TEORIA de la ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

ORGANIZACION ADMINISTRATIVA (PRINCIPIOS Y RELACIONES)
1. CLASES DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:
Cada Administración pública = conjunto de elementos personales y materiales ordenados
en órganos o unidades creadas según el principio de división del trabajo, a los que se
asigna una parte de las competencias que corresponden a la organización en su conjunto.
- Administraciones territoriales, definidas por el territorio -y su población- sobre el que
operan: Administración General del Estado (AGE), Administraciones de las Comunidades
Autónomas y las Administraciones locales (municipales: Ayuntamientos, provinciales:
Diputaciones provinciales, comarcales: Consejos comarcales).
- Administraciones no territoriales, definidas por la función, competencia o
responsabilidad especial desempeñada, siendo instrumentos vinculados o dependientes de las
Administraciones territoriales (Administraciones institucionales).
También las Administraciones corporativas e independientes se consideran
Administraciones no territoriales, a pesar de no estar vinculadas directamente a otra
Administración (son entes sui generis).
2. PRINCIPIOS ESTRUCTURALES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: arts. 103 CE,
4 LAP, 44 TRLPGAr y 55 a 58 LRBRL)
a) Personalidad jurídica única: afirmada en normas jurídicas (3.4 LAP, 2 LOFAGE, 43 EAAr y
2.2 TRLACA, 140 y 141 CE y 5, 11 y 31 LRBRL) para cada Administración, permite:
a) que sean consideradas sujetos de derecho, centros de imputación de derechos y
obligaciones que se relacionan y vinculan con los administrados y entre sí mismas (relaciones
interadministrativas o intersubjetivas).
b) que estén integradas por órganos administrativos, dotados de medios materiales y
personales (empleados públicos), y…
c) que las actuaciones de sus órganos se imputen al ente en su conjunto, facilitando las
relaciones con los administrados.
La personalidad jurídico-pública, a diferencia de la jurídico-privada, se atribuye por una norma
jurídica y no por un negocio jurídico (forma de constitución); y conlleva la aplicación de un
estatuto especial (régimen jurídico público: el Derecho administrativo, a pesar de sus fisuras
ocasionales) que entraña el reconocimiento de amplias prerrogativas (poderes exorbitantes o
potestades: reglamentaria, expropiatoria, sancionadora, tributaria, inspectora…) pero
contrapesadas con importantes limitaciones (deber de actuar conforme a un procedimiento
legalmente establecido, con publicidad, siguiendo los principios de mérito y capacidad en la
selección de personal…): Arts. 103 y 105, 23 CE.
b) Jerarquía orgánica o estructuración piramidal de los órganos de cada Administración, en
función de la distribución vertical de las competencias asignadas: “deber de respeto y obediencia
a las autoridades y superiores jerárquicos” (arts. 103. 1 CE, 12. 2 y 3 LAP, 11 LOFAGE, 2.2
TRLACA); posible adopción de instrucciones y órdenes de servicio (art. 21. 1 LAP); potestad de
resolver las reclamaciones o recursos interpuestos contra decisiones de los órganos inferiores
(art. 107 ss. LAP).
c) Competencia: (concepto resultante de la suma de otros dos: FUNCION+MATERIA): atribuida
por normas de Derecho público, habilitan el ejercicio de intervenciones y potestades
administrativas.
d) Eficacia o satisfacción del interés general: reclutamiento de los empleados públicos de
acuerdo con los principios de mérito y de capacidad, e incompatibilidad de su función con todo lo
que la perturbe o interfiera (art. 23 CE); obligación de crear los órganos administrativos con
créditos presupuestarios precisos para ponerlos en funcionamiento y prohibición expresa de
duplicación de órganos ya existentes (art. 11. 2 LAP).
e) Coordinación o integración de los subsistemas en el sistema:
- interadministrativa:
a) relación de supremacía - no jerarquía- entre la Administración estatal o autonómica y
las Administraciones locales, que, combinada con el respeto y protección a la autonomía de las
Corporaciones locales (arts. 137 y 140 CE), se traduce en técnicas de coordinación y control de
éstas: arts. 56 ss LRBRL.
b) relación de competencia entre la Administración estatal y las autonómicas, que no
impide la existencia de Delegados del Gobierno en las CCAA (que, además de dirigir la AGE
periférica, la coordinan “cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad”: art. 154
CE). También la Constitución asigna expresamente al Estado facultades coordinadoras en
ciertos casos: vg. competencia exclusiva sobre las bases y coordinación general de la sanidad o
de la planificación económica (arts. 149.1.13 y .16 CE).
- intraadministrativa: fórmulas organizativas (Comisiones) y funcionales (resolución de
conflictos de atribuciones y comunicación de instrucciones a los inferiores jerárquicos): arts. 20 y
21 LAP, 14 LOFAGE.
d) Colaboración/cooperación: corolario del principio de lealtad institucional (art. 4.1 LAP), que
obliga a todas ellas a actuar y relacionarse ponderando, en el ejercicio de las competencias
propias, la totalidad de los intereses públicos implicados, facilitando a las otras Administraciones
la información que precisen y prestando la cooperación y asistencia que las otras
Administraciones puedan recabar. Sólo la falta de medios suficientes o el perjuicio grave a los
intereses generales es causa justificada para negarse a ella (art. 4.3 LAP).
e) Descentralización territorial (distribución del poder político en el Estado, personificación de
Administraciones territoriales: arts. 2 y 137 ss CE) y funcional (personificación de actividades o
servicios, desgajándolos de la Administración matriz, independizando su funcionamiento en aras
de la eficacia: administraciones institucionales, auxiliares o instrumentales de las
Administraciones territoriales).
f) Desconcentración: operación de traspaso o transferencia de competencias de un órgano
jerárquicamente superior o central a otro inferior o periférico, dentro de la misma Administración
pública (art. 12. 2 LAP). Diferente de la descentralización (no hay personificación jurídica) y de la
delegación (se transfiere la titularidad y no sólo el ejercicio de la competencia).
4. PRINCIPIOS RECTORES E INSTRUMENTOS DE LAS RELACIONES
INTERADMINISTRATIVAS O INTERSUBJETIVAS (entre distintas Administraciones): arts. 58 LAP, 43 y 44 TRLACA y 55 a 61 LRBRL; para la toma de decisiones conjuntas en asuntos que
afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad común entre varias
Administraciones:
- creación de órganos de cooperación bilaterales o multilaterales (Conferencias
sectoriales),
- suscripción de Convenios de colaboración, auténticos acuerdos o negocios jurídicopúblicos vinculantes entre las Administraciones públicas: los litigios que puedan surgir en la
interpretación y cumplimiento de los mismos se atribuyen a la Jurisdicción contenciosoadministrativa y, en su caso, al Tribunal Constitucional. Cuando la gestión del convenio precisa
de una organización común estable, se crea un Consorcio con personalidad jurídica.
- preparación de Planes y programas conjuntos, con sus acuerdos aprobatorios.
- coordinación interadministrativa.
* EXCEPCIONALMENTE, cabe la delegación interadministrativa de competencias (relación
vertical): AGE puede, previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma interesada, delegar
en las Diputaciones Provinciales competencias de mera ejecución cuando el ámbito provincial
sea el más idóneo para la prestación de los correspondientes servicios. También las CCAA
pueden delegar en las Diputaciones Provinciales, y encomendar a éstas la gestión ordinaria de
servicios propios en los términos previstos en los Estatutos de Autonomía.
5. LOS ORGANOS ADMINISTRATIVOS:
Unidades jerárquicamente ordenadas (e independientes de sus titulares) en las que se
estructuran las Administraciones para el cumplimiento de sus competencias. Fruto de la
potestad de autoorganización: cada Administración delimita, en su propio ámbito competencial,
las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las
especialidades derivadas de su organización. Su creación, modificación o supresión no altera la
personalidad de la Administración que integran. En su creación (“de acuerdo con la ley”, ex art.
103.2 CE) se debe determinar su forma de integración en la Administración Pública de que se
trate y su dependencia jerárquica; sus funciones y competencias, y se deben dotar los
créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. No cabe crear nuevos órganos
que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe la
competencia de éstos: art. 11 LAP. Reglas para la DGA: art. 6.3 TRLACA.
Normas de organización: normalmente de rango reglamentario: estructuraciones o
reestructuraciones de la organización administrativa de formas diversas, Reales Decretos,
Órdenes Ministeriales o de Consejería, Ordenanzas municipales, o simples Circulares internas
(arts. 10 LOFAGE y 15.2 TRLACA).
Clases de órganos:
a) en función de la labor que desarrollan: activos = adoptan resoluciones, acuerdos o
decisiones; consultivos = emiten informes o dictámenes en apoyo de las decisiones de los
activos, pueden ser formalizados (técnicos, no incluidos en la estructura jerárquica de la
Administración), o de staff (asesoramiento inmediato, continuo –de conveniencia- al órgano
activo del que dependen: Aragón = “órganos de asistencia técnica” art. 20 TRLACA); de control
= supervisan, verifican e incluso anulan y sustituyen las resoluciones de los órganos activos
(Intervención General del Estado u órganos similares autonómicos, Secretario-Interventor de las
Entidades locales, etc.).
b) en función del ámbito territorial en el que desarrollan sus competencias: centrales (se
integran en la estructura organizativa principal y extienden su competencia a todo el territorio de
la Administración pública a la que pertenecen) y periféricos o territoriales (limitan sus
competencias a una parte del territorio de la Administración a la que pertenecen. Arts. 22
LOFAGE y 21 TRLACA).
c) en función de la jerarquía: superiores (establecen planes y programas de actuación de la
organización situada bajo su responsabilidad) y directivos (desarrollan y ejecutan dichos planes
y programas)
- art. 6 LOFAGE para la AGE: superiores = Ministros y Secretarios de Estado; directivos
= Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores
Generales, Subdirectores Generales, Delegados del Gobierno, Subdelegados del
Gobierno y Embajadores.
- art. 8 y 9 TRLACA para la DGA: superiores = Consejeros ; directivos = Viceconsejeros,
Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Delegados Territoriales del
Gobierno.
- art. 130 LRBRL para los “grandes” Municipios: superiores = Alcalde y los miembros de
la Junta de Gobierno Local; directivos = coordinadores de área, directores generales o
similares, secretario e Interventor, titular de la Asesoría jurídica y del órgano de gestión
tributaria.
d) según sus actos o resoluciones manifiesten o no definitivamente la voluntad de la
Administración: órganos que agotan o no la vía administrativa: (art. 109 LAP en general,
Disp. adicional 15ª LOFAGE; 54 TRLACA; 52 LRBRL en particular para las respectivas
Administraciones).
e) en función de la composición personal de los órganos colegiados: burocráticos suelen
(integrados exclusivamente por autoridades y funcionarios de las respectivas Administraciones) y
mixtos (incluyen, además, a representantes de intereses sociales de carácter plural a través de
las fórmulas de participación ciudadana).
f) según su titular sea individual (unipersonales) o colectivo (colegiados): 22 ss. LAP: en
especial, los órganos colegiados:
1. Legislación aplicable: básica estatal en todo caso, arts. 22 a 27 LAP: OJO: STC 50/1999, de 6 de
abril; AGE: legislación estatal: arts. 38 a 40 LOFAGE; ACA (Aragón): básica estatal; autonómica: Arts. 26 a 31
TRLACA; ALA: básica estatal: además de la de procedimiento, la de régimen local: 46 y 47 LRBRL. Autonómica de
régimen local: arts. 114 a 134 LALA; sus propias normas o convenios de creación y sus reglamentos de
régimen interior.
2. Elementos
a) miembros: Presidente (representante del órgano): convoca sesiones y fija el orden del día, a petición de los
vocales, preside y moderar los debates, vota dirimiendo, visa la actas de los acuerdos del órgano. Vacante,
ausencia, enfermedad u otra causa legal, SUPLENCIA: Vicepresidente o, en su defecto, por el vocal de mayor
jerarquía, antigüedad y edad. Miembros: participan en los debates, votan (pudiendo formular voto particular,
expresar el sentido de su voto y los motivos que lo justifican: no cabe abstención de los vocales que lo son por su
cualidad de autoridades o personal al servicio de las Administraciones públicas). Vacante, ausencia, enfermedad u
otra causa legal, SUPLENCIA: suplentes si los hay; delegados, en su caso. Secretario: puede ser un miembro del
órgano (asiste con voz y voto) o un funcionario público (asiste con voz sin voto): cita a los vocales, recibe las
notificaciones, peticiones de datos, rectificaciones, etc. Prepara los asuntos, redacta y autoriza las actas de las
sesiones; expide certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados.
b) funcionamiento: Convocatoria con orden del día: antelación mínima de 48 horas: 1ª y 2ª. Los “ruegos y
preguntas” o la alteración por urgencia: si están presentes todos los vocales así lo vota la mayoría. Constitución
válida (quórum): necesaria presencia del Presidente y Secretario (o suplentes) y la de la mitad, al menos, de sus
miembros. Adopción de acuerdos: mayoría de votos. Voto particular discrepante por escrito en las 48 horas
siguientes, que se incorporará al texto aprobado. Voto en contra o abstención = exención de la responsabilidad
(penal o disciplinaria) que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos. Acta que recoja asistentes, orden del día,
circunstancias, deliberaciones, acuerdos adoptados: voto contrario al acuerdo adoptado, abstención y sentido del
voto favorable. Se aprueba en la misma o en la siguiente sesión (se aprueba el acta en sí misma, no los acuerdos,
que se adoptan en el mismo momento de ser aprobados). Certificación de acuerdos.
6. PRINCIPIOS RECTORES E INSTRUMENTOS DE LAS RELACIONES INTERORGÁNICAS
(entre órganos de una misma Administración): arts. 12 ss. LAP, figuras de traslado de
competencias y su ejercicio:
- Delegación (art. 13 y 127.2 LAP), los órganos administrativos (delegantes) pueden
trasladar el ejercicio -que no la titularidad- de las funciones que tengan atribuidas a otros órganos
de la misma Administración -aun cuando no sean jerárquicamente dependientes- o de las
entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquélla. Hay asuntos exceptuados
de esta posibilidad, y cabe la revocación de la delegación en cualquier momento por el órgano
delegante). Requisitos formales: publicación en el Boletín Oficial correspondiente; indicación
expresa de la delegación en las resoluciones que se adopten (las cuales se consideran dictadas
por el órgano delegante, en particular, a efectos de impugnación). Especialidades sobre la
delegación de competencias en la AGE: art. 20 Ley del Gobierno; Disposición adicional 13ª
LOFAGE; en las Administraciones autonómicas (art. 3x TRLACA) en las Administraciones
Locales (art. 21.3, 22.4 LRBRL y LALA);
- Avocación (art. 14 LAP), el órgano superior jerárquico (avocante) atrae para sí la
potestad decisoria sobre un asunto concreto cuyo conocimiento está atribuido, originariamente o
por delegación, a un órgano inferior (avocado). No hay transferencia de la titularidad de la
competencia, sólo la de su ejercicio puntual, en las condiciones tasadas por la ley: circunstancias
técnicas, económicas, sociales, jurídicas o territoriales, necesariamente motivadas en el acto de
avocación. Requisito formal: notificación a todos los interesados en el procedimiento antes de
la resolución final del mismo (resolución que ha de entenderse dictada por el órgano avocante).
Especialidades para la AGE: Disp. Ad. 13.2 LOFAGE; Administraciones locales: art. 60 LRBRL.
- Delegación de firma (art. 16 LAP), los titulares de los órganos administrativos pueden,
en materias de su competencia, disponer que otra persona física (los titulares de los órganos o
unidades administrativas de ellos dependientes) les sustituya en el acto puntual de firmar sus
resoluciones, excepto en los casos exceptuados de posibilidad de delegación ex art. 13 LAP. No
hay traslado de competencias entre los órganos. Requisito formal: la identificación en la propia
resolución del órgano que delega la firma.
- Encomienda de gestión (arts. 15 LAP, 37 LRBRL), los órganos administrativos y las
Entidades de derecho público (encomendantes) pueden encargar a otros órganos o Entidades
de la misma o de distinta Administración (encomendados) la realización de actividades de
carácter material, técnico o de servicios de su competencia, por razones de eficacia o cuando no
carezcan de los medios técnicos idóneos para su desempeño. No hay cesión de titularidad de la
competencia. El encomendante sigue siendo responsable de dictar actos administrativos que
den soporte jurídico a la actividad material encomendada. Requisito formal: publicación y
especificación de la actividad encomendada, plazo, naturaleza y alcance de la gestión
encomendada.
Problema: las encomiendas de gestión recaídas sobre personas de Derecho privado no son propiamente tales, sino
“encargos de ejecución a medios propios”: aquéllas se justifican por motivos de eficacia o indisponibilidad de
medios, mientras que éstos obedecen a una mera decisión de tipo organizativo. La jurisprudencia comunitaria STJCE de 18 de noviembre de 1999 (Teckal) y de 11 de enero de 2005 (Halle)- admite los encargos de ejecución
directos entre Administraciones y entidades jurídicamente diferenciadas pero vinculadas o dependientes, exigiendo
que (i) el ente “encomendante” ejerza sobre el “encomendado” un control análogo al de sus propios servicios, y (ii)
que el “encomendado” realice la parte esencial de su actividad con el “encomendante”. Queda la duda de, si
debiendo ajustarse a la -Ley de contratos del sector público de 2007- ex art. 15.5 LAP, aquélla las exceptúa,
permitiendo la adjudicación directa de dichos encargos (interpretación literal de los arts. 4.1.n y 24.6.2 LCSP) o las
somete al menos a los principios de concurrencia y transparencia que emanan de la LCSP, y si todo ello es
compatible con el Derecho comunitario.