RC-454-2001

RC-454-2001
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA. Despacho del
SubContralor
General de la República. San José, a las once horas del veinte de agosto del dos mil
uno.--------------------------------------------------------------------------------------------------------Recurso de Objeción interpuesto por la firma IMNSA INGENIEROS CONSULTORES
S.A. en contra del cartel de la LICITACIÓN PÚBLICA Nº LPCO 24-2001 promovida
por el CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD (CONAVI) para la contratación de
servicios de supervisión para el proyecto “Mejoramiento ruta nacional Nº36. Sección
Bribrí/Sixaola LPCO-15-00”.-------------------------------------------------------------------------I.-
POR CUANTO.- La Sala Constitucional admitió para estudio la acción interpuesta
en contra
del Reglamento Orgánico de esta Contraloría General de la República
(expediente 99-008038-007-CO), impidiendo que la División de Asesoría y Gestión
Jurídica dicte resoluciones que agoten la vía administrativa, en consecuencia, se advierte
que la presente resolución se dicta al amparo de lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de
la Constitución Política de la Constitución Política; 1,3,34,37 y 38 de nuestra Ley Orgánica;
94 de la Ley General de la Administración Pública; 2 y 4 inciso f), del Reglamento de
Procedimientos Administrativos de la Contraloría General de la República, Decreto
Ejecutivo Nº27974-MP-H del veintiocho de junio de mil novecientos noventa y nueve y
conforme lo señalado en el oficio GJ-549-2001del día veinte de agosto del dos mil uno.----II.-
POR CUANTO.- El Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), promovió la
Licitación Pública Nº LPCO-024-2001, para la contratación de servicios de supervisión del
proyecto Mejoramiento Ruta Nacional Nº36, Sección Bribrí-Sixaola (Ver expediente de
objeción). ------------------------------------------------------------------------------------------------III.-
POR CUANTO.- La empresa IMNSA Ingenieros Consultores Sociedad
Anónima, presentó en tiempo y forma el recurso de objeción y manifestó: A) Plazo de
presentación de ofertas.-Que el plazo mínimo de presentación de ofertas en este tipo de
licitaciones es de quince días hábiles; siendo que en la presente no se cumplen. B) Cartel.1) Número de la Licitación.- Que el número de licitación que se lee en el cartel no
corresponde a la que nos ocupa, sea que debe corregirse en la portada, y estipularse como
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corresponde sea el cartel LPCO024-2001.2) Plazo de ejecución.- El cartel habla de 450
días lo que contrasta con los incisos 1.1.3,1.11.2 y 11.7.3; así que cabe una corrección en
uno u otro sentido.3) Parámetros de valoración.- a)
Participantes y requisitos.
Experiencia.- Que no se acuerdan los mismos parámetros para personas físicas, jurídicas y
otras figuras lícitas, y que no son desde luego equivalentes. La compañías consultoras
quedan en desventaja ante consultores independientes, sobre todo si se asocian, y esto se
daría en cuanto a precio y experiencia. En cuanto a experiencia se otorgan 10 puntos al
personal asignado, pero a la empresa como tal no se le califica por su trayectoria, pero se le
exigen requisitos corporativos (ejemplo: estados financieros, FO12, y aspectos de
información obligatoria a partir del punto 7.3, organigrama y experiencia específica).
Precio.- En cuanto a precio, el factor multiplicador es valorado con 25 puntos, y es mayor
en una empresa que en un grupo de consultores “asociados”, difieren por ejemplo los
porcentajes de cargas sociales etc. Negociación de la oferta.- En el punto 4.8 se dice que
se puede negociar ,en caso de ser necesario, la propuesta económica con la firma que ocupe
el primer lugar en la lista “orden de mérito”, lo que parece ser un mecanismo híbrido entre
usar preselección de firmas y la oferta económica, solo que en estos el precio se da aparte
en sobre cerrado, en cambio en la que nos ocupa se da el precio con la oferta abierta, por lo
que no debiera ser suceptible de negociación. 4) Descripción del proyecto a supervisar.(anexo A) Se habla de un ancho de vía de 7.25 metros que se amplía a 7.30 metros lo que
es irrisorio, pues son solo 5 centímetros. En cuanto a experiencia del personal asignado, se
usan fórmulas que adolecen de coherencia con términos que no se definen. Hay términos
porcentuales que carecen del factor adecuado; y en la fe de erratas más bien se le quitan la
multiplicación por 100. 5) Servicios Especiales y otros.- En el
tema de servicios
especiales, gastos reembolsables y viáticos se mezclan conceptos y la mecánica del contrato
se vuelve inaplicable. Por ejemplo los viáticos permanentes por ser un lugar alejado, se
incluirían en el factor multiplicador lo que lo eleva muchísimo y el cartel no lo reconocería
(factor máximo 2.5)(ver punto 9.4.2 y formulario FO-08 4/5 y FO 8 5/5.6) Datos del
contrato.- En el punto 2/2 página 76 se muestra una sección típica aplicable entre las
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estaciones 31+273 31+706, donde se incluye al lado izquierdo el corte de una escalinata.
Quiere esto decir o que esta sección no es típica o que habrá escalinata en los 500 metros
donde se supone aplica esta sección, hipótesis ambas igualmente absurdas. Se viola el
artículo 45 del Reglamento.----------------------------------------------------------------------------IV.-
POR CUANTO. Mediante auto de las trece horas con treinta minutos del siete de
agosto del dos mil uno, se confirió audiencia especial por le plazo de tres días hábiles a la
Entidad Licitante con el objeto de que se refiriera a la objeción planteada y para que dentro
del mismo plazo, remitiera a este Despacho, una copia del pliego de condiciones del
presente concurso(Véase expediente de objeción)--------------------------------------------------V.-
POR CUANTO.- La Administración Licitante contestó en tiempo y dijo: A) Plazo
de presentación de ofertas.- Se acepta la objeción. Que el plazo de apertura de ofertas se
prorrogó hasta el 5 de Setiembre del 2001. B) Cartel.- 1) Número de la Licitación. No se
acepta la objeción. La Administración aclara que LPCO-15-00 corresponde al proyecto que
se va a supervisar, pero la contratación de servicio de supervisión es la LPCO-24-2001. 2)
Plazo de ejecución.- No se acoge la objeción. Se aclara que el plazo del contrato son 450
d.c. o sea 15 meses, de los cuales el proyecto dura 12 meses y a los 14 meses deben estar
presentados los planos finales y el finiquito y a los 15 meses el informe final, por lo que no
hay nada que corregir. 3) Parámetros de valoración.- a) Participantes y requisitos.- No
se acepta la objeción. Que para escoger la “supervisión” no es sano escoger solo empresas
económicas consolidadas , ya que sería caer en un monopolio de prácticamente dos
personas. Que se deja participar a personas físicas o jurídicas y allí se piden diferentes
requisitos para que la Administración cuente con la información de sus oferentes
“Condiciones de la Oferta”, luego se pasa a “Evaluación de ofertas” y aquí los parámetros
sí son iguales para todos Experiencia.- Es cierto que no se valora la experiencia de las
empresas, esto se hace primero para ampliar la participación en el concurso y segundo
porque la Administración le da más peso a el personal técnico a cargo del proyecto, así la
figura del “ingeniero del proyecto”
es
la responsable y más importante. Así, lo
fundamental para la Administración es valorar únicamente la experiencia del personal
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asignado directamente a la supervisión del proyecto. Precio.- La Administración solo está
interesada en pagar a un oferente que pueda dar la supervisión sea éste si fuera del caso una
persona física o conjunto de ellas, siempre que cumpla los requisitos del cartel, y no
necesariamente una empresa a la que hay que pagar un factor multiplicador sustancialmente
diferente (mayor, más caro). Si se valora la experiencia de la firma se puede llegar a
competir solo a nivel de firmas con un factor multiplicador mayor, y con muy poca oferta.
En todo caso en los puntos 7.3, 7.4 (7.4.2) y 7.6, la Administración estaría anuente a
modificar el cartel si la Contraloría lo cree oportuno (estados financieros, organigrama,
experiencia específica).Negociación de la oferta.- No se acepta la objeción. Se aclara que
la presentación de oferta técnica y oferta económica por separado nada tiene que ver con
esta licitación. Además con esto la Administración quiere permitirse tener una oportunidad
en caso de que el oferente mejor calificado haya establecido alguno de los rubros con un
monto muy alto con relación a los precios de mercado, poder negociar una rebaja. Esto por
si el precio es muy alto, no tener que declarar desierto el concurso. (págs. 93 a 102) Como
esta posible negociación está permitida en el cartel mismo, esto no altera los precios firmes
y definitivos. 4) Descripción del proyecto a supervisar.- NO se acepta la objeción. En
primer lugar considera la Administración que las observaciones hechas son más contra las
especificaciones técnicas de la licitación LPCO-15-00 que contra el cartel de supervisión.
En cuanto a la ampliación de la calzada en 5cm.en el ruedo, debe tomarse en cuenta que la
ampliación total es de 1.5 metros en cada lado de los espaldones. (pág.71) .Calificación de
la oferta: Que de la página 60 a la 66 es una sencilla cuantificación de puntajes que se
asignan a los requisitos solicitados en la oferta, siendo que todas las fórmulas están
correctas y la incorrecta sea la del punto 4.7 se corrigió en la fe de erratas. 5) Servicios
especiales y otros.- Viáticos.- Punto11.8 FO08.h aquí se pretendía que fuera pagado el
zonaje de las personas que se desplazaban ya que la supervisión debe ser “in situ”, ahora
bien de acuerdo a la variación que esto produce como componente del factor multiplicador,
se procederá a variar esto de la siguiente forma: Se elimina de la FO-08 el renglón h
(viáticos) , de acuerdo a esto y para no afectar el factor multiplicador, el oferente deberá
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contemplar el zonaje como parte de la tarifa básica mensual. La objeción Se Acepta en
este punto.6) Datos del contrato.- Sobre el punto 11-9 , pág.76, se dice que el diagrama
allí aparecido viola el 45 RGCA, pues la sección no es típica para el tramo correspondiente.
Esto es una objeción contra la licitación LPCO-15-00 y no contra el cartel de supervisión,
además hay una lámina adjunta que sirve ara disipar la duda planteada.-----------------------VI.-
POR CUANTO.- Analizado el recurso de objeción y la contestación de la
Administración Licitante, este Despacho se permite considerar: A) Plazo de presentación
de ofertas.- Se objetó que no se cumplió con el plazo mínimo de presentación de ofertas,
cosa que la Administración aceptó y trasladó la fecha de recepción de ofertas para el 5 de
setiembre del 2001. Criterio del Despacho.- Objeción aceptada. B) Cartel.-1) Número de
Licitación.- El objetante aduce que hubo una equivocación en el número de la licitación
que se consigna en la portada del cartel, esto a manera de un error de forma. La
Administración aclara que no hubo equivocación, sino que ese número efectivamente
corresponde a la licitación del proyecto, el cual es diferente al número de la licitación de la
supervisión que es la que ahora nos ocupa. Criterio del Despacho.- Se considera de recibo
la explicación de la Administración. 2) Plazo de ejecución.- El objetante sostiene que el
cartel estipula 450 días para el contrato y que luego en varios apartes se dan otro número
de meses que no muestran coincidencia con este plazo. La Administración explica que 450
días son para el contrato del proyecto (15 meses), de los cuales el proyecto dura 12 meses,
a los 14 meses deben estar presentados los planes finales y el finiquito, y a los 15 meses el
informe final, por lo que no hay nada que corregir. Criterio del Despacho.- Consideramos
que la explicación de la Administración aclara el plazo de ejecución, y aun cuando las
aclaraciones no son objeto de esta clase de recursos, se da por entendido este punto. 3)
Parámetros de valoración.- a) Participantes y requisitos.- La firma que objeta considera
que no se acuerdan los mismos parámetros de evaluación para personas físicas y jurídicas.
En cuanto a experiencia se dice que no se valora la experiencia de la empresa, pero sí se le
piden muchos requisitos tales como estados financieros. En cambio, lo que se valora es la
experiencia del personal, siendo que un grupo de consultores puede resultar adjudicatario
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por tener más experiencia individual, además a estos no se les pide nada más que
declaración de la renta. En cuanto al precio se objetan dos cosas, una es que el factor
multiplicador es mayor en una empresa por lo que sus costos serán mayores y a esto no se
le da ningún valor , y por otra parte el que el precio sea “negociable”, es decir que la
oferta con posibilidades de resultar adjudicataria, por estar de primera en la “orden de
mérito”, puede negociar una posible rebaja en el precio. La Administración contesta que
para la supervisión no es sano escoger solo empresas grandes, porque además se cae en una
práctica casi monopolística. En cuanto a la experiencia no se valora la de las empresas pues
para supervisión se le da más peso al personal técnico a cargo de la supervisión del
proyecto, sea especialmente al “ingeniero del proyecto” En cuanto al precio, el factor
multiplicador es mayor en una empresa grande, lo que efectivamente le perjudica; por lo
tanto si una persona física o conjunto de ellas cumple con el cartel y su precio es mejor,
bien puede resultar adjudicataria, recordando que la Administración busca la satisfacción
del interés público. La Administración solicita poder negociar el precio a la oferta mejor en
orden de mérito, pues con esto puede eventualmente conseguir
un mejor precio y
eventualmente evitar una declaratoria de desierta. Además, la licitante considera que los
precios son firmes y definitivos porque la cláusula de negociación se prevé de antemano.
Criterio del Despacho.- La Administración está en plena libertad, de acuerdo a sus
intereses, de escoger para la supervisión del proyecto a una persona física o a una persona
jurídica, según esta cumpla con el cartel, sea la mejor opción por puntaje en organización,
servicio y experiencia del personal y el mejor precio, así como cualquier otro factor que el
cartel valore. En cuanto a los requisitos que se les soliciten, los mismos deben dejar en
ambos casos claramente dilucidado la capacidad legal, técnica y económica de cada
participante; si para dejar esto sentado difieren los requerimientos, esto no crea
desigualdad, sino que es sustancial a la esencia misma de cada participante. Así para
garantizarse la solvencia y posible cumplimiento de una empresa, se pueden pedir
requisitos diferentes a los necesarios para garantizarse lo mismo en una persona física. Por
lo tanto, no tienen que tener necesariamente la misma exigencia de requisitos, siempre y
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cuando los que se piden sean adecuados al fin propuesto. En cuanto al factor experiencia,
lleva razón la Administración en que en este caso de supervisión, lo que necesita
garantizarse es más la capacidad de las personas que supervisarán, que la infraestructura
que las sostiene, no sin reconocer la importancia de ésta; por lo tanto, si la Administración
no considera necesario puntuar la experiencia de la empresa como organización, sino más
bien la experiencia de sus integrantes y directos encargados de la supervisión del proyecto,
como obedecería a la persona del “Ingeniero del Proyecto”, esto está dentro de la esfera de
discrecionalidad de la Administración y no podría esta Contraloría cambiar esa escala de
prioridad en este caso. En cuanto al precio, efectivamente los costos de una empresa
aumentan el factor multiplicador, en este caso una desventaja de la empresa, como en otros
aspectos puede ser más ventajoso estar conformado como empresa, por lo que en este
aspecto no lleva razón el objetante. En lo que sí lleva razón el objetante, y de ninguna
manera puede ser un argumento de recibo para este Despacho, es en la negociabilidad del
precio una vez escogida la oferta de mérito, esto por cuanto los precios deben ser firmes y
definitivos y aún una cláusula de
negociación previa, no puede alterar este factor
inalterable en cualquier procedimiento de contratación administrativa, ya que cualquier
variación al mismo es un quebranto a la seguridad jurídica que debe imperar en todo
negocio jurídico; por lo tanto lo aconsejable es que la Administración haga suficiente
publicidad del contenido presupuestario que tiene para la negociación, para que los
oferentes traten de ajustarse al mismo. En este aspecto la objeción debe aceptarse y variarse
en lo conducente el cartel. 4) Descripción del contrato a supervisar.- El objetante dice
que se pide una ampliación en el ancho de vía de solo 5 cm. Asimismo se usan fórmulas
para aquilatar la experiencia del personal, las cuales adolecen de coherencia, también hay
términos que carecen del factor multiplicador. La Administración considera que las
observaciones hechas son más contra el cartel de las especificaciones técnicas del proyecto
que contra el de supervisión. En cuanto a la ampliación de la calzada se explica que no son
sólo esos cinco centímetros sino que se va a hacer una ampliación de 1.5 metros de cada
lado con los
espaldones. En relación con la calificación de la experiencia, la
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Administración considera que de la página 60 a la 66 es una sencilla cuantificación de
puntajes que se asignan a los requisitos solicitados en la oferta, siendo que todas las
fórmulas están correctas y la incorrecta que es la del punto 4.7 se corrigió en la fe de
erratas. Criterio del Despacho.- En cuanto a la ampliación de la vía, creemos que la
Administración dejó claro que hay una ampliación grande de cada lado por los espaldones;
verificado con un funcionario de nuestra Institución del Sector de Obras Públicas,
consideró que a este respecto el cartel debe ser más claro en su redacción y detallar por
ejemplo si toda la ampliación es del mismo material. Asimismo en cuanto a las fórmulas
lleva razón el objetante en cuanto a que algunas carecen del factor multiplicador, aspecto
que se debe corregir (Ej. pág.65 punto 4.6). Así mismo podría ser conveniente para la
misma Administración, considerando que se busca la mayor cantidad de oferentes posibles,
hacer más claro el cartel, dando ejemplos tal como se hizo en el oficio de contestación que
dio la Administración a este Despacho, y que sin duda dan más claridad a lo requerido. 5)
Servicios especiales y otros.- Que el objetante aduce problemas con mezcla de conceptos
como zonaje y viáticos, que se incluyen en el factor multiplicador lo que lo eleva mucho y
el cartel no lo reconocería. La Administración acepta esta objeción y se variará el cartel en
este punto, disponiéndose: Se elimina de la FO-08 el renglón h (viáticos). Según el punto
anterior, y para no afectar el factor multiplicador, el oferente deberá contemplar el zonaje
como parte de la tarifa básica mensual. Criterio del Despacho.- La objeción fue aceptada
por la Administración. 6) Datos del contrato.- El objetante aduce que en la página 76 del
cartel hay una inconsistencia en el punto 2.2.el cual muestra una sección típica aplicable
entre las estaciones 31+273 31+706, donde se ve una escalinata a la izquierda , y o la
sección no es típica o habrá escalinata en los 500 metros. La Administración contesta que la
figura es suficientemente clara para un buen conocedor y además es un reclamo contra el
proyecto de construcción y no de supervisión. Criterio del Despacho.- Consideramos que
si bien se hace alusión a una obra que no es clara en su construcción, esta objeción es
válida también para quien vaya a hacer la supervisión de la misma, máxime que forma parte
del cartel que nos ocupa. Consultado sobre este aspecto nuestro funcionario de Obras
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Públicas, se ha considerado que la Administración debe ser más clara en esto y especificar
si lo que se desea es una escalinata cada sesenta metros, indicando la estación de inicio y
de término, para evitar errores en la edificación y supervisión de la obra.----------------------POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto por los artículos 182,183, y 184 de la
Constitución Política, 34 y 37 de la Ley Orgánica de la Contraloría General, 81,82 y 83 de
la Ley de Contratación Administrativa y 88 de su Reglamento General, SE RESUELVE:
1) DECLARAR PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de objeción interpuesto
por la firma IMNSA INGENIEROS CONSULTORES S.A. en contra del cartel de la
LICITACIÓN PÚBLICA Nº LPCP-24-2001 promovida por el CONSEJO NACIONAL
DE VIALIDAD (CONAVI) para la contratación de servicios de supervisión para el
proyecto “Mejoramiento ruta nacional Nº36.Sección Bribrí/ Sixaola LPCO-15-00”---------NOTIFIQUESE.----------------------------------------------------------------------------------------
Doctor Jorge Corrales Quesada
SUBCONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA
BCHA/ds
Estudio y redacción: Licda.Berta María Chaves Abarca.
Revisión: Lic.Antonio Solera Víquez.
 Resoluciones de recursos de objeción al cartel.