los accidentes de tránsito,
donde sólo se otorga orientación); ii) la
representación en juicios de nulidad de
matrimonio, con excepción de casos de bigamia;
iii) la cobranza de instrumentos comerciales; iv)
los juicios de partición; y, v) las materias
tributarias.
En materia de justicia procesal penal, destaca la
ineficiencia del antiguo sistema de justicia penal,
ya que éste no ofrece una probabilidad alta de
resolución satisfactoria del conflicto, el
procedimiento es lento, burocrático y, no ofrece
condiciones objetivas de imparcialidad, porque el
Juez investiga, acusa y falla. Además, no existe
un órgano encargado de representar los intereses
de la comunidad y que proteja a los testigos.
Participar implica un elevado costo en tiempo y
monetario y, la gente desconfía del sistema
porque no lo comprende y es poco transparente.
Desde el punto de vista de la implementación y
entrega de estos beneficios, el desafío principal se
relaciona con la calidad de los servicios. Las
horas profesionales destinadas a la asistencia
jurídica han aumentado paulatinamente: en las
Corporaciones de Asistencia Judicial han
incrementado, entre 1996 y 1999, en más de 70%
su dotación de abogados y en cerca de un 275%
la de asistentes sociales. Por su parte, en los
Programas de Asistencia Jurídica, los abogados
Es evidente que se requiere de más equidad en la
justicia penal. Por ello, la Reforma Procesal Penal
busca cumplir con la garantía constitucional del
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debido proceso, fortaleciendo el número y la
formación jurídica de sus operadores (fiscales,
jueces y defensores). Además, tiende al
fortalecimiento y generación de nuevas garantías,
en favor del respeto a los derechos del imputado.
De hecho, es destacable que, por primera vez, el
sistema se encarga de proteger especialmente a
las víctimas.
Estos temas son particularmente relevantes
porque la privación de libertad se relaciona de
manera directa con la inequidad y, más bien, e
suna expresión de ella. Esto, porque la presunción
de inocencia no se extiende a los procesados
presos; las penas y medidas privativas de libertad
afectan otros derechos del condenado y, las
condiciones de vida de la población interna son
muchas veces inadecuadas a la condición de
persona humana. A esto se suma el hecho que la
educación recibida es diferente a la obtenida por
el resto de la población y, las oportunidades y
condiciones laborales aparecen restringidas
respecto a la oferta del medio libre.
Entre las garantías para los imputados, hay que
destacar avances tales como el reconocimiento
legal de la presunción de inocencia. Además, las
policías ya no llevan directamente a los detenidos
a recintos penitenciarios, sino ante los jueces de
garantía. Se reduce el plazo de detención judicial
de 5 a 3 días y, se asegura el derecho a defensa
desde la primera actuación del procedimiento y no
desde el plenario. Así, la representación del
imputado ya no está a cargo de egresados de
Derecho, sino de abogados titulados. Por último,
la prisión preventiva deja de ser la medida
cautelar por excelencia.
Vale la pena detenerse en el tema de las
condiciones de vida, ya que el sistema
penitenciario cerrado registra a la fecha 32 mil
208 personas internas y el hacinamiento al interior
de las cárceles asciende en promedio a 40%.
Dicha situación afecta las condiciones de vida de
la población recluida. Con ello se afecta el
derecho a la privacidad, se deterioran las
relaciones interpersonales y se afecta la
integridad física y síquica de un ser humano.
Otro aspecto notable del nuevo sistema es el que
dice relación con la protección de las víctimas:
antes, éstas no tenían acceso a los jueces y ahora
magistrados y fiscales tienen el deber de
escucharlas. Por primera vez se crea un órgano
como el Ministerio Público, que tiene el deber de
proteger a víctimas y testigos de amenazas o
atentados. Además, desaparece el secreto del
sumario y el ofendido con el delito tiene derecho a
ser informado por fiscales y jueces, del estado de
la investigación. Así, la víctima pasa a ser parte
en el proceso sin necesidad de presentar querella.
Por su parte, las inequidades en educación y
trabajo penitenciario tienen que ver con que, si
bien la educación penitenciaria no es especialdiferencial para personas con carencias, aún es
distinta a la ofrecida en el medio libre. Los
programas y planes pedagógicos son afectados
por las necesidades educativas especiales
impuestas por el encierro. Su cobertura aún no
supera el 45% de la población interna matriculada.
Es un hecho notorio que las oportunidades
laborales están limitadas respecto de la vida en
libertad, mientras que los derechos y
remuneraciones también están restringidos.
En relación con las personas que sufren privación
de libertad vulneradora de derechos
, el ordenamiento jurídico reconoce a las personas
privadas de libertad la titularidad de los derechos
propios de la condición de persona humana. Por
su parte, la práctica penitenciaria demuestra que
numerosas garantías fundamentales están
restringidas más allá de lo necesario. Con esto,
aparecen afectados derechos tales como acceso
a la información, protección de la honra, libertad
de asociación, derecho de petición, asociación y
libertad de expresión, entre otros.
En relación con el acceso a la educación de la
población privada de libertad, en virtud del respeto
a la presunción de inocencia, la población
detenida y procesada no es objeto de programas
de reinserción social y, se estima que éstas
personas debieran contar con una oferta de
educación voluntaria.
29
Por su parte, la Reforma Penitenciaria es un
proceso que se encuentra plenamente en marcha.
Así, el año 2001 se inició el proceso de
concesiones de establecimientos penitenciarios
con el fin de resolver los problemas de
hacinamiento y mejorar la calidad de la atención
en salud, alimentación, educación y trabajo, entre
otros. En la misma línea, se inició la segunda
etapa de un plan entre los Ministerios de
Educación y Justicia para aumentar la calidad de
la educación penitenciaria. De hecho, las escuelas
penales ya no otorgan títulos ni certificaciones que
hagan referencia a lo penitenciario y, los
programas de educación se han igualado a los
ofrecidos a la población general del país. A eso
hay que añadir la entrada en funcionamiento de
cuatro liceos técnicos y comerciales que ofrecen
títulos competitivos en el mercado laboral.
espacios y oportunidades de reinserción social.
Desde el año 1990 se llevan adelante políticas
destinadas a fomentar el restablecimiento de la
confianza entre la sociedad y quien infringió la ley.
En estos esfuerzos se enmarcan programas piloto
como “Hoy es mi Tiempo”, que ofrecen asesoría
jurídica y psicológica para facilitar el retorno a la
sociedad. Por su parte, la entrada en vigencia de
la ley sobre “Protección de la Vida Privada”
favorece la omisión de antecedentes penales. Se
ha instruido a todos los servicios del sector justicia
para que los asistan y orienten en cuanto a sus
requirentes sobre estas materias. De hecho las
penas alternativas a la libertad inician el año 2000
un modelo de intervención diferenciada con miras
a reducir la reincidencia delictiva.
Por último, destaca en este análisis un tema
particularmente sensible, referido a los problemas
de la justicia y atención de menores de edad. La
actual Ley de Menores y la Ley orgánica de
SENAME se inspiran en la doctrina de la situación
irregular. Esta última señala que “atenderá a
menores que carezcan de tuición y que presenten
“desajustes conductuales” o que estén en
“conflicto con la justicia”. La atención ofrecida por
SENAME revela la confusión entre la política
social y la política criminal, ya que la separación
de un niño de sus padres por causa de pobreza
constituye una vulneración de sus derechos.
En relación con las brechas existentes en el
ámbito postpenitenciario, hay que considerar que
quienes cumplieron condena mantienen sus
anotaciones prontuariales y eso dificulta la
reinserción. Asimismo, se mantienen los registros
policiales y, con ello, la sospecha sobre la
persona que ya extinguió su responsabilidad
penal. En muchos casos, los derechos
ciudadanos se ven restringidos con posterioridad
a la pena.
La difícil reinserción del condenado es una
situación que amerita examen particular ya que,
por ejemplo, para ser beneficiario de ciertas
políticas públicas se exige una irreprochable
conducta anterior. Muchas veces la familia del ex
condenado es estigmatizada como peligrosa. La
sociedad extiende la pena, pues hace saber su
desconfianza y niega oportunidades de trabajo a
quien retorna al medio libre. Todos estos
fenómenos son más intensos cuando recaen
sobre personas pobres, porque esa condición se
tiende a vincular con la delincuencia.
El año 1999, ingresó a los programas de
SENAME un 18% de niños por problemas de
pobreza. El 82% restante ingresó por medida de
protección o por infracción de ley. La mayoría de
los centros de la red SENAME no otorgan a los
niños un ambiente de vida familiar, mientras que
el actual sistema de subvenciones de SENAME
privilegia los regímenes de internado. Es
particularmente preocupante que se apliquen
medidas de protección (muchas veces privativas
de libertad ) sin derecho a defensa y sin límite en
el tiempo. Así, los niños permanecen largos
períodos privados de su medio familiar: de hecho,
el 25% de ellos está 3 años o más en los
establecimientos de la red.
Entre los problemas y desafíos del sector justicia,
para hacer efectivo el principio de la equidad,
destacan varios temas de importancia. Así por
ejemplo, el 48% de los jóvenes entre 18 y 30 años
que delinquen por primera vez reinciden en esas
conductas. Lo anterior revela la ausencia de
La Ley de Menores consagra un mismo
procedimiento e igual catálogo de medidas para
30
los adolescentes que han infringido la ley penal y
para los niños que requieren servicios de
protección. El sistema de protección judicializa los
problemas sociales de la infancia y se mantiene
aislado del resto de la red social. Así, se califica a
los niños como “irregulares”, como “menores
problema”, que requieren de espacios distintos de
los asignados a los “niños normales”. Por lo
mismo, es urgente avanzar en la implementación
de un sistema de justicia adecuado, justo y
eficiente para los adolescentes infractores de Ley.
civil, donde se le otorgue una relevancia central al
tema de la ciudadanía y al protagonismo de las
personas en el proceso de reducción de brechas y
desigualdades sociales.
IV
En este marco, destaca también la necesidad de
diseñar estrategias de combate a la pobreza a
partir de la identificación de brechas particulares,
que no pierdan de vista la integración de la
dimensión cultural. Es preciso propender de
manera creciente a la transversalización del
enfoque de derechos, por un lado, pero también a
la instalación de una perspectiva específica, en
los sectores más tradicionales de la política social,
que atiendan las especificidades de la pobreza
como ámbito de actuación.
También se visualiza como desafío central de esta
tarea, la posibilidad de acceder a mejores niveles
de información, lo que a su vez implica trabajar en
el ámbito de la construcción de buenos
indicadores que permitan trabajar directamente en
aquellas áreas que son más sensibles para el
desarrollo.
DESAFÍOS PRESENTES Y FUTUROS PARA LAS
POLÍTICAS SOCIALES
Aparece como significativa la voluntad de
promover y potenciar la llamada perspectiva de
derechos para abordar las problemáticas de las
desigualdades y las brechas sociales en el país.
Es así que se plantea con mucha fuerza, la
posibilidad de adoptar el enfoque de los derechos
como soporte de las políticas sociales para que
ellas incorporen como principios activos de su
diseño e implementación, el resguardo,
promoción, protección y realización de los
derechos económicos, sociales y culturales de las
personas. Esto viene a confirmar con mucha
fuerza la necesidad de tender hacia un modelo de
crecimiento respetuoso y garante de la dimensión
humana del desarrollo.
Por otra parte, las innovaciones pendientes se
asocian principalmente con la necesidad de
pensar y generar “formatos” concretos para
trabajar de manera más estrecha con los diversos
actores representantes de la sociedad civil y que
poseen competencia y experiencia acumulada en
materia de superación de desigualdades y
brechas sociales.
El nuevo escenario social de la globalización se
constituye en una causa y factor que promueve la
aparición de un sinnúmero de brechas y
desigualdades propias de una trama social
compleja y fragmentaria, donde el acceso
equitativo a los beneficios del desarrollo es
todavía un tema pendiente.
A este respecto se puede señalar que los desafíos
más importantes que se visualizan en este campo,
pasan por desarrollar enfoques integrales para
intervenir en el área de las brechas sociales,
tomando en cuenta lo imprescindible que resulta
reconocer en los sujetos la existencia de activos,
como el capital social, que se pueden potenciar y
utilizar de manera efectiva como componentes
principales de las intervenciones sociales.
En este sentido, destaca la necesidad de contar
con una política social con sentido integrador,
capaz de conducirse bajo los principios de
universalidad, solidaridad y eficiencia. Así mismo,
destaca la necesidad de enfatizar un trabajo
conjunto con las organizaciones de la sociedad
Para concluir, es preciso subrayar algunos tópicos
que han sido trabajados en el presente
documento y que constituyen acuerdos básicos
para la construcción de futuras agendas en este
tema.
31
importantes. Entre ellas, la capacidad de
fortalecer instancias dialogantes que permitan
construir, compartir y acumular competencias
entre el Estado y la sociedad civil.
En primer lugar, el planteamiento que reafirma un
enfoque ético amplio para concebir el campo de
las brechas y las desigualdades sociales. Queda
claro que la preocupación por la equidad es tan
vigente como relevante y su abordaje no se agota
en la elaboración de su trasfondo conceptual. Es
necesario visualizar estrategias y adoptar medidas
que se valoren en función de su contribución
directa a la generación más y mejores
oportunidades y, por lo mismo, que se analicen en
función de su impacto sobre la equidad.
Este elemento ha estado muy instalado en el
discurso pero no así en la práctica. Hoy día ese es
el desafío, la posibilidad cierta que tenemos de
autotensionarnos como instituciones públicas,
para hacer la práctica pública en forma distinta. Y
esto implica definir a las políticas sociales como
instrumentos de acción del desarrollo. La
invitación que hicimos al principio, la reitero ahora
y me comprometo con ella como Ministerio de
Planificación: extender este espacio de reflexión y
debate sobre lo que hemos sido capaces de
construir e instalarlo como parte de nuestra
práctica pública. Sólo de esta forma será posible
lograr el enorme desafío que nos hemos
propuesto: instalar un sistema de protección social
para los más pobres”.
En segundo lugar, destaca el hecho de que la
noción de brechas resulta ser un campo en
proceso de construcción, dada su amplitud
conceptual y sus múltiples posibilidades de
operacionalización. Por lo mismo, requiere ser
significado gradualmente por los diferentes
actores sociales que participan en su construcción
o se ven comprometidos directamente con las
políticas sociales.
En tercer lugar, se reafirma la necesidad de
fortalecer el trabajo intersectorial, a partir de la
convergencia y la trasversalización de estas
temáticas. En particular, estos esfuerzos deben
generar condiciones proclives a la integralidad de
las perspectivas y la colaboración estrecha y
permanente con el mundo de la sociedad civil.
***
En cuarto lugar, el planteamiento asociado con el
desafío para la política social de pensar y actuar
“a escala humana”, es decir, evitando el ingreso
fácil a los procedimientos instrumentales y
tecnocráticos que aún cuando resultan
imprescindibles, se corre el riesgo de que en las
alturas se pierdan de vista a los sujetos sociales
particulares y la especificidad de sus contextos
locales.
La Ministra de Mideplan, Cecilia Pérez, concluye
esta reflexión poniendo en perspectiva las
preocupaciones manifestadas en el Seminario,
vinculándolas íntegramente con el quehacer del
Estado en los temas sociales:
“El sentido de este encuentro es resituar las
cuestiones de fondo, las cuestiones efectivamente
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ANEXO
LISTADO DE PANELISTAS Y EXPOSITORES
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Cecilia Pérez - Ministra de Planificación y Cooperación
Reynaldo Bajraj - Secretario Ejecutivo Adjunto de la CEPAL
Miriam Krawczyk (Moderadora) - Directora División de Planificación de Programas y
Operaciones de CEPAL
Arturo León - Especialista de la División de Desarrollo Social de CEPAL
Pedro Güell - Especialista PNUD
Mayra Buvinic- Jefa de la División de Programas Sociales BID Washington
Martín Hopenhayn (Comentarista) – Experto de la División de Desarrollo Social CEPAL
Osvaldo Larrañaga - Director del Departamento de Economía de la Universidad de Chile
Cristián Larroulet – Director Ejecutivo Instituto Libertad y Desarrollo
Dagmar Raczynski - Consultora Asesorías para el Desarrollo
Rodrigo Martínez (Comentarista) - Experto de la División de Desarrollo Social de CEPAL
Juan Villarzú - Presidente Ejecutivo de la Corporación Nacional del Cobre
Patricio Melero - H. Diputado de la República
Carolina Tohá - H. Diputada de la República
Benito Baranda (Comentarista) - Director Social del Hogar de Cristo
Camilo Cid - Jefe Departamento de Estudios Ministerio de Salud
Pedro Montt. Jefe de División de Educación General del Ministerio de Educación
María de la Luz Nieto – Jefa de Gabinete Subsecretaría Ministerio de Vivienda y Urbanismo
Mario Marcel (Comentarista) - Director de Presupuesto del Ministerio de Hacienda
Francisco Geisse – Jefe División Defensa Social Ministerio de Justicia
Mariana Schkolnik – Asesora Ministerio del Trabajo y Previsión Social
Juan Carlos Scapini – Subjefe División de Desarrollo Productivo Ministerio Economía y
Energía
Eugenio Ortega (Comentarista) - Ministerio Secretaría General de Gobierno
María Angélica Bórquez - Jefa Depto. de Estudios y Planificación Servicio Nacional de la
Mujer
Loreto Ditzel – Jefa Departamento de Protección de Derecho Servicio Nacional de Menores
Aldo Mascareño – Asesor Director Instituto Nacional de la Juventud
Patricio Ríos – Jefe Depto. de Coordinación Intersectorial y Sociedad Civil de MIDEPLAN
Ernesto Espíndola (Comentarista) - Especialista de la División de Desarrollo Social de
CEPAL
Karin Herrera, Subdirectora Servicio Nacional para la Mujer
Ernesto Cohen, Especialista División de Desarrollo Social de CEPAL
Alberto Etchegaray, Director Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza
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