Javier Pérez Royo

Indicaciones y materiales para la enseñanza de la Constitución
Departamento de Derecho Político. UNED
El presente texto se reproduce con fines exclusivamente docentes,
para su uso por parte de profesores y alumnos
en el ámbito de la enseñanza de la Constitución
Javier Pérez Royo, Las fuentes del Derecho,
Madrid: Tecnos, 1984, cuarta edición.
Introducción (págs. 15 a 23).
Extracto
La expresión «fuentes del Derecho» puede ser entendida en dos sentidos distintos. Uno
primero, con el que se haría referencia a las fuerzas sociales con capacidad para crear
normas jurídicas. Y otro segundo, con el que se designarían las categorías básicas a
través de las cuales se exteriorizan dichas normas jurídicas. Entre ambos existe una
clara relación, de tal suerte que las formas de manifestación de las normas jurídicas
varían considerablemente según sean unos u otros los titulares de la capacidad para
producirlas. Y en consecuencia, un estudio de las «fuentes del Derecho» con alguna
pretensión de abarcarlas en su integridad tendría que tomar en consideración ambos
aspectos.
(...) En este sentido hay que decir que suele ser frecuente en la doctrina afirmar que el
estudio del sistema de las fuentes del Derecho es una de las mejores formas de entender
el régimen político que se ha impuesto en un país, ya que dicho sistema viene a reflejar,
por un lado, las relaciones entre las distintas fuerzas sociales políticamente organizadas
que en un momento histórico determinado dan vida a un sistema constitucional, y, por
otro, el equilibrio entre los distintos órganos dotados de capacidad normativa constitucionalmente reconocidos.
El estudio de las fuentes del Derecho en la Constitución española de 1978 confirma esta
tesis de manera especialmente llamativa. La imposición por primera vez en nuestro país
de manera estable del constitucionalismo democrático, y la distribución territorial del
poder, también por primera vez de manera estable y de forma generalizada, ha tenido
una repercusión notable en la organización del sistema de fuentes del Derecho, cuya
importancia difícilmente puede ser sobreestimada.
En realidad, lo que se ha producido con la Constitución española de 1978, por lo que al
tema de las fuentes del Derecho se refiere, no es simplemente el cambio que acompaña
al tránsito -ya de por sí suficientemente importante- de un régimen no-constitucional a
uno constitucional, sino que lo que se ha producido es una ruptura con prácticamente
toda la tradición española en la materia (...).
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Y ello es así, porque, a pesar de los cambios político-constitucionales acaecidos en
España a lo largo de este último siglo y medio, en la práctica se ha mantenido un
sistema de fuentes que se podría caracterizar por las siguientes notas:
1.ª Desde un punto de vista negativo, por la exclusión de cualquier fuente del Derecho
escrita que no fuera manifestación del poder central del Estado (las excepciones a este
principio son tan escasas y estaban tan circunscritas material y territorialmente que se
puede prescindir perfectamente de ellas). El Estado no admite en general la existencia
de competidores territoriales en el campo de la emisión de normas jurídicas. Dicho con
otras palabras, el ordenamiento jurídico refleja durante toda esta época el carácter
unitario y centralista del Estado.
2.ª Desde un punto de vista positivo, el sistema se caracteriza por su articulación en
torno a dos fuentes: por un lado, la ley en cuanto expresión de las Cortes Generales
titulares del poder legislativo, y, por otro, el reglamento en cuanto norma escrita
procedente de Gobierno titular del poder ejecutivo. Y, junto a ellas, como excepciones,
se reconocen algunos actos con fuerza de ley: legislación delegada y decretos leyes (...).
3.ª Como suele ocurrir en todos los Estados unitarios, el sistema de fuentes se ordena en
torno al principio de jerarquía, es decir, según la posición que ocupa el órgano emisor
de la norma en la estructura del Estado. Este principio se completa, sin ser alterado, con
los de temporalidad (la ley posterior deroga a la anterior) y especialidad (la ley especial
prevalece sobre la ley general). En ningún momento desempeña papel alguno el
principio de competencia.
4.ª Este sistema en principio tan coherente tenía, sin embargo, una quiebra, y no una
quiebra cualquiera, sino una quiebra en la propia cabecera del mismo: el punto de
arranque del sistema no era la Constitución, sino la ley. La Constitución pertenecía al
mundo de la política y no al del Derecho. Como norma jurídica no jugaba ningún papel.
La ley era auténticamente soberana, era la única norma en el ordenamiento jurídico
general, primaria y absolutamente incondicionada.
La Constitución española de 1978 ha venido a romper con este sistema de fuentes del
Derecho y ha configurado otro, completamente distinto y considerablemente más
complejo, en el que, curiosamente, se entrecruzan novedades importantes con la
reafirmación de posiciones tradicionales, clásicas incluso.
Por lo que se refiere a las primeras, serían de destacar las siguientes:
1.ª La introducción en nuestro ordenamiento jurídico de un concepto de Constitución
nuevo y diferente respecto del históricamente conocido en nuestro país. Concepto nuevo
que va acompañado de un sistema de garantías constitucionales, extraordinaria, reforma
de la Constitución, y ordinaria, justicia constitucional, y que supone, por lo tanto, desde
un triple punto de vista (Constitución, Leyes de reforma o revisión de la Constitución y
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional) una innovación auténticamente
revolucionaria en nuestro sistema de fuentes del Derecho.
2.ª La imposición de este concepto de Constitución supone la reducción consiguiente de
la ley, de su posición absolutamente privilegiada en el sistema anterior, a una posición,
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ciertamente preeminente, pero subordinada a la Constitución y controlada, o al menos
susceptible de serlo, en esa subordinación por un órgano específicamente diseñado para
ello: el Tribunal Constitucional.
3.ª La incorporación al ordenamiento de una categoría de leyes, las Leyes Orgánicas,
reservadas para el desarrollo de aspectos particularmente importantes de la Constitución
o considerados así, al menos, por el constituyente, que, independientemente del juicio
que puedan merecer, supone una modificación importante en el concepto tradicional de
ley.
4.ª La inclusión en la Constitución de la posibilidad de celebrar Tratados internacionales
con una función desconocida en estos instrumentos jurídicos hasta la fecha, cual es la de
atribuir a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias
derivadas de la Constitución, configurando de este modo un supuesto de «soberanía
limitable», claramente pensado para favorecer el proceso de integración de España en la
Comunidad Económica Europea. Tal proceso ya está en marcha y en un momento
particularmente activo (...).
5.ª Por último, la organización territorial del Estado efectuada en el Título VIII de la
Constitución, que desarrolla el derecho a la autonomía de las «nacionalidades y
regiones» reconocido en el artículo 2, ha modificado el sistema tradicional de fuentes
del Derecho desde múltiples puntos de vista, introduciendo, por un lado, categorías o
fuentes nuevas (...) y repercutiendo sobre las fuentes tradicionales de forma que altera la
concepción que de ellas se tenía. En este sentido habría que mencionar las siguientes
novedades:
a) Estatutos de Autonomía (...);
b) Leyes de las Comunidades Autónomas (...);
c) Alteración de los conceptos de ley y legislación en la medida en que intervienen en la
distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (...);
d) Introducción, por último, de unos tipos especiales de leyes del Estado, los previstos
en el artículo 150 de la Constitución (...).
Junto a estas novedades, de extraordinaria importancia como puede verse, la
Constitución española de 1978 es enormemente clásica en lo que a las relaciones entre
las fuentes tradicionales del Derecho se refiere. La distribución de la capacidad
normativa entre el Parlamento y el Gobierno ha sido regulada de la manera más
ortodoxa, siguiendo los principios más clásicos en la materia desde la imposición del
Estado Constitucional. En efecto, (...) el constituyente español ha optado por un sistema
en el que las Cortes Generales aparecen como los titulares de toda normación primaria e
incondicionada (salvo por la Constitución, obviamente), en tanto que el Gobierno
aparece como titular de la normación secundaria y condicionada, bien por la propia ley
que ha de ser desarrollada reglamentariamente, bien por la ley de delegación que
habilita al Gobierno para dictar normas con fuerza de ley en determinados supuestos y
con determinados requisitos. La única excepción relativa a este sistema se produce en
los supuestos de extraordinaria y urgente necesidad, en los que el Gobierno puede dictar
disposiciones legislativas provisionales que reciben el nombre de Decretos-leyes, que
han de ser convalidados por el Congreso de los Diputados en un plazo de treinta días.
Como puede verse, las relaciones entre los dos órganos básicos de la producción
normativa desde los orígenes del Estado Constitucional, Parlamento y Gobierno, así
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como entre las dos fuentes esenciales del Derecho, la ley y el reglamento, son reguladas
en nuestra Constitución de acuerdo con el esquema doctrinal más clásico.
Así pues, el sistema de fuentes diseñado en nuestra Constitución es novedoso y clásico
al mismo tiempo. Clásico en lo que a las fuentes tradicionales se refiere. Novedoso en
todo lo demás. Expresión clara, en cualquier caso, de que España se ha constituido en
un Estado democrático (sometimiento de todos los poderes públicos a la Constitución,
producto del poder constituyente del pueblo del que emanan todos los poderes del
Estado), de Derecho (vigencia inequívoca del principio de legalidad) y autonómico
(reconocimiento de otros entes territoriales distintos del poder central con capacidad
normativa propia).