¿Equilibrio presupuestario? Mejor la regla de oro estricta

Publicado en La Gaceta de los Negocios-Diario de Navarra INVERSIÓN, 29 octubre 2000
¿Equilibrio presupuestario? Mejor la regla de oro estricta
Francesc Pujol
Profesor Adjunto de Economía Pública
Universidad de Navarra
Esta próxima semana se empieza a debatir sobre los primeros presupuestos del Estado de la época
democrática que presentan unas cuentas equilibradas. En el telón de fondo de los debates estará sin
duda presente el anteproyecto de Ley de Estabilidad, cuya finalidad última es que esta novedad
presupuestaria -el equilibrio- se convierta en una tradición impuesta por ley.
La proyectada Ley de Estabilidad impone una disciplina estricta no sólo en las cuentas del Estado y
de la Seguridad Social, sino que atañe directamente a las Comunidades Autónomas y las
Corporaciones Locales. Así, en el comunicado de prensa del Ministerio de Hacienda se afirma que,
"las Comunidades Autónomas deberán respetar el objetivo de estabilidad fijado anualmente por el
gobierno". Se anuncia además un mecanismo punitivo para las Comunidades Autónomas que no
cumplan los objetivos.
El anteproyecto de Ley es una joya de ingeniería institucional, que extrae las consecuencias de las
fracasadas reformas presupuestarias del pasado. Con todo, está lastrado por su falta de coherencia
económica y, lo que es más grave, contiene una profunda falla de naturaleza política que
compromete su futuro cumplimiento.
¿Qué razones económicas pueden llevar a proponer el equilibrio como regla de gestión
presupuestaria? Ninguna. Es lícito y hasta cierto punto razonable criticar el voluntarismo
presupuestario de corte keynesiano vistas las experiencias pasadas. Si se considera que el déficit
público es un mal a proscribir, sólo queda la visión clásica de la carga de la deuda pública para
justificar este planteamiento. Según esta concepción, la deuda pública transfiere la carga del gasto a
las generaciones futuras. La prohibición de tal comportamiento se sostiene por razones evidentes de
equidad con las generaciones futuras. Hay también razones de eficiencia, puesto que los
responsables políticos pueden caer en la tentación de utilizar este cómodo mecanismo de
financiación para aumentar partidas del gasto público más allá de lo que es socialmente deseable.
Sin embargo, la aplicación de los principios clásicos de la deuda pública no conduce al principio del
equilibrio presupuestario anual. Al igual que sucede con el colesterol, hay una parte de la deuda que
es buena, y que no es necesario ni conveniente eliminar. La deuda pública buena es la que financia
inversión pública en infraestructura e I+D. La deuda se justifica en este caso por razones de equidad,
puesto que parece razonable que las generaciones futuras contribuyan a la financiación del gasto que
les beneficiará. Y se justifica también por razones de eficiencia, puesto que si toda la inversión
pública se financia con impuestos (que se pagan hoy) el riesgo es grande de que se proponga una
provisión de inversión (que se disfruta mañana) inferior a la socialmente deseable.
Los Clásicos prefieren la regla de oro o, mejor aún, la regla de oro estricta. Esta última consiste en
permitir que las inversiones públicas puedan ser financiadas con deuda pública pero, a diferencia de
la regla de oro simple, se computa como gasto corriente la amortización de las inversiones anteriores
correspondiente a su obsolescencia anual. Se hace pues difícil de entender por qué se quiere
imponer el equilibrio presupuestario, no sólo a nivel central, sino también a nivel autonómico y local.
Además de ser mucho más coherente del punto de vista económico, la regla de oro estricta es
superior al principio del equilibrio presupuestario en términos políticos. Con el principio del equilibrio
presupuestario se está haciendo necesidad de la virtud, puesto que se está proponiendo un objetivo
mucho más ambicioso que el que permite los criterios de Maastricht. La experiencia que parece no
haberse sacado con esta propuesta de reforma es que prácticamente todas las crisis presupuestarias
se cuecen en las fases de bonanza económica. Es lo que previsiblemente ocurrirá en el caso español
con el mecanismo propuesto. En los períodos de crecimiento económico el presupuesto no se alejará
nunca claramente del equilibrio para darse un margen suficiente para afrontar las embestidas
presupuestarias de la crisis. Siempre habrá motivos y presiones para absorber parte del superávit,
como las bajadas de impuestos que se anuncian en el anteproyecto.
La regla de oro estricta imprime una flexibilidad fundamental con la que no cuenta el equilibrio
presupuestario. Esta regla corresponde a un déficit anual medio de 1 a 1'5% del PIB. Su naturaleza
permite que durante las fases de crecimiento se busque el equilibrio anual o un superávit, financiando
todas las inversiones con impuestos. En fases de marasmo económico, el déficit puede subir hasta el
3% del PIB, que corresponde a una financiación casi entera de la inversión con deuda, y que se hace
a cuenta del avance tomado en la fase de crecimiento económico.
El presupuesto no puede menospreciar el ciclo. El principio del equilibrio subestima las presiones
económicas y políticas que el ciclo ejerce sobre el presupuesto, y que pueden ser controladas con la
aplicación de la regla de oro estricta. Es del todo pernicioso promulgar leyes que no van a poder ser
respetadas por las autoridades que las proponen. Es lo que debería suceder si la Ley de Estabilidad
se aprueba en su contorno actual.