EFECTOS DE LA LIBERALIZACIÓN EXTERNA SOBRE LA

EFECTOS DE LA LIBERALIZACIÓN EXTERNA
SOBRE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO Y CRECIMIENTO ECONOMICO
Dr. Lance Taylor (*)
(*) Profesor en la Nueva Escuela para la Investigación, en Nueva York..
(Transcripción de la conferencia dictada en el Banco Central de Venezuela, el 17 de enero de 2001, en el
salón Manuel Egaña, organizada conjuntamente con el Ministerio de Planificación y Desarrollo y la Oficina
de Asesoría Económica de la Asamblea Nacional)
Quiero hablar sobre la experiencia reciente de los países en desarrollo y de los países en
transición con los efectos de la liberalización externa, que es un cambio importante en la
política que se observó durante los años noventa. El efecto más importante de la
globalización, para los países no industrializados, ha sido la liberalización de las
transacciones externas. Esto ha pasado en todas partes del mundo, en América Latina, en
Asia, incluso en Africa, y es un cambio bastante importante en la formación de la política
económica sobre todo el mundo. Para pensar un poco sobre la historia, saliendo de la
Segunda Guerra Mundial, el gran esfuerzo en la política económica en esos países fue
básicamente en la dirección de sustitución de importaciones, es decir, cerrar la cuenta
corriente de las balanzas de pagos para tener la posibilidad de fomentar la industria
nacional con la idea de que podía industrializarse y de esa manera llegar a un nivel de
ingresos más altos. Esto fue básicamente la preocupación de la mayoría de los países,
comenzando más o menos en los cincuenta hasta por lo menos finales de los setenta e
incluso en los ochenta. Obviamente, el esfuerzo de Cepal en América Latina es bastante
importante en promover este tipo de orientación.
Comenzando con la crisis de deuda en los dos primeros años de los ochenta y con el fracaso
del socialismo real en la Unión Soviética y otros países, hubo un cambio fuerte en la
orientación intelectual de la profesión de los economistas. Esta reorientación intelectual al
final produjo, primero, el llamado Consenso de Washington, que fue básicamente una
combinación de las políticas históricamente recomendadas por el Banco Mundial y por el
Fondo Monetario Internacional. Luego, comenzando los noventa, hubo un fuerte énfasis en
la liberalización. Entonces ya tenemos más o menos diez años de experiencia con esa
liberalización externa y podemos decir algunas cosas sobre los efectos de esa política, en
los países donde se aplicó.
Voy a hablar sobre los resultados de dos proyectos de investigación en este asunto. Uno fue
apoyado por el PNUD, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, con enfoque en
países latinoamericanos, y otro fue apoyado por las Naciones Unidas propiamente, y la
Fundación Mac Carter que se enfocó un poco más sobre la experiencia con política social
en un grupo de nueve países con algunas coincidencias con el grupo de América Latina. El
único gran ejemplo positivo de esa política es básicamente Chile, que comenzó a crecer
rápidamente a mediados de los años ochenta, y hubo efectos positivos sobre la distribución,
comenzando en los años noventa. Hay algunos otros casos que pueden tener efectos
neutrales sobre crecimiento y algún cambio favorable en la distribución de ingresos en
Costa Rica, Perú, Uruguay, y hay unos fracasos grandes. Nuevamente hubo un deterioro, la
distribución se empeoró en la gran mayoría de los países y también hubo efectos malísimos
en algunos países, en la parte del Sureste asiático. Entonces, por lo menos hay este sesgo en
la dirección de efectos desfavorables y hay pocos grandes éxitos en ese grupo de más o
menos veinte países.
Claro que estoy hablando aquí sobre distribución en el grupo de países latinoamericanos, si
hablamos de pobreza, encontramos que hubo reducciones de la pobreza en la mayoría de
los países latinoamericanos, asociado con la reducción de inflación y también con algún
incremento del empleo. Pero, todavía, cuando se usa pobreza en vez de distribución hay
pocos éxitos dobles, digamos, donde hubo más rápido crecimiento y una reducción fuerte
incluso en la pobreza.
¿Por qué ocurrieron estos resultados? Aquí hay que entrar un poco en cómo funcionaba esta
liberalización y cuáles fueron sus efectos sobre la economía. Para comenzar, hay que
pensar sobre dos dimensiones de liberalización. Una, es la liberalización de la cuenta
corriente de la balanza de pagos, básicamente, suprimir cuotas de importación o reemplazar
cuotas con aranceles, después reducir los aranceles sobre importaciones, reducir subsidios
para exportación. Se da toda una política de sustitución de importaciones y subsidios para
exportación que fue básicamente el ancla de la orientación de política de Cepal, orientación
de política de sustitución de importaciones. Esta fue una dimensión.
La otra, fue la apertura de las cuentas de capital, o sea, permitir flujos de capital libre hacia
países, fuera del país, por sacar todos las barreras de controles de cambio e impuestos
sobre flujo de capital tipo chileno o colombiano y este fue el otro aspecto de la experiencia
de liberalización. Esta liberalización de cuentas de capital se practicó en la gran mayoría de
los países, incluso en los de Asia del Este; las excepciones grandes en Asia fueron
básicamente India y China y una razón para que esos países escaparan de los peores efectos
de la crisis de Asia, hace dos años, fue básicamente porque mantuvieron sus controles sobre
flujos de capital. Entonces tenemos esas dos dimensiones y hay que pensar sobre los
efectos de esos cambios, en cómo funcionaba la economía macroeconómica y cómo
funcionaban los mecanismos de distribución de ingresos dentro de la economía.
Para comenzar con el nivel macroeconómico, un efecto importante de liberalización fue
una reorientación de lo que se pueden llamar los precios macroeconómicos, o sea,
principalmente, la tasa de interés real y el tipo de cambio. Y lo que pasó en muchos casos,
es que los países entraron en este ejercicio de abrir las cuentas de capital con tipo de
cambio relativamente fijo, el caso extremo es Argentina con su convertibilidad; en Brasil,
con la liberalización del Plan Real hubo un tipo de cambio medio fijo; en Asia, después del
Acuerdo de la Plaza, en 1985, fijaron sus tipos de cambio a dólar; cuando bajó el dólar
bajaron los tipos de cambios de esos países también. Entonces, se abrieron las cuentas de
capital, en la mayoría de los casos no con tipos de cambios flotantes, pero con tipo de
cambio medio fijo. Lo que pasó, y esto fue consciente en el caso argentino y en el caso
brasilero, fue que cuando se abrieron las cuentas de capital hubo flujos de capitales hacía
países con tipos de cambio relativamente fijos, la inflación paró, pero no paró
suficientemente tan rápido como para mantener el tipo de cambio real, entonces hubo
apreciación más o menos fuerte del tipo de cambio en la gran mayoría de los países. Un
efecto de la dolarización fue básicamente apreciación real.
Segundo efecto, por el funcionamiento de los mercados financieros las tasas de interés
reales también fueron altas. Cuando el tipo de cambio está fuerte, es básicamente caro
comprar, -comprar en la moneda nacional con el tipo de cambio fuerte- y necesita tasas de
interés altas para tener interés en colocar sus activos dentro del país. Entonces, tenemos que
la tasa de interés alta y tipo de cambio fuerte van juntos, y eso se observó en la gran
mayoría de los países. Este sesgo en cuanto a la formación de precios macroeconómicos fue
un efecto importante de la liberalización de las cuentas de capital.
¿Qué implicaciones tiene este tipo de configuración de precios macroeconómicos para la
economía real? En cuanto a la economía real hubo, por un lado, liberalización de la cuenta
corriente, reducción de aranceles, etc., en combinación con tasas de interés altas y con tipo
de cambio fuerte. Básicamente, uno de los efectos fue la desindustrialización, si hay una
industria que básicamente se formó con protección, cuando se elimina esta protección y se
liberaliza, la única forma de protección para la industria es el tipo de cambio, pero éste se
ha fortalecido, entonces es una receta automática para reducir fuertemente la actividad
industrial.
¿Cómo se hace este cambio, esta reducción en la actividad industrial? Hay dos maneras
para hacerlo, uno es que se van las empresas. La otra, es que las empresas lleguen a ser
mucho más productivas. Hay un salto en productividad por parte de las empresas que
sobreviven el shock. Se observó que en la gran mayoría de los países hubo incrementos en
productividad muy fuerte en las empresas que sobrevivieron el shock. Hay problemas de
medición, digamos el uso de outsourcing en el uso de los insumos intermedios importados.
Se nota que hubo un incremento en la productividad un poco falsa, pero fue una parte
importante de ese incremento en la productividad.
El otro fue también un incremento tradicional del nivel de producto/obrero. Pero hay que
pensar entonces sobre los efectos de este aumento en productividad en el sector de bienes
transables sobre empleo en ese sector.
El otro efecto de depreciación real, obviamente es un sesgo de precios a favor del sector no
transable y esto se nota en muchos casos. Hubo un cambio también en los patrones de
demanda que se observó después de la liberalización. En la gran mayoría de los países se
puede observar que hubo un alza rápida en el consumo, es decir, antes de la liberalización
hubo recesión sobre importaciones de bienes de consumo. Durante la liberalización, la
canasta de bienes al consumidor, especialmente el consumidor rico puede comprar
normalmente la canasta y esta es mucho más amplia. Entonces, sin recesión sobre
importación, con un tipo de cambio fuerte, lo que se observó fue un salto de IVA del
consumo y obviamente un salto bajo del oro personal y también del oro de las empresas;
porque las empresas en el sector transable tendrían presiones sobre esos lucros de
depreciación y por efectos de la liberalización. En muchos casos hubo un crecimiento por
períodos relativamente cortos, con un salto de importaciones, las exportaciones
relativamente estables. Eso puede sobrevivir por un año o dos años y después hay crisis y
hubo una sucesión de crisis en muchos de estos países.
Se puede observar, por ejemplo en México, antes de 1994 hubo un boom enorme en
consumo, y hubo un boom enorme en importaciones con la crisis financiera del 94,
entonces se revirtieron completamente esos patrones. Este boom relativamente corto, boom
de importaciones con flujo de capitales para pagar las importaciones y después la sensación
del fin de este boom y un período de crisis, fue una experiencia que se observó sobre todo
el mundo. Este fue uno de los efectos más importantes de la liberalización.
Ahora, durante el período de crecimiento no hubo grandes aumentos y demandas para
productos nacionales transables; hubo incrementos en demandas para bienes no transables,
para construcción, pero no hubo grandes efectos en cuanto a demandas de bienes nacionales
transables. Entonces, con crecimiento lento y con alzas de productividad, el empleo en el
sector de bienes transables se redujo o creció muy lentamente. Hubo un movimiento de los
obreros, de los trabajadores de este sector transable en la dirección del sector no transable,
y básicamente en la dirección del sector informal en muchos casos, que es muy importante
en la producción de no transables.
Dentro de los transables, las personas en general que perdieron sus puestos de trabajo
fueron los no calificados. Hubo un sesgo en cuanto a mantener los obreros calificados y los
no calificados tendrían que ir al sector no transable o tendrían que ir en la dirección de la
informalidad, y esto se observó en la gran mayoría de los países. En el sector transable,
hubo saltos arriba en la productividad, saltos bajos en el empleo, en los sectores no
transables hubo poco crecimiento de productividad, incluso en muchos casos, crecimiento
de productividad negativa y aumentos fuertes de empleo, y esto fue la razón más
importante para el cambio en distribución primaria. En cuanto a generación de empleo
total, sobre todo en la economía en general, los efectos no fueron muy favorables. En
muchos casos hubo aumentos en desempleo y también fueron aumentos en gente trabajando
en la parte relativamente baja de la distribución de ingresos.
Hay un patrón, pero es un patrón relativamente complicado, obviamente hay variaciones
importantes con respecto a este patrón; pero pasan cosas importantes entre los sectores
transables y no transables, se pasó a cambios importantes con respecto a los precios
macroeconómicos, especialmente el tipo de cambio, el salario real y tasas de interés. Hubo
cambios de productividad, entonces no es una cuenta simple, es una cuenta consistente...
Para terminar y abrir la discusión, yo creo que tiene sentido colocar esos resultados en
relación con las diferentes visiones de lo que debe ser los efectos de liberalización sobre las
economías nacionales; y creo que hay tres visiones que se observan en la discusión
internacional en cuanto a esos aspectos.
La visión oficial que salió del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional y los
pronunciamientos de Larry Summer, es que básicamente los efectos de liberalización
deben ser favorables y esta percepción viene de un modelo de la economía en que hay el
supuesto fuerte que hay empleo pleno de todos los recursos y los precios son flexibles
para, por decir, este empleo pleno. Entonces, con esa visión, cuando hay liberalización de
cuenta corriente, con empleo pleno de recursos y con una balanza de pagos dada, hay que
tener un efecto favorable; cuando se reducen los aranceles se supone que va a haber
depreciación de tipo de cambio. Esa depreciación de tipo de cambio va a florecer un
incremento de exportaciones y una reducción de importaciones y todo va a funcionar bien.
Esta fue básicamente la visión para la cuenta corriente, y hay un sinnúmero de modelos en
general que salieron del Banco Mundial, que básicamente produjeron este tipo de
resultados.
Esta fue una de las predicciones, que las exportaciones van a crecer cuando se regularice la
economía, que en cierta medida fue la verdad; pero cuando aumentaron las exportaciones
aumentaron más las importaciones, entonces básicamente hubo una posibilidad de crisis
externa que han pasado en muchos países.
La idea de la liberalización de cuentas de capital es que ésta va a traer flujos de capital
hacia el país que se van a invertir efectivamente para crear nuevos bienes de capital y
aumentar la productividad, etcétera. Y también esto pasó en cierta medida, excepto que en
la mayoría de los países hubo flujo hacia el país por dos años hasta que hubo una crisis, y
después fue un flujo fuerte desde el país y con presiones bastante fuertes, sobre toda la
economía. Al traer los flujos también hubo esa necesidad de tasas interés altas y del tipo de
cambio fuerte; esos resultados fueron básicamente contradictorios a las predicciones de los
modelos. Entonces, gran parte de la liberalización intelectual para esas políticas fracasó, y
es reconocido incluso en Washington en esos momentos, que las cosas no acontecieron
como habían predicho. Pero esto fue una visión.
Otra visión que sale del PNUD con el “Human Development Report”, dice que hay
procesos económicos prolongados y hay procesos distributivos por otro lado, que no están
fuertemente ligados. Entonces, Amartya Sen y sus amigos aceptaron que hay que liberalizar
la economía por las acciones que ya señalé, pero eso no es suficiente para reducir la
pobreza o mejorar la distribución de ingresos, porque son cosas separadas. Hay procesos
económicos, hay procesos distributivos y hay que hacer algo por el lado distributivo, si se
puede, pero probablemente es independiente de lo que pasó con la liberalización
Y la tercera visión, que obviamente yo comparto, es que las cosas son negadas, hay que
pensar sobre lo que está pasando macroeconómicamente por un lado, hay que pensar en lo
que está pasando en el lado distributivo. Por otro lado, no es tan fácil decir con anticipación
lo que va a pasar con la liberalización y con la política macroeconómica y la política
distributiva que el país sigue. Obviamente hubo un éxito en Chile, otros éxitos que puedo
mencionar hasta cierto punto, pero normalmente no siguen como exitosos. Chile es el único
que tiene una duración relativamente larga, entonces es complicado. Se puede pensar sobre
las complicaciones, se puede pensar sobre los efectos que puede producir la liberalización,
pero no es tan obvio lo que va a acontecer.
Finalmente hay que pensar sobre lo que vamos a hacer después de la liberalización (…).
Ahora estamos trabajando en un nuevo estudio con quince países asiáticos y no tenemos
resultados todavía. Se puede decir que hubo recuperación en Asia después del 98, pero esta
recuperación todavía es muy débil y los presidentes van a salir en Filipinas y en Indonesia
en los próximos días entonces la cosa no es tan buena como se puede decir.
Ya tenemos esos diez años con algunos efectos favorables y, probablemente, con más
efectos desfavorables. Estamos entrando otra vez en un proceso de reorientación del
pensamiento, el último informe de Cepal dice que hay que pensar en políticas de apoyo de
producción o sustitución de importaciones nuevamente. El futuro yo creo que está abierto,
pero ¿dónde vamos en el futuro? Es otra pregunta, obviamente, yo no tengo ninguna
respuesta para nada de esto.