79 1. Administración Se trata del conjunto de acciones que realizan

VII. ORGANIZACIÓN, ADMINISTRACIÓN Y PARTICIPACIÓN
EN LOS SISTEMAS EN EL CONO SUR
1. Administración
Entre estas situaciones, existen múltiples formas intermedias, más o menos centralizadas o
descentralizadas, a las que muchas veces se pasa
insensible y gradualmente, respondiendo a diversos factores.
Se trata del conjunto de acciones que realizan
las unidades responsables o ejecutoras que manejan recursos, a efectos de cumplir su misión de
gobernar a la seguridad social: gobierno que se
concreta en la producción de bienes o prestaciones de servicios para atender a los usuarios. Toda
administración tiene como propósito proporcionar un servicio eficaz y eficiente a sus usuarios,
beneficiarios, personas amparadas y clientes, quienes deben tener derechos claramente definidos y
posibilidades de recurrir las decisiones administrativas que les perjudiquen.
Cuadro sintético de las principales instituciones de administración de los regímenes IVS
en los países del Cono Sur91
Argentina.Administración Nacional de Seguridad Social
(ANSES): supervisión y administración del sistema público.
Superintendencia de los Fondos de Pensión:
supervisa y administra el programa privado.
Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJPs): administra los fondos privados.
Es el Estado, a través del gobierno, quien tiene
la responsabilidad primaria y esencial de garantizar el bienestar general social y económico de la
población, teniéndose presente que se trata del
manejo de recursos y prestación de servicios con
el objetivo de darle contenido a un derecho humano fundamental.
Brasil.Ministerio de Previsión y Asistencia Social: supervisión general.
Instituto Nacional de Seguridad Social: administra los beneficios.
No existen formas predefinidas referidas a modelos de administración, dependiendo en forma
importante de las historias nacionales, los factores
culturales y políticos, la importancia que se le
asigne al tema, etc. Pero, generalmente, puede
hablarse de administración centralizada, descentralizada o autónoma:
Chile.Superintendencia de Fondos de Pensiones: supervisión general del sistema.
Administradoras de Fondos de Pensiones
(AFPs): administran las cuentas individuales
Instituto de Normalización Previsional.
- centralizada, cuando el gobierno nacional u
otros organismos reúnen o concentran para si, las
potestades públicas en los temas de que se trate;
- descentralizada, cuando dichas potestades están distribuidas entre múltiples órganos;
- autónoma: cuando se da el máximo grado de
descentralización; cuando, además de los poderes totales, se adquiere la personalidad jurídica, la autarquía, la descentralización institucional, según la diversidad terminológica existente.
Paraguay.Instituto de Seguridad Social: administra el programa principal.
Caja Fiscal: para funcionarios públicos.
La administración y supervisión de las prestaciones de
actividad o de corto plazo como son, por ejemplo, el
subsidio por desempleo, las prestaciones familiares, etc.,
ya se señalaron al considerar las mismas.
91
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Uruguay.Banco de Previsión Social: supervisa y administra el programa.
Banco Central del Uruguay: supervisa el sistema
privado.
Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAPs).
que prevalecen en cada país», decía el célebre
opúsculo «La Seguridad Social en la perspectiva del año 2000», publicado por la OIT hace ya
dos décadas.
A continuación, se resume las principales formas de participación en los países del Cono Sur:
Argentina
2. Participación
92
A partir del año 1991 se producen cambios
importantes en cuanto a la participación de los
actores sociales en la seguridad social de la República Argentina. Es en ese año que se producen
modificaciones que afectan la participación, hasta
entonces tripartita, fundamentalmente en varios
ámbitos: Instituto Nacional de Previsión Social,
Cajas de Asignaciones Familiares, Instituto de
Obras Sociales.
Respecto de la participación, ésta se establece
en los históricos convenios y pactos internacionales, incluido el convenio 102 de la OIT.
Cuando la administración no esté confiada a
una institución reglamentada por las autoridades
publicas, los representantes de las personas protegidas deberán participar en la administración o
estar asociados a ella con carácter consultivo,
elegidos directamente por las respectivas organizaciones, o designados por el gobierno, previa
consulta con las mismas. Todo ello a efectos de
un manejo eficiente de la materia propia de la
seguridad social, esencialmente en lo que tiene
que ver con la políticas de administración, el
contenido de la legislación, el ámbito de cobertura, la naturaleza de las prestaciones, la cuantía de
los fondos y su asignación en el marco de los
planes económicos nacionales.
Los cambios a los que se hace mención han
originado que los trabajadores participen casi
exclusivamente en la gestión de las Obras Sociales sindicales en la salud, y en el PAMI, relativo a
los pensionados.
Teóricamente, al producirse la reforma a través de la ley 24.241, debió haber existido el
Consejo Nacional de Previsión Social, integrado
por el Ministro de Trabajo que lo presidiría, el
Secretario de Seguridad Social como vicepresidente, y tres representantes por cada uno de los
sectores de los trabajadores, empleadores y beneficiarios, siendo designados todos por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social. En la práctica no ha funcionado.
La participación de los trabajadores, empresarios, jubilados y pensionistas, considerados interlocutores o actores sociales, según los diferentes
conceptos existentes al respecto, es una vieja aspiración de la sociedad en general, y de los grupos
en particular. Con ello se democratiza no sólo la
gestión administrativa, sino la sociedad en general,
siendo en tal sentido un instrumento fundamental
para el logro de tal objetivo.
En agosto de 1997, en aplicación del compromiso asumido por el gobierno y la Confederación
General del Trabajo (CGT) tres meses antes, se
crea el Comité de Seguimiento del Plan de Transformación de la Administración Nacional de la
«Recomendamos que las instituciones de seguridad social expandan las bases para la participación en sus mecanismos consultivos y en su administración, de conformidad con las condiciones
Hay participación también en la administración y supervisión de las prestaciones de actividad.
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80
so de reforma encarado, incluso por su forma
transparente y participativa y por su concordancia
con los principios de la OIT, igualmente observa
que “en relación con la participación de los interesados, los trabajos bajo análisis no son todo lo
contundente que la CGT aspira que sean”.
Seguridad Social, presidido por el Ministro de
Trabajo y Seguridad Social, el Secretario de Seguridad Social, el director de ANSES, tres representantes de la CGT y tres representantes de los
Empleadores (Unión Industrial Argentina; Cámara de Comercio Argentina; Sociedad Rural Argentina). Pero, en la práctica, no hubo continuidad
en la participación por parte de los trabajadores al
seguimiento del plan de transformación del ANSES, por lo cual no se ha cumplido con lo estipulado en los arts. 169 y 170 de la ley 24.241.
Respecto de las administradoras privadas de
ahorro individual previsional, denominadas AFJPs,
no existe participación de los interesados en la
administración de las mismas, excepto en aquellas
que fueron promovidas por dirigentes sindicales y
que están hoy prácticamente desaparecidas.
Existen grandes dificultades para concretar
una participación orgánica institucional. Sí se ha
logrado cierto descongestionamiento de la gestión y cierta descentralización operativa, de lo
que constituyen un ejemplo las Unidades Locales
de Atención Transitoria (ULAT) del ANSES,
con sede en algunos locales sindicales. Es necesario consolidar institucionalmente la participación de los actores sociales.
Por otra parte, hay antecedentes de participación institucional de la CGT en el Consejo
Nacional de Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo Vital y Móvil, constituido por 33
miembros (16 sindicales), y en el Consejo de la
Producción que funciona en la órbita del Ministerio de Economía. En el Acuerdo Marco de
julio del 94, se acordó la participación en los
Consejos del Sistema Nacional de Previsión, de
la Formación Profesional y en el Asesor del
Fondo Nacional de Empleo.
A partir del gobierno de transición de Duhalde,
con A. Conte-Grand en la Secretaría de Seguridad Social, se inicia un profundo proceso de diálogo por la reforma de la seguridad social creando
una Comisión Especial para la Reforma del Régimen Previsional93 que culmina con la publicación
del “Libro Blanco de la Previsión Social” (mayo
de 2003), precedido por la Mesa del Diálogo
Argentino. Se busca la mayor participación y consenso posible para la búsqueda de un diseño de
sistema de seguridad social que permita la extensión de la cobertura, la eliminación del clientelismo
político, mayor eficiencia y transparencia en la
administración con un sistema financiero equilibrado, sustentable y autónomo, y con garantía de
prestaciones adecuadas y responsabilidades compartidas, en un sistema multipolar que comprometa al gobierno más rigurosamente mediante normas, y con un cambio cultural que implique apoyar, adherir y confiar en el sistema.
Chile
La participación es inexistente en lo relativo a
Seguridad Social, específicamente. La CUT ha
reclamado desde su “Propuesta para la transición a la democracia”, la participación para la
formulación y control de políticas públicas. La
participación en Chile se da en otras instituciones,
a través de institutos como el Consejo Consultivo
de Capacitación y Formación Profesional, el Comité público-privado para las Relaciones Económicas Internacionales, la Comisión Laboral, la TriDecreto 1934 del 30/09/2002 del Poder Ejecutivo, con
14 expertos de muy diversos sectores de la sociedad: las
centrales sindicales CGT y CTA, la Unión de AFJPs,
universitarios, etc. Además participaron, como consultores, expertos del nivel de Giovanni Tamburi, Alejandro
Bonilla, Andras Uthoff y Adolfo Jimenez.
93
Es importante destacar que, si bien la CGT
mayoritaria considera altamente positivo el proce81
partita para ratificación de convenios internacionales de trabajo y seguridad social de la OIT, y el
Comité del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS).
presarios, por decreto del Poder Ejecutivo se ha
respetado la propuesta de las organizaciones; en el
caso de los empresarios, en la última designación
(2001) se presentaron inicialmente dos ternas y el
gobierno optó por el representante de las grandes
cámaras empresariales, que generalmente representan al sector ante la OIT.
La experiencia de creación de una AFP de los
trabajadores también fue un fracaso.
Recientemente, con la creación del subsidio
por desempleo (seguro de cesantía) mixto (parte
solidaria y parte de capitalización individual administrada por las AFP, se crea una instancia de
participación que la CUT valora positivamente.
Existe un comité con participación bipartita que
representa a los usuarios (Comité de usuarios) y
que no tiene facultades administrativas. El control
recae en la Superintendencia de Administradoras
de Fondos de Pensiones.
El Banco de Previsión Social atiende al 90% de
las prestaciones de vejez, invalidez y muerte, cubriendo además las prestaciones de actividad, esto
es: subsidio por desempleo, prestaciones familiares
y las de enfermedad vinculadas a quien sea trabajador y familiares directos, según los casos.
Por otra parte, existen tres Cajas que jurídicamente son servicios no estatales de previsión social y que, a diferencia del BPS que es estatal,
ejercen respecto de sus afiliados y contribuyentes
las atribuciones previstas en el régimen general de
pasividades, sustituyéndose al Banco de Previsión
Social. Las mencionada instituciones son: la Caja
de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, la Caja de
Jubilaciones y Pensiones Notariales, y la Caja de
Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios. Éstas, en sus respectivos ámbitos, cubren: la actividad bancaria, la primera; la notarial,
la segunda; y a los restantes profesionales universitarios, excepto escribanos obviamente, la última
de las mencionadas. En las tres instituciones existe representación mayoritaria de los interlocutores
sociales, además de la representación de los
delegados del Poder Ejecutivo.
Uruguay
La participación social de los interesados en la
seguridad social tiene una larga trayectoria en el
país, desde fines del siglo XIX. El máximo órgano
de la seguridad social uruguaya es el Banco de
Previsión Social (BPS), ente que tiene la característica esencial de ser el único órgano autónomo
creado directamente por la propia Constitución
de la República. Se trata entonces de la máxima
descentralización, que goza de autonomía en su
gestión teniendo plena personería jurídica. Su cometido esencial es el de «coordinar los servicios
estatales de previsión social y organizar la seguridad social». Un claro organismo de dirección administrativa, ejecutiva, no sólo consultivo de la
seguridad social.
En cuanto a los Servicios de Retiros Policiales
y Militares, que cubren jubilaciones y pensiones y
ciertas prestaciones de actividad, éstos se administran vertical y centralizadamente, de acuerdo a
la dependencia que institucionalmente tienen de
los respectivos ministerios en cuestión: del Interior, y de Defensa, respectivamente.
Su directorio está integrado cuatripartitamente,
con cuatro representantes designados por el Poder
Ejecutivo y venia del Senado (de hecho por representantes de los partidos que integran la coalición
de gobierno), uno designado por los afiliados activos (trabajadores), uno electo por los jubilados y
pensionistas, y uno designado por las empresas
contribuyentes. En el caso de trabajadores y em-
Por último, en cuanto a órganos en los que
tengan participación los actores sociales, se menciona a los denominados Seguros Convencionales
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participación de gobiernos, empleadores, trabajadores y jubilados (“aposentados”).
de Enfermedad, y los Fondos Complementarios
de Jubilaciones y Pensiones, administrados directamente por los interesados, trabajadores y empresas, creados mediante convenio colectivo, y
que gozan de personería jurídica reconocida por
las autoridades competentes. Los seguros convencionales sustituyen, en su ámbito, lo que fundamentalmente corresponde a las prestaciones de
enfermedad, que atiende el Banco de Previsión
Social. Cabe acotar que su importancia en la
actualidad es relativa.
Fundamentalmente a partir de 1991 diversas
leyes han ido concretando la norma constitucional.
Se destaca, entre otras, la que crea el Consejo
Nacional de la Previdencia Social, órgano deliberativo participativo: gubernamental, y de la sociedad civil, tanto a nivel federal, estadual y municipal, con representantes de empleadores, trabajadores y “aposentados”. Consta de 15 miembros. Se ha concretado sólo a nivel federal95 .
Igualmente, a nivel estadual y municipal fueron
establecidos los Consejos Estaduales y los Consejos Municipales de la Previdencia Social, con
similar composición. Se estableció que en todos
los consejos debe haber rotación de la presidencia en todos los órganos, disposición que no siempre ha sido respetada.
En cuanto a las administradoras privadas de
ahorro previsional individual, denominadas
AFAPS, cabe acotar que no existe participación
de los interesados en ninguna instancia de las
mismas. Lo mismo sucede respecto de las Aseguradoras que forman parte del sistema privado.
En Uruguay existe, además, participación ejecutiva en la tripartita Junta Nacional de Empleo
(órgano encargado de la capacitación de trabajadores), en las asesoras comisiones de Mercosur
(COMISEC), de Salud en el Trabajo (CONASAT) y de Normas Laborales, de Igualdad de
Oportunidades (género) en la órbita del MTSS,
de Erradicación del trabajo infantil, etc. Una experiencia reguladora de las relaciones laborales y
salariales y fortalecedora de las organizaciones
sindicales generada a partir de 1943 (los tripartitos Consejos de Salarios y Condiciones de Trabajo) está inutilizada en un país donde la negociación colectiva ha sido sustancialmente reducida
por decisión gubernamental a partir de 1996.
En 1977 se estableció en Brasil la seguridad
social complementaria. Respecto de la gestión y
participación de los interesados en estos tipos de
fondos, se parte de la norma básica, la Constitución, la que en el encabezamiento del art. 194
establece que la seguridad social comprende el
conjunto de acciones del poder público y de la
sociedad, con el fin de asegurar los derechos
relativos a la salud, la previsión social y la asistencia
social. Por tanto debía entenderse que la previsión
social complementaria, organizada por la sociedad
civil, debería seguir los mismos principios de la
seguridad social pública, respetando el principio
constitucional del cuatripartismo en la gestión.
Por otra parte, la Enmienda Constitucional Nº
20, de 15 de diciembre de 1998, estableció, para
Brasil94
La participación de los sectores sociales está
establecida a nivel de la Constitución de la República del año 1998, en su art.194, refrendada
posteriormente a través de varias leyes. La referida disposición constitucional establece varias características de la administración en la previsión
social de Brasil: establece el carácter democrático, descentralizado, de gestión cuatripartita, con
Sobre la base del trabajo de Remigio Todeschini, CUT,
Gestión de la Previdencia Publica y Fondos de Pensión, 2001.
95 Con representante de la CUT, titular desde 1992, y
suplentes de otras centrales sindicales; de COBAP por
los jubilados y pensionistas y de las Confederaciones
Nacionales del Comercio, de la Agricultura y la Industria
por el sector empresarial brasileño.
94
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la previsión complementaria, los requisitos para la
designación de los miembros de los directorios de
las entidades de previsión privada, reglamentando
la inserción de los participantes en los colegiados e
instancias de decisión en que sus intereses sean
objeto de discusión y deliberación. En función de
lo expuesto, se ha sancionado leyes diversas que
tienden al cumplimiento y control –por parte de los
responsables de los controles– de las disposiciones
constitucionales referentes a la participación de los
interesados en la previsión social complementaria.
individuales; y en el Sub-Grupo 11 de Relaciones
de Trabajo, Empleo y Previsión Social del Mercosur, constituido en 1992, tripartito y propio de
los 4 países.
Paraguay
La principal participación es en la dirección
del IPS. El Consejo de Administración del IPS
tiene representantes de los empresarios, de los
trabajadores y de los jubilados y pensionistas.
En las Cajas sectoriales hay participación mayoritaria de los interesados. En otros campos, se
participa en el consultivo Consejo Nacional de
Salarios Mínimos y en las Asesorías económica y
jurídica del Ministerio de Trabajo. Por su parte,
en concordancia con el art. 97 de la Constitución
paraguaya, la OIT impulsó la Declaración de San
Bernardino, para crear mecanismos de conciliación, mediación y arbitraje tripartitos para las
relaciones laborales.
Hoy se discute, en Brasil, pasar a una participación en la administración y gestión de la seguridad social que vaya más allá de la participación
consultiva y/o deliberativa actual.
Además de lo señalado en seguridad social, es
importante la participación institucional en la Justicia del Trabajo tripartita, constitucionalmente creada desde 1934, en conflictos tanto colectivos como
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